Утверждение административного права Франции, или дело "Бланко"

Доктрина Государственного совета одновременно включает как прямое опровержение тезиса о компетенции гражданских судов, так и мотивы, обосновывающие компетенцию административных судебных органов.

И действительно, с одной стороны, она отрицает как саму применимость ст. 1384 к государству, так и то, что ответственность государства могла бы, в случае вины, недосмотра либо ошибок его агентов, оцениваться по принципам и положениям гражданского права.

С другой стороны, она обосновывает административную компетенцию для оценки этой ответственности двумя мотивами: первый, выводимый из принципа разделения властей, предполагает отсутствие компетенции судебных органов рассматривать иски к государству в связи с его публичными службами; второй мотив основан на законодательстве 1790 г. о ликвидации государственных задолженностей, в соответствии с которым только лишь административный орган может признавать государство должником, т.е. выносить решения в делах, где требуется признать долг государства (см., в особенности, сл. дела: Государственный совет, 6 декабря 1855 г, Ротшильд; 20 февраля 1858 г., Каркассон; 1 июня 1861 г., Бандри; 7 мая 1862 г., Винсент; 29 мая 1867 г., Бурдэ).

Мы не присоединимся к этому второму обоснованию. Законодательные акты, из которых оно выводится, придавали полноту юрисдикции по любым вопросам, могущим возникать относительно истребуемых с государства долгов сначала Национальному собранию, затем административным органам; но эти акты, скорее всего, касаются лишь ликвидации просроченных задолженностей. В слишком широкой своей редакции они смешивают любые долги, какого бы происхождения они ни были, не различая, касаются ли они государства, действующего как публичная власть или как частное лицо. А ведь различия этого требует здравый смысл, и Закон от 5 ноября 1790 г. о госимуществе признавал и утверждал его в течение сорока лет. Законы о ликвидации госдолга отошли от него лишь в силу их временного и исключительного характера. Правило, в соответствии с которым лишь административный орган мог бы признавать долг государства, не только не имеет серьезных оснований; оно, будучи воспринято в абсолютном своем смысле, обладает серьезнейшим недостатком, так как резко преувеличивает разделяемую Государственным советом доктрину, частью которой она, к несчастью, является.

Если же понимать теорию о государстве-должнике в этом узком, единственно соответствующим правоприменительной практике Государственного совета смысле, - что относится она лишь к искам к государству - публичной власти и не касается претензий к государству - частному лицу, то и апеллировать в ее контексте к законодательству о ликвидации госдолга уже не нужно; это законодательство лишь подчиняет определенную категорию дел первому, более общему правилу, в соответствии с которым любые иски частных лиц к государству в связи с публичными службами не входят в компетенцию судов общей юрисдикции.

Но является ли это правило прямым и непосредственным следствием принципа разделения судебной и административной власти?

Чтобы понять смысл и сферу применения этого принципа в нашем современном праве, следует глубоко осознать замысел Учредительного собрания, провозгласившего его; этот замысел является нам не только в запрете судьям каким-либо образом вмешиваться в действия управленческого корпуса, но также - и в особенности - он проявляется в учреждении внутри администрации судебного органа, дабы разрешать любые споры, порождаемые действиями управляющей публичными службами администрации.

Административной юстиции зачастую отказывали в таком происхождении, датируя ее лишь VШ годом - эпохой, когда благодаря гению первого консула производились масштабные преобразования французской администрации, в ходе которых, с учреждением Государственного совета и советов префектур, административная юстиция получила свои основные органы, благодаря которым она функционирует и которые придали ей ее окончательную форму.

Но не стоит терять из виду то обстоятельство, что в области административного судопроизводства советы префектур всего лишь унаследовали, в силу Закона от 28 плювиоза VIII года, ранее принадлежавшие директориям департаментов, а позже центральным администрациям свойства; так же, как и Государственный совет, в силу постановления от 5 ноября VIII г. лишь перенявший право стать последней судебной инстанцией - право, принадлежавшее сначала министрам в Государственном совете под председательством короля Франции, а по упразднению королевского Совета перешедшее каждому из министров по их ведомству для разрешения спорных дел.

Следовательно, эти новые институции лишь реорганизовали административную юстицию таким образом, чтобы предоставить истцам гарантии, аналогичные имеющимся в судах общей юрисдикции; они не создали административную юстицию, всецело являющуюся произведением Учредительного собрания.

В самом деле, передавая в ведение директорий дистриктов и департаментов споры по делам о прямом налогообложении, а также ущербе от общественно полезных работ, Закон от 7 - 11 сентября 1790 г., отдельный от Закона 16-24 августа и дополняющий его - уже признавал сам принцип административной юстиции. Последняя, по правде говоря, включала в себя лишь специальные области, не охватывающие всю полноту административного судопроизводства, т.е. совокупности жалоб граждан на действия администрации, какие бы формы они не принимали. Но для этого и не требовалось специально оговаривать компетенцию: чтобы изъять эти жалобы из ведомства судов общей юрисдикции, достаточно было общего запрета последним вмешиваться в дела административного корпуса; а чтобы дать им судью - общего правила управленческой иерархии, в силу которого граждане, считающие их права нарушенными действиями органов власти, могут обращаться в вышестоящую по иерархии инстанцию. Последнее правило, хоть и не сформулированное в самом Законе от 16 - 24 августа 1790 г., не становится от этого менее очевидным. Ему, впрочем, довольно быстро нашлось нормативное оформление: вначале в Декрете от 7 - 14 октября 1790 г., в соответствии с которым ходатайства о некомпетентности административных органов подаются королю как главе общей администрации и ни в коем случае не относятся к ведомству судов; позднее - в законодательстве 27 апреля и 25 мая 1791 г., включившим в функции Государственного совета, состоящего исключительно из короля и его министров, рассмотрение любых сложностей в административной сфере и аннулирование незаконных актов административного корпуса.

Вот, Господа, подлинные истоки административной юстиции в нашем современном праве, в том виде, в каком мы находим их очищенными от их изначальной неясности в известном докладе о советах префектур, представленном Государственному совету в 1850 г. господином Булатинье, этим выдающимся мэтром административной науки, за более чем тридцатилетний период службы оставившим в правоприменительной практике Совета неизгладимый след активного и плодотворного сотрудничества.

Соответственно, мы имеем основания утверждать, что административная юстиция всецело - во всяком случае, в своих основных чертах - вышла из трудов Учредительного собрания; и что она, таким образом, с самого начала приобрела в общей организации органов власти четко обозначенное место и поле деятельности, параллельно органам судебной власти.

Теперь-то мы можем в полной мере увидеть, какую сферу применения имел, по замыслу Учредительного собрания, запрет судебным органам каким-либо образом вмешиваться в работу административного корпуса. Это не только значит, что судьям предписывается воздерживаться от постановлений общего, нормативного характера, не позволяется аннулировать либо исправлять административные акты, вообще критиковать законность последних. Это значит, что они радикально некомпетентны в отношении любых подаваемых к администрации в связи с публичными службами исков - чего бы ни касались эти службы, и даже если иски эти не имеют целью признать административный акт незаконным, истолковывать или реформировать его, а только лишь приговорить администрацию к денежным выплатам за причиненный ее действиями ущерб. Так было даже в случаях посягательства администрации на частную собственность - только лишь специальное законодательство 1810 г. придало судебным органам полномочия возмещать стоимость имущества в случаях экспроприации.

Учредительное собрание не хотело, чтобы суды как-либо вмешивались в ее действия. Оно хотело оставить за административными органами полную свободу от органов судебных, чтобы сохранить всю полноту ответственности администрации перед законодателем, который должен был обладать эксклюзивным контролем над ее работой.

Поэтому для рассмотрения вызванных действиями органов власти рекламаций внутри администрации была создана специальная юрисдикция, тесно связанная с ее действиями, ведомая ее нуждами; представленная, на самом высоком иерархическом уровне, коллегией министров в Государственном совете и действующая в рамках этой своей миссии, как и любые другие ответвления публичной службы, под контролем Парламента.

Этими же соображениями руководствовался и Турэ, когда, представляя в докладе Закон 16-24 августа 1790 г., очерчивал границы судебных и административных органов в таких выражениях: «Судебная власть, отделенная от власти административной и ограниченная рамками дистрибутивного правосудия, разрешает споры частноправового характера между гражданами и наказывает преступления». Позднее, ученый Генрион Де Пансей говорил, как если бы хотел сделать логический вывод из вышеупомянутого утверждения, что «если обычный или местный судья не имеет права решать административные дела, то не потому, что его компетенция в таких делах ограничена - она просто никогда не простиралась до них».

В свете этих двух цитат, наиболее ясным образом определяющих соответствующие области общегражданской и административной юрисдикций, мы можем заключить, что если выступающее как гражданское лицо государство, воспринимаемое либо как частный собственник, либо как контрагент, и в силу характера обусловленных такими ситуациями правоотношений между ним и частными лицами подсудно гражданским судам, то оно же и не подсудно им как орган публичной власти, обеспечивающий работу различных административных служб. Обратное возможно лишь в случае, когда специальные, касающиеся этих служб законы в качестве исключения подчиняют государство судебным органам - как это произошло с таможней, непрямыми налогами, регистрацией прав, экспроприацией в общественно полезных целях и даже просто в случае временного занятия участков с целью фортификационных работ.

Однако вышеупомянутые исключения лишь подтверждают правило нашего публичного права, помещающего в сферу естественной компетенции администрации все рекламации к государству по поводу его публичных служб (см., в особенности, постановление от 6 августа 1841 г. по делу «Декайстер», где Булатинье был докладчиком, D.P.62.3.4).

Правило установлено; общая его формулировка покрывает, как нам представляется, требования того же характера, что и в настоящем деле, т.е. включает в себя рекламации к государству в связи с виновными действиями его работников при осуществлении публичной службы.

Мы видели, что единственное обоснование, приводимое Кассационным судом в пользу компетенции судов общей юрисдикции, заключается в применимости ст. 1384 ГК к государству.

Но ведь это просто утверждение, не основанное ни на положениях ст. 1384, ни на характере Кодекса, в котором оно содержится, и предмет регулирования которого - отношения частных лиц между собой, а не отношения граждан с администрацией.

Мы и правда признали, что в своих отношениях с частными лицами государство подчинено нормам частного права - при условии, что оно действует как собственник, как частное лицо, способное принимать на себя договорные обязательства на общих основаниях. Но в нашем случае речь не идет о государстве-собственнике, государстве - частном лице; речь идет о государстве как публичной власти, с которого спрашивают за ущерб, причиненный находящимися при исполнении своих обязанностей служащими. А государство, действующее как публичная власть, в принципе не подчинено нормам гражданского права; также не подсудно оно и судам общей юрисдикции; иначе могло бы быть лишь в силу формально утверждающего обратное законодательства. Но мы не находим в нашем законодательстве никакой нормы общего характера, признававшей бы гражданскую ответственность и подсудность в отношении государства.

У нас есть, по правде говоря, несколько специальных законов, в ряде случаев признающих принцип ответственности государства по вине его служащих и передавших судам общей юрисдикции право рассматривать эти случаи. Таков, к примеру, Закон от 6-22 августа 1791 г. о таможне (гл. 18, ст. 19), объявляющий Управление ответственным за проступки, совершенные его сотрудниками при исполнении их служебных обязанностей; такова ст. 22 Закона о железных дорогах от 15 июля 1845 г., распространяющая на государство сходную ответственность в случае, когда железная дорога эксплуатируется за свой счет и для своих нужд.

Но, если бы общее правило о применимости ст. 1384 и компетенции гражданских судов в отношении государства существовало, вышеупомянутые специальные нормы просто бы не понадобились. Еще один аргумент в пользу доказательства, что такого общего правила не существует.

Следует ли теперь сожалеть об этом? Мы так не думаем.

По разуму и по справедливости нам представляется невозможным полностью приравнять государство к частному лицу, как в его отношениях со своими агентами, так и в плане последствий, могущих возникать вследствие этого с точки зрения ответственности перед третьими лицами.

Ведь, во-первых, роль государства при оказании публичных услуг не добровольная, но обязательная; она вменяется ему не в частном интересе, но в интересах всех и каждого.

Во-вторых, необходимо отдавать себе отчет в важности и распространенности публичных служб (оставляя в стороне армию и флот и говоря лишь об административных службах), огромном количестве разных служащих, государственных функционеров, наемных работников и прочего персонала, которого они требуют; условиях их назначения и продвижения по службе, регулируемых различными нормативными актами, далеко не всегда оставляющими администрации свободу выбора; бесконечном разнообразии должностей и, соответственно, отношений, устанавливающихся между государством и его служащими.

В этом - совокупность причин того, что ответственность государства вследствие проступков его служащих не может быть всеобщей и абсолютной; что она должна варьироваться в силу специальных нормативных актов, применяемых к каждой конкретной службе; в силу потребностей этой службы; в силу особенностей занимаемых должностей. Все эти соображения ускользают от общегражданского суда в силу их природы; во многих случаях они были бы для него, не побоимся этого слова, настоящей головолом-кой; при этом естественным образом входят они в сферу административной юстиции, находящейся в лучшем, чем обычные суды, положении для истолкования и оценки законов администрации, ее регламентов, для понимания нужд и запросов каждой службы. Для того, в конце концов, чтобы находить компромисс между основными интересами государства и частными правами - превалирующей особенностью миссии административной юстиции (см. постановление Государственного совета от 6 декабря 1855 г, Ротшильд, докладчик Маршан, D.P.59.3.34).

Теперь допуская, что ст. 1384 ГК и компетенция гражданского суда для рассмотрения случаев, предусмотренных в ней, не касаются государства как административной силы, можно ли выделить дела, отличающиеся либо характером службы, либо служебным положением сотрудника, причинившего лежащий в основе искового заявления ущерб? В настоящем деле речь идет о табачной мануфактуре, обладающей весьма сходным с частным производством характером. Речь также идет о неосторожных действиях, вменяемых простым рабочим, находящимся вне административной иерархии. Не скроем, насколько все эти обстоятельства способствовали бы признанию гражданско-правовой ответственности государства. И, тем не менее, мы настаиваем на том соображении, что даже в таких обстоятельствах нельзя отступить от правила, предусматривающего оценку ответственности административным, а не судебным органом. С одной стороны, как бы ни была сходна табачная служба с частным предприятием, она все равно является публичной службой, как и другие службы, ей подобные, в совокупности составляющие нашу финансовую систему. А все эти службы есть ответвления администрации; управляя ими, государство всегда действует в своей властной, публично-правовой ипостаси и по этой причине отвечает за них только лишь перед административным судом - кроме ясно и специально оговоренных исключений, которых мы не встретили в нашем деле.

Сказать по правде, Государственный совет, бывало, и сам выделял среди различных служб, или, если точнее, среди различных актов публично-правового характера те из них, которые обладали исключительно политическим свойством; но никогда он не делал это для того, чтобы требовать компетенцию административного суда в их отношении; он делал И делает по сию пору; речь идет о так назваемых актах правительства, т.е. актах, касающихся международных отношений либо отношений ветвей власти между собой и формально не имеющих судьи. Важнейшей вехой здесь принято считать постановление Князь Наполеон (CE 19 fйvrier 1875, Prince Napolйon, Rec. p.155, concl. David), в котором суд отказался от критерия политической подоплеки для идентификации таких актов. Уже в наши дни см., к примеру: CE, Sect., 28 mars 2014, Groupe franзais de la Cour permanente d'arbitrage, au Lebon, (относительно кандидатуры на пост судьи в Международный уголовный суд) ; CE, 20 fйvrier 1989, Allain, Rec. P. 60 (относительно решения о роспуске парламента). это, чтобы отрицать ее. Что же касается тех чисто административных служб, которые, независимо от внешнего их аспекта, относятся к административной полиции или к финансово-экономическому управлению страной, то все они имеют административный характер и потому подсудны только лишь административной юстиции - за исключениями, предусмотренными законом.

Остается теперь лишь то обстоятельство, что происшествие вызвано действиями простых рабочих. Но точная оценка существующих между государством и различными категориями его работников отношений, а также последствий этих отношений для третьих лиц - вещь всегда деликатная, требующая вторжения во внутреннее устройство службы. Однако подобное вторжение, подобная оценка, административная в силу самого своего предмета, не должна совершаться судами общей юрисдикции. Да и кем бы ни были спровоцировавшие происшествие лица, ясно одно: вменяемые им деяния имеют прямое отношение к административной службе, и именно это обстоятельство лежит в основе искового требования. И этого достаточно для того, чтобы данное требование оказалось в сфере действия правила, в соответствии с которым всякая рекламация, поданная к государству в связи с публичной службой, подлежит рассмотрению в административном судебном органе, - правила, которое, в конечном счете, есть лишь практическое применение принципа разделения властей.

Этот принцип надлежит сохранить в той же силе, какую вкладывали в него его основатели; что мы и просим вас сделать, подтвердив принятое префектом Жиронды постановление об отклонении компетенции гражданского суда г. Бордо в деле господина Бланко против государства.

Суд, на основании Закона от 16-24 августа 1790 г. и Декрета 16 фрюктидора III года; <...>

Принимая во внимание, что иск, поданный господином Бланко против префекта Жиронды, представителя государства, имеет цель признать гражданскую ответственность государства на основании статей 1382, 1383 и 1384 ГК После важнейшей и долгожданной реформы французского ГК от 1 октября 2016 г, ст. 1240, 1241 и 1242 соответственно. за ущерб от ранения, якобы причиненного его дочери работниками государственной табачной мануфактуры;

принимая во внимание, что ответственность государства за вред, причиненный занятыми в публичных службах сотрудниками частным лицам, не может регулироваться установленными в Гражданском кодексе правилами отношений частных лиц друг с другом;

что эта ответственность не всеобща и не абсолютна; что она имеет свои, специальные правила, различающиеся в зависимости от служебных нужд и необходимости примирять права государства с правами частными;

и что таким образом и в соответствии с визированными выше законами, административный судебный орган единственно компетентен рассматривать настоящий иск <...>.

Размещено на Allbest.ru