Положительные стороны современной российской бюрократии

Размещено на http://www.allbest.ru/

Положительные стороны современной российской бюрократии

Е.А. Глухов Глухов Евгений Александрович, кандидат юридических наук, заместитель начальника кафедры уголовного процесса и криминалистики Санкт-Петербургского военного института войск национальной гвардии (СПбВИ ВНГ), полковник юстиции

Аннотация

Несмотря на всеобщее недовольство отечественным чиновничеством, бюрократия представляет собой универсальный и самый распространенный аппарат управления в любом развитом государстве. В статье автор постарался выявить и проанализировать лишь положительные качества бюрократической системы управления применительно к современным условиям, умышленно не затрагивая недостатки бюрократической организации. Указанный подход, как правило, не применяется исследователями, которые стремятся сфокусировать внимание именно на дефектах бюрократии. Вместе с тем необходимо знать как положительные, так и отрицательные стороны современного бюрократического аппарата, чтобы переносить их на вновь формируемые управляющие структуры.

Автор раскрыл положительные стороны таких качеств бюрократического аппарата, как: жесткая регламентация деятельности, вертикальная иерархия (с присущими ей единоначалием и централизацией), спецификация трудовой функции чиновника и структурных подразделений аппарата, компетентность должностных лиц, а также обезличенность отношений между ними. Рациональная бюрократия напоминает хорошо запрограммированный механизм, направленный на эффективность разрешения возникающих перед ним задач. На примере норм действующего российского законодательства показана их имплементация в систему современной отечественной бюрократии.

Автор разделяет понятия «бюрократия» и «бюрократизм», предлагая руководствоваться не популистскими лозунгами о ликвидации бюрократии вовсе, а минимизацией дефектов управленческого воздействия бюрократического аппарата. Задача политического руководства страны состоит в том, чтобы выбрать структуру, которая лучше всего отвечает стоящим перед государством целям и задачам, а также воздействующим на нее внутренним и внешним факторам. Важно не зацикливаться на поиске «единственно верной» структуры управляющего аппарата, а научиться выявлять положительные и отрицательные стороны имеющейся системы и корректировать их с учетом возникающих задач.

Ключевые слова: бюрократия, бюрократизм, положительные стороны бюрократии, иерархия, управленческий труд, регламентация, обезличенность, компетентность, чиновник, регламентация, управление, эффективность, централизация.

бюрократический аппарат управление компетентность

Abstract

Positive aspects of modern Russian bureaucracy. GLUKHOV Evgeniy Aleksandrovich, Cand. of Sci. (Law), Deputy Head of the Department of Criminal Procedure and Criminalistics of the St. Petersburg Military Institute of the National Guard (SPbVI VNG), Colonel of Justice

Despite the general dissatisfaction with the domestic bureaucracy, bureaucracy is a universal and most common apparatus of government in any developed state. In the paper the author tries to identify and analyze only the positive qualities of the bureaucratic management system in relation to modern conditions, deliberately not affecting the shortcomings of the bureaucratic organization. This approach is usually not used by researchers who seek to focus on the defects of bureaucracy. At the same time, it is necessary to know both the positive and negative sides of the modern bureaucratic apparatus in order to transfer them to the newly formed governing structures.

The author reveals the positive aspects of such qualities of the bureaucracy as strict regulation of activities, vertical hierarchy (with its inherent unity of command and centralization), the specification of the labor function of the official and structural units of the apparatus, the competence of officials, as well as the impersonality of relations between them. A rational bureaucracy resembles a well-programmed mechanism aimed at efficiently solving the problems that arise before it. Their implementation in the system of modern domestic bureaucracy is shown following the example of the norms of the current Russian legislation.

The author divides the concepts of «bureaucracy» and «bureaucratism», offering to be guided not by populist slogans about the elimination of bureaucracy at all, but by minimizing the defects of the managerial impact of the bureaucratic apparatus. The task of the political leadership of the country is to choose the structure that best meets the goals and objectives of the state, as well as the internal and external factors affecting it. It is important not to dwell on the search for the «only true» structure of the control apparatus, and learn to identify the positive and negative sides of the existing system and adjust them to meet the challenges.

Keywords: bureaucracy, bureaucratism, positive aspects of bureaucracy, hierarchy, management work, regulation, impersonality, competence, official, regulation, management, efficiency, centralization.

Постановка вопроса

Общеизвестно, что наши сограждане не любят бюрократию и как определенную социальную группу чиновников, и как стиль исполнения бюрократических процедур. У среднестатистического обывателя слово «бюрократия» вызывает в памяти картины бездушного к себе отношения со стороны представителей власти, неэффективной работы, бессмысленной деятельности, бестолковой суеты, приверженности к устаревшим методам и приемам управления, нежелания досконально знать свое дело и нести за него ответственность, многочасовых ожиданий в очереди к чиновнику за документами, которые никому, кроме другого такого же чиновника, вовсе не нужны, попыток борьбы с клерками, предъявляющими излишние или даже глупые требования.

Всё это действительно бывает. Однако в настоящей статье автор примерит на себя роль защитника бюрократии и постарается показать положительные стороны указанного общественного феномена в современном обществе. Ведь, несмотря на все упреки в адрес бюрократии, обходиться без нее ни одно государство не научилось. Тем более, что даже если ликвидировать бюрократическую систему полностью (что при настоящих условиях развития общества вряд ли возможно), необходимо всё изучить и перенять все ее положительные качества.

К первым серьезным исследованиям бюрократии можно отнести работу немецкого социолога, политолога и экономиста Макса Вебера «Хозяйство и общество», в которой анализируется система действовавшего в то время германского государственного управления. Вебер под бюрократией понимал систему организаций с четко выраженным разделением функций и выделением на основе управленческой деятельности специальной группы участников -- бюрократов. В веберовской модели роль бюрократии состоит в реализации решений руководства страны, деятельность которого в конечном итоге должна быть направлена на общее благо и эффективное развитие всего общества.

Воплощением бюрократии является современный государственный аппарат -- органы власти и управления, механизм воздействия на население. Применяя веберовскую методологию к российским чиновничьим¹ структурам, можно отнести все государственные и муниципальные органы власти, за исключением высших политических сил, к получающим власть посредством волеизъявления избирателей. Аппараты президента, правительства, губернаторов, мэров, представительных учреждений смело можно отнести к бюрократическим системам. Кроме них, в бюрократический аппарат входят множество заметных и малозаметных учреждений, которые выдают и требуют справки и лицензии, занимаются не подлежащими количественному определению вопросами организационной деятельности Чиновник -- государственный и муниципальный служащий (в России до 1917 г. обязательно имеющий один из служебных разрядов Табели о рангах) (см.: Толковый словарь под ред. С. И. Ожегова. М., 1954). Макарин А. В., Стребков А. И. Теория и история политических институтов : учебное пособие. СПб., 2008..

Различного типа государственные учреждения, органы управления и взаимодействия, как звенья аппарата управления, создаются для руководства происходящими в подведомственных структурах процессами, для организации связей между ними и обществом в целом. При этом вполне логично и оправданно, что эти органы наделены определенной властью, обязательностью своих решений по отношению ко всему населению либо подчиненным структурам (в рамках своей компетенции).

Кроме государственного сектора управления, бюрократические организации можно обнаружить в самых разных сферах жизни современного общества: в политических партиях, в университетах и больницах, в армии, в образовательных организациях, на крупных промышленных предприятиях и в разветвленных учреждениях Практическая философия : учебник для магистров экономических вузов / под ред. проф. А. Н. Чумакова. М., 2016.. Практически все известные многочисленные структуры людей, где существует разделение труда, координация их деятельности и необходимость принятия обязательных для исполнения остальными участниками организации решений, управляются на бюрократических принципах. Почему же так происходит?

Любой человеческий коллектив объективно нуждается в управлении, во власти, согласующей различные интересы и совместную деятельность для повышения ее результативности. Эффективность управления подразумевает, что управляющее воздействие должны осуществлять профессионалы, т.е. наиболее сведущие в организации деятельности людей и в специфике производства изготовляемой продукции лица.

В самом общем смысле под управлением понимается деятельность субъекта управления в отношении объекта управления по достижению заданной цели. Немного уточнив данное определение под социальные системы, можно сказать, что управление -- это вид человеческой деятельности, заключающийся в сознательном и целенаправленном воздействии на людей и иные объекты и -- через них -- на социальные процессы в интересах придания им желательных параметров функционирования и развития.

Объектом управления, как правило, выступает однородная деятельность управляемых субъектов, выделяемая по разным основаниям Попов Л. Л., Мигачев Ю. И., Тихомиров С. В. Государственное управление и исполнительная власть: содержание и соотношение / под ред. Л. Л. Попова. М. : Норма, Инфра-М, 2011.. В ходе управленческого воздействия необходимо организовать объект управления (коллектив людей, технику, систему прямых и обратных связей) на достижение требуемых результатов, поставленных перед субъектом управления задач.

Управление -- это непрерывный процесс, а бюрократическая система -- механизм, который обеспечивает этот процесс. Поэтому бюрократией часто называют не только систему управления, осуществляемую специальным властным аппаратом, но и сам этот управленческий аппарат.

Возникновение этого управленческого аппарата основывается на принципе рационального разделения труда, возникающего в результате необходимой специализации выполнения трудовой функции на профессиональной основе. По К. Марксу, разделение труда и его отчуждение в производственных отношениях неминуемо порождают необходимость в руководящем аппарате -- бюрократии и во всевозможных надзирателях Маркс К., Энгельс Ф. К критике гегелевской философии права // Собр. соч. Изд. 2-е. М. : Политиздат, 1957. Т. 1..

Идеальной (рациональной по теории Вебера) бюрократии свойственны целенаправленность и высокая координированность действий, способность управлять сложными многочисленными и разноуровневыми системами. Такой тип централизованного иерархического управления позволяет кооперировать труд большого количества людей и разнофункциональных организаций при решении сложных проектов, в массовом и крупносерийном производстве, с отдаленными подразделениями.

Как раз в целях наибольшей эффективности труда выстраивается система управленческих должностей в бюрократическом аппарате, каждая из которых производна от возлагаемой на бюрократический аппарат функции. Все должности аппарата, если их полномочия собрать в совокупности, должны обладать способностью выполнить ту задачу, ради которой и создан управленческий аппарат. При этом в идеале должности не дублируют друг друга, а все в совокупности позволяют выполнять функцию организации наилучшим образом -- происходит синергетический эффект Синергетический эффект -- явление, при котором комбинация усилий дает больший эффект, чем сумма индивидуальных усилий.. Таким образом, сотрудники организации экономят рабочее время, не дублируя одну и ту же работу, и вносят посильный вклад в общее дело.

Результатом же труда конкретного руководителя выступает управленческое решение, которое и является произведенным им товаром (причем одним из самых ценных среди всего трудового коллектива). Искусство управления персоналом состоит именно в том, чтобы умело объединять усилия нескольких людей и добиваться синергетического эффекта Рофе А. И. Организация и нормирование труда : учебное пособие. М. : КноРус, 2016. С. 92. в ходе управления.

Приведенная модель функционирования власти заложена и в современном российском законодательстве. Согласно ст. 4 Федерального закона от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы в Российской Федерации» Рос. газ. 2003. 31 мая. федеральная государственная служба строится на профессиональной основе. Закон гласит, что это профессиональная служебная деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, а также полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации. Из приведенного законоположения следуют как минимум три вывода:

— государственная служба осуществляется профессионально, компетентным лицом;

— нанимателем федерального государственного служащего является Российская Федерация, а не отдельное министерство, ведомство или старший начальник;

— денежное содержание (довольствие) федеральный государственный служащий получает за счет федерального бюджета, а не от начальства.

Автором выявлены и обобщены основные характеристики рациональной бюрократии Ниже приведена классификация положительных сторон бюрократических организаций, не претендующая на точность и новизну, поскольку одни и те же качества бюрократии можно отнести к разным ее положительным моментам.:

Бюрократическая юрисдикция четко зафиксирована нормативным образом

Бюрократическая организация пришла на смену системе средневекового европейского управления, построенного на отношениях личного служения и преданности. В такой системе не было равенства сословий и людей, здесь обычному простолюдину без денег и связей добиться справедливости у чиновника в споре с более привилегированным лицом было практически невозможно. Сроков рассмотрения прошений и жалоб не существовало, порядок рассмотрения дел в разных местностях и даже у разных служителей на равных должностях различался, а главное -- во всем господствовали произвол, личное усмотрение со своими непременными атрибутами: взятками, вымогательством, протекцией.

Страдал от усмотрения чиновника и авторитет верховной власти. Развитие науки, борьба людей за свои права, появление класса буржуазии, производственные революции -- всё это побудило властителей переходить на доступный и понятный всем механизм управления посредством доступных для ознакомления законов. Поэтому для превращения служилых людей в послушный инструмент государства необходимо было свести каждого чиновника до роли шестеренки государственной машины, на рычаге управления которой лежит закон и воля верховной власти. Чем больше увеличивалось количество чиновников со своими приоритетами, строго индивидуальными понятиями должного, справедливого, тем острее ощущалась необходимость замены ручного управления управлением посредством многоразового действия обязательной инструкции. Закон, разнообразные регламенты и процедуры деятельности чиновников, таким образом, стали одним из эффективных средств предупреждения произвола управляющих должностных лиц.

Управление в бюрократической системе -- это как раз и есть система установленных властью правил поведения плюс контроль их исполнения, анализ причин возможных отклонений и корректирующее воздействие в целях приведения работы системы к заданным параметрам. Ведь если правил взаимодействия нет, возникает хаос, беззаконие, каждый поступает по своему усмотрению. В условиях, когда «до бога высоко, а до царя далеко», правовой акт становится средством, упорядочивающим и оберегающим общественные отношения от произвола и насилия. Закон и моральные правила формируют направление дальнейшего движения общества.

Административная власть, таким образом, трансформировалась от функции прямого ситуационного управления к функции организации исполнения законов и оказания публичных услуг. Закон превратил чиновника из преданного слуги конкретного правителя в должностное лицо, обладающее определенной самостоятельностью и компетенцией, самостоятельно решающее определенные вопросы. Теперь такой чиновник на законном основании представляет власть, и для этого ему уже не требуется авторитет конкретного правителя, назначившего его на должность; достаточно правового акта о его полномочиях. Вместе с тем чиновник хотя и носитель некой толики власти, он осуществляет ее не от своего имени, а от лица верховного правителя, в интересах некой общности людей (всего государства, населения определенной территории или корпорации). Поэтому такой чиновник не свободен в выборе принимаемых решений, он всего лишь элемент механизма правоприменения, а свободен он лишь в той мере, которая не урегулирована законом или отдана законом на его усмотрение.

Таким образом, функция детальной письменной регламентации, за которую так часто ругают бюрократию, на самом деле полезна и для населения, и для субъектов управления в части устранения произвола. Законы, другие нормативные акты и механизмы их реализации с присущими им санкциями за нарушение и стимулами за соблюдение оных служат средством управления и предсказуемости общественных отношений.

Внутренняя регламентация деятельности каждого чиновника законами, приказами, инструкциями имеет цель рационализировать и упорядочить, открыть для всех желающих процесс управления. В идеале общеизвестные (или доступные для ознакомления правовые нормы- регламенты) должны сделать предсказуемой деятельность каждого чиновника и всей организации. Хотя правила и могут видоизменяться, они должны быть устойчивы в целом в течение длительного времени. Правилам должны подчиняться не только обычные граждане, но и служащие бюрократической структуры, от низшего до высшего уровней. При этом, как сказал первый российский император, «когда государь повинуется закону, тогда не дерзнет никто противиться оному».

В последние годы в нашей стране также активировалась деятельность по введению административных процедур в органах власти. Согласно Концепции административной реформы Утверждена распоряжением Правительства РФ от 25.10.2005 № 1789-р (ред. от 10.03.2009) // СЗ РФ. 2005. № 46. Ст. 4720. ЗакатноваА. Рецепт против коррупции // Рос. газ. 2008. 7 февраля. во всех федеральных органах исполнительной власти должны быть разработаны и внедрены административные регламенты государственных функций и предоставления государственных услуг. При этом под административным регламентом понимается нормативный правовой акт, определяющий последовательность действий, обеспечивающую исполнение государственных функций, включая предоставление государственных услуг, эффективную работу структурных подразделений и должностных лиц, реализацию прав граждан и организаций.

Административный регламент -- это нормативный документ, регулирующий порядок взаимодействия государственного органа и гражданина. Он практически полностью состоит из процессуальных норм, в которых подробно описываются процедуры исполнения той или иной функции (услуги). Усмотрение должностных лиц при исполнении своих обязанностей должно быть сведено к минимуму, поскольку «идеальный чиновник -- это тот, кто не думает, а исполняет инструкции, потому что как только он начинает думать, появляется выбор и всякие соблазны»¹¹. Речь в данном случае идет о бюрократии в положительном смысле этого слова, о бюрократии как о хорошо настроенном бездушном механизме.

Такого положения можно достичь, если сами служащие будут четко знать свои служебные обязанности, компетенцию и пути разрешения конфликтных ситуаций, а вышестоящие начальники не будут вмешиваться в сферу служебной деятельности нижестоящих без необходимости. Принцип невмешательства должен соблюдаться, даже если подчиненные работают не так, как хотелось бы руководству, но при этом четко выполняют свои функции и не выходят за рамки законодательства Глухов Е. А. Вторжение в компетенцию воинских должностных лиц в иерархической системе управления // Военное право. 2017. № 4. С. 49--53.. Служащие не должны брать на себя смелость «подправлять» законы под предлогом, будто они знают лучший вариант решения вопроса, чем тот, который предусматривается нормами права (некоторое время в нашей стране приветствовался метод руководствоваться «революционным правосознанием», даже в ущерб требованиям законодательства). Регламенты упрощают деятельность представителей власти и снимают с них персональную ответственность за последствия их действий, если действия произведены в строгом соответствии с инструкцией.

Вся формальная внутриорганизационная деятельность (распространение информации, принятие решений и т.п.) осуществляется в форме письменных документов и резолюций В настоящее время с развитием компьютерных технологий многие ранее бумажные документы переходят в онлайн, в электронную форму, но от этого они не теряют своей важности для чиновника., подлежащих последующему обязательному учету. В последующем в такой системе не составляет труда определить лицо, принявшее то или иное решение, чтобы привлечь его к ответственности, а также скорректировать ранее принятое решение к подобным правоотношениям.

Формальные, всеобщие, не обращенные к конкретным лицам инструкции несут важную смысловую нагрузку. Благодаря им достигается единый подход и согласованность действий всех сотрудников. Они же обеспечивают взаимозаменяемость работников (в случае болезни, отпуска или увольнения) и непрерывность деятельности организации.

Бюрократия создает фиксируемые, а потому предсказуемые ограничения поведения индивидов, которые каждый может учесть в своей повседневной деятельности. Во взаимоотношениях чиновника и обычного человека элемент усмотренчества сведен к минимуму, ибо оба участника отношений выполняют предписанные им законодательством «правила игры». Таким образом, человек при взаимодействии с бюрократией полагается не на благосклонность представителя власти, а на обязательную норму закона. В результате граждане становятся менее зависимыми от чиновничества, менее связаны с ним личными симпатиями или антипатиями, а следовательно, более активными, творчески созидающими Козырев М. С. Бюрократия как актор публичной политики : учебное пособие. М. 2016.. В идеале бюрократия стремится функционировать абсолютно предсказуемым для всех образом.

В демократическом государстве все люди должны быть равны перед законом и представителями власти. Господство общеобязательных, регламентированных заранее, известных процедур не должно зависеть от того, кто именно и по отношению к кому их выполняет. Унификация правоприменения (приведение к единой системе для всех и каждого) становится воплощением конституционного принципа равенства граждан и гарантией против возможных злоупотреблений чиновников.

Поэтому бесполезно критиковать то, что бюрократ педантично соблюдает установленные сверху жесткие правила и предписания. Такие правила необходимы... Эти правила являются единственным средством обеспечить верховенство закона при ведении государственных дел и защитить граждан от деспотического произвола сильных мира сего Мизес Л. Бюрократия. Запланированный хаос, антикапиталистическая ментальность. М. : Дело, 1993. С. 89..

Конечно, законы далеко не всегда идеальны, и некоторые из них устаревают, отстают от быстроразвивающихся общественных отношений и технического прогресса. Поэтому в целях поиска устаревших, противоречивых или мешающих нормальной жизнедеятельности вводится процедура мониторинга правоприменения. Мониторинг представляет собой комплексную и плановую деятельность по сбору, обобщению, анализу и оценке информации для обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены) нормативных правовых актов в РФ Указ Президента РФ от 20 мая 2011 г. № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2011. № 21. Ст. 2930..

Вертикальная иерархия

Бюрократическая организация обычно имеет иерархическую структуру в виде пирамиды с руководством наверху и различными уровнями подчиненных внизу. Большинство чиновников находится в ее основании внизу, а меньшинство (или один) -- в верхней части. С каждым уровнем вверх руководителей все меньше и меньше. Точно так же меняется и объем властных полномочий чиновников в такой пирамиде. Каждый чиновник, входящий в эту вертикальную иерархию, руководит нижестоящими людьми и, в свою очередь, подчиняется вышестоящим над ним иерархам. В такой иерархической системе взаимоотношения между ее участниками становятся предсказуемыми, осуществляется контроль и своевременное управляющее воздействие на каждый нижестоящий элемент организации.

Наглядным примером такой структуры является армия. Вся полнота власти принадлежит руководителям на верхушке пирамиды, и чем ниже уровня должностное лицо, тем меньшей властью в этой пирамиде он обладает. В этом выражается принцип централизованности (от латинского слова centrum -- острие циркуля) руководства -- концентрация власти, и вся полнота информации группируется в едином центре вверху. Штабы и иные органы управления как своеобразный бюрократический аппарат выполняют вспомогательную, координирующую и аналитическую функцию при командире (начальнике).

В бюрократической организации каждое должностное лицо ответственно перед вышестоящим начальством и за свои личные решения, и за действия подчиненных. Именно поэтому каждый руководитель обладает полномочиями по контролю за подчиненными, именно поэтому он наделяется соответствующей дисциплинарной властью.

Объем власти руководителя над подчиненным четко обозначен нормативными актами. Его права и действия ограничены соответствующими приказами, правилами и инструкциями. Приказы должностного лица отдаются не в его личных интересах, а представляют собой разделение общих задач организации на составляющие для конкретного исполнителя, поручение подчиненному обязанностей или конкретного дела, опять-таки, не произвольно, а согласно его должности и компетенции. Таким образом, функции каждого чиновника производны от предназначения всей организации. Языком приказа с подчиненными «разговаривают» цели и задачи организации Кабашов С. Ю. Бюрократия. Теоретические концепции : учебное пособие. М. : Флинта, 2011., они не должны нести ничего личного и субъективного по отношению к подчиненному.

Начальствующие лица в типичной бюрократической организации не выбираются, а назначаются. Поэтому они ответственны и зависят от вышестоящих руководителей, а не от обслуживаемого населения или мнения подчиненных. Одновременно назначение предполагает, что такому чиновнику доверяют и что всю полноту ответственности за него отныне берет на себя вышестоящее должностное лицо. Проступки подчиненного по службе бросают тень и на его начальника, который якобы недостаточно хорошо знал подчиненного, организовывал его работу, недостаточно контролировал, не смог самостоятельно выявить и пресечь нарушение в работе подчиненного.

Вместе с тем в рассматриваемом ракурсе не следует смешивать дефиниции «ответственность» и «власть». Начальник не может просто так, исходя из личных антипатий или неслужебных отношений, без достаточных оснований (иногда очень веских), наказать или уволить сотрудника. Несмотря на подчинение одного из них второму такая власть тоже имеет границы и реализуется строго по службе, в рамках закона и в интересах организации. Власть начальника не распространяется на внеслужебные взаимоотношения и не регламентирует личное время сотрудника.

Важной особенностью бюрократического управления является и то, что иерархия предусматривает добровольное подчинение служащих во властной пирамиде. Глава организации может быть уверен, что его распоряжения будут не только переданы подчиненным, но и исполнены ими в соответствии с установленными в организации правилами безо всяких оговорок или критики. Макс Вебер при описании рациональной бюрократии делал акцент на роли руководителя как особого субъекта, «господина», который имеет шанс рассчитывать на подчинение нижестоящих лиц безо всякого принуждения или уговоров.

Добровольное подчинение означает и то, что бюрократический аппарат не стремится увеличить число подданных, не стремится к абсолютной власти над всеми подряд. Подчинение необходимо должностным лицам аппарата только для лучшего исполнения своих функций и повышения эффективности своей деятельности. Объем власти бюрократа должен определяться его функциональным предназначением и степенью его ответственности.

В бюрократической системе руководитель делит весь объем работы возглавляемой структуры между исполнителями таким образом, чтобы в результате от всех подчиненных получить наиболее полный выход продукции или выполнение работы, за которую он отвечает. Затем руководитель более высокого ранга осуществляет координацию работ между подразделениями, которым нет необходимости контактировать друг с другом в оперативном порядке. Связь осуществляется только с вышестоящим руководителем. Работники должны оставаться в рамках, определенных их должностной инструкцией и стандартными методами. Каждый сотрудник должен подчиняться только одному своему руководителю (принцип единоначалия) Человек, у которого три хозяина, -- уже свободный человек (римская поговорка)..

Обмен управленческой информацией в иерархической структуре возможен строго по вертикали, лишь начальник структурного подразделения взаимодействует с начальниками более высокого уровня управления. Подчиненный под угрозой наказания не вправе сам обращаться к руководству организации, минуя своего непосредственного начальника. Два руководителя равного уровня без специального указания не могут непосредственно самостоятельно согласовывать совместные решения; они могут это сделать лишь через вышестоящую для них обоих инстанцию, как правило ближайшую.

Такая вертикальная система управления объясняется необходимостью обработки огромного массива различной информации, нахождением в подчинении довольно больших людских ресурсов с разнообразными функциями, а также удобством межличностного общения корпоративного класса бюрократов.

Вместе с тем ни один, даже самый талантливый, руководитель не в состоянии лично качественно управлять трудом многих сотен и тысяч подчиненных, во-первых, без помощи штаба Во всех европейских армиях с XVIII в. для облегчения командующему управления армией создавался особый орган, называемый штабом, имеющий целью освободить начальника от занятия мелочами, обсуждение и целесообразное решение которых все же часто имело большое значение, и передавать в войска волю начальников. Для разработки операции привлекалась особая часть штаба, названная генеральной. или узких специалистов по направлениям деятельности, во-вторых, без внутренних регламентов и системы обратной связи. Каким бы гениальным ни был руководитель, он не может в совершенстве знать все нюансы разнообразных вопросов в разных сферах деятельности, их нормативную регламентацию, научно-технические достижения, характер взаимодействующих с ним субъектов и т.п. В разветвленной иерархической организации один человек, даже самый компетентный, успешный и целеустремленный, не может лично осуществлять абсолютно все управленческие функции.

Исторически такое положение дел объясняется следующим: по мере разрастания сфер управления и количества подчиненных, усложнения выполняемых ими функций, увеличения объема анализируемой информации появилась необходимость разделения и дифференциации управленческого труда, введения помощников руководителя по направлениям. Поэтому в больших организациях, в том числе и коммерческих, неминуемо создается управленческий аппарат, который сам не участвует в производстве продукции, а лишь координирует слаженность работы иных структур.

Поэтому при создании бюрократической системы создается при руководителе штабное подразделение, а также система обмена управленческой информацией. В функции штаба входят предоставление помощи линейному руководству и остальным должностным лицам. Штабные сотрудники должны отбираться исходя из всестороннего знания своего дела, даже если они не наделены полномочиями. Ведь чаще всего их работа заключается в предоставлении рекомендаций руководству, которые помогают достигать целей организации. Однако линейное руководство может как принять данные рекомендации, так и отвергнуть их Морозов В. А. Рационализация управления и бюрократизм // Экономика и управление в XXI веке: тенденции развития. 2016. № 33. С. 7--22..

Вот как обосновывал необходимость опираться в своей деятельности на штабы бывший начальник Генерального Штаба ВС СССР Б. М. Шапошников: «Одному командиру все сделать нельзя. Тот же начальник, который захочет скакать в цепи, одновременно руководить огнем артиллерии, а также регулировать движение обоза, -- тот начальник будет отсутствовать в своем соединении, никакого управления не будет, и бой пойдет самотеком» Шапошников Б. М. Воспоминания. Военно-научные труды. М. : Воениздат, 1982. С. 13.. Пристально занимаясь одним делом, руководитель ослабляет нити управления в других сферах, поэтому ему нужны компетентные помощники.

Один из основоположников административной школы управления, А. Файоль, писал, что руководитель может эффективно распоряжаться трудом всего лишь нескольких подчиненных, обычно числом не более шести. Большим количеством подчиненных (не более 20 человек) может управлять только профессиональный мастер, и то в случае, когда работа подчиненных проста и однообразна Файоль А. Учение об управлении // Научная организация труда и управления. М. : Экономика, 1966.. Поэтому руководитель организации строит систему управления таким образом, что она имеет несколько уровней, на каждом из которых управление осуществляет назначенный начальник этого структурного подразделения. При этом руководитель всей иерархической пирамиды имеет в непосредственном подчинении лишь нескольких заместителей (помощников) и руководителей нижестоящих структурных подразделений, с которыми он напрямую и общается. Общение с иными нижестоящими должностными лицами высшего руководителя производится уже не напрямую, а опосредованно через непосредственных подчиненных. Количество уровней управления должно быть минимальным хотя бы потому, что согласно теории информации «каждое дополнительное звено удваивает помехи и вдвое снижает ценность информационного сообщения» Друкер П. Ф. Менеджмент. Вызовы XXI в. М., 2012. С. 45..

Считалось, что в современном управлении, в общем-то, действует принцип семи взаимодействующих единиц, подлежащих управляющим воздействиям с одной «точки» (руководителя) Впрочем, в некоторых нормативных правовых актах РФ отмечается, что должность начальника отдела вводится при наличии в отделе не менее 9 человек (п. 17 Методических рекомендаций по нормированию численности и формированию организационно-штатной структуры типовых подразделений федеральных органов исполнительной власти. Разработаны Минтрудом России 28 декабря 2017 г. (см.: URL: https://rosmintrud.ru/ministry/programms/gossluzhba/16/14).. Поэтому уже три взаимодействующих звена (7 х 3) требуют координирующего звена в виде дополнительного руководителя и его заместителя (на случай отсутствия по разным причинам) и тем самым превращения в структуру 18 работающих и 5 управленцев (может быть, и с дополнительными функциями). Три таких структуры, в свою очередь, нуждаются в управляющем звене сверху. Причем они нуждаются не только в руководите и его заместителе, но и в других управленцах (делопроизводителях, кадровых и финансовых, технических сотрудниках и т.п.), ибо возрастает и усложняется объем управленческой информации.

Итак, чем больше увеличивается структура, тем больше в ней возникает опосредующих звеньев, выполняющих управленческие функции и существующих в условиях субординации и координации Атаманчук Г. В. Теория государственного управления : курс лекций. М. : Юридическая литература, 1997. С. 80..

Бюрократический аппарат достаточно быстро приспосабливается и обновляется в связи со сменой лидера, подстраивается под центральную бюрократическую фигуру, тем самым становится более универсальным и управляемым.

Вертикальная подчиненность назначаемых чиновников избавляет их от обязанности оправдывать свое существование ссылками на общенациональные интересы, и им достаточно продемонстрировать только квалифицированность. Выборные должности на основании конституции или закона, как правило, предполагают демонстрацию легитимности со стороны народных избирателей Исаев И. А. Легальность и бюрократия // История государства и права. 2014. № 20. С. 3--8. и работы во благо народа. Стоит отметить, что Макс Вебер не относил «выборных чиновников» к классу бюрократов, поскольку они легитимированы самостоятельно доверием избравших их лиц, а не назначены «сверху». По его мнению, таких чиновников нельзя подчинить дисциплине, т.к. их назначение на властную должность не зависело от старшего начальника.

Специализация и разделение труда

Вся управленческая деятельность в рамках рационально выстроенной бюрократической системы расчленяется на элементарные простейшие операции по логике специализации и разделения труда. Да и сама управленческая деятельность на производстве появилась в результате промышленной революции, появления механизмов, конвейера и разделения трудовых функций в целях повышения производительности. Здесь каждый управленец имеет определенные обязанности и сферу деятельности, которые не должны дублировать сферу полномочий других членов организации.

Разделение управленческого труда между органами и должностными лицами в бюрократической структуре происходит в форме распределения функций между ними в соответствии с общими задачами организации (или всего государства). Очевидно, что такого рода функции должны быть реально необходимы либо для самого госаппарата, либо для его населения. Разделение указанных функций между их исполнителями, чтобы не было споров о компетенции тех или иных органов, оформляется в письменных актах. И любой вновь назначенный чиновник может, исходя из должностного регламента, заранее определить объем своей работы и широту своей компетенции. Такое построение организации приносит однообразие и простоту в систему управления, доступность структуры для окружающих и возможность сравнения однотипных подразделений.

Состав и содержание управленческой деятельности каждому чиновнику определяется исходя из задач организации, а не из желания ее руководства или сотрудников властвовать в определенной сфере. Разделение труда в бюрократической организации означает, что каждый исполнитель осуществляет конкретную, хорошо ему известную функцию (или ряд функций). Разделение труда как форма служебной специализации способствует повышению квалификации чиновников; и чем больше бюрократическая структура, тем более специализированы обязанности должностных лиц в ней Макарин А. В., Стребков А. И. Указ. соч. С. 92.. Каждый исполнитель имеет четко предписанный круг должностных обязанностей, поэтому он знает, что ожидают от него и что он может ждать от организации. Наличие прозрачной системы структуры власти с четким разделением их компетенций, отсутствие у них дублирующих и избыточных функций повышает эффективность их деятельности.

Специализация касается не только индивидов, но и подразделений, из которых состоит организация: каждое из них выполняет функции по своему предназначению, не вмешиваясь в дела других подразделений (департаментализация структуры). Оптимальная структура включает минимально необходимое и достаточное число сотрудников и, соответственно, не требует больших затрат на свое содержание.

Разделение труда между профессионалами в своем деле ведет к экономичности, достижению поставленных целей с наименьшей затратой сил, средств и времени. Специализированный характер компетенции органов и полномочий должностных лиц открывает путь к профессионализации персонала и повышению эффективности управления Мальцев Г. В. Бюрократия как проблема права // Социология власти. 2004. № 1. С. 5--24.. Вместе с тем единожды выстроенная структура аппарата не является вечной, застывшей, она меняется с развитием технологий, изменением задач организации или норм законодательства.

Рациональное распределение обязанностей в сложной социальной структуре, четкое разделение труда носят отчасти учебный, назидательный характер для менее сведущих сотрудников, способствуют правильному разрешению вопроса, с которым чиновник сталкивается впервые. Письменные инструкции снижают вероятность ошибок и, следовательно, в значительной степени сокращают время принятия правильного и объективного решения. Знания и усилия нескольких человек могут организовываться таким образом, что они взаимно усиливаются, происходит синергический эффект (прирост дополнительной энергии, результатов организации, превышающий сумму индивидуальных усилий ее участников). В. И. Кнорринг по этому поводу пишет, что «в сложных системах целое больше, чем сумма их составляющих элементов, свойства и возможности целого превышают свойства и возможности их частей...» Кнорринг В. И. Теория, практика и искусство управления. М. : Норма, 2001. С. 119..

Так, на правильно организованном совещании, где должностные лица компетентны и не боятся ответственности за свои решения, общими усилиями решение будут выработано с учетом тех сторон и тонкостей, которые, вполне возможно, были не видны лично руководителю.

Компетентность чиновничьего аппарата

Все должностные лица органа власти должны быть хорошими специалистами в области администрирования, компетентными не только в сфере собственных должностных обязанностей, но и в области норм, правил и процедур деятельности бюрократической организации в целом Осиночкина Е. В. Основы теории служебного права. Оренбург, 2012.. Чтобы успешно реагировать на разрешение поступающих сигналов и изменение окружающей обстановки бюрократический аппарат должен быть устроен не менее сложно и должен иметь отлаженный порядок принятия решений. И особенно большим запасом профессиональных знаний должен обладать начальник бюрократической организации, именно на нем лежит ответственность за итоговое решение.

Похожую мысль, но уже в XXI в. выразил основатель корпорации Apple Стив Джобс: «Не имеет смысла нанимать толковых людей, а затем рассказать им, что делать. Мы нанимаем умных людей, чтобы они могли рассказать нам, что делать».

Условием идеальной бюрократии является то, что набор новых сотрудников проводится на основе соответствия определенным объективным критериям для служебной деятельности, вне зависимости от личных связей и симпатий с начальством, без кумовства и фаворитизма, протекции и коррупционных связей. Ключевым здесь должна являться компетентность претендента на должность, его знания, опыт и умения, наиболее высокая квалификация и опыт применительно к будущей должности. В дореволюционной России на введении образовательного ценза для государственных служащих настаивал М. Сперанский, в результате министерства наполнялись образованными чиновниками. По настоящее время в России существуют квалификационные требования для занятия «чиновничьих» должностей.

Современный бюрократ -- это человек, сделавший себе профессию из государственной или муниципальной службы. Для него управленческая деятельность -- не хобби, а именно работа, которая требует совершенствования, затраты времени, стимулирует на профессиональный рост, является главным средством обеспечения. Естественно, что в такой системе чиновник заинтересован и в удовлетворении базовых личных потребностей (реализуется путем обеспечения довольствием и предоставления льгот), так и в удовлетворении социальных потребностей (завоевать уважение и признание со стороны руководства, видеть положительный результат своей деятельности).

Бюрократическая структура в идеале должна нанимать и увольнять сотрудников (даже самого высокого уровня), повышать или понижать их в должности, сообразуясь не с личными симпатиями руководства, а исключительно с целями организации и возможностями сотрудника. И естественно, что самой организации выгодно, чтобы карьерный рост в ней делали именно лучшие, наиболее компетентные сотрудники, без влияния факторов кумовства, коррупции и личной преданности. Продвижение по службе в такой системе должно происходить либо по принципу наибольшего стажа работы в организации, либо в зависимости от успехов в работе, либо по обоим принципам одновременно. Карьерный рост должен базироваться на служебных качествах индивидов, а не на их политических, семейных или иных связях, что предполагает специальную подготовку и проверку квалификации сотрудников аппарата управления, объективный конкурсный отбор при выдвижении на высшие должности.

В идеале конкурсный отбор при поступлении на службу и при перемещении на вышестоящие должности помогает реализовать и такое важное условие, как равный доступ к государственной службе. Это не только обеспечивает социальную справедливость, но и увеличивает возможности поиска наиболее достойных и перспективных кандидатов.

Современное российское законодательство также придерживается правил о компетентности публичных должностных лиц. Для замещения должности гражданской службы требуется соответствие квалификационным требованиям к уровню профессионального образования, стажу гражданской службы или работы по специальности, направлению подготовки, знаниям и умениям, которые необходимы для исполнения должностных обязанностей, а также при наличии соответствующего решения представителя нанимателя -- к специальности, направлению подготовки П. 1 ст. 12 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ (ред. от 03.08.2018) «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Рос. газ. 2004. 31 июля.. Предъявление квалификационных требований к гражданам, претендующим на замещение государственных или муниципальных должностей, установлено и законодательством РФ о противодействии коррупции П. 3 ст. 6 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ (ред. от 03.08.2018) «О противодействии коррупции» // Рос. газ. 2008. 30 дек.. Конкретные квалификационные требования к специальностям, направлениям подготовки, знаниям и умениям, которые необходимы для замещения должностей государственной гражданской службы с учетом области и вида профессиональной служебной деятельности, приведены в Справочнике, утвержденном Минтруда России 14 марта 2016 г. Официальный сайт Минтруда России. URL: https://rosmintrud.rU/ministry/programms/gossluzhba/16/1 (дата обращения: 17.03.2019).

Российское законодательство также декларирует внедрение в практику кадровой работы органов публичной власти правила, в соответствии с которым длительное, безупречное и эффективное исполнение государственным или муниципальным служащим своих должностных обязанностей должно в обязательном порядке учитываться при назначении его на вышестоящую должность, присвоении ему звания, чина, ранга или поощрении.

До перехода к бюрократической системе управления фаворитизм и кумовство понижали эффективность работы организации: родственники и друзья не могли принимать объективных решений, касающихся друг друга хотя бы косвенно Более подробно по данному вопросу см.: Глухов Е. А., Корякин В. М. Непотизм как форма проявления коррупции в системе военной службы // Право в Вооруженных Силах. 2015. № 5. С. 2--10.. Рациональная же бюрократия придерживается политики повышения сотрудников по службе на основе их квалификационного роста. С появлением бюрократических структур управление перестало быть сословной или иной привилегией, превратившись в профессию, которая позволяет служащим находиться на материальном содержании у государства. В идеальной модели бюрократ не должен быть прислужником вышестоящих начальников и обязан работать, руководствуясь интересами дела, независимо от смены политического класса в стране или своего непосредственного начальника.

В современных условиях в системе государственных учреждений (по своей сути -- бюрократической) законом установлен довольно высокий уровень материального обеспечения и социальных гарантий, что делает работу чиновником весьма привлекательной. Высокий социальный статус и уровень обеспечения, в свою очередь, привлекают в ряды служащих людей, имеющих высокий образовательный уровень, профессиональный опыт, активность и стремление к повышению квалификации.

Вместе с тем право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию (ст. 37 Конституции России), возможность увольнения в любое время по собственному желанию не позволяют руководству использовать подчиненного сверх меры и по произволу Левинсон А. Г. Термин «бюрократия» в российских контекстах // Вопросы философии. 1994. № 7. С. 241--248., что имеет место в тоталитарных и авторитарных режимах. Отношения между сотрудником и организацией строятся на договорных началах, подразумевают временный характер служебных отношений и ограничиваются рамками заранее определенных сторонами условий. Должностное лицо управленческой структуры (бюрократ) имеет заранее определенный и для самого себя, и для работодателя регламент работы, сверх которого он трудиться не должен.

Обезличенность взаимоотношений

В условиях рационально выстроенной бюрократии люди перестают восприниматься как конкретные живые личности, превращаются в неких бездушных существ, своего рода функцию механизированного, внешне безличного процесса. Все проблемы подстраиваются под общий для всех стереотип и решаются в принятом порядке, зафиксированном в руководящих документах. Следствием такого подхода является превращение личности либо рассматриваемой ситуации в стандартную «папку на столе» чиновника Токвиль А. Старый порядок и революция. М., 1911. С. 75..