Президент и Председатель Правительства Российской Федерации в системе органов государственной власти России

Размещено на http://www.allbest.ru/

А.М. Будаев Будаев Андрей Михайлович, кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА)

Президент и Председатель Правительства Российской Федерации в системе органов государственной власти России

Аннотация. В сложившейся системе публичного управления России важнейшие решения принимаются на высшем государственном уровне. Ключевая роль в принятии данных решений принадлежит главе государства -- Президенту Российской Федерации, который, в соответствии с Конституцией страны, определяет основные направления развития внутренней и внешней политики России. Президент занимает особое место в системе органов государственной власти, не входит напрямую, непосредственно ни в одну из трех ее ветвей, однако обеспечивает их согласованное функционирование и взаимодействие.

Непосредственная реализация принимаемых решений в сфере социально-экономического развития обеспечивается Правительством Российской Федерации -- высшим исполнительным органом, которым руководит Председатель Правительства Российской Федерации. Выбор и назначение руководителя данного органа государственной власти -- исключительная прерогатива главы государства, установленная Конституцией страны. В свою очередь, руководство ежедневной работой Правительства -- прямая обязанность Председателя Правительства. Существенное значение для успешного решения ключевых задач в области государственного строительства приобретает взвешенная и обоснованная деятельность Президента по выбору кандидата на должность Председателя Правительства, который должен обладать значительной степенью доверия главы государства, иметь успешный опыт профессиональной деятельности, быть готовым к занятию столь ответственной должности.

В проведенном исследовании предлагается авторская периодизация развития российской модели взаимодействия Президента и Председателя Правительства страны, формулируются основные рекомендации, направленные на повышение эффективности в данной сфере государственного строительства.

Ключевые слова: система органов государственной власти, Конституция Российской Федерации, Президент Российской Федерации, Председатель Правительства Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, Администрация Президента Российской Федерации, Аппарат Правительства Российской Федерации, согласованное функционирование и взаимодействие.

президент председатель правительство взаимодействие российская модель

ВВЕДЕНИЕ

Исторические предпосылки введения поста Президента в России рассматриваются в научных исследованиях многих видных ученых-государствоведов, среди которых работы О. Е. Кутафина, М. В. Баглая, В. Е. Чиркина, В. А. Лебедева, Л. А. Окунькова, В. Н. Суворова, Ю. Л. Шульженко и др.¹

Обзор научной и учебной литературы свидетельствует, что институт президентской власти имеет сравнительно короткую историю в российской государственности. Впервые вопрос о введении поста Президента в СССР поднимался в связи с подготовкой проекта Конституции СССР 1936 г., однако И. В. Сталин, обладавший в то время неограниченной властью, выступил против. В 1960-е гг. дискуссия о введении поста президента развернулась в ходе работы созданной под председательством Н. С. Хрущева комиссии для подготовки новой Конституции, однако вопрос не нашел своего практического завершения. Согласно Конституции СССР 1977 г., принятой в период правления Л. И. Брежнева, президентские функции, как и раньше, были закреплены за постоянно действующим органом Верховного Совета -- Президиумом Верховного Совета СССР. В действительности функции главы государства исполнялись Генеральным секретарем ЦК КПСС, который одновременно занимал должность Председателя Президиума Верховного Совета СССР Кутафин О. Е. Глава государства : монография. М., 2015. 560 с. ; Баглай М. В. Президенты Российской Федерации и Соединенных Штатов Америки. Роль, порядок выборов, полномочия. М., 2012. 144 с. ; Лебедев В. А. Институт Президента Российской Федерации : история становления, конституционно-правовой статус // Проблемы права. 2016. № 5 (59). С. 9--19 ; Окуньков Л. А. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика. М., 1996. 240 с. ; Суворов В. Н. Конституционный статус Президента Российской Федерации : дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2000. 500 с. ; Советский государственный строй периода перестройки (1985--1991 гг.) : монография / [Ю. Л. Шульженко, А. Н. Лебедев, В. В. Гошуляк, С. И. Некрасов] ; рук. авт. кол. и отв. ред. Ю. Л. Шульженко ; Ин-т государства и права РАН. М., 2015. 337 с. Лебедев В. А. Указ. соч. С. 9--10..

Начавшиеся в конце 1980-х гг. эпохальные преобразования в общественной и политической жизни Советского Союза привели к существенным изменениям в сфере государственного управления. В марте 1990 г. в соответствии с Законом СССР «Об учреждении поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) СССР» вводится пост Президента СССР, которым в соответствии с установленной процедурой был избран М. С. Горбачев, исполнявший свои полномочия до распада СССР в конце 1991 г. В свою очередь, уже весной 1991 г. был учрежден пост Президента РСФСР, на который по итогам всенародного голосования 12 июня 1991 г. был избран Б. Н. Ельцин. Заметим, что обзоры дискуссий, предшествующих введению поста Президента РСФСР, изучение архивных материалов, стенограмм заседаний Верховного Совета и Съезда народных депутатов РСФСР, хронологии предвыборной кампании могут составить предмет самостоятельного научного исследования, различные аспекты которого, как мы уже заметили, были обстоятельно проанализированы видными учеными-государствоведами. В дополнение к сказанному отметим, что отдельные эпизоды этого периода государственного строительства нашей страны рассматриваются в многочисленных биографических публикациях известного специалиста в области конституционного правосудия -- М. А. Митюкова Митюков М. А. Штрихи к истории Конституционного Суда России: из дневников, блокнотов, интервью, стенограмм и иных документов и материалов 1989--1996 годов. М., 2014. 632 с..

В свою очередь, деятельность правительства как единого коллегиального органа государственного управления имеет более длительную историю. В частности, общеизвестно, что стремление к созданию подобного органа связывается с реформами Александра I, проводившимися в первой четверти XIX в. Исследователь Л. Ф. Пи- сарькова в своей монографии анализирует процесс подготовки и обсуждения министерской реформы в Негласном комитете, результатом которого стал Манифест о министерствах от 8 сентября 1802 г. ПисарьковаЛ. Ф. Государственное управление России в первой четверти XIX в.: замыслы, проекты, воплощения. М., 2014. С. 83--85. С обнародованием этого документа новая организация центрального управления привлекла внимание не только чиновников, но и общества. По свидетельству А. Чар- торыйского, «Манифест наделал много шума в государстве, и в особенности в петербургских и московских салонах» ЧарторыйскийА. Русский двор в конце XVIII и начале XIX столетия : Из записок князя А. Чарторыйского. 1795--1805. М., 2007. С. 162.. Особый интерес вызывал новый для России Комитет министров, в котором объединялись все части управления, возглавляемые отдельными министрами ПисарьковаЛ. Ф. Указ. соч. С. 90..

Октябрьские события 1917 г. стали поворотной вехой в развитии системы органов государственной власти, возникших после падения монархии. Большевистские радикальные преобразования, охватившие политическую, хозяйственную, социальную и другие сферы государственной жизни, не могли не коснуться властных административно-политических институтов сверху донизу, не могли не затронуть их кадровый корпус. Уже 26 октября (8 ноября) 1917 г. было арестовано и прекратило свою деятельность Временное правительство. Декретом Совнаркома от 15 ноября 1917 г. упразднялась его канцелярия.

Высшим исполнительным органом становился Совет народных комиссаров, первым Председателем которого со II Всероссийского съезда Советов и до своей смерти был В.И. Ленин. Вместо прежних министерств были созданы народные комиссариаты, которые осуществляли управление отдельными отраслями государственной жизни. Их возглавляли А.В. Луначарский, В.Р. Менжинский, В.П. Милютин, В.П. Ногин, Г.И. Петровский, И.В. Сталин, Л.Д. Троцкий и др. Сеть центральных органов включала в себя также ряд комиссий, советов, комитетов Мельников В. П. Государственная служба в России: исторический опыт : учеб. пособие. М., 2005. С. 297--301.. В 1946 г. союзные и республиканские советы народных комиссаров были преобразованы в Совет Министров СССР и советы министров союзных республик, в том числе РСФСР Закон СССР от 15 марта 1946 г. «О преобразовании Совета Народных Комиссаров СССР в Совет Министров СССР и Советов Народных Комиссаров союзных и автономных республик -- в Советы Министров союзных и автономных республик» // Ведомости Верховного Совета СССР. 1946. № 10..

Во второй половине 1980-х гг. начинается масштабный кризис всей системы государственной власти в нашей стране, повлекший за собой многочисленные изменения в политической, правовой, социально-экономической сферах жизни общества. В силу многих объективных и субъективных причин принимаемые решения не дали ожидаемого результата, и в конце 1991 г. Советский Союз как государство прекратил свое существование. В истории России начинается новый период развития, период становления и функционирования как самостоятельного, суверенного государства.

С конца августа 1991 г. политика российского руководства стала нацеливаться на самостоятельное осуществление всех государственно-управленческих прерогатив. В отсутствие союзного Кабинета Министров Совет Министров РСФСР принял на себя руководство министерствами и ведомствами СССР, подведомственными им объединениями, предприятиями и организациями, расположенными на территории РСФСР Постановление Совета Министров РСФСР от 24 августа 1991 г. № 439 «О Кабинете Министров СССР» // Архив Совета Министров. 1991.. Основными направлениями деятельности российского правительства были провозглашены построение рыночной экономики на основе радикальной экономической реформы, повышение благосостояния народа, демократизация государственного управления Указ Президента РСФСР от 11 ноября 1991 г. № 11 «О роли Совета Министров РСФСР в системе исполнительной власти Российской Федерации» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 52. Ст. 1904. Правительство Российской Федерации / под ред. Т. Я. Хабриевой. М. : Норма, 2005. С. 82.. В июле 1991 г. была запрещена деятельность первичных структур партийной организации на предприятиях и в учреждениях. С этого времени развитие системы власти в России лишается партийного идеологического обоснования¹¹.

С учетом темы проводимого исследования предложим следующую периодизацию развития взаимодействия Президента и Председателя Правительства в Российской Федерации, учитывающую время пребывания у власти главы государства, а также связанные с этим назначения руководителей правительства страны:

— 1-й период: с 1990 по 1992 г.;

— 2-й период: с 1992 по 2000 г.;

— 3-й период: с 2000 по 2004 г.;

— 4-й период: с 2004 по 2008 г.;

— 5-й период: с 2008 по 2018 г.

Каждый из предложенных периодов обладает как общими, так и особенными характеристиками, позволяющими провести объективный анализ взаимодействия и выявить специфические особенности, характерные для российской модели публичного управления. Для достижения указанной цели взаимодействие Президента и Председателя Правительства раскрывается через изучение следующих направлений: правотворческая деятельность; социально-экономическое развитие государства; кадровая политика; психологический портрет; взаимодействие вспомогательных и обеспечивающих органов; оценка эффективности деятельности.

I. ОПЫТ 1990-х гг.

Определенной точкой отсчета первого периода, безусловно, является принятие в 1990 г. первым Съездом народных депутатов РСФСР Декларации о государственном суверенитете РСФСР Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г. // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. № 2. Ст. 22., закрепившей принципы построения суверенной российской государственности: правовое демократическое государство; народовластие; верховенство прав и свобод человека и гражданина; разделение властей. Одной из главных целей Декларации становилась разработка и принятие новой Конституции России.

Построение новой государственности -- это не только политическая воля элиты, разработка и принятие основополагающих нормативных правовых актов, но и кропотливая работа по ежедневному решению текущих социально-экономических вопросов, создание новой системы экономических, хозяйственных, производственных отношений, направленных на повышение качества жизни каждого гражданина страны. Для достижения указанных целей еще в период существования Советского Союза Верховный Совет РСФСР одобрил Программу стабилизации экономики и перехода к рыночным отношениям 1990 г., известную как «Программа 500 дней» Постановление Верховного Совета РСФСР от 11 сентября 1990 г. «О Программе стабилизации экономики и перехода к рыночным отношениям» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. № 15. Ст. 159.. Уже после распада СССР данная Программа стала воплощаться на практике в условиях самостоятельной Российской Федерации. Безусловно, большая заслуга в возможности реализовать на практике данную программу, пусть и с разнообразными отступлениями и просчетами, принадлежит первому Президенту РСФСР Б. Н. Ельцину и команде специалистов, которую он сумел сформировать в 1990--1992 гг.

Существовавшая с лета 1991 г. конструкция власти, закрепляемая в Конституции РСФСР 1978 г., предусматривала, что Президент РСФСР является главой исполнительной власти и формирует Совет Министров РСФСР -- Правительство РСФСР. В данном политическом процессе определенные полномочия имелись у Верховного Совета и Съезда народных депутатов РСФСР. Однако в условиях проведения радикальной экономической реформы, заручившись поддержкой Съезда народных депутатов, принявшего постановление «Об организации исполнительной власти в период радикальной экономической реформы» Постановление Съезда народных депутатов РСФСР от 1 ноября 1991 г. «Об организации исполнительной власти в период радикальной экономической реформы» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 44. Ст. 1455., и в соответствии со ст. 121-1, п. 6 ст. 121-5 Конституции РСФСР 1978 г. (в ред. от 03.07.1991) Б. Н. Ельцин издает Указ «О реорганизации Правительства РСФСР», в соответствии с которым Правительство возглавляет Президент РСФСР Указ Президента РСФСР от 6 ноября 1991 г. № 171 «О реорганизации Правительства РСФСР» // Правительственный вестник. 1991. № 47..

Несомненно, ведущая роль, наряду с Б. Н. Ельциным, в данный период проведения социальных и экономических реформ принадлежит Е.Т. Гайдару, в конце 1991 г. назначенному заместителем Председателя Правительства РСФСР по вопросам экономической политики, а с лета 1992 г. исполнявшему обязанности Председателя Правительства РФ Указ Президента РФ от 15 июня 1992 г. № 633 «Об исполняющем обязанности Председателя Правительства Российской Федерации» // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 25. Ст. 1430.. Именно ему -- представителю экономической интеллигенции Е. Т. Гайдар в 1987--1990 гг. являлся редактором и заведующим отделом экономической политики в журнале ЦК КПСС «Коммунист», в 1990 г. был заведующим отделом экономики газеты ЦК КПСС «Правда», в конце 1990 г. создал и возглавил Институт экономической политики АНХ СССР (ныне Институт экономической политики имени Е. Т. Гайдара). -- совместно с группой единомышленников удалось начать преобразования, направленные на переход от плановой экономики к рыночной, провести либерализацию цен и внешней торговли, приступить к процессу приватизации. По-разному сложился профессиональный путь команды реформаторов новой России: кто-то сошел с политической арены, в 2009 г. ушел из жизни Е. Т. Гайдар, для некоторых, напротив, это было только начало профессионального роста. В частности, для А. Б. Чубайса -- в 1991 г. Председателя Государственного комитета РФ по управлению государственным имуществом, в дальнейшем -- заместителя Председателя Правительства РФ, в настоящее время -- генерального директора УК «Роснано». Можно привести и более показательный пример правильного кадрового назначения -- это, безусловно, Сергей Кужугетович Шойгу. В 1991 г. он возглавил образованный Государственный комитет РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, фактически являлся одним из основателей системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий новой России, на протяжении многих лет успешно возглавлял данное направление деятельности и ныне занимает не менее ответственную должность -- министра обороны Российской Федерации.

Данный период взаимодействия главы государства и руководителя правительства страны, безусловно, является периодом со знаком «плюс». Б. Н. Ельцин доверял Е. Т. Гайдару и его команде, сам стремился максимально быстро и безболезненно для населения провести необходимые преобразования в стране. Об этом свидетельствуют многочисленные нормативные правовые акты в сфере социально-экономического развития государства и общества, некоторые из которых действуют и поныне. В частности, знаменитый Закон РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» 1991 г. Закон РФ от 4 июля 1991 г. № 1541-I (ред. от 20 декабря 2017 г.) «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. № 28. Ст. 959., позволивший россиянам кардинально изменить, улучшить свое жилищное положение, бесплатно передав в собственность гражданам жилые помещения, в которых они проживали. Конечно, можно возразить, что бесплатная приватизация жилья -- это лишь малая часть колоссальной государственной собственности, которая досталась простым людям, однако в любом случае положительные моменты этого шага руководства страны понимают все.

Оценивая личность самого Е. Т. Гайдара, подчеркнем, что он был готов к занятию столь высокой политической должности, к моменту своего назначения у него имелся план необходимых преобразований, желание реализовать его на практике и единомышленники, которые оказывали содействие в практическом воплощении намеченных реформ. Даже после отставки Е.Т. Гайдар в своих многочисленных научных работах не прекращал подчеркивать необходимость реформ начала 1990-х гг., реформ, направленных на повышение уровня жизни каждого гражданина России, процветание нашей страны, построение демократического правового государства, развитого гражданского общества Гайдар Е. Т. Смуты и институты. Государство и эволюция. СПб., 2016. С. 265.

Автор в начале 1990-х указывал, что «не по технике, не по экономической мощи, а прежде всего по социально-экономической структуре мы отстали от передовых стран... Для преодоления этого разрыва нужна политическая воля -- воля развивать страну, качественно изменив в ней функции государства»..

К сожалению, начавшиеся преобразования за отведенное им, по мысли реформаторов, время не достигли поставленных целей, к концу 1992 г. начинает усиливаться политический кризис, конфликт между высшими органами государственной власти. Главным вопросом в повестке дня открывшегося в декабре 1992 г. очередного Съезда народных депутатов РФ становится отставка идеолога реформ -- Е.Т. Гайдара, что в конечном итоге и произошло Указ Президента РФ от 15 декабря 1992 г. № 1570 «О Гайдаре Е. Т.» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1992. № 25. Ст. 2230..

С конца 1992 г. и по начало 2000 г. начинается новый период развития взаимодействия Президента и Председателя Правительства Окуньков Л. А. Правительство и Президент (грани взаимодействия) // Журнал российского права. 1998. № 9. С. 77--88.. Этот период ознаменован кардинальными преобразованиями в государственной, правовой, социально-экономической сферах российского общества и всего государства. В связи с этим столь продолжительный временной отрезок не был однородным, в его границах можно выделить отдельные знаковые этапы и события. В первую очередь это принятие в декабре 1992 г. после многочисленных дискуссий и обсуждений Закона РФ «О Совете Министров -- Правительстве Российской Федерации» Закон РФ от 22 декабря 1992 г. № 4174-I «О Совете Министров -- Правительстве Российской Федерации» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 1. Ст. 14.. Закон определил порядок формирования, круг полномочий, организацию работы, особенности взаимоотношений Правительства страны с Президентом, высшими органами законодательной власти, органами государственной власти субъектов Федерации. Данный нормативный правовой акт действовал до начала января 1998 г.

Эпохальным событием, повлиявшем на развитие взаимоотношений Президента и Правительства, становится принятие в декабре 1993 г. новой Конституции России. В содержании действующей Конституции государства можно выделить как общие, так и особенные положения, определяющие характер анализируемой модели взаимоотношений. Так, положения гл. 1 «Основы конституционного строя» определяют базовые, сущностные начала функционирования государственной власти: демократический характер российской государственности, республиканскую форму правления, разделение властей и др. Одновременно с этим Конституция в гл. 4 «Президент Российской Федерации» и гл. 6 «Правительство Российской Федерации» содержит ключевые характеристики, определяющие статус главы государства и высшего органа исполнительной власти, устанавливает порядок назначения на должность Председателя Правительства, регулирует основные направления взаимодействия Президента и Председателя Правительства, устанавливает основания и порядок временного исполнения обязанностей Президента Российской Федерации.

На основании и во исполнение конституционных положений в декабре 1997 г. был принят действующий в настоящее время ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ (ред. от 28 декабря 2016 г.) «О Правительстве Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712 ; Окуньков Л. А. Как создавался Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» // Журнал российского права. 2000. № 1. С. 33--42.. Данный Закон заимствовал положительный опыт правового регулирования деятельности Правительства, накопленный за время функционирования Закона РФ «О Совете Министров -- Правительстве Российской Федерации», и вместе с тем учел те новации, которые вошли в практику государственного строительства после принятия Конституции России. Федеральный конституционный закон включает в себя 10 глав, определяющих состав, порядок формирования Правительства РФ, назначение на должность членов высшего органа исполнительной власти страны -- Председателя Правительства и федеральных министров. Важными с точки зрения проводимого исследования являются гл. III Закона, определяющая в ст. 13 ключевые направления деятельности Правительства, среди которых выделим организацию реализации внутренней и внешней политики, и гл. V, определяющая взаимоотношения Правительства и Президента страны.

Представленные нормативные правовые акты оказывают, безусловно, ключевое влияние на формирование российской модели взаимоотношений высших должностных лиц в государстве. Более детально различные стороны взаимодействия регулируются в иных законодательных и подзаконных актах, которые мы рассмотрим в своем исследовании. Отставка Е. Т. Гайдара повлекла за собой необходимость срочных, энергичных действий со стороны Президента страны по подбору и представлению для дальнейшего утверждения Съездом народных депутатов нового кандидата на должность руководителя Правительства. К сожалению, можно отметить, что для Б. Н. Ельцина отставка Гайдара была в определенной степени неожиданной, вынужденной и у него не было готового кадрового решения по данному вопросу. Полагаем, что доверившись команде реформаторов, Борис Николаевич упустил важные, знаковые моменты в проводимых социально-экономических преобразованиях, переключил всю свою энергию на разрешение возрастающего политического противостояния с Верховным Советом и Съездом народных депутатов. Итогом многочисленных консультаций, аппаратных решений становится утверждение в должности Председателя Совета министров -- Правительства РФ в декабре 1992 г. Виктора Степановича Черномырдина. К моменту своего назначения В. С. Черномырдин являлся заместителем Председателя Правительства РФ по топливно-энергетическому комплексу и был известен как опытный управленец, производственник, руководитель газовой отрасли страны Указ Президента РФ от 30 мая 1992 г. № 535 «О заместителе Председателя Правительства Российской Федерации по топливно-энергетическому комплексу» // URL: pravo.gov.ru.. Однако, как замечает сам В. Черномырдин в своих мемуарах, «быть вице-премьером -- это одно, а здесь масштабы, горизонты совершенно иные... На самом деле я действительно в первую очередь хозяйственник. Да и жизнь показала: где мог чего-то достичь, так это прежде всего как раз в хозяйственной деятельности, на должности конкретного руководителя: директора завода, занимая ту или иную должность в министерстве, работая союзным министром» Черномырдин В. С. Народный премьер. 1990--1998 : мемуары. М., 2013. С. 183--184..

В определенной мере В. Черномырдин не был готов к занятию данной должности, которая требует наличия сформированной программы действий, команды единомышленников, плана на ближайшую перспективу. Однако подобные пробелы после 1992 г. можно отнести и к Б. Н. Ельцину, который, занимаясь решением политических вопросов, не должен был забывать знаменитый ленинский тезис о том, что «политика есть самое концентрированное выражение экономики» Ленин В. И. Полное собрание сочинений. 3-е изд. Т. XXVI. С. 126.. Лишь благодаря уже накопленному опыту управленца, навыкам решения производственных вопросов В. С. Черномырдину удалось проработать на посту Председателя Правительства России до марта 1998 г., получив емкую характеристику, ставшую нарицательной, -- политический тяжеловес.

Проанализируем особенности взаимоотношений Президента Б. Н. Ельцина и Председателя Правительства В. С. Черномырдина. В рассматриваемом периоде есть и положительные события, и те, которые, к сожалению, воспринимаются с негативной окраской. Одной из сильных сторон этого сотрудничества было согласованное нормотворчество, направленное на определение правовой основы взаимодействия Президента и Правительства. В частности, данному вопросу посвящены такие Указы главы государства, как «Об обеспечении взаимодействия Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации», «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти», «О порядке подготовки проектов указов, распоряжений Президента Российской Федерации, предусматривающих принятие постановлений, распоряжений Правительства Российской Федерации» Указ Президента РФ от 10 июня 1994 г. № 1185 (ред. от 26 ноября 2001 г.) «Об обеспечении взаимодействия Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации» // СЗ РФ. 1994. № 7. Ст. 697 ; Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 (ред. от 29 мая 2017 г.) «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 1996. № 22. Ст. 2663 ; Указ Президента РФ от 2 мая 1996 г. № 638 «О порядке подготовки проектов указов, распоряжений Президента Российской Федерации, предусматривающих принятие постановлений, распоряжений Правительства Российской Федерации» // СЗ РФ. 1996. № 19. Ст. 2257..

В практике государственного строительства России появляются предусмотренные п. «е» ст. 84 Конституции РФ послания Президента Федеральному Собранию, в которых определяются основные направления внутренней и внешней политики государства, реализация которых во многом возлагается на Правительство страны. Например, в послании Президента РФ Федеральному Собранию на 1997 г. «Порядок во власти -- порядок в стране (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации») Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 6 марта 1997 г. // Российская газета. 1997. 7 марта. глава государства акцентировал внимание на таких направлениях развития Правительства, как установление эффективной обратной связи с институтами гражданского общества, создание благоприятных условий для контроля общества за деятельностью государственного аппарата; перспективное бюджетное планирование; повышение качества подготовки нового поколения менеджеров и др.

Интереснейшим эпизодом политической карьеры Виктора Степановича в рассматриваемый период была его работа в качестве сопредседателя российско-американской комиссии «Черномырдин -- Гор». Описывая свою деятельность в комиссии, В. С. Черномырдин отмечал: «Чтобы о чем-то договориться, нужно вести переговоры, т.е. не огораживаться заборами, не прятаться по щелям и бомбоубежищам, а разговаривать, искать и находить точки соприкосновения. При этом твердо помнить, что составляет стратегические интересы твоей Родины, где отступать и уступать нельзя ни пяди...» Черномырдин В. С. Указ. соч. С. 218--220.

В силу жизненных обстоятельств в рассматриваемый период была реализована на практике и норма гл. 4 Конституции, предусматривающая временное исполнение полномочий Президента страны Председателем Правительства. В связи с проведением операции на сердце Б.Н. Ельцин в ноябре 1996 г. издает Указ «О возложении на Председателя Правительства Российской Федерации Черномырдина В.С. временного исполнения обязанностей Президента Российской Федерации», а после ее успешного окончания -- Указ «О прекращении временного исполнения Председателем Правительства Российской Федерации обязанностей Президента Российской Федерации» Указ Президента РФ от 5 ноября 1996 г. № 1534 «О возложении на Председателя Правительства Российской Федерации Черномырдина В. С. временного исполнения обязанностей Президента Российской Федерации» // СЗ РФ. 1996. № 46. Ст. 5239 ; Указ Президента РФ от 6 ноября 1996 г. № 1535 «О прекращении временного исполнения Председателем Правительства Российской Федерации обязанностей Президента Российской Федерации» // СЗ РФ. 1996. № 46. Ст. 5240.

Более детально период, связанный со своей болезнью и операцией на сердце, Б. Н. Ельцин описывает в гл. «Операция: до и после» третьей книги мемуаров «Президентский марафон». См.: Ельцин Б. Н. Президентский марафон. Размышления, воспоминания, впечатления. М., 2000. С. 44--59..

К кризисным явлениям во внутриполитическом и социально-экономическом развитии страны в рассматриваемый период можно отнести деятельность главы государства и руководителя правительства по обеспечению конституционного порядка на территории Чеченской Республики Постановление Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 года № 2137 “О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики)”, Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 года № 2166 “О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта”, постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 года № 1360 “Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа”, Указа Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 года № 1833 “Об Основных положениях военной доктрины Российской Федерации”» // Российская газета. 1995. 11 авг., а также слабую бюджетную дисциплину на уровне субъектов Федерации и муниципальных образований, отсутствие четких и понятных правил распределения финансовой помощи и межбюджетных трансфертов между всеми уровнями бюджетной системы России Экономика переходного периода : Очерки экономической политики посткоммунистической России. 1998--2002. М., 2003 ; Христенко В. Б. Межбюджетные отношения и управление региональными финансами: опыт, проблемы, перспективы. М., 2002 ; Лавров А. М. Бюджетная реформа в России : От управления затратами к управлению результатами. М., 2005.. В конце 1997 -- начале 1998 г. после начала второго срока полномочий главы государства Б. Н. Ельцина начинают нарастать негативные явления в политическом и социально-экономическом развитии страны, и Президент, руководствуясь положениями п. «в» ст. 83 Конституции России, принимает в конце марта 1998 г. решение об отставке Правительства, возглавляемого В.С. Черномырдиным Указ Президента РФ от 23 марта 1998 г. № 281 «О Правительстве Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями) // СЗ РФ. 1998. № 12. Ст. 1426..

Анализируя данный период взаимоотношений главы государства и руководителя правительства страны, отметим, что это период определенной стабильности, но без ярких прорывных эпизодов в социально-экономическом и политическом развитии России. С одной стороны, формируется каркас законодательства новой России: после принятия Конституции начинают последовательно приниматься основополагающие федеральные конституционные законы, конкретизирующие конституционно-правовой статус высшего органа исполнительной власти, органов судебной власти и конституционного судебного контроля («О Конституционном Суде Российской Федерации» 1994 г.; «О судебной системе Российской Федерации» 1996 г.; «О Правительстве Российской Федерации» 1997 г. и др.); кодифицированные акты в сфере имущественных отношений и защиты граждан от преступных посягательств (Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть I (1994); Уголовный кодекс Российской Федерации (1996 г.) и др.). С другой -- в действиях главы государства начинает ощущаться физиологическая усталость, в силу состояния здоровья Борис Николаевич Ельцин начинает испытывать трудности в управлении страной.

С конца марта 1998 г. и по март 2000 г. начинается новый этап второго периода взаимодействия Президента и Председателя Правительства. Этот этап характеризуется мощнейшим политическим кризисом, выразившемся в назначении на должность за непродолжительный промежуток времени четырех Председателей Правительства России, отставкой по собственной инициативе в канун 2000 г. Президента Б. Н. Ельцина и проведением в связи с этим досрочных выборов главы государства, по итогам которых новым Президентом страны стал В. В. Путин. Не менее тяжелая ситуация складывается и в экономике: 17 августа 1998 г. происходит серьезная девальвация национальной валюты -- российского рубля, страна и ее граждане в один момент откатываются на много шагов назад в развитии. Нарастают негативные тенденции и во внутрирегиональном развитии: в 1999 г. обостряется ситуация на Северном Кавказе, где федеральные силы противостоят мощным группировкам незаконных вооруженных формирований, вторгшимся на территорию Республики Дагестан; между главой государства и региональными лидерами усиливаются конфликты интересов, отсутствует поддержка президентских инициатив в Совете Федерации; страна испытывает существенные трудности с формированием федерального бюджета.

С конца марта 1998 г. и по начало марта 2000 г. должности Председателя Правительства России последовательно занимали: С. В. Кириенко, В. С. Черномырдин (исполняющий обязанности Председателя Правительства), Е. М. Примаков, С. В. Степашин, В. В. Путин. Выявим наиболее интересные моменты этого периода с точки зрения конституционного развития страны и тематики проводимого исследования.

Для отношений Б. Н. Ельцина и С. В. Кириенко это, безусловно, предусмотренная ст. 111 Конституции РФ процедура назначения Председателя Правительства. Государственная Дума дважды отказывала в даче согласия главе государства в назначении Сергея Владиленовича Кириенко на должность Председателя Правительства. В марте 1998 г. на данный пост Президент Ельцин выдвинул молодого технократа С. В. Кириенко. По сути Б. Н. Ельцин хотел попробовать повторить опыт 1992 г., т.е. получить «второе издание» правительства Е. Т. Гайдара: молодого, неполитизированного (технократического), не связанного обязательствами со сложившимися и воевавшими друг с другом группами интересов. Формально С. В. Кириенко, в 1997 г. переведенный по рекомендации Б. Е. Немцова в Москву из Нижнего Новгорода, удовлетворял этим критериям Экономика переходного периода. С. 62--64 ; Гогаева А. Л. Назначение на должность Председателя Правительства России: вопросы законодательства и практики // Проблемы права. 2011. № 1 (27). С. 48--52 ; Трушинская И. А. Современные проблемы взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти федерального уровня // Вестник Челябинского государственного университета. 2011. № 4 (219). Право. Вып. 27. С. 24--28..

В конце 1998 г. по итогам рассмотрения запроса Государственной Думы Конституционный Суд РФ постановил, что «положение ч. 4 ст. 111 Конституции РФ о трехкратном отклонении представленных кандидатур Председателя Правительства РФ Государственной Думой во взаимосвязи с другими положениями данной статьи означает, что Президент РФ при внесении в Государственную Думу предложений о кандидатурах на должность Председателя Правительства РФ вправе представлять одного и того же кандидата дважды или трижды либо представлять каждый раз нового кандидата» Постановление Конституционного Суда РФ от 11 декабря 1998 г. № 28-П «По делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. № 52. Ст. 6447..

Значительным по своим социально-экономическим последствиям решением Правительства в рассматриваемый период стала девальвация рубля в августе 1998 г., которая явилась, по сути, кульминацией затянувшегося с конца 1997 г. системного кризиса.

Итогом деятельности правительства С. В. Кириенко стала его отставка 23 августа 1998 г. и последовавшее за этим непродолжительное возвращение В. С. Черномырдина в статусе исполняющего обязанности Председателя Правительства. Государственная Дума не поддержала инициативу главы государства о возвращении Виктора Степановича Черномырдина на пост Председателя Правительства, и перед Президентом вновь встает вопрос о подборе нового кандидата на эту должность и представлении его палате Федерального Собрания. Отсутствие руководителя Правительства страны, способного к решительным действиям, направленным на стабилизацию социально-экономического положения в условиях сильнейшего кризиса, было способно привести буквально к катастрофическим последствиям. В сентябре 1998 г. Б. Н. Ельцин вносит в Государственную Думу кандидатуру Евгения Максимовича Примакова, назначение которого было одобрено 315 депутатами Стенограмма заседания Государственной Думы от 11 сентября 1998 г. // Официальный сайт Государственной Думы. URL: www.duma.gov.ru..

Однако сам Евгений Максимович все-таки достаточно критично относился к своему назначению и не стремился возглавить Правительство России. Вот как он сам об этом пишет в своих воспоминаниях: «...в кремлевском коридоре меня окружили глава администрации В. Юмашев, руководитель протокола президента В. Шевченко и дочь Бориса Николаевича Т. Дьяченко. Но почему я?.. Да потому, что Думу и всех остальных сегодня устроит именно ваша кандидатура. И потому, что вы сможете. После моего спонтанного согласия меня начали обнимать. Кто-то побежал сообщить президенту.» Примаков Е. Решение, принятое в коридоре // Примаков Е. Встречи на перекрестках. М., 2017. С. 375--381..

Отличительной особенностью Правительства, сформированного под руководством Евгения Максимовича Примакова, было включение в его состав представителей левых политических сил, среди которых Ю.Д. Маслюков, Г.В. Кулик, В.А. Густов, а также вновь назначенный председатель Центрального банка -- В.В. Геращенко. Правительство Е.М. Примакова с самого начала своего существования было поставлено перед жестким политическим выбором, от которого нельзя было уйти. Один вариант состоял в возвращении к практике 1992--1994 гг. с характерным для того времени сочетанием мягкой денежной и мягкой бюджетной политики. Другой вариант -- сохранение жесткой денежной политики и стабилизация валютного курса, которые требовалось дополнить глубокими бюджетными реформами, позволяющими обеспечить сбалансированность доходов и расходов казны. Отказ Правительства от резких движений, поддержка со стороны законодателей и значительной части общества позволили экономике адаптироваться к новой ситуации и развиваться по своим рыночным законам Экономика переходного периода... С. 88--90, 97--97..

В мае 1999 г. Президент Б.Н. Ельцин совершает очередной кадровый маневр и отправляет в отставку Е.М. Примакова -- на должность Председателя Правительства назначается Сергей Вадимович Степашин Указ Президента РФ от 19 мая 1999 г. № 611 «О Председателе Правительства Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 21. Ст. 2583.. Период его деятельности был столь непродолжительный -- около трех месяцев, что достаточно сложно дать всестороннюю оценку взаимодействия главы государства и руководителя правительства в данный промежуток времени. Отметим, пожалуй, наиболее существенное: за столь короткий отрезок была продолжена система управления, сформированная Е.М. Примаковым, -- система, направленная на проведение жесткой бюджетной политики, включающая повышение собираемости налогов в пользу федерального бюджета и отсутствие масштабных индексаций расходных статей.

На смену С.В. Степашину в августе 1999 г. по решению Б.Н. Ельцина на должность Председателя Правительства назначается Владимир Владимирович Путин. Здесь необходимо отметить, что назначение В. В. Путина совпало с вторжением в Республику Дагестан незаконных вооруженных формирований с территории Чечни, началом новой контртеррористической операции на Северном Кавказе. В связи с этим в условиях резко обострившейся внутриполитической ситуации в стране Государственная Дума собирается на внеочередное заседание 16 августа 1999 г. и после многочисленных дискуссий и выступлений представителей всех парламентских фракций большинством в количестве 232 депутатов дает согласие на назначение В. В. Путина Председателем Правительства России Стенограмма внеочередного заседания Государственной Думы № 278 от 16 августа 1999 г. // Официальный сайт Государственной Думы. URL: www.duma.gov.ru..

Безусловно, важнейшим событием в отношениях главы государства и руководителя правительства в рассматриваемый промежуток времени было решение Б. Н. Ельцина 31 декабря 1999 г. досрочно прекратить исполнение полномочий Президента Российской Федерации, которые в соответствии со ст. 92 Конституции РФ с этой даты до 12 марта 2000 г. исполнял Председатель Правительства В.В. Путин Указ Президента РФ от 31 декабря 1999 г. № 1761 «Об исполнении полномочий Президента Российской Федерации» // Российская газета. 2000. 5 янв. ; Указ Президента РФ от 31 декабря 1999 г. № 1762 «О временном исполнении полномочий Президента Российской Федерации» // Российская газета. 2000. 5 янв..

Не менее важным направлением в социально-экономическом развитии страны в данный период было продолжение денежно-кредитной политики, направленной на упорядочивание межбюджетных отношений в федеративном государстве и повышение собираемости налогов для формирования доходной части федерального бюджета. Заметим, что с 1 января 2000 г. начинает действовать Бюджетный кодекс, установивший общие правила и принципы функционирования бюджетов всех уровней бюджетной системы России Федеральный закон от 9 июля 1999 г. № 159-ФЗ (с изм. и доп.) «О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 28. Ст. 3492..

Подводя итог анализу взаимодействия Президента и Председателя Правительства России в 1990-е гг., отметим наиболее важные черты модели взаимодействия, сформированной в указанный промежуток времени.

Во-первых, 1990-е гг. -- это период эпохальных преобразований, затронувших без преувеличения все сферы жизнедеятельности общества, государства, каждого гражданина России. На смену утратившей силу Конституции РСФСР 1978 г., -- конституции хотя и с многочисленными поправками и изменениями, но принятой еще в советский период и устанавливающей достаточно сложный порядок взаимодействия главы государства и руководителя правительства, принимается новая Конституция России -- конституция суверенного, демократического государства. В ней закрепляется статус Президента как главы государства и статус Председателя Правительства -- руководителя высшего органа исполнительной власти страны. В дальнейшем конституционные положения нашли свое развитие в ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» 1997 г., иных нормативных правовых актах, в том числе принимаемых в рамках взаимодействия Президента и Правительства России.

Вторая, не менее важная особенность рассматриваемой модели взаимодействия -- это стремление главы государства и руководителя правительства совместными усилиями сформировать в стране основные начала рыночной экономики, обеспечить единство экономического пространства, целостность Федерации, противодействовать террористическим угрозам как внутри страны, так и за ее пределами.

Третья особенность, которая наиболее ярко проявилась в конце периода, -- это неоднозначные кадровые решения, носившие во многом импульсивный, конъюнктурный характер. Если в начале 1990--1992 гг. -- это, безусловно, крепкая команда, взаимная поддержка Президента и Правительства, середина 1990-х -- период относительной стабильности, то 1998-начало 2000 гг. -- это, несомненно, мощнейший кадровый кризис, выразившийся в смене четырех Председателей Правительства за столь непродолжительный промежуток времени.

II. В НАЧАЛЕ НОВОГО ТЫСЯЧЕЛЕТИЯ (НА РУБЕЖЕ ВЕКОВ)

Закончилась эпоха 1990-х гг., Россия вступила в новое тысячелетие, начинается третий период развития взаимодействия Президента и Председателя Правительства Окуньков Л. А. Президент и Правительство (в механизме государственной власти) // Журнал российского права. 2001. № 2. С. 3--10.. В марте 2000 г. главой государства был избран В. В. Путин, который, в соответствии с Конституцией РФ, назначает на должность Председателя Правительства России М. М. Касьянова. Необходимо отметить, что начало 2000-х гг. -- это время, когда страна ждала обновления и перемен во всех сферах общественно-политического и социально-экономического развития государства.

Совместными усилиями главы государства и руководителя правительства в высшем исполнительном органе власти страны формируется мощный финансово-экономический блок -- на должность заместителя Председателя Правительства -- министра финансов назначается А. Л. Кудрин Указ Президента РФ от 18 мая 2000 г. № 898 «О заместителе Председателя Правительства Российской Федерации -- Министре финансов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2000. № 21. Ст. 2206., министра экономического развития и торговли -- Г.О. Греф Указ Президента РФ от 18 мая 2000 г. № 915 «О Министре экономического развития и торговли Российской Федерации) // СЗ РФ. 2000. № 21. Ст. 2223.. Существенные изменения затронули и социальную сферу: министром образования становится В. М. Филиппов Указ Президента РФ от 18 мая 2000 г. № 914 «О Министре образования Российской Федерации» // СЗ РФ. 2000. № 21. Ст. 2222.. Фактически единственным руководителем федерального органа исполнительной власти, продолжившим выполнение своих должностных обязанностей в условиях кадровых изменений, остается министр РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий -- С.К. Шойгу.

Отличительной чертой третьего периода взаимодействия Президента и Председателя Правительства страны являются существенные обновления и изменения федерального законодательства, направленные на обеспечение единства вертикали власти, укрепление и развитие федеративных отношений и местного самоуправления, повышение налоговой дисциплины, развитие бюджетного федерализма. Так, в указанный период времени принимаются Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; Налоговый кодекс РФ (ч. II), Кодекс РФ об административных правонарушениях; указы Президента «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации», «О полномочном представителе Президента в федеральном округе» и др.