Лес и растительный мир: правовые проблемы разграничения

Размещено на http://www.allbest.ru/

Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации

Лес и растительный мир: правовые проблемы разграничения

Е.Л. Минина

Ю.И. Шуплецова

Аннотация

Введение: в статье рассмотрены вопросы, связанные с нормативным определением понятий леса и иной растительности, зеленых насаждений, а также растительности и растительного мира в целом. Цель: правовой анализ трансформации подходов к пониманию термина «лес» в советском и современном российском законодательстве в сопоставлении с опытом правового регулирования в зарубежных странах, а также взглядов российских и иностранных ученых на проблему соотношения юридического понятия категории леса и растительности за пределами лесов. Методы: сравнительноправовой; сравнительно-исторический; методы описания и интерпретации; теоретические методы формальной и диалектической логики; частнонаучные методы: юридико- догматический и метод толкования правовых норм. Выводы: рассмотрены правовые вопросы относительно статуса зеленых насаждений в городах и иных населенных пунктах, что в настоящее время регулируется на региональном уровне, как и в ряде европейских стран (в статье - на примере Австрии). Результаты: авторами на конкретных примерах показан процесс формирования массива законодательства об использовании и охране объектов растительного мира, включая культивируемые и дикорастущие растения. С учетом опыта стран ближнего зарубежья, а также имеющихся наработок субъектов Российской Федерации предложены варианты нормативного закрепления основных положений императивного качества для дальнейшего развития данного законодательства.

Ключевые слова: лесное законодательство; понятие леса; законодательство о растительном мире; растительность; зеленые насаждения; Лесной кодекс; лесное законодательство субъектов Российской Федерации

Abstract

FOREST AND PLANT LIFE: LEGAL PROBLEMS OF DISTINCTION

E. L. Minina

Institute of Legislation and Comparative Law under the

Government of the Russian Federation

Yu. I. Shupletsova

Institute of Legislation and Comparative Law under the

Government of the Russian Federation

Introduction: the article discusses issues related to the legal definition of concepts of forest and other vegetation, green spaces, as well as vegetation and plant life in general. Purpose: to perform a legal analysis of the transformation of approaches to understanding the term `forest' in Soviet and modern Russian legislation. The analysis involves comparison of domestic experience with the experience of legal regulation in foreign countries and also takes into account views of Russian and foreign scientists on the relation between the legal concept offorest and vegetation outside forests.

Methods: comparative legal, comparative historical, description and interpretation, theoretical methods of formal and dialectical logic, special scientific methods: formal dogmatic approach and interpretation of legal norms. Conclusions: the authors have studied legal issues concerning the status of green spaces in cities and other settlements, which is currently regulated in Russia at the regional level, in the same way as in some European countries (with the case of Austria used as an illustration in this article). Results: using specific examples, the authors have shown the process offormation of legislation on the use and protection of plant life objects, including cultivated and wild plants. Taking into account the experience of the neighboring countries and also the developments of the constituent entities of the Russian Federation, the authors made some proposals concerning the legal enshrinement of main mandatory provisions that could form the basis for further development of legislation in this sphere.

Keywords: forest legislation; concept of forest; legislation on plant life; vegetation; green spaces; Forest Code; forest legislation of the constituent entities of the Russian Federation

Введение

Современное российское лесное законодательство не содержит четких критериев, позволяющих определить, какие насаждения (или совокупность растений) являются лесом либо какие территории могут быть признаны лесом, а также какие правовые последствия это может за собой повлечь. Такое положение дел существенно затрудняет правоприменение, позволяет теневому лесному бизнесу постоянно наращивать объемы незаконной заготовки древесины, способствует практике введения в законодательство все новых и новых терминов, что не только не проясняет правовых подходов к пониманию сущности категории леса и связанных с ним природных объектов, но в основном еще больше их запутывает.

Следует в данном случае согласиться с высказыванием И. А. Игнатьевой относительно тенденции к существенному увеличению количества определяемых понятий в экологическом праве: «За расширением понятийного аппарата скрывается также несовершенство и дублирование определений, неоднозначность определяемых понятий» [4, с. 208].

Так, на сегодняшний день чрезвычайно актуальным и дискуссионным является вопрос о соотношении ряда понятий, используемых в лесном и смежном с ним законодательстве. К числу таких понятий могут быть отнесены понятия «лесопарковый зеленый пояс», «зеленая зона», «лесопарковая зона», «лесные насаждения», «лесные растения» и др. Например, понятие лесопаркового зеленого пояса было включено в законодательство в 2016 годутого порядке от земель иного назначения (п. 1 разд. 1 Лесного кодекса РСФСР 1923 года)., в то же время лесное законодательство оперирует смежными понятиями - «зеленая зона» и «лесопарковая зона», соотношение которых остается не полностью ясным.

Однако вопрос разграничения леса и иной растительности сложен сам по себе, как в теоретическом, так и в практическом плане, и это подтверждают законотворческая деятельность и научные исследования в зарубежных странах. нормативный лес правовой растительность

Другая сторона затронутой проблемы - отсутствие сколько-нибудь системного подхода к пониманию проблемы растительного мира и его составляющих, что не позволяет определить границы его допустимого использования и степени охраны. Регулирование осуществляется фрагментарно, применительно к отдельным видам, группам растений согласно их особому экономическому либо природоохранному назначению. В этой связи необходимо отметить, что сама постановка вопроса о законодательстве о растительном мире начинает постепенно формироваться, является довольно новой, поэтому представляется важным детальное исследование как имеющихся на федеральном и региональном уровнях наработок, так и анализ возможных перспектив дальнейшего развития этого направления природоресурсного права.

Подходы к определению понятий «лес» и «иная растительность» в российском и зарубежном законодательстве

Следует заметить, что проблема определения понятия «лес» для российской науки лесного права не является новой. Например, в научной литературе советского времени неоднократно рассматривался вопрос, который, например, Г. Н. Полянская считала имеющим «существеннейшее» правовое значение [9, с. 197]: является ли лесом некая совокупность растений? При этом она неоднократно отмечала, что данный вопрос в ряде случаев так и остался открытым [8, с. 47-51].

В современном законодательстве и правоприменительной практике отнесение растительности к категории «не леса» практически автоматически делает такую растительность принадлежностью земельного участка, не имеющей самостоятельного правового значения Гражданский кодекс Российской Федерации: Федер. закон от 30 нояб. 1994 г. № 51-ФЗ. Ст. 261 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1994. № 32, ст. 3301..

Здесь также необходимо заметить, что лесное законодательство ставит отнесение растительности к лесам в зависимость от решения вопроса о собственности на земельные участки, на которых располагаются леса [13, с. 121]. Поэтому более детальное исследование вопроса о соотношении лесов и земельных участков позволит ближе подойти к решению вопроса об отнесении растительности к той или иной категории.

Так, в Лесном кодексе РСФСР 1923 года понятия лесов и земельных участков, на которых они расположены, разделялись. Примером этого может служить то, что государственный лесной фонд состоял из лесов общегосударственного значения и лесов местного значения, а также лесных участков, расположенных вне крупных лесных массивов [12, с. 11-12]. Таким образом, впервые появившееся в советском законодательстве понятие государственного лесного фонда не совпадало с понятием «лес».

Что же входило в состав государственного лесного фонда? Например, в состав лесного фонда включались леса, расположенные «на непригодных по почвенным условиям для ведения сельского хозяйства земфондах (на гос- земимуществах, госземзапасах, надельных землях, переселенческих участках и на территории совхозов)» Об организации управления лесами местного значения: постановление ВЦИК, СНК РСФСР от 2 марта 1932 г. П. 6 // СУ РСФСР. 1932. № 26, ст. 126..

Такая категория земель, как «земли государственного лесного фонда», впервые появилась в Основах земельного законодательства Союза ССР и союзных республик 1968 года До принятия указанного нормативного акта в законодательстве такая категория земель не выделялась, однако при этом имелось указание, что единый государственный лесной фонд образуют все леса и земельные площади, предназначенные для получения древесины и для нужд лесного хозяйства, отграниченные в установленном для.

После принятия данного нормативного акта в юридической литературе началось обсуждение вопроса о правовом регулировании отношений, связанных с использованием лесов, расположенных на иных, помимо земель государственного лесного фонда, категориях земель [8, с. 47-52].

В дальнейшем в законодательстве появилось такое понятие, как «насаждения, не входящие в лесной фонд».

В составе таких насаждений в разное время выделялись:

отдельно стоящие деревья и группы деревьев, а также иная древесно-кустарниковая растительность на землях сельскохозяйственного назначения;

защитные насаждения на полосах отвода железных, автомобильных дорог и каналов;

деревья и группы деревьев, а также озеленительные насаждения в городах и других населенных пунктах, произрастающие на землях, не занятых городскими лесами;

деревья и группы деревьев на приусадебных, дачных и садовых участках См., например: статья 5 Основ лесного законодательства Союза ССР и союзных республик // Закон СССР от 17 июня 1977 г. № 5906-1Х «Об утверждении Основ лесного законодательства Союза ССР и союзных республик». Документ фактически утратил силу в связи с принятием Соглашения «О создании Содружества Независимых Государств» от 8 дек. 1991 г., ратифицированного постановлением ВС РСФСР от 12 дек. 1991 г. № 2014-1, и денонсацией Договора об образовании СССР, утв. I Съездом Советов СССР 30 дек. 1922 г., постановлением ВС РСФСР от 12 дек. 1991 г. № 2015-1 [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»..

Подобный подход в настоящее время сохранился в некоторых постсоветских государствах. Такого рода преемственность можно связать с тем, что указанная классификация имела важное практическое значение для организации лесного хозяйства, а также для использования в соответствии с целевым назначением лесов и древесно-кустарниковых насаждений, не входящих в состав лесов [5, с. 9]. Однако даже в советское время данный вопрос не был до конца урегулирован и, как справедливо отмечается в научной литературе, специальные нормативные акты были приняты только в отношении некоторых категорий объектов растительного мира, например редких растений, зеленых насаждений, лекарственных растений и т. п. [11, с. 129-130].

Лесной фонд, согласно названным выше Основам лесного законодательства, а также Лесному кодексу РСФСР 1978 года О порядке введения в действие Основ Лесного законодательства Российской Федерации: постановление ВС РФ от 6 марта 1993 г. № 4616-1. (Данный документ признан утратившим силу)., состоял из лесов государственного значения, которые находились в ведении государственных органов лесного хозяйства, городских лесов, т. н. закрепленных лесов и лесов заповедников, а также колхозных лесов, которые находились на землях, предоставленных в бессрочное пользование колхозам Статья 4 Лесного кодекса РСФСР 1978 г. // Ведомости ВС РСФСР. 1978. № 32, ст. 846, 847. Лесной кодекс Российской Федерации: Федер. закон от 29 янв. 1997 г. № 22-ФЗ. Ст. 5 [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». Федеральным законом от 4 декабря 2006 г. № 201-ФЗ данный Кодекс признан утратившим силу с 1 января 2009 г..

Все эти леса произрастали на выделенных в отдельную категорию земель землях государственного лесного фонда. В данную категорию были включены земли, покрытые лесом, а также не покрытые лесом, но предназначенные для нужд лесного хозяйства. Такое регулирование позволяет сделать вывод, что в советский период понятия лесов и земель, на которых они расположены, разделялись достаточно четко. Однако в дальнейшем, уже в первом Лесном кодексе Российской Федерации, было установлено, что лесные отношения включают в себя как отношения в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, как входящих, так и не входящих в лесной фонд, так и земель лесного фонда, не покрытых лесной растительностью .

В то же время в научной литературе советского и постсоветского времени не отмечается единства в вопросе о том, какому законодательству отдавать приоритет при регулировании отношений в области охраны и использования земель, на которых расположены леса. Например, высказывалось мнение, что «правовой режим земель, покрытых лесами, должен ставиться в зависимость от правового режима лесов, расположенных на них» [3, с. 17]. При этом существовала и другая точка зрения, согласно которой «использование и охрана лесов находятся в прямой зависимости от состояния земель, на которых они расположены» [6, с. 2].

В российском законодательстве в настоящее время какое бы то ни было разделение на «леса» и «не леса» отсутствует. Более того, «представление о лесе», закрепленное в Лесном кодексе Российской Федерации, отличается неопределенностью и не позволяет не только отграничить леса от других видов насаждений, но и ответить на вопрос о том, при каких условиях группа насаждений может считаться лесом Как будет показано ниже, попытка дать определение насаждений иного рода, что могло бы стать позитивным примером, в законодательстве имеет место: О виноградарстве и виноделии в Российской Федерации: Федер. закон от 27 дек. 2019 г. № 468-ФЗ. В нем дано определение виноградных насаждений, к которым отнесены искусственные насаждения определенного рода..

Таким образом, на основании изложенного можно сделать вывод, что в настоящее время решение вопроса о приоритете того или иного законодательства при регулировании охраны и использования лесов и не лесной растительности все-таки зависит от статуса самой растительности. Поэтому в отношении лесов будет применяться прежде всего лесное законодательство, тогда как в отношении иной растительности - земельное и гражданское законодательство.

Нельзя не отметить, что важный вопрос о юридическом понятии леса и критериях его отграничения от другой растительности является актуальным не только для российского, но и для зарубежного законодательства, затрагивается в исследовании и ряда иностранных ученых.

Зачем нужно определение понятий леса и иной растительности? Кристиан фон Бар, например, говоря об определении понятия «земельный участок», отмечает, что оно необходимо, прежде всего, для того, чтобы «создать возможность устанавливать вещные права на обитаемую часть нашей планеты» [1, с. 119]. Разделяя данное мнение, заметим, что определение такого объекта, как лес, даст нам возможность сделать некий природный объект объектом правового регулирования.

В том смысле, который придается этому слову в большинстве языков мира, под лесом понимается часть земной поверхности, покрытая деревьями, которая превышает определенный (например, законом) минимальный размер и (или) на которой размещено определенное количество деревьев.

Но, как отмечается в зарубежной научной литературе, определение понятия леса очень часто расплывчато [14, рр. 189-201] и зависит от смыслового контекста, в котором оно употребляется: в повседневном языке, как географический, биологический, юридический, экономический и иной термин [15, рр. 10-20; 16, рр. 21-27]. Более точные определения, как правило, охватывают только часть смыслового контекста. Так, например, определение, широко распространенное в немецкой лесной науке, называет лесом образование, которое «по существу состоит из деревьев и занимает такую большую территорию, что на нем может развиться характерный лесной климат» [20, Б. 1-3].

Иностранными исследователями проанализировано законодательство различных государств и выявлено 63 различных национальных правовых определения понятия леса и 149 определений термина «дерево» (который имеет важное правовое значение для установления понятия леса) [16, рр. 21-27]. При этом отмечается, что в большинстве случаев перед законодателями стояла задача выделить признаки леса, отличающие его, в частности, от плантаций, состоящих из древесных пород (например, плантаций так называемой энергетической древесины, плантаций масличных пальм [18, рр. 60-64]), от парков с деревьями и зелеными насаждениями, частично засаженных деревьями пастбищ (в англоязычной литературе под пастбищами также понимаются альпийские пастбища [17, рр. 3-10]) и открытых или только частично засаженных деревьями территорий, деградировавших из-за выпаса скота или чрезмерного использования, а также от естественно частично открытых территорий, таких как древесные саванны.

Согласно определению, приведенному в Глобальной оценке лесных ресурсов, периодически проводимой Продовольственной и сельскохозяйственной организацией ООН (ФАО), лес - это «любой земельный участок площадью более 0,5 гектара с деревьями выше 5 метров и пологом более 10% или совокупность отдельно стоящих деревьев, достигающих этих показателей».

Некоторые авторы считают, что данное определение - «это безумие» [19]: парки больших городов и биологически бесплодные плантации сельскохозяйственных растений здесь квалифицируются наряду с тропическими лесами Амазонки как «леса». Это означает, что рассматривать категорию «леса» можно в терминах, выбранных произвольно, без использования четких критериев, определяющих особенности конкретных «лесов».

Однако следует заметить, что ё Глобальной оценке лесных ресурсов содержится специальное указание о том, что в состав лесов не включаются земли, которые используются преимущественно в сельском хозяйстве или находятся в городах.

И все-таки, даже с такой оговоркой, приведенное выше определение фактически сводит леса к чистому древесному покрову1. Оно игнорирует структурное, функциональное и биологическое разнообразие деревьев и других видов растений, из которых состоит лес, а также их значение для сообществ, живущих в лесу. Данное определение даже позволяет классифицировать плантации генетически модифицированных древесных пород как «лесные».

Определение ФАО может способствовать лоббированию интересов владельцев промышленных лесных плантаций, древесина которых используется для изготовления бумаги, целлюлозы, каучука и целей биоэнергетики. Увеличение же площади промышленных монокультур деревьев, например эвкалипта, сосны и акации, прямо или косвенно приводит к уничтожению лесов, нарушает биоразнообразие, способствует изменению климата и разрушает образ жизни коренных и других народов, зависящих от ле- сов По данным ФАО, как минимум, 300 млн человек во всем, лишая их средств к существованию.

Сведение пользы лесов к функции поглотителей углерода также позволяет компаниям называть промышленные плантации деревьев «лесонасаждениями», которые могут быть использованы при т. н. торговле квотами, что не решит, однако, проблему изменения климата в глобальном масштабе.

Во время Всемирного лесного конгресса ФАО в Дурбане (Южная Африка) широкая коалиция общественных движений, неправительственных организаций и активистов призвала ФАО и другие учреждения сформулировать новое определение лесов таким образом, чтобы плантации сельскохозяйственных растений не могли больше определяться как леса.

Как уже отмечалось, существует множество определений понятия леса в литературе и в законодательстве зарубежных стран. Определения широко варьируются от страны к стране и даже среди отдельных частей государства, например штатов США.

При этом, как представляется, любое определение так или иначе исходит либо из понятия леса как совокупности растительности, либо из назначения земли, на которой данная растительность произрастает. Однако чаще всего оба подхода, которые можно было бы назвать «растительный» и «земельный», в законодательных определениях в том или ином виде смешиваются.

Например, в соответствии с § 2 Федерального закона Германии о сохранении лесов и развитии лесного хозяйства (Bundeswaldgesetz (BWaldG), лес представляет собой любую территорию, покрытую лесными растениями; кроме того, в состав леса включаются вырубки, редины, лесные тропы, лесополосы и защитные полосы, лесные опушки и поляны, лесные луга, иные не покрытые лесной растительностью участки, участки, используемые для хранения древесины, и другие участки, связанные с лесом и предназначенные для ведения лесного хозяйствамире напрямую зависят от леса как источника средств к существованию.. То есть в данном случае лес, с одной стороны, представляется совокупностью растительности, а с другой - территорией, покрытой этой растительностью.

Следует согласиться с выводами исследовавшего данную проблему Гайда Лунда о том, что правовое регулирование использования природных ресурсов требует в первую очередь согласовать между собой понятия леса и земли, на которой он расположен, и что в вопросе отнесения растительности к тому или иному виду совокупности растений важно опираться на количественные показатели - такие как минимальная площадь растительного покрова (или ширина полосы растительности) и высота деревьев [16, рр. 21-27].

Одним из интересных примеров смешанного подхода к определению понятия «лес» является закон Республики Эквадор о лесе, сохранении природных зон и дикой природы 2004 года. В соответствии с ним в Эквадоре охраняются законом, прежде всего, защитные леса и растительность - растительные образования, естественные или культивируемые, соответствующие одному или нескольким из следующих требований:

а) имеют в качестве основной функции сохранение почвы и естественной окружающей среды;

б) способны снижать опасность таких природных явлений, как тропические ливни, а также способствовать сохранению гидрографических бассейнов, особенно в районах с малым количеством осадков;

в) находятся в горах или районах, прилегающих к источникам, ручьям или иным естественным резервуарам для воды;

г) создают ветрозащитные полосы;

д) находятся в местах проведения гидрологических и лесных исследований;

е) находятся в стратегических зонах национальной обороны;

ж) созданы для защиты природных ресурсов или выполняют иную общественно полезную функцию.

Под такое определение могут попадать леса, находящиеся не только на государственных землях, но и в частных владениях. Например, лесные земли, которые принадлежат государству, естественные леса, которые на них расположены, леса, которые возобновляются самостоятельно, а также дикая флора и фауна составляют лесное наследие государства. Кроме того, государству принадлежат леса, которые были посажены на государственной земле, за исключением тех, которые были высажены поселенцами и членами муниципальных общин на землях, переданных государством в их владение.

Под лесными землями в указанном Законе Эквадора понимаются те земли, которые, в силу своих природных условий, местоположения или потому, что они не подходят для сельскохозяйственного использования, должны быть предназначены для выращивания древесных и кустарниковых пород, для сохранения защитной растительности, в т. ч. травянистой в соответствии с требованиями общественных интересов и охраны окружающей среды.

В то же время государство гарантирует право частной собственности на лесные земли и на сами леса, находящиеся в частной собственности, с ограничениями, установленными конституцией страны и иными законами. В случае произрастания естественных лесов на землях, принадлежащих исключительно частному лицу, собственник обязан сохранять и использовать их в соответствии с требованиями, установленными правилами указанного выше Закона.

Как видно из приведенных примеров, в обеих странах используется смешанный «растительно-земельный» подход, при котором за основу, как правило, берется охрана растительности как самоценности, а земля представляется некоторой частью общего режима охраны.

Нельзя не отметить, что в российском законодательстве можно наблюдать скорее «земельный» подход, при котором правила охраны растительности напрямую зависят от категории и принадлежности земли, на которой они расположены. Так, наиболее защищены с точки зрения российского законодательства леса и иная растительность, находящаяся в границах принадлежащих Российской Федерации земель лесного фонда и земель особо охраняемых природных территорий и объектов. Тогда как древесные и иные насаждения, независимо от их вида и значения, расположенные на землях, относящихся к частной собственности, именуются Гражданским кодексом Российской Федерации растениями, и их судьба как принадлежности земельного участка полностью определяется собственником.

Интересно, что на постсоветском пространстве многие государства сохранили рассматривавшийся выше подход к понятию лесного фонда, который был характерен для лесного законодательства Советского Союза.

Так, Лесной кодекс Республики Казахстан определяет, что лесной фонд образуют: 1) все находящиеся на территории страны леса; 2) не покрытые лесной растительностью земли лесного фонда, которые предназначены для нужд лесного хозяйства (ст. 6).

Существенным отличием от законодательства советского периода является то, что в Республике Казахстан лесной фонд делится на государственный и частный. К частному лесному фонду отнесены следующие виды насаждений: искусственные; агролесомелиоративные; возникшие семенным или вегетативным путем естественные насаждения; защитные насаждения на полосах отвода частных автомобильных дорог; частные лесные питомники. При этом такие насаждения должны быть созданы за счет средств физических и негосударственных юридических лиц и расположены на землях, предоставленных данным лицам в частную собственность или долгосрочное землепользование с целевым назначением для лесоразведения.

Своеобразно решен в Республике Казахстан вопрос о праве собственности на леса: согласно статье 7 Лесного кодекса, государственный лесной фонд находится в республиканской собственности, а в отношении участков частного лесного фонда лесовладельцами осуществляются владение, пользование и распоряжение. Исходя из того, что владение, пользование и распоряжение составляют в совокупности полномочия собственника, можно сделать вывод, что формулировка названной статьи подразумевает частную собственность на леса, прямо ее не называя.

Но особенно следует отметить представляющуюся важной, в русле данного исследования, норму пункта 5 статьи 7 Лесного кодекса Казахстана, в которой конкретно перечислены те объекты, которые не входят в лесной фонд. Это расположенные вне земель государственного лесного фонда: отдельные деревья и группы деревьев площадью менее 0,05 га; кустарниковая растительность на землях сельскохозяйственного назначения; озеленительные насаждения в населенных пунктах (кроме городских лесов); деревья и кустарники на приусадебных, дачных и садовых участках. Не все правовые решения в приведенной норме представляются нам достаточно четкими и однозначными для того, чтобы рекомендовать их к заимствованию - например, то, что исходя из вышеизложенных положений плодовые сады сельскохозяйственных организаций должны относиться к частному лесному фонду, т. е. считаться лесами. Но сама идея установления в законодательстве перечня видов насаждений, которые не входят в лесной фонд, безусловно, заслуживает внимания. Если проводить параллель с российской правовой действительностью, то речь необходимо вести об определении того, какая именно растительность не относится к лесам.

Проблема правового определения понятия «растительность»

Сложность в проведении нормативного отграничения лесов от иной растительности связана не в последнюю очередь с тем, что в федеральных законах до настоящего времени не определены понятия «растительность», «растения», «растительный мир».

При этом достаточно очевидным представляется только то, что произрастающие в лесах растения входят в состав растительного мира и с этой точки зрения «растительный мир» является более широким понятием, чем «лес». Однако лес в правовом понимании является, прежде всего, территорией, т. е. имеющими границы земельными участками (лесными участками), которые могут быть как покрыты, так и не покрыты лесом. Когда же используется термин «растительный мир», как правило, имеется в виду совокупность растений, независимо от того, на каком земельном участке или водном объекте растения расположены; акцент делается на ареал их произрастания. Это может быть, например, та или иная климатическая зона, или часть света, или Земля в целом.

Согласно Федеральному закону от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (ст. 1), одним из компонентов природной среды является растительный мир. При этом природным ресурсом является именно лес (ст. 5 Лесного кодекса Российской Федерации), а не растительный мир в целом. По крайней мере, в российском законодательстве речь идет исключительно об охране растительного мира (или объектов растительного мира), о его использовании не упоминается.

В частности, согласно Кодексу об административных правонарушениях Российской Федерации, одним из условий установления такого наказания, как предупреждение, является отсутствие причинения вреда или возникновения угрозы причинения вреда жизни и здоровью людей, объектам животного и растительного мира (ч. 2 ст. 3.4), Земельный кодекс Российской Федерации (ст. 104) предусматривает в качестве одной из целей установления зоны с особыми условиями использования сохранение среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира.

Однако в отношении растительного мира отсутствует определенность в вопросе о том, что именно охватывает данное понятие - все существующие на данной территории растения или только дикорастущие. Какие-либо выводы можно делать только по косвенным признакам.

Само по себе отнесение в статье 1 Федерального закона «Об охране окружающей среды» растительного мира к компонентам природной среды не означает, по нашему мнению, признания его совокупностью исключительно дикорастущих растений. Можно провести в данном случае аналогию с поверхностными и подземными водами, которые также являются компонентом природной среды, и состоят из водных объектов, а они, согласно пункту 4 статьи 1 Водного кодекса Российской Федерации, представляют собой и природные, и искусственные водоемы.

Леса включают и естественную, и искусственно высаженную растительность. В частности, применяемое в целях восстановления вырубленных, погибших, поврежденных лесов лесовосстановление осуществляется как естественным, так и искусственным или комбинированным способами (ст. 62 Лесного кодекса Российской Федерации).

Однако обращение к понятию «объект растительного мира» позволяет взглянуть на данный вопрос несколько с иного ракурса.

Как уже отмечалось выше, термин «объект растительного мира» не определяется и не раскрывается в российском законодательстве, однако используется во многих законодательных актах, и чаще всего - одновременно с упоминанием объектов животного мира.

При этом, как известно, согласно Федеральному закону от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире» (ст. 1), животным миром признается совокупность живых организмов всех видов диких животных, постоянно или временно населяющих территорию Российской Федерации и находящихся в состоянии естественной свободы, а объектом животного мира, соответственно, - дикое животное.

С одной стороны, поскольку объекты растительного и животного мира упоминаются в законе в едином контексте, следует, по аналогии с животным миром, исключить культивируемые растения из числа объектов растительного мира.

С другой стороны, например, Федеральный закон от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» устанавливает (ст. 28), что ботанические сады создаются для формирования специальных коллекций растений в целях сохранения растительного мира и его разнообразия, а положения об отдельных ботанических садах среди целей их деятельности указывают на «сохранение, изучение и обогащение генофонда растений природной и культурной флоры»1 (т. е. и дикорастущих, и культивируемых растений).

В отношении термина «флора» следует отметить, что он используется преимущественно в международно-правовых актах, таких как Конвенция о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения См., например: Положение о ботаническом саде федерального значения «Ботанический сад Южного федерального университета»: приказ Минприроды России от 7 мая 2018 г. № 187 // Российская газета. 2018. 6 июня. Заключена в г. Вашингтоне 3 марта 1973 г., ратифицирована постановлением Совета Министров СССР от 4 августа 1976 г. № 612., и в нормативных правовых актах Российской Федерации, принятых в целях их применения Например: О мерах по обеспечению выполнения обязательств Российской Федерации, вытекающих из Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения, от 3 марта 1973 г.: постановление Правительства РФ от. Из самого наименования названной Конвенции, поскольку, судя по всему, определение «дикая» относится как к слову «фауна», так и к слову «флора», можно предположить, что флора может быть как дикая, так и культивируемая. Но каким образом термин «флора» в данном случае соотносится с понятием «растительный мир», остается не ясным.

В подзаконных нормативных правовых актах Российской Федерации мы находим более четкие формулировки, относительно подходов к пониманию рассматриваемых понятий.

Так, определение растительного мира содержит ГОСТ Р 57007-2016 «Наилучшие доступные технологии. Биологическое разнообразие. Термины и определения1»: растительный мир - это «совокупность произрастающих дикорастущих растений, образованных ими популяций, растительных сообществ и насаждений». Соответственно, объектом растительного мира, согласно данному ГОСТу, является «организм растительного происхождения (дикорастущее растение)», а дикорастущими растениями - «растения, находящиеся в их естественной среде произрастания и способные образовывать популяции, растительные сообщества или насаждения».

В Красной книге Российской Федерации, согласно утвержденному Минприроды России Порядку ее ведения (п. 1.2) Утвержден и введен в действие приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 5 июля 2016 г. № 810-ст. Об утверждении порядка ведения Красной книги Рос, под объектами животного и растительного мира также однозначно понимаются дикие животные и дикорастущие растения.

В то же время законодательство субъектов Российской Федерации зачастую по-иному подходит к пониманию термина растительного мира.

Экологический кодекс Республики Татарстан от 15 января 2009 г. определяет растительный мир как «совокупность всех видов высших сосудистых растений, мхов, лишайников, водорослей и грибов, как дикорастущих, так и культивируемых, произрастающих на территории Республики Татарстан во всем их биологическом разнообразии и во взаимодействии с другими компонентами природной среды» (ст. 2).

Аналогичное определение содержит закон Республики Крым «О растительном мире»сийской Федерации: приказ Минприроды России от 23 мая 2016 г. № 306 [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». (ст. 3), при этом объект растительного мира понимается как любой составляющий растительный мир организм.

Представляется, что можно было бы принять трактовку понятия «растительный мир» в качестве совокупности дикорастущих растений, при этом обозначая каждое из таких растений в качестве объекта растительного мира; в этом случае все иные растения вместе с объектами растительного мира можно было бы рассматривать как «растительность». Преимуществом такого подхода является аналогия с понятиями, принятыми в правовом регулировании использования и охраны другой части живой природы, - животного мира.

Выработка единого подхода к терминологии, связанной с правовым регулированием отношений по поводу растительности, потребует его закрепления на законодательном уровне путем внесения изменений и дополнений в действующие федеральные нормативные правовые акты.

Однако на сегодняшний день, как уже отмечалось, существует неопределенность в вопросе о том, как соотносятся понятия «объект растительного мира» и «растение». Первого понятия федеральное законодательство не содержит, второе определяется в Федеральном законе от 21 июля 2014 г. № 206-ФЗ «О карантине растений» (ст. 2), разработчики которого, по-видимому, не ставили целью дать исчерпывающую дефиницию термина и фактически всего лишь указали, что в данном Законе растениями называются и сами растения, и их части, в т. ч. семена и генетический материал.

При этом в законодательстве встречается целый ряд видов или, скорее всего, групп (поскольку вид - это все-таки единица биологической систематики живых организмов, в т. ч. растений [2]) растений, отношения по поводу которых регулируются специальными правовыми нормами. Наличие таких норм связано с тем, что в отношении каждой из этих групп растений имеется особая заинтересованность общества в установлении каких-либо правил в области обращения с ними. Такая заинтересованность обусловлена потребностью использования данных растений в производстве продукции, либо, наоборот, их опасностью для человека, либо необходимостью их особой охраны.

К первой из указанных групп относятся, прежде всего, сельскохозяйственные и лесные растения: их объединяет то, что деятельность по их выращиванию осуществляется в широком масштабе и входит в сферы таких отраслей экономики, как сельское хозяйство и лесное хозяйство. При этом, поскольку большое значение имеет сохранение свойств выведенных селекционерами сортов сельскохозяйственных и лесных растений, процессы производства, заготовки, обработки, хранения, реализации, транспортировки и использования семян этих двух видов растений, определения сортовых и посевных качеств таких семян регулируются специальным законодательством о семеноводстве. Причем понятия и сельскохозяйственных растений, и лесных растений определены именно в Федеральном законе от 17 декабря 1997 г. № 149-ФЗ «О семеноводстве» (ст. 1).

Лесной кодекс, понятия лесных растений не раскрывает: названы лесные плодовые, ягодные, декоративные растения, лекарственные растения и, наряду с ними, «просто» лесные растения (и их посадочный материал). Судя по тому, что выращивание «просто» лесных растений и остальных, перечисленных выше, лесных растений, а также лекарственных растений представляет собой согласно статье 25 Кодекса, разные виды использования лесов, эти остальные растения не входят в число «просто» лесных растений.

В аграрном законодательстве наряду с термином «сельскохозяйственное растение», используемым в основном применительно к семеноводству, применяется также понятие «сельскохозяйственная культура» См., например: О государственной поддержке в сфере сельскохозяйственного страхования и о внесении изменений в Федеральный закон «О развитии сельского хозяйства»: Федер. закон от 25 июля 2011 г. № 260-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»., которое в данном случае, как представляется, можно считать синонимом сельскохозяйственного растения, которое всегда является «культурным», т. е. культивируемым.

По поводу возделывания отдельных сельскохозяйственных культур существует специальное правовое регулирование, в частности в отношении винограда - в силу общественноэкономической заинтересованности в развитии и поддержании производства высококачественных отечественных вин. Согласно Федеральному закону от 27 декабря 2019 г. № 468-ФЗ «О виноградарстве и виноделии в Российской Федерации», на виноградные насаждения составляется специальный паспорт, а сведения о них (данные о происхождении посадочного материала, о сортовом составе, о фитосанитарном состоянии виноградных насаждений) вносятся в федеральный реестр виноградных насаждений. Определение в этом федеральном законе виноградных насаждений как «искусственных (культурных) насаждений растений рода УШб...» стало единственным на сегодняшний день определением, связанным с термином «насаждение» (п. 15 ст. 3). Известно, что круг растений, входящих в понятия «лесные насаждения», «древесно-кустарниковые насаждения», «зеленые насаждения», не очерчен достаточно четко; очевидным является, пожалуй, только то, что во всех случаях речь идет о культивируемых растениях, посаженных человеком.

Интересен названный Закон и тем, что впервые в российском законодательстве земельный участок с расположенными на нем растениями рассматривается как одна сложная вещь (п. 13 ст. 3, понятие «виноградник»).

Другие растения указаны в законодательстве в связи с тем, что их культивирование в нормативном порядке ограничивается, например наркосодержащие растения. Разрешается культивирование только определенных, установленных Правительством Российской Федерации, сортов таких растений и только в предусмотренных законом целях, в большинстве случаев - по лицензии О наркотических средствах и психотропных веществах: Федер. закон от 8 янв. 1998 г. № 3-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»..

Аграрным законодательством выделяется категория сорные растений - т. е. таких дикорастущих растений, которые произрастают на сельскохозяйственных угодьях, в результате чего снижается объем и качество производимой растениеводческой продукции. Особо злокачественные виды сорняков признаются карантинными объектами, борьба с ними ведется в порядке, закрепленном Федеральным законом от 21 июля 2014 г. № 206-ФЗ «О карантине растений», более широкий перечень сорных растений используется для установления признаков неиспользования земельных участков сельскохозяйственного профиля по целевому назначению или использования с нарушением законодательства Российской Федерации1.

Вышеперечисленные виды растений указываются в законодательстве исходя из их роли в хозяйственной и иной деятельности человека. Но есть растения, в отношении которых устанавливается специальное регулирование в связи с необходимостью их особой охраны.

Это, прежде всего, редкие и находящиеся под угрозой исчезновения растения, общие принципы охраны которых установлены Федеральным законом «Об охране окружающей среды» (ст. 60 и др.) на основе положений упоминавшейся выше Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения. Такие растения, занесенные в Красную книгу Российской Федерации и красные книги субъектов Российской Федерации, подлежат особой охране и изъятию из хозяйственного использования; установлен специальный порядок вывоза данных растений с таможенной территории Евразийского экономического союза и ввоза на нее2.

Лесной кодекс Российской Федерации упоминает также реликтовые и эндемичные растения в связи с тем, что участки лесов, на которых такие растения произрастают, отнесены к особо защитным участкам лесов (п. 5 ч. 2 ст. 119). Судя по установленным подзаконным нормативными актами признакам, согласно которым должно осуществляться выделение особо защитных участков лесов, к таким реликтовым и эндемичным растениям могут отнесены только те растения, которые занесены в Международную Красную книгу, Красную книгу Российской Федерации и красные книги субъектов Российской Федерации Об утверждении Лесоустроительной инструкции: приказ Минприроды России от 29 марта 2018 г. № 122 (подп.14 п.23).. Другой подход имеет место в Федеральном законе от 1 мая 1999 г. № 94-ФЗ «Об охране озера Байкал», где под эндемичными видами водных растений понимаются виды водных растений, распространенных только в озере Байкал (ст. 8), а их перечень, так же как и разрешенные сроки сбора, устанавливаются Минсельхозом России по согласованию с Минприроды России Об особенностях охраны, вылова (добычи) эндемичных видов водных животных и сбора эндемичных видов водных растений озера Байкал: постановление Правительства РФ от 28 янв. 2002 г. № 67 // Российская газета. 2002. 6 февр..

Несмотря на то что отношения по поводу охраны и использования отдельных групп растений регулируются различными нормативными правовыми актами разных отраслей законодательства, есть, по крайней мере, одна отрасль законодательства, относимая в настоящее время к законодательству аграрному (так как изначально возникла и сформировалась применительно к сельскохозяйственным растениям), которая, тем не менее, имеет отношение ко всем без исключения растениям - это законодательство о защите растений.

Защита растений представляет собой систему мероприятий «по борьбе с организмами, наносящими урон посевам и посадкам в открытом или защищенном грунте, окультуренным угодьям и естественной растительности...» ГОСТ 21507-2013. Межгосударственный стандарт. Защита растений. Термины и определения. (Введен в действие приказом Росстандарта от 27.05.2014 № 454-ст)., с которой тесно связано понятие карантина растений. Согласно упоминавшемуся выше Федеральному закону «О карантине растений», это правовой режим, предусматривающий систему мер по охране растений и продукции растительного происхождения на территории Российской Федерации от карантинных объектов (т. е. вредных организмов - растений, животных либо болезнетворных организмов, которые способны нанести вред растениям или продукции растительного происхождения, отсутствуют или ограниченно распространены на территории Российской Федерации и внесены в единый перечень карантинных объектов).

Представляется, что сегодня можно говорить о ряде вопросов в отношении самых разных видов растений, как дикорастущих, так и культивируемых, которые нуждаются в правовом регулировании. Это, в частности, вопросы:

сохранения, изучения и рационального использования генетических ресурсов растений на территории Российской Федерации с учетом положений международной Конвенции о биологическом разнообразии от 5 июня 1992 г.;

безопасного проведения селекционных испытаний сортов растений с заданными свойствами, а также обращения с растениями, относящимися к живым измененным организмам (в т. ч. в целях предотвращения спонтанного опыления дикорастущей растительности, которое может вызвать серьезные изменения в генетике такой растительности);

установления допустимых случаев интродукции, т. е. пересадки отдельных видов растений в местности, где они раньше не росли, и обеспечения акклиматизации таких растений.

Представляется, что можно прогнозировать постепенное формирование законодательства о растительности (флористического законодательства), причем варианты закрепления соответствующих норм в федеральных законах могут быть разными. Собственно, сложность состоит, по большей части, в том, чтобы найти оптимальное соотношение законодательства о растительности с лесным законодательством. Проведенное нами исследование законодательства тех зарубежных стран, где есть специальные законы о растительном мире, показало, что вопрос о разграничении предмета регулирования такого закона с Лесным кодексом решается по-разному: в некоторых государствах закон о растительном мире не содержит норм, регулирующих отношения по поводу лесов, в других такого рода закон включает ряд положений, распространяющихся в равной степени и на лесные отношения [7, с. 108-117].

Следует отметить, что наличие специального закона о растительном мире, наряду с Лесным кодексом, характерно для подавляющего большинства стран постсоветского пространства, что, возможно, объясняется схожей системой законодательства, сама логика построения которого требует «закрыть» неизбежно возникающий пробел в регулировании общественных отношений, не покрываемых лесным законодательством.

Показательно, что в Республике Казахстан - одном из тех государств, где, наряду с Российской Федерацией, пока отсутствует специальное законодательство о растительности, подготовлен законопроект «О растительном мире». Одним из аргументов в пользу его принятия, по сообщению пресс-службы Министерства экологии, геологии и природных ресурсов Республики Казахстан, является то, что вне земель государственного лесного фонда и особо охраняемых природных территорий (которые вместе составляют всего лишь 11 % территории республики) вопросы по обращению с объектами растительного мира законодательством не урегулированы Ка2аккз(ап Тоёау от 07.10.2020..

В принципе, для нашей страны возможен также вариант, когда отношения по поводу охраны и использования растительности будут включены в Лесной кодекс: представляется, что в данном случае отрицательным моментом станут громоздкая структура и большой объем данного законодательного акта. И, конечно, в этом случае необходим будет частичный пересмотр ряда общих положений Кодекса, включая принципы законодательства, а также дополнение его рядом новых понятий: «растение», «группы деревьев», «популяции», «зеленые насаждения», «древесно-кустарниковая растительность».

Еще одним направлением реформирования законодательства может стать принятие в Российской Федерации Экологического кодекса, идея создания которого обсуждается научным сообществом на протяжении долгого времени [21, рр. 101-111; 22, Б. 190-192]

Проблема правового регулирования охраны зеленых насаждений в городах

В России законодательство о городской растительности (о зеленых насаждениях в городах) развивается, в основном, на уровне субъектов Российской Федерации, причем формируется оно часто не как природоохранительное, а скорее как административное или градостроительное. Основные нормы предусматривают правовое регулирование формирования архитектурного облика городов и сосредоточены в законах и иных нормативных правовых актах по вопросам градостроительства и благоустройства.

Следует заметить, что в режиме принятия нового Лесного кодекса Российской Федерации во многих субъектах Российской Федерации действовали законы, регулировавшие правовой статус лесов и другой растительности на землях городов. Вступление в силу с 1 января 2007 года Лесного кодекса Российской Федерации, во многом изменившего подходы к понятию леса, в частности обозначившего лесные участки как вид земельных участков, что связало, соответственно, право собственности на леса с правом собственности на земли, на которых они расположены, повлекло за собой отмену некоторыми субъектами Российской Федерации ранее существовавших законов о городской растительности. При этом новые законы субъектов Российской Федерации, регулирующие вопросы охраны и использования городской растительности, так и не были приняты, в связи с чем к настоящему времени только в ряде из них имеются специальные законы об охране зеленых насаждений в населенных пунктах1. Одним из первых нормативных правовых актов на данную тему стал закон г. Москвы от 5 мая 1999 г. № 17 «О защите зеленых насаждений», достаточно детальным регулированием отличается законодательство Санкт-Петербурга О зеленых насаждениях в Санкт-Петербурге: закон