Конституционная реформа 2020 и российский парламентаризм: реальность, решения, ожидания

Размещено на http://www.allbest.ru/

Конституционная реформа 2020 и российский парламентаризм: реальность, решения, ожидания

Авакьян С.А., Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова

Аннотация

Цель. Масштабная конституционная реформа 2020 г. коснулась многих сторон государственного строительства, экономической и социальной жизни, политического бытия в России. В большей степени реформа затронула федеральный парламент - Федеральное Собрание Российской Федерации. В настоящей статье рассмотрены главные аспекты нового, конституционного уровня российского парламентаризма.

Процедура и методы. Проведён сопоставительный анализ нормативных актов, положений Конституции РФ и научной литературы, содержащей положения о российском парламентаризме. Результаты. Констатация определённого прогресса в укреплении конституционного уровня регулирования участия Совета Федерации, Государственной Думы в государственном строительстве, во взаимоотношениях с Президентом РФ и федеральной исполнительной властью, в организации деятельности палат.

Теоретическая и/или практическая значимость. Данное исследование направлено на разрешение спорных и недостаточно регламентированных вопросов построения нового, конституционного уровня российского парламентаризма.

Ключевые слова: Конституция, конституционная реформа, Федеральное Собрание Российской Федерации, Совет Федерации, Государственная Дума, Президент, Правительство РФ, взаимоотношения

Abstract

The 2020 constitutional reform and Russian Parliamentarism: reality, decisions, expectations

S. Avakyan, Lomonosov Moscow State University

Aim. The large-scale constitutional reform of 2020 influenced many aspects of state construction, economic and social life, and political existence in Russia but to a greater extent it affected the federal parliament - the Federal Assembly of the Russian Federation. This article considers the main aspects of the new constitutional level of Russian parliamentarism.

Methodology. A comparative analysis of standard acts, the provisions of the Constitution of the Russian Federation and academic literature on Russian parliamentarism was carried out.

Results. A certain progress was detected in strengthening the constitutional level of regulation of the participation of the Federation Council, the State Duma in state construction, in relations with the President of the Russian Federation and the federal executive branch, in the organization of the activities of the Chambers.

Research implications. This study is aimed at resolving controversial and insufficiently regulated issues of building a new constitutional level of Russian parliamentarism.

Keywords: Constitution, constitutional reform, Federal Assembly of the Russian Federation, Federation Council, State Duma, President, Government of the Russian Federation, interrelations

Введение

Первая половина 2020 г. в России стала памятной и сложной, во-первых, эпидемиологической обстановкой, во-вторых, масштабной конституционной реформой.

Вирусная ситуация коснулась всего населения страны. Даже с учётом многих драматических событий в отечественной истории второй половины XX в. и двух десятилетий XXI в. такого ранее не было. В целом благополучный исход станет памятной вехой.

Влияние же конституционной реформы не исчерпается первым полугодием 2020 г. Новые конституционно-нормативные установки определили на многие годы вперёд государственную, политическую и общественную жизнь страны.

Есть основания говорить о принятии новой Конституции Российской Федерации: во-первых, по характеру изменений, внесённых в Основной закон (не затронуты гл. 1, 2, 9, поскольку для этого пришлось бы принимать формально новую Конституцию) поправками; был развит, пополнен ряд положений всех глав, кроме указанных, что сделало Конституцию более соответствующей современным реалиям; во-вторых, проведённое по настоянию Президента РФ общероссийское голосование по обновлённым положениям Конституции приблизилось к общенародному референдуму, который требуется при принятии новой Конституции (в 1993 г. в голосовании приняли участие 54,8% зарегистрированных избирателей, из них за новую Конституцию отдали голоса 58,4%, против - 41,6%). В 2020 г. в голосовании приняли участие 67,97% граждан, включённых в списки для голосования, из них одобрили изменения в Конституцию РФ 77,92% граждан; против высказались 21,27%*.

Понятийный ряд

Приходится вспомнить о том, что сложные политические условия периода создания Конституции Российской Федерации 1993 г., неустойчивость экономики, сопровождавшаяся переделом собственности и криминальными разборками прежде всего среди тех, кто пробился к власти, противостояние тогдашних Президента РФ и парламента, представленного Съездом народных депутатов РСФСР и формируемым им Верховным Советом РСФСР, отразились на всей конфигурации регулирования конституционного строя страны, публичной власти в целом и особенно на федеральном уровне Россия не только перешла к новой экономической системе - от исключительного господства государственной собственности к многообразию форм хозяйствования и приоритету частной собственности; на смену однопартийности пришла реальная многопартийность, которая была зафиксирована как одна из основ конституционного строя (ст 13 Конституции 1993 г ) Не менее важно то, что при сохранении поста Президента РФ и конституционной юстиции (Конституционного Суда РФ) появился новый парламент страны - Федеральное Собрание Российской Федерации Официальные данные опубликованы Центральной избирательной комиссией Российской Федерации.

В закреплённом в ст. 10 Конституции 1993 г. разделении власти обозначено самостоятельное место законодательной власти, а согласно ст. 11 Конституции в системе осуществления государственной власти на федеральном уровне участвует Федеральное Собрание в виде обеих своих палат - Совета Федерации и Государственной Думы [8; 9; 25; 28; 29].

Парламент в немалой степени был смоделирован авторами Конституции 1993 г как символ власти и в качестве Федерального Собрания нашёл отражение в Основном законе (гл. 5 Конституции «Федеральное Собрание»), но реально вся его деятельность осуществляется в палатах - Государственной Думе и Совете Федерации. Какой-то совместной деятельности палат (как организационно оформленной) не существует. Ч. 1 ст. 100 Конституции РФ гласила (и гласит), что Совет Федерации и Государственная Дума заседают раздельно. Говорилось, что совместные заседания палат проводятся лишь для заслушивания посланий Президента РФ, посланий Конституционного Суда РФ, выступлений руководителей иностранных государств (ч 3) Однако новеллами 2020 г это было поправлено: совместно заслушиваются лишь послания Президента РФ, остальное исключено из названной статьи Конституции.

Есть некоторые весьма слабые возможности общей деятельности палат. Но в целом при подготовке текста Конституции 1993 г тогдашний Президент и его сторонники хорошо продумали все пути недопущения совместных шагов палат парламента, которые как раз и могли бы стать самостоятельными, действенно отражающими роль палат, в т ч и в сотрудничестве с Президентом и исполнительной властью, при необходимости в противостоянии им Формально здесь будто бы есть соответствие принципу сдержек и противовесов как проявлению разделения властей, тем более во взаимоотношениях палат оно тоже должно присутствовать. Можно найти примеры, как Совет Федерации, Государственная Дума не соглашались с Президентом РФ в отдельных кадровых вопросах, как использовались разные подходы к новым законам у Государственной Думы, Совета Федерации и исполнительной власти. И всё же палаты это делали самостоятельно.

Реальность в том, что главным и символическим олицетворением как бы единства палат Федерального Собрания является принятие законов. И хотя в этом процессе у каждой палаты своё предназначение, в целом получается результат, который выражает консолидацию парламента, Президента и исполнительной власти [1; 21; 23].

Иные детали двухпалатной системы были тогда отрегулированы конституционно и политически так, чтобы корреспондировать лидирующему положению Президента РФ Расстановка ключевых позиций и в наши дни остаётся прежней. Напомним, порядок формирования Совета Федерации, часто именуемого верхней палатой парламента, построен таким образом, что в него каждый субъект РФ делегирует по 2 представителя:

1) от исполнительной власти субъекта РФ, а она и юридически, и фактически полностью контролируется Президентом РФ, он предлагает кандидатуры на пост главы субъекта РФ, главы по должности входят в Государственный Совет, возглавляемый Президентом РФ, и тем самым имеют пути тесного с ним сотрудничества

2) от законодательной власти субъекта РФ, а она в сильной мере зависима от главы исполнительной власти субъекта РФ, т е по вертикали и от президентского аппарата

Государственная Дума формируется на основе парламентских выборов, здесь учитываются политические параметры общества, и, прежде всего, наличие так называемой правящей (так её часто именуют политики, порой и учёные) партии - «Единой России», Федеральный закон от 03.12.2012 (с изм. и доп.) ”О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации // Собрание законодательства РФ. 2012. № 50 (ч. 4). Ст. 6952. у неё большинство мест в палате, сама эта партия возглавлялась до недавнего времени Председателем Правительства РФ, подконтрольным Президенту РФ, да и сейчас председатель партии стал заместителем Президента РФ как Председателя Совета Безопасности РФ. Избрание половины депутатов по партийным спискам (а одно время все депутаты избирались от политических партий) обеспечивало временами более 2/3, а в настоящее время не менее половины депутатов в палате от данной партии Разрешённые законодательством льготы для политических партий, допущенных в Государственную Думу (не надо собирать подписи избирателей на следующих выборах, компенсации из госбюджета за каждый голос избирателя, полученный такой партией на выборах, обязательное представительство во всех органах Государственной Думы и т.д.), делают иные партии, имеющие свои фракции, мягко говоря, не очень сильной оппозицией как правящей партии, так и исполнительной власти, Президенту РФ.

Когда Президент РФ в декабре 2019 г. на встрече с журналистами объявил о предстоящей конституционной реформе, когда том же сказал в своём выступлении с посланием Федеральному Собранию в январе 2020 г. Российская газета. 2020. 16 января., были ожидания, что поправки затронут саму организацию публичной власти, преимущественно на федеральном уровне. Да и само наименование внесённого Президентом 14 марта 2020г. проекта закона о поправке позволяло думать, что об этом и пойдёт речь: «О поправке к Конституции Российской Федерации «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» Российская газета. 2020. 16 марта..

Однако реальность текста и хода его обсуждения выявили существенную особенность толкования самого понятия публичной власти. И с этим пониманием публичной власти нам придётся далее работать как в теории конституционного права, так и в практике государственного и общественно-политического строительства Президент РФ предложил широкую трактовку публичной власти, что позволило ему все многочисленные поправки к Конституции объединить в одну масштабную поправку.

Обратим внимание, что понятие «публичная власть», давно и весьма широко применяемое конституционалистами, а вслед за ними и учёными других правовых направлений, не было отражено в Конституции РФ 1993 г. А в науке оно использовалось в основном применительно к механизмам и органам публично-властной сферы³. Теперь же предлагается такая объёмная трактовка понятия публичной власти, которой объединены основы конституционного строя (как устоев государства и общества) и органов (организации) публичной власти.

Таким образом, при глубоком анализе конституционных новелл 2020 г можно сделать вывод, что предлагается расширенно трактовать категорию публичной власти как охватывающую ряд составных элементов:

- Поскольку гл. 1 Конституции именуется «Основы конституционного строя», понятно, что в ней отражены ключевые категории этого строя, в которых заключаются характеристики государства (ст. ст. 1, 6, 14), его суверенитета (ст 4), внутренней (федеративной) организации (ст. 5), основы статуса личности (ст 2), природа народовластия, система органов государственной власти и местного самоуправления, принцип разделения властей (ст. ст. 3, 10, 11), природа и сила самой Конституции (ст. 15).

- Анализ иных глав и норм Конституции свидетельствует о том, что они в своём большинстве раскрывают отдельные стороны конституционного строя Поэтому далее частью конституционного строя как системы публичной власти следует считать: основы федеративной организации Российского государства; основные направления внутренней политики государства; основные направления его внешнеполитической деятельности.

- Наконец, мы подходим к тому, что публичные органы и их деятельность так же есть элемент публичной власти, и они есть часть (и развитие) конституционного строя.

Следовательно, если не замыкать всё на органах, а широко подходить к категории «публичная власть», можно рассматривать её в качестве обобщенной характеристики конституционного строя как сущностной и публично-властной системы. Это и позволило вносить в Конституции поправки (поправку) одним Законом!

В итоге конституционные новеллы 2020 г. можно классифицировать следующим образом:

а) касающиеся основ государственной социальной политики;

б) касающиеся основ государственной экономической политики;

в) касающиеся основ внешней политики Российского государства;

г) касающиеся основ государственной и общественной политики в области межнациональных отношений, духовной жизни и языка;

д) касающиеся организации государственной власти;

е) касающиеся основ муниципальной власти

Сделанные нами замечания позволяют рассматривать реформу Конституции как единое целое, охватывающее все выделенные составные части широкого толкования публичной власти. Однако это не исключает и рассмотрения по отдельности различных аспектов состояния и совершенствования публично-властной структуры государства и общества

Парламентаризм как одна из ключевых проблем современной организации власти

Отсюда объяснимо наше внимание к сфере парламентаризма, тем более что в системе конституционных изменений 2020 г ему отводится значительное место. И мы вынуждены говорить одновременно о нескольких вопросах:

а) каковы были толковательные подходы;

б) как это отразилось в прежних нормах Конституции;

в) что предлагалось в проекте новых поправок;

г) какие идеи вносили участники обсуждения проекта Закона 2020 г;

д) что в конечном итоге вошло в обновленный текст Конституции;

е) куда будем двигаться далее

Прежде всего, конечно, ключевым является отражение в Конституции общего предназначения парламента Российской Федерации. В действующей и оставшейся без изменений ст. 94 сказано: «Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации - является представительным и законодательным органом Российской Федерации». Таким образом, здесь Федеральное Собрание было сориентировано на то, чтобы выполнять две функции - представительства и законодательствования (из ст. 11 Конституции, где названы федеральные органы, осуществляющие эту власть, ясно, что это орган государственной власти). Почему так? Чтобы не претендовать на более широкое участие в государственной жизни, чего как раз и хотел избежать Президент Б.Н. Ельцин.

Очевидно, что у любого парламента государства, а значит и у Федерального Собрания РФ, есть как минимум следующие функции:

1) представительство народа России;

2) законодательствование (т е разработка своих законопроектов, рассмотрение как внесённых субъектами права законодательной инициативы, так и своих законопроектов);

3) участие в руководстве государственными делами, рассмотрение вопросов и проблем их состояния;

4) назначение на высшие государственные должности либо дача согласия на назначение многих высших лиц государства;

5) функция парламентского контроля, т е контроля за выполнением и соблюдением законодательства иными государственными органами, включая и применение мер так называемой конституционно-правовой ответственности.

Порой учёные называют, помимо обозначенных, и такую функцию федерального парламента, как объединение всех нижестоящих представительных органов власти страны, обобщение их лучшего опыта и его распространение. Например, подобное предназначение следовало из ст. 89 Конституции СССР 1977 г., гласившей: «Советы народных депутатов - Верховный Совет СССР, Верховные Советы союзных республик, Верховные Советы автономных республик, краевые, областные Советы народных депутатов, Советы народных депутатов автономных областей и автономных округов, районные, городские, районные в городах, поселковые и сельские Советы народных депутатов - составляют единую систему органов государственной власти» Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик. Конституции (ос-новные законы) союзных советских социалистиче-ских республик. М., 1985. С. 28.. И, конечно, орган, стоявший во главе системы, выполнял объединительную функцию.

Но как раз это и не было отражено в Конституции РФ 1993 г. по отношению к представительным органам власти, хотя в Основном законе зафиксированы единство органов исполнительной власти Федерации и субъектов РФ по вопросам ведения Российской Федерации (ст. 77), а также единство судебной системы (ст. 118 Конституции РФ)

Названные выше 5 функций парламента страны давно уже стали аксиомой, признаваемой в науке конституционного права. Эти функции очевидны независимо от того, в какой мере они отражены в Конституции государства [7]. Однако для практики парламентской деятельности и возможностей парламента мнения науки недостаточно. Два примера из отечественной государственно-парламентской практики убеждают в правоте такого восприятия предназначения Федерального Собрания.

Во-первых, когда возник вопрос о создании федерального закона, закрепляющего возможности парламентского расследования и его проведения палатами Федерального Собрания, в аппарате Государственной Думы фигурировало мнение, что нельзя принимать такой закон, поскольку функция парламентского контроля, из которой следует возможность введения парламентского расследования, не предусмотрена в Конституции РФ. Подготовка парламентского законопроекта тормозилась, и лишь поддержка идеи. Президентом РФ и внесение им законопроекта о парламентском расследовании подвигли к принятию Федерального закона «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» Собрание законодательства РФ. 2006. № 1. Ст. 7.. Хотя логично, чтобы Закон о парламентском расследовании родился в самом парламенте

Во-вторых, позже, при подготовке проекта федерального закона об основах парламентского контроля, вопрос о наличии такой функции парламента уже не возникал, однако выдвигался другой: если в проекте говорится о некоторых мерах конституционно-правовой ответственности, можно ли его применять, если такая ответственность - как понятийный ряд - не отражена в Конституции РФ. Причём не воспринимался даже довод, что данное понятие уже применил в ряде своих решений Конституционный Суд РФ В конце концов данный проект был отвергнут, а далее появился Федеральный закон «О парламентском контроле» Собрание законодательства РФ. 2013. № 19. Ст. 2304., в который «нанизали» нормы из текущего законодательства, но о названной ответственности речи нет.

С учётом подобных соображений накануне широкой кампании разработки закона Российской Федерации о поправках (поправке) к Конституции РФ автор данной работы опубликовал свои предложения о возможных поправках к Основному закону, которые в целом исправляли регулирование положения законодательной власти в системе разделения властей, т. е. как бы были направлены на своеобразный академизм восприятия парламента [5]. В т.ч. была предложена новая редакция ст. 94 Конституции РФ: «Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации - является органом государственной власти Российской Федерации, осуществляющим в соответствии с настоящей Конституцией и законами Российской Федерации функции народного представительства, законодательной власти, парламентского контроля, участия в формировании государственных органов, в обсуждении и решении важнейших вопросов государственной жизни».

К сожалению, по крайней мере для автора, предложение не было принято, хотя его предварительно поддержала подгруппа по вопросам органов государственной власти Рабочей группы для рассмотрения предложений по поправкам к Конституции РФ, созданной Президентом РФ (в Рабочую группу был включён и автор этих строк).

Правда, в окончательный проект была включена ст. 103-1: «Совет Федерации, Государственная Дума вправе осуществлять парламентский контроль, в том числе направлять парламентские запросы руководителям государственных органов и органов местного самоуправления по вопросам, входящим в компетенцию этих органов и должностных лиц. Порядок осуществления парламентского контроля определяется федеральными законами и регламентами палат Федерального Собрания». Таким образом, после текущего законодательного отражения функции парламентского контроля для Федерального Собрания в целом и его палат она нашла отражение и на конституционном уровне.

Несомненный прогресс здесь очевиден. Индивидуальные запросы депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации, в целом парламентские запросы как запросы, исходящие от всей палаты, - все эти средства давно были отражены в Регламентах обеих палат Приходы руководителей органов власти в палаты Федерального Собрания для сообщений парламентариям и ответов на их вопросы стали достаточно регулярными, хотя порой и, как говорится, «протокольными» Многого ожидали от введения парламентских расследований, однако закреплением того, что ими вправе заниматься палаты лишь совместно, в значительной мере данный путь проявления силы парламента сведён к нулю, поскольку договориться палатам не так уж легко, и пока не было ни одного реального парламентского расследования.

И всё же в появлении ст. 103-1 надо видеть ощутимый шаг именно в конституционном отражении единых функций Федерального Собрания в целом, хотя это и сделано в виде закрепления контрольной функции той и другой палат. На текущем законодательном уровне можно более чётко сказать о других парламентских функциях.

Но мы всё-таки внимание хотим обратить на то, что, хотя самостоятельная деятельность каждой палаты - совсем неплохо, следует идти по пути переплетения деятельности, более того - совместной деятельности палат. К сожалению, не только в России, в большинстве стран, где есть двухпалатные парламенты, их самостоятельность гипертрофирована почти до независимости друг от друга и увлечения принципом «сдержек и противовесов» до абсолютности.

В России это выражается в мелких деталях так называемого вынужденного сотрудничества Совместная деятельность палат обозначена лишь для ситуаций экстраординарного характера: если они не сошлись в принятии федерального закона, согласно ч. 4 ст. 105 может быть создан общий орган палат - согласительная комиссия (однако они могут, но не обязаны это делать). Если появилась потребность парламентского расследования, как уже сказано, опять же, требуется общая комиссия палат.

Пожалуй, более постоянным, но малозначимым является так называемый Совет законодателей Российской Федерации при Федеральном Собрании РФ, в него входят руководство обеих палат парламента, председатели их комитетов и комиссий, а также председатели законодательных собраний субъектов РФ. Согласно Положению об этом органе от 31 мая 2012 г. (с изменениями и дополнениями), утверждённому, кстати, самим Советом, он имеет важные задачи:

- определение приоритетов совершенствования и направлений развития федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, обеспечивающих реализацию государственной политики;

- содействие палатам Федерального Собрания и законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов РФ в решении практических вопросов законодательного обеспечения реализации государственной политики;

- совершенствование взаимодействия палат Федерального Собрания с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ, с Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации по вопросам законодательного обеспечения реализации государственной политики;

- осуществление взаимодействия по основным направлениям своей деятельности с совещательными и консультативными органами при Президенте РФ, Правительстве РФ, палатах Федерального Собрания, а также с иными заинтересованными органами и организациями; и др Совет законодателей Российской Федерации при Федеральном Собрании Российской Федерации

Однако и по Положению, и на деле Совет, при таких важных задачах, является всего лишь совещательным органом и играет очень скромную роль

Упомянутые ситуации вынужденного сотрудничества существуют для экстраординарных случаев: или нет понимания палатами друг друга - одна поддержала рассматриваемый закон, у другой же либо всё, либо что-то конкретное вызывает возражение; или возникла идея парламентского расследования в связи с негативной деятельностью исполнительной власти. Однако в каждом случае законодательство не только ориентируется на возможность контактов палат, но и оберегает их «независимость» друга от друга. Каждая палата может «хлопнуть дверью» - не согласиться с вариантом нормы для включения её вместо вызвавшей споры; не поддержать создание единой комиссии парламентского расследования либо в любой момент отозвать из неё своих представителей или же не проголосовать за окончательный текст. И уже давно возникла необходимость усиления совместной деятельности Совета Федерации и Государственной Думы.

В период работы над поправками к Конституции автор данной работы говорил о возможности принятия поправки к ст. 100 Конституции РФ - оставить в ч. 1 то, что и сейчас из неё следует: Совет Федерации и Государственная Дума самостоятельно обсуждают и решают вопросы своего ведения. Но в ч. 2 статьи можно было бы сказать, что «в случаях, предусмотренных настоящей Конституцией и законами Российской Федерации, Совет Федерации и Государственная Дума могут обсуждать вопросы государственной и общественной жизни на совместных заседаниях, создавать общие комиссии, сообща осуществлять парламентский контроль, принимать постановления Федерального Собрания большинством голосов в обеих палатах при условии проведения ими раздельного голосования». Предложение не получило поддержки, но в будущем стоило бы вернуться к данному вопросу

В реальности сотрудничество палат не просто желательно, оно постепенно выстраивается. В частности, на обсуждениях проекта федерального бюджета в профильных комитетах Государственной Думы часто присутствуют члены Совета Федерации Порой проводятся общие собрания парламентариев обеих палат. Однако, думается, осталась боязнь советского периода - чтобы палаты не стали «единым целым». Может, и правильно, что из ст. 100 исключили норму о том, что на совместном заседании палат могут быть заслушаны послание Конституционного Суда РФ и выступления глав иностранных государств, тем более что и не было такой практики. Однако средства сотрудничества палат следовало бы расширить

Естественно, что в связи с изменениями Конституции в 2020 г. большое внимание привлекли вопросы статуса, компетенции каждой палаты, их влияния на государственную жизнь, Правительство РФ и взаимоотношения с Президентом РФ.

В силу того, что конституционное регулирование осуществлено по принципу «сначала верхняя палата, затем нижняя», верхней у нас считается Совет Федерации, нижней - Государственная Дума, мы пойдём в своём анализе по такой же схеме.

Совет Федерации

Двухпалатность на федеральном (союзном) уровне существует в нашей стране с 1922 г. Уже тогда в составе Центрального Исполнительного Комитета СССР были учреждены две равноправные палаты - Союзный Совет и Совет Национальностей. С нюансами наименования и порядка формирования такие палаты были в последующем Верховном Совете СССР (Совет Союза и Совет Национальностей) При учреждении Съезда народных депутатов РСФСР в 1989 г. в Конституции также предусматривалось избрание из числа народных депутатов двух палат - Совета Республики и Совета Национальностей Палаты определялись как равноправные (ст. 107 Конституции) Сначала в той же статье по каждой палате говорилось, что она избирается Съездом, но в редакции от 1 ноября 1991 г записано, что палата формируется из числа соответствующих депутатов

При принятии Конституции 1993 г. было решено, что депутаты в Государственную Думу будут избираться населением. Для Совета Федерации, как уже упоминалось, предусматривалось вхождение в палату двух представителей от каждого субъекта РФ, поэтому в ст. 96 Конституции употребляется понятие «порядок формирования» Совета Федерации, который устанавливается федеральным законом

Отношение к двухпалатности у российских политиков, парламентариев и учёных противоречивое. Высказываются предложения отказаться от двухпалатности, поскольку ключевым фактором для Совета Федерации считается своеобразный контроль за качеством законов, поступающих из Государственной Думы; если же качество «нормальное», Совету Федерации больше особенно и нечем заниматься. А 2 представителя от каждого субъекта РФ превращаются в неких лоббистов региональных интересов [3; 18]. К тому же стало популярным выражение «палата регионов» в отношении Совета Федерации, хотя законодательство в целом исходит из того, что ключевым для Совета Федерации является участие в реализации общегосударственных интересов.

Если всё же иметь палату представительства от регионов, её надо компоновать так, чтобы она представляла население субъекта РФ и субъект в целом. Пока же наш Совет Федерации в большей мере является представительством органов субъекта РФ. Вспомним опыт других стран, где сначала представители от субъектов федерации направлялись в палату федерального парламента органами субъектов, но потом было решено избирать их населением (типичный пример - сенаторы в США).

Исходя из логики усиления представительства от субъектов РФ и их населения, автор данной работы в своей подгруппе Рабочей группы по изменению Конституции предложил перейти и в нашей стране к избранию членов Совета Федерации населением субъектов РФ Предложение нашло поддержку только у некоторых членов подгруппы, отдельных партий Причина, скорее всего, в том, что сегодня палата - это «надёжная опора» Президента (в отличие от отношений с Президентом Б.Н. Ельциным). К предложенной в Рабочей группе инициативе весьма прохладно отнеслись федеральные парламентарии и представители субъектов РФ (руководители законодательных органов), которые в изменении порядка формирования Совета Федерации увидели новую «головную боль»: хлопотный вид выборов, большой поток выдвигаемых кандидатов как от политических партий, так и самовыдвиженцев.

При реформировании 2020 г. статус палаты был усилен в ряде направлений. В новой редакции Конституции члены Совета Федерации стали именоваться сенаторами Российской Федерации. Сохранилось их направление в палату соответственно законодательным органом власти и главой исполнительной власти субъекта РФ.

Как известно, Законом о поправке к Конституции от 21 июля 2014 г. введена такая группа членов Совета Федерации, как представители Российской Федерации, назначаемые Президентом РФ. Они должны были составлять не более 10% от общего числа членов Совета Федерации, т.е. 17 человек. По новеллам 2020 г. эта часть сенаторов увеличена до 30 человек, причём не более 7 могут быть назначены пожизненно (п. «в» ч. 2 ст. 95).

Возникают вопросы: каковы ожидания Президента от Совета Федерации? Почему Президент не пошёл на введение избрания членов Совета Федерации? Почему увеличил число членов палаты от Российской Федерации до 30 сенаторов?

Изучая эволюцию формирования Совета Федерации за 25 лет [4], автор вынужден констатировать, что палата, несмотря на «формируемость», а, возможно, именно благодаря ей, стала местом средоточия разных крупных государственных чиновников, которым в данное время не нашлось более влиятельных должностей: эксруководители федеральных органов; крупные деятели военных, правоохранительных, дипломатических структур; вытесненные из субъектов РФ региональные деятели; желающие сохранить престижный статус федеральные парламентарии; известные (популярные) личности старшей возрастной группы и т.п. Вхождение в состав Совета Федерации давало и даёт такую возможность. Для ряда лиц это ещё и место ожидания с надеждой на то, что их направят на ответственные должности. А взамен требуется поддержка общей линии политики Президента и нужные законопроекты.

Нет особой причины в увеличении числа сенаторов до 30 единиц - якобы это желание Президента «обезопасить» себя на случай выдвижения обвинения и возможного отрешения от должности по ст. 93 Конституции. У нас достойный Президент, как бы не относились люди к его возможности остаться у власти на последующие годы. Скорее это желание создать группу наиболее выдающихся граждан, нравственный и гражданский «эталон». Но не стоит забывать о том, что такие лица официально считаются представителями Российской Федерации, а не Президента РФ. Все понимают, что это креатура Президента, однако нигде не сказано, что они обязаны действовать именно в его пользу.

Нынешний порядок формирования палаты даёт более предсказуемый её состав и следование общей линии государственной политики, формируемой Президентом РФ, а также реализации полномочий Президента В этом ключе и возможно рассмотрение новелл 2020 г. в плане расширения роли Совета Федерации. Характерно, что эта роль отражена в новеллах дважды - при характеристике полномочий Президента РФ и непосредственно Совета Федерации, а то и трижды - в отношении также и Конституционного Суда РФ.

В новой редакции ст. 102 Конституции РФ полномочия Совета Федерации частично расширены по сути, но в остальном на конституционный уровень поднято то, что уже обозначено в текущем законодательстве в виде возможности Президента РФ вносить Совету Федерации предложения по формированию ряда государственных органов и необходимости для Совета Федерации реагировать на эти предложения. В частности, согласно п. «е» ч. 1 ст. 102, к ведению Совета Федерации было отнесено «отрешение Президента Российской Федерации от должности» Новеллой 2020 г. сюда также добавлено «лишение неприкосновенности Президента Российской Федерации, прекратившего исполнение своих полномочий». Скорее это «забота» о Президенте, чей срок пребывания в должности истёк, либо глава государства подал в отставку, либо по состоянию здоровья лишён возможности оставаться на данном посту. И вряд ли это надо связывать с Президентом, отрешённым от должности, поскольку основания такого пути утраты должности связаны с уголовно-правовыми обвинениями. Кстати, в ряде стран (например, Южной Корее) имели место случаи привлечения к уголовной ответственности бывших президентов в основном по коррупционным основаниям, причём по истечении многих лет; надо полагать, у нас такого рода события с участием в них палат парламента исключаются.

По судьям высших судов РФ изменения 2020 г внешне выглядят как расширение возможностей Совета Федерации, но по существу это поднятие на конституционный уровень того, чем располагал (-ет) Совет Федерации по соответствующим федеральным конституционным законам. Так, теперь в п. «ж» ч. 1 ст. 102 к ведению Совета Федерации отнесено: «назначение на должность по представлению Президента Российской Федерации Председателя Конституционного Суда Российской Федерации, заместителя Председателя Конституционного Суда Российской Федерации и судей Конституционного Суда Российской Федерации, Председателя Верховного Суда Российской Федерации, заместителей Председателя Верховного Суда Российской Федерации и судей Верховного Суда Российской Федерации». Аналогичные положения отражены в новой редакции п. «е» ст. 83 применительно к Президенту РФ: «представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должность Председателя Конституционного Суда Российской Федерации, заместителя Председателя Конституционного Суда Российской Федерации и судей, Конституционного Суда Российской Федерации, Председателя Верховного Суда Российской Федерации, заместителей Председателя Верховного Суда Российской Федерации и судей Верховного Суда Российской Федерации» (там же добавлено, что Президент «назначает председателей, заместителей председателей и судей других федеральных судов», но это за пределами нашей темы) Аналогичные нормы находим также в новой редакции ч. 1 ст. 128 Конституции: «Председатель Конституционного Суда Российской Федерации, заместитель Председателя Конституционного Суда Российской Федерации и судьи Конституционного Суда Российской Федерации, Председатель Верховного Суда Российской Федерации, заместители Председателя Верховного Суда Российской Федерации и судьи Верховного Суда Российской Федерации назначаются Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации»ю С т.зр. существа регулирования можно констатировать лишь новые формулировки, поскольку соответствующие правила ранее были отражены в федеральных конституционных законах о судебной системе РФ, о Конституционном и Верховном Судах РФ.

Вместе с тем в части освобождения от должности судей высших судов РФ и ещё ряда судов в круг полномочий Совета Федерации конституционной реформой 2020 г включено следующее (п «л» ч. 1 ст. 102): «прекращение по представлению Президента Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом полномочий Председателя Конституционного Суда Российской Федерации, заместителя Председателя Конституционного Суда Российской Федерации и судей Конституционного Суда Российской Федерации, Председателя Верховного Суда Российской Федерации, заместителей Председателя Верховного Суда Российской Федерации и судей Верховного Суда Российской Федерации, председателей, заместителей председателей и судей кассационных и апелляционных судов в случае совершения ими поступка, порочащего честь и достоинство судьи, а также в иных предусмотренных федеральным конституционным законом случаях, свидетельствующих о невозможности осуществления судьей своих полномочий». Надо сказать, что и по существовавшему до этого регулированию полномочия судей высших судов и в обычном порядке, и при наличии к ним претензий прекращались по решению Совета Федерации. Но резонансная оценка оставалась как бы внутри процесса решения вопроса. В новом регулировании не только добавлены судьи кассационных и апелляционных судов. Более существенно то, что с одной стороны, поступкам судей, становящимся основанием для прекращения их полномочий, конституционным упоминанием придан как бы больший общественный резонанс, с другой стороны, участниками процесса прекращения полномочий судьи становятся и Президент РФ, и Совет Федерациию

В новеллах 2020 г. существенно изменён порядок приведения к должности Генерального прокурора РФ и его заместителей Напомним, что ранее Президент РФ представлял Совету Федерации кандидатов на должности, а Совет Федерации назначал соответствующих лиц. Теперь же, согласно новой редакции п. «е.1» ст. 83, Президент РФ: «назначает на должность после консультаций с Советом Федерации и освобождает от должности Генерального прокурора Российской Федерации, заместителей Генерального прокурора Российской Федерации, прокуроров субъектов Российской Федерации, прокуроров военных и других специализированных прокуратур, приравненных к прокурорам субъектов Российской Федерации» (здесь же записано, что Президент РФ «назначает на должность и освобождает от должности иных прокуроров, для которых такой порядок назначения и освобождения от должности установлен федеральным законом»).

Налицо ряд новых моментов

Во-первых, Совет Федерации утратил право назначать Генерального прокурора РФ и заместителей Генерального прокурора, это стало полномочием Президента РФ. Во-вторых, к полномочиям Совета Федерации отнесены консультации по предложенным Президентом РФ кандидатурам, причём не только по высшему, но и ещё по ряду уровней системы прокуратуры. В п. «з» ч. 1 ст. 102 к ведению Совета Федерации отнесено «проведение консультаций по предложенным Президентом Российской Федерации кандидатурам на должность Генерального прокурора Российской Федерации, заместителей Генерального прокурора Российской Федерации, прокуроров субъектов Российской Федерации, прокуроров военных и других специализированных прокуратур, приравненных к прокурорам субъектов Российской Федерации». Напомним, что по перечисленным прокурорам уровня субъектов РФ полномочий по консультированию у Совета Федерации не было. Можно по-разному оценивать расширение полномочий Совета Федерации в части консультирования: это понятно по федеральному уровню прокурорских лиц и прокурорам субъектов РФ, но не совсем ясно по другим уровням, хотя они и характеризуются как приравненные к прокурорам субъектов РФ Соответственно, можно сделать вывод об «утешительном» расширении возможностей Совета Федерации, поскольку он лишился главного - назначения Генерального прокурора и его заместителей.

В-третьих, обратим внимание на то, что теперь на конституционном уровне появилось новое правило. В п.7 ст. 12 Федерального закона о прокуратуре РФ записано: Генеральный прокурор РФ ежегодно представляет палатам Федерального Собрания Российской Федерации и Президенту Российской Федерации доклад о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению. Там же сказано, что Совету Федерации указанный доклад Генеральный прокурор РФ представляет лично на заседании палаты Собрание законодательства РФ. 1995. № 47. Ст. 4472.. Теперь же п. «м» ч. 1 ст. 102 Конституции РФ относит к ведению Совета Федерации «заслушивание ежегодных докладов Генерального прокурора Российской Федерации о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации». Анализируя новизну полномочий Совета Федерации, обращаем «попутно» внимание на своеобразную «рокировку» полномочий обеих палат в части Счётной палаты РФ. Напомним, что ранее Совет Федерации назначал заместителя Председателя и половину аудиторов Счётной палаты, а Председателя Счётной палаты и другую половину аудиторов назначала Государственная Дума. Теперь п. «и» ч. 1 ст. 102 относит к ведению Совета Федерации «назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счётной палаты и половины от общего числа аудиторов Счётной палаты по представлению Президента Российской Федерации».

Надо сказать, что первоначальный порядок формирования Счётной палаты, когда руководители и обычные аудиторы подбирались в самих палатах Федерального Собрания, уже давно остался в истории, Президент РФ стал участником подбора кандидатов, а также внесения кандидатур Федеральный закон от 05.04.2013 (с изм. и доп.) «О Счетной палате Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2013. № 14. Ст. 1649.. Однако передачу теперь Совету Федерации права назначать на должность, а также освобождать от должности Председателя Счётной палаты можно связать с тем, что в Государственной Думе при её многопартийности могут быть дискуссии вокруг кандидатуры Председателя; в Совете Федерации подобное, скорее всего, происходить не будет И теперь, как раз перед последующим анализом конституционных новелл, касающихся Государственной Думы, время рассмотреть одно из самых примечательных правил конституционной реформы 2020 г.. Согласно новому п. «к» ч. 1 ст. 102, к ведению Совета Федерации отнесено «проведение консультаций по предложенным Президентом Российской Федерации кандидатурам на должность руководителей федеральных органов исполнительной власти (включая федеральных министров), ведающих вопросами обороны, безопасности государства, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, общественной безопасности». Соответственно, в п. «д-1» ст. 83 новой редакции Конституции читаем, что Президент РФ: «назначает на должность после консультаций с Советом Федерации и освобождает от должности руководителей федеральных органов исполнительной власти (включая федеральных министров), ведающих вопросами обороны, безопасности государства, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, общественной безопасности».

Как записано теперь в Конституции и будет далее нами подробнее рассмотрено, все остальные «фигуры» в составе Правительства РФ не просто «согласуются» с Государственной Думой, а утверждаются ею перед их назначением Президентом РФ Почему же для названных лиц избран иной порядок?

Надо сказать, что вопрос о том, как назначаются и действуют указанные руководители органов исполнительной власти, всегда был предметом политики и отражал остроту взаимоотношений парламента и Президента. Так, ещё в 1992 г народные депутаты РФ настаивали на том, чтобы Президент согласовывал с Верховным Советом кандидатов на посты, так называемых «силовых министров» В конце концов, Президент РФ Б. Н. Ельцин с этим согласился, и в Конституции в ред. от 9 декабря 1992 г (п. 3 ст. 109) появилось указание о том, что Верховный Совет РСФСР «даёт согласие на назначение на должность Председателя Совета Министров - Правительства Российской Федерации, министра иностранных дел Российской Федерации, министра обороны Российской Федерации, министра безопасности Российской Федерации, министра внутренних дел Российской Федерации». В Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации» появилась ст. 32 «Особенности руководства некоторыми федеральными органами исполнительной власти», согласно которой (в действующей редакции) Президент в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, деятельности войск национальной гвардии РФ, утверждает по представлению Председателя Правительства РФ положения о них и назначает руководителей и заместителей руководителей этих органов, а также осуществляет иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооружёнными Силами Российской Федерации и Председатель Совета Безопасности Российской Федерации. В указанной статье также говорится о том, что Президент руководит непосредственно и через федеральных министров деятельностью названных федеральных органов исполнительной власти и находящихся в ведении соответствующих федеральных министерств Правительство Российской Федерации в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента РФ координирует деятельность указанных выше федеральных органов исполнительной власти Собрание законодательства РФ. 1997. № 51. Ст. 5712..

Надо сказать, что сейчас нет особых «разладов» между депутатами и в целом парламентариями в связи с тем, что Президент непосредственно руководит названными органами исполнительной власти Соответственно, установленный порядок согласования состава Правительства РФ, вытекавший из ст. ст. 111 и 112 Конституции РФ, не предполагал внесения конкретных кандидатур в Государственную Думу. Теперь, как следует из новой редакции Конституции, планируется поимённое утверждение (возможно, и обсуждение) членов Правительства РФ.

Президент в своих предложениях по новой редакции Конституции решил обозначить, что по руководителям «силовых» ведомств он будет консультироваться не с Государственной Думой, а с Советом Федерации. Почему так? Причины видятся в следующем.

Во-первых, согласование с парламентом кандидатур руководителей силовых ведомств как членов Правительства РФ - это важный и весьма прогрессивный шаг Президента РФ. Ведь при этом предметом не внимания только палаты, но и общественного мнения становятся деятельность и личные качества всех подобных руководителей. Может, стоило бы расширить круг согласуемых лиц за счёт руководителей ряда федеральных служб, также выполняющих ответственные функции в сфере безопасности.

Во-вторых, то, что Президент решил «отдать» консультации (а это именно консультации, а не согласование) Совету Федерации, можно связать с тем, что, с одной стороны, палата формируется в основном из представителей номенклатуры, которые хорошо понимают нюансы исполнительской деятельности, и предлагаемые кандидатуры предрасположены к ней, с другой стороны, перспектива обсуждения таких кандидатур в Государственной Думе может затянуться, сопровождаться спорами представителей разных партий. Обсуждение в Совете Федерации, скорее всего, будет более деловым и недлительным.

В-третьих, достаточно очевидно то, что обозначенные блоки государственного руководства в очень малой степени являются сегодня предметами какой-либо ожесточённой дискуссии в обществе Оборона и безопасность страны, общественный порядок, помощь центра регионам, столкнувшимся со стихийными явлениями, катастрофами, вызывают позитивную оценку у населения. Отсюда предполагается и деловое обсуждение в Совете Федерации кандидатур, предлагаемых Президентом РФ, вряд ли это превратится в демагогию, политическую «трескотню».

В-четвёртых, обратим внимание на то, что Президент консультируется с Советом Федерации перед назначением соответствующих министров, а их освобождение от должности такого консультирования не требует.

И, конечно, потребуется ответ на вопрос: как будут проводиться «консультации» и какие последствия они предполагают? В термине вроде не заложена императивность - в соотношении с такими понятиями, как «согласование», «дача согласия» и тем более «отказ в даче согласия». Но если предположить, что Совет Федерации по итогам консультации примет решение о «поддержке» кандидатур, тогда «головную боль» у кого-то вызовут слова о «непод- держке» В общем, есть над чем подумать.

Государственная Дума

Теперь перейдём к более проблемному аспекту парламентаризма в его отражении в новеллах 2020 г. - предназначению, полномочиям и деятельности Государственной Думы.