Конституционная реформа 2020 и российский парламентаризм: реальность, решения, ожидания

Взаимоотношения Государственной Думы как палаты, не формируемой, а избираемой населением, с Президентом РФ, Правительством РФ и исполнительной властью в целом всегда были и, по всей вероятности, останутся предметом анализа и дискуссий.

Выше уже упоминалось, что в 1992 г. никак не могли наладиться контакты Президента РФ и Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР - с одной стороны, из-за относительно большого количества депутатов, оппозиционно настроенных к Президенту РФ и «его» Правительству, с другой - из-за неудач в экономическом развитии, которые депутаты ставили в вину именно им. В декабре 1992 г. депутаты буквально вынудили Президента назвать кандидатуры на пост Председателя Правительства (и Верховный Совет путём рейтингового голосования поддержал конкретное лицо), а также в Конституцию были включены приведённые выше нормы о назначении силовых министров с согласия Верховного Совета.

К сожалению, и после этого между сторонами не сложилось нормальных отношений. В 1993 г. имели место и попытки Съезда народных депутатов отрешить Президента от должности (март), и референдум с вопросами о доверии и поддержке как Президента, так и народных депутатов (апрель), и появление двух вариантов проекта новой Конституции, один из них исходил от Президента и существенно сужал полномочия парламента, в т. ч.и нижней палаты - прообраза будущей Государственной Думы (май и последующие месяцы), и прекращение деятельности Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР (сентябрь). В итоге в Конституции, принятой в декабре 1993 г. , Федеральному Собранию РФ и каждой палате, и тем более Государственной Думе, отводилась роль представительного и законодательного органа, т. е. со скромными возможностями причастности к другим функциям парламента, особенно в части осуществления государственной политики.

Следует сказать, к чести Государственной Думы (хотя в чём-то и Совета Федерации), что при реализации полномочий, записанных в Конституции, как говорится, «явочным» путём, а также отражением в подконституционных актах, Государственная Дума проявляла свою волю и порой ставила Президента и Правительство перед фактами. Например, Дума не имела (и сейчас не имеет) права выразить недоверие отдельным членам Правительства, но будучи неудовлетворённой деятельностью нескольких конкретных членов Правительства, вынуждена была сказать о недоверии Правительству в целом (1995 г.). В итоге Президенту пришлось отправить в отставку двух министров и одного заместителя Председателя.

Нехотя отдельные члены Правительства являлись в Государственную Думу на «парламентский (правительственный) час», полагая, что они несут ответственность и дают отчёт только Президенту РФ и Правительству РФ, а о явке в Думу было сказано лишь в Регламенте Думы. В итоге норма об обязанности являться в палату была включена в Федеральный конституционный закон 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации». Со временем был разработан и принят Федеральный закон «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» Федеральный закон от 27.12.2005. О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации // Собрание законодательства РФ. 2006. № 1. Ст. 7., отразивший возможности парламентского контроля парламента в отношении различных государственных органов. И хотя есть проблемы с применением данного Закона, всё же его существование является как бы «предупреждающим знаком» для исполнительной власти. Нельзя не упомянуть о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г., согласно которой Правительство РФ обязали представлять Государственной Думе годовой отчёт о своей деятельности, в т ч по вопросам, поставленным перед ним Государственной Думой Постепенно палаты Федерального Собрания пришли к идее принятия упомянутого Федерального закона «О парламентском контроле», также, несмотря на недостатки, отразившем контрольную функцию палат.

Мы привели отнюдь не все шаги по усилению роли палат Федерального Собрания, и прежде всего Думы, в государственном строительстве, общественнополитической жизни. Нельзя не обратить внимания и на то, что демократические процессы в жизни страны привели к ряду интересных решений, так или иначе сказавшихся на организации и деятельности Государственной Думы и в целом на развитии парламентаризма

В этом процессе можно выделить несколько путей, в совокупности говорящих о том, что президентская «команда» старалась укрепить свои позиции в партийной составляющей политической жизни.

Предпринимались кропотливые шаги по созданию сильной так называемой партии власти. «Единая Россия» не только поддерживается действующим Президентом РФ и возглавляется верным ему человеком Руководящий слой страны как на федеральном уровне, так и в субъектах РФ, зачастую и в местном самоуправлении - члены этой партии.

Многое сделано для того, чтобы другие партии, имеющие свои фракции в Государственной Думе, более «спокойно» участвовали в парламентской и государственной жизни. Их руководители регулярно встречаются с Президентом РФ, партии представлены во всех органах Государственной Думы. Они «спокойно» поддерживают те льготы, которые законодательно установлены для думских партий, и, прежде всего, возможность не собирать подписи избирателей в поддержку своих списков на очередных выборах и компенсация за полученные голоса избирателей из государственного бюджета Их выслушивают при обсуждении вопросов повестки дня, законопроектов

Официальная политика с 2012 г была направлена на то, чтобы ослабить иные партии - посредством резкого уменьшения требуемой численности для получения государственной регистрации до 500 членов был вызван динамичный рост числа политических партий, их стало около 80. И хотя было очевидно, что большинство из них нежизнеспособны (постепенно число партий сокращалось), партийный «ландшафт» страны изменился - в выборах Государственной Думы в 2016 г участвовали уже 14 партий. Да и сейчас некоторые стараются добиться успеха на выборах в законодательные органы субъектов РФ: если туда провести хотя бы одного депутата, не надо будет собирать подписи на выборах депутатов Государственной Думы.

Есть и ещё одна, по крайней мере официально провозглашённая, возможность: раз в год представители всех зарегистрированных партий могут быть собраны в Государственной Думе, где выслушают их мнение о положении в стране, политике и т. д.В Федеральный закон от 11 июля 2001 г. «О политических партиях» в 2010 г. введена ст. 26.2. «Участие политических партий, не представленных в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации или в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации, в пленарных заседаниях этих органов» Собрание законодательства РФ. 2001. № 29. Ст. 2950.

Собрание законодательства РФ. 2010. № 23. Ст. 2798.: политические партии, не представленные в Государственной Думе, вправе не менее одного раза в год участвовать в пленарном заседании Государственной Думы Вопросы, рассматриваемые на таком пленарном заседании, порядок их рассмотрения, а также порядок участия в пленарном заседании указанных политических партий определяются Регламентом Государственной Думы. На такое пленарное заседание приглашаются представители всех политических партий, не представленных в Государственной Думе Неучастие политической партии в соответствующем пленарном заседании не является основанием для проведения дополнительного пленарного заседания с её участием.

На фоне публичной активности партий Президент РФ решил, что будет позитивным шагом предоставление возможностей Государственной Думе более действенно участвовать в процессе формирования федеральной исполнительной власти - Правительства РФ: расширены как полномочия Государственной Думы, так и пути их реализации Правда, терминология отражения возможностей как Думы, так и Президента пока вызывает вопросы и нуждается в толковании.

В соответствии с п. «а» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ к ведению Государственной Думы была отнесена «дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства Российской Федерации». В редакции 2020 г., согласно п. «а», теперь к ведению Государственной Думы отнесено «утверждение по представлению Президента Российской Федерации кандидатуры Председателя Правительства Российской Федерации» Данную норму надо воспринимать в связке с новой ч. 1 ст. 111 Конституции в редакции 2020 г. : «Председатель Правительства Российской Федерации назначается Президентом Российской Федерации после утверждения его кандидатуры Государственной Думой».

Конечно, употребление выделенных терминов оставляет вопросы у толкователей Конституции. Было бы логично полагать: если человек утверждён на должность, значит он на неё назначен; если же после утверждения следует назначение на должность, тогда утверждение кандидатуры мало чем отличается от прежней формулы «дача согласия».

Кто-то в Думе может толковать новеллу как расширение возможностей палаты - «как мы, депутаты, скажем, так и будет» Но не следует забывать о ч. 4 ст. 111: «После трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации Государственной Думой Президент Российской Федерации назначает Председателя Правительства Российской Федерации. В этом случае Президент Российской Федерации вправе распустить Государственную Думу и назначить новые выборы».

Правило назначения Президентом Председателя Правительства, если Дума трижды отклонила предложенную им кандидатуру, было и в прежней редакции. И термин сохранился тот же - «отклонение» Несомненным плюсом нового регулирования является то, что исключена императивность По прежней редакции у Президента не было варианта - «распускает Государственную Думу», теперь же он «вправе распустить» - значит, может этого и не делать.

Но ведь остаётся вопрос, который мы, конституционалисты, давно обсуждали: Президент при «неуспехе» контактов с Государственной Думой вправе назначить Председателем Правительства РФ кого-то из кандидатур, ранее им предложенных и не поддержанных Государственной Думой, а может предпочесть и другую фигуру на пост Председателя Правительства? Так, Государственная Дума дважды (10 и 17 апреля 1998 г.) отказывала в согласии на утверждение С. Кириенко Председателем Правительства РФ. Далее в «коридорах власти» распространился слух о том, что при третьем отказе Президент Б.Н. Ельцин распустит Государственную Думу, а Председателем Правительства назначит А. Чубайса. Будучи совсем не расположенной к этой кандидатуре, Государственная Дума 24 апреля дала согласие на кандидатуру С. Кириенко, в тот же день он был назначен на должность.

В толковании положений ч. 4 ст. 111 Конституции РФ Конституционный Суд РФ в постановлении от 11 декабря 1998 г чётко определил, что Президент РФ может предлагать трижды разные или одну и ту же кандидатуру на пост Председателя Правительства РФ КС высказал надежду на то, что сложится какой-то конституционный обычай, основанный на одном варианте взаимодействия главы государства и Государственной Думы из допускаемых ч. 4 ст. 111 Собрание законодательства РФ. 1998. № 52. Ст. 6447.. Но Суд ведь не мог оценивать целесообразность назначения Президентом на пост Председателя Правительства совсем иной, не обсуждавшейся кандидатуры - это уже была бы оценка нормы Конституции, чего КС не вправе делать. Но учёным очевидно: если Президент от Думы не получил «утверждения» (новый термин) представленной кандидатуры, после троекратного «отклонения» (прежний термин), за Президентом остаётся прежнее право назначить любое лицо на пост главы Правительства по своему усмотрению. И это не лучший выход из ситуации.

Ранее у депутатов Государственной Думы не спрашивали мнения о персональном составе Правительства РФ, Президент обходился (официально) предложениями Председателя Правительства, фактически они обговаривали персональный состав Правительства, причём как по тем лицам, которые по Конституции считаются членами Правительства, так и по другим руководителям федеральных исполнительных органов. Теперь же возможности Государственной Думы существенно расширены, но в отношении членов Правительства РФ, - согласно новому п. «а.1» ч. 1 ст. 103, к ведению Государственной Думы отнесено «утверждение по представлению Председателя Правительства Российской Федерации кандидатур заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров, за исключением федеральных министров, указанных в пункте «д.1» статьи 83 Конституции Российской Федерации» (т. е. тех, по поводу которых надо консультироваться с Советом Федерации).

Правда, и здесь в Конституции учтено, что могут быть противоречия у депутатов, с одной стороны, и Президента, Председателя Правительства, с другой, по отдельным кандидатурам. Поэтому в ст. 112 (ч. 2-5) записано: Председатель Правительства Российской Федерации представляет Государственной Думе на утверждение кандидатуры заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров (за исключением федеральных министров, указанных в п «д 1» ст 83 Конституции РФ (по которым нужны консультации Совета Федерации), а Государственная Дума не позднее недельного срока принимает решение по представленным кандидатурам. Заместители Председателя Правительства РФ и федеральные министры, кандидатуры которых утверждены Государственной Думой, назначаются на должность Президентом Российской Федерации Президент не вправе отказать в назначении на должность заместителям Председателя Правительства РФ и федеральных министров, кандидатуры которых утверждены Государственной Думой.

Если между депутатами и Президентом не будет согласованного подхода, в ч. 4 ст. 112 предусмотрено: после трёхкратного отклонения Государственной Думой представленных в соответствии с ч 2 настоящей статьи кандидатур заместителей Председателя Правительства РФ, федеральных министров Президент РФ вправе назначить заместителей Председателя Правительства РФ, федеральных министров из числа кандидатур, представленных Председателем Правительства РФ.

Логика здесь такова, что от Государственной Думы ожидается рассмотрение не «списком» всех членов Правительства, а персонально. Конечно, исключать предложения от депутатов голосовать списком «за всех» тоже нельзя. Но всё же новелла Конституции ориентируется на рассмотрение отдельных кандидатур. Поэтому теперь и записано: «Если после трехкратного отклонения Государственной Думой представленных в соответствии с частью 2 настоящей статьи кандидатур более одной трети должностей членов Правительства Российской Федерации (за исключением должностей федеральных министров, указанных в пункте «д.1» статьи 83 Конституции Российской Федерации) остаются вакантными, Президент Российской Федерации вправе распустить Государственную Думу и назначить новые выборы». И опять же, отметим, что отражена гибкая позиция Президента - не «распускает», а «вправе распустить». Значит, возможны консультации с фракциями, достижение согласия и т.п. И только уж при полной «безысходности» вступает в действие ч. 5 ст. 112: «В случае, предусмотренном частью 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации, а также в случае роспуска Государственной Думы в соответствии с Конституцией Российской Федерации Президент Российской Федерации назначает заместителей Председателя Правительства Российской Федерации, федеральных министров (за исключением федеральных министров, указанных в пункте «д.1» статьи 83 Конституции Российской Федерации) по представлению Председателя Правительства Российской Федерации».

Можно констатировать, что делая определённые шаги навстречу Государственной Думе, Президент оставляет за собой возможность жёстких мер, если палата будет «упорствовать». Об этом свидетельствует тот факт, что несмотря на высказывавшиеся в печати и звучавшие на заседаниях Рабочей группы по поправкам предложения о возможности выражения недоверия Государственной Думы не в целом Правительству РФ, а отдельному члену Правительства, а также невозможности роспуска Государственной Думы при её «конфликте» с Правительством после того, как повышена её роль в формировании Правительства, практически остались без изменения либо подверглись лишь незначительной правке соответствующие положения ст. 117 Конституции.

Напомним, что согласно ч. 3 ст. 117: «Государственная Дума может выразить недоверие Правительству Российской Федерации Постановление о недоверии Правительству Российской Федерации принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы После выражения Государственной Думой недоверия Правительству Российской Федерации Президент Российской Федерации вправе объявить об отставке Правительства Российской Федерации либо не согласиться с решением Государственной Думы. В случае если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству Российской Федерации, Президент Российской Федерации объявляет об отставке Правительства Российской Федерации либо распускает Государственную Думу и назначает новые выборы» Конечно, нелогично получается: в других статьях теперь указано, что Государственная Дума утверждает состав Правительства, а здесь выходит, что это и не имеет особого значения - захотел Президент и оставил Правительство, которому Государственная Дума выразила недоверие.

Правке подверглась ч. 4 ст. 117. Ранее она гласила: Председатель Правительства РФ вправе поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству РФ, который подлежит рассмотрению в течение 7 дней. Если Государственная Дума отказывает в доверии Правительству, Президент РФ в течение 7 дней вправе принять решение об отставке Правительства или о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов. В 2020 г. добавлено: «В случае если Правительство Российской Федерации в течение трех месяцев повторно поставит перед Государственной Думой вопрос о доверии, а Государственная Дума в доверии Правительству Российской Федерации откажет, Президент Российской Федерации принимает решение об отставке Правительства Российской Федерации или о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов».

По существу правила ч. 3 и 4, в т.ч. и в обновлённой редакции, оставляют Государственную Думу в невыгодном положении. Придётся искать «мира» с Правительством - ведь иначе новые выборы, а это неясность, прежде всего, в положении депутатов, потеря статуса, столицы, хорошего материального положения и др.

Очень спорно и по большому счёту невыгодно для депутатов решены и другие смежные вопросы, связанные с досрочным прекращением полномочий Правительства и отдельных членов кабинета. Согласно ч. 1 ст. 117, «Правительство Российской Федерации может подать в отставку, которая принимается или отклоняется Президентом Российской Федерации» Здесь как будто бы не учтено, что наделили Государственную Думу правом утверждать состав Правительства. И ещё более интересно, что в Конституции оставлена ч. 2 ст. 117: «Президент Российской Федерации может принять решение об отставке Правительства Российской Федерации» Выходит, что Президент уже по собственной воле, не спрашивая ни Думу, ни само Правительство, отправляет его в отставку?! Наконец, в ст. 117 поправками 2020 г включена ч 4 1, согласно которой: «Председатель Правительства Российской Федерации, Заместитель Председателя Правительства Российской Федерации, федеральный министр вправе подать в отставку, которая принимается или отклоняется Президентом Российской Федерации». Как уже было сказано, в утверждении на должность каждого из этих лиц участвовала Государственная Дума И скорее их отставка может быть косвенной реакцией на мнение Государственной Думы И всё же не требуется даже просто информировать Государственную Думу о том, что должностное лицо покидает свой пост В изначальной редакции ст. 112

Конституции гласила: «1 Председатель Правительства Российской Федерации не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту Российской Федерации предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти 2 Председатель Правительства Российской Федерации предлагает Президенту Российской Федерации кандидатуры на должности заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров» В данной редакции статьи и особенно её ч 2 с самого начала произошло смешение двух моментов - структуры федеральной исполнительной власти и состава Правительства. Более того, из приведённых выше положений ст. 112 явствует, что при реформе 2020 г так и осталось понимание структуры исполнительной власти как состава Правительства РФ.

Отсюда было бы целесообразно определить в ч. 1 ст. 112, что Председатель Правительства РФ не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту РФ предложения о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти И далее: система и структура федеральных органов исполнительной власти утверждается Президентом РФ по предварительному согласованию с Советом Федерации и Государственной Думой. Такие система и структура охватывают не только непосредственно состав Правительства РФ, но и весь «набор» федеральной исполнительной власти, т. е. министерств, федеральных служб и агентств.

Соответственно, Председатель Правительства РФ предлагает Президенту РФ кандидатуры на должности не только членов Правительства РФ, но и руководителей всех федеральных органов исполнительной власти Президент РФ направляет Совету Федерации и Государственной Думе информацию о системе и структуре исполнительной власти и о представленных кандидатурах. Совет Федерации и Государственная Дума могли бы излагать Президенту РФ своё мнение о круге федеральных органов исполнительной власти, предлагать создание иных органов, высказываться о представленных кандидатурах руководителей. Такое мнение каждой палаты является совещательно-рекомендательным, хотя и предполагает мотивированный ответ Президента РФ. Возможно и совместное обсуждение Президентом РФ, Председателем Правительства РФ, Председателем Совета Федерации и Председателем Государственной Думы соответствующих предложений. Но окончательное и неоспариваемое решение по каждой кандидатуре остаётся за Президентом Российской Федерации. Как можно видеть, при этом варианте более ощутима роль палат, хотя ключевые решения остаются за Президентом РФ.

Законодательная деятельность парламента

При обсуждении поправок 2020 г. много внимания занимали вопросы законодательной деятельности Государственной Думы и парламента в целом Так, вносилось немало предложений о расширении круга субъектов права законодательной инициативы, которая, как известно, реализуется внесением законопроектов в Государственную Думу (ст. 104 Конституции). В частности, автор данной работы предлагал включить в ч. 1 ст. 104 Конституции право народной законодательной (правотворческой) инициативы - путём сбора подписей под законопроектом, вносимым в Государственную Думу, к примеру, 100 тыс. граждан, обладающих избирательным правом. Это предложение не поддержали депутаты Государственной Думы, входившие в Рабочую группу, предполагая массовый рост круга законопроектов, инициируемых различными малоавторитетными политическими течениями.

В общем, круг субъектов права законодательной инициативы остался в ст. 104 Конституции без изменений.

Но появились весьма интересные новшества в законодательном процессе, соответственно, и в конституционном правосудии При учреждении Конституционного Суда РФ была предусмотрена возможность лишь так называемого последующего нормоконтроля - оспаривания в КС закона только после вступления его в юридическую силу

В ч. 1 и 2 ст.107 Конституции РФ записано и оставлено нетронутым правило, что, принятый федеральный закон в течение 5 дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования; Президент в течение 14 дней подписывает федеральный закон и обнародует его Но поправками 2020 г. в ч. 3 ст. 107 к прежнему тексту: если Президент Российской Федерации в течение 14 дней с момента поступления федерального закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией РФ порядке вновь рассматривают данный закон. Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством (не менее 2/3 голосов от общего числа) сенаторов Российской Федерации (вместо членов Совета Федерации теперь указаны сенаторы) и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом Российской Федерации в течение 7 дней и обнародованию, - теперь добавлено: «Если Президент Российской Федерации в течение указанного срока обратится в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности федерального закона, срок для подписания такого закона приостанавливается на время рассмотрения запроса Конституционным Судом Российской Федерации. Если Конституционный Суд Российской Федерации подтвердит конституционность федерального закона, Президент Российской Федерации подписывает его в трехдневный срок с момента вынесения Конституционным Судом Российской Федерации соответствующего решения. Если Конституционный Суд Российской Федерации не подтвердит конституционности федерального закона, Президент Российской Федерации возвращает его в Государственную Думу без подписания».

Налицо введение так называемого предварительного нормоконтроля.

Появилось аналогичное предписание в ч. 2 ст. 108 и относительно федеральных конституционных законов. В начальной редакции: федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством сенаторов Российской Федерации (не менее 3/4 голосов от общего числа) и депутатов Государственной Думы (не менее 2/3 голосов от общего числа) Принятый федеральный конституционный закон в течение 14 дней подлежит подписанию Президентом Российской Федерации и обнародованию. Дополнение 2020 г.: «Если Президент Российской Федерации в течение указанного срока обратится в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности федерального конституционного закона, срок для подписания такого закона приостанавливается на время рассмотрения запроса Конституционным Судом Российской Федерации. Если Конституционный Суд Российской Федерации подтвердит конституционность федерального конституционного закона, Президент Российской Федерации подписывает его в трехдневный срок с момента вынесения Конституционным Судом Российской Федерации соответствующего решения. Если Конституционный Суд Российской Федерации не подтвердит конституционности федерального конституционного закона, Президент Российской Федерации возвращает его в Государственную Думу без подписания».

Аналогичное правило введено и относительно законов РФ о поправках к Конституции - с той разницей, что сделано это в связи с закреплением полномочий Конституционного Суда РФ. Ст. 125 Конституции дополнена ч. 5.1, согласно п. «а» Конституционный Суд «по запросу Президента Российской Федерации проверяет конституционность проектов законов Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации, проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, а также принятых в порядке, предусмотренном частями 2 и 3 статьи 107 и частью 2 статьи 108 Конституции Российской Федерации, законов до их подписания Президентом Российской Федерации» Палаты Федерального Собрания исходят далее из решения, принимаемого Конституционным Судом РФ.

парламентаризм федерация дума

Заключение

Анализируя полномочия Государственной думы и в целом обеих палат парламента, мы видим, что политические цели конституционной реформы заслонили от Президента РФ и парламента некоторые вопросы конституционного уровня регулирования по отношению к обоим этим органам государственной власти.

В частности, из того, что касается парламента, отметим: автором данной работы на заседаниях Рабочей группы по конституционным поправкам вносились предложения об уточнении нормы Конституции, зафиксированной в п «и» ст 83, согласно которой Президент «формирует Администрацию Президента Российской Федерации». На момент принятия Конституции в 90-е гг. до конца не было ясно предназначение Администрации - было распространено мнение, что она должна быть всего лишь вспомогательным органом при Президенте. И тогда естественно исходить из того, что Президент самостоятельно регулирует её статус [10; 12; 17; 19; 20; 26; 27; 30; 31; 37; 39; 40]. Но в действующем Положении об Администрации сказано, что она является государственным органом Положение об Администрации Президента Российской Федерации от 06.04.2004 (с изм. и доп. ) // Собрание законодательства РФ. 2004. № 15. Ст. 1395.. Роль Администрации стала слишком высокой. Отсюда не мешало бы Президенту узнавать мнение Государственной Думы и Совета Федерации о ключевых параметрах её положения в государстве, отражаемых в акте о ней.

Некоторые вопросы статуса и деятельности Президента РФ, руководителей палат парламента предполагают высший, т. е. конституционный, уровень регулирования Например, о праве Президента РФ присутствовать и выступать на заседаниях Государственной Думы и Совета Федерации недостаточно сказать лишь в Регламентах палат (как сейчас и сделано Регламент Государственной Думы от 22 января 1998 г. (с изм. и доп. ) // Собрание законодательства РФ. 1998. № 7. Ст. 801.

Регламент Совета Федерации от 30 января 2002 г (с изм и доп ) // Собрание законодательства РФ 2002 № 7 Ст 635). Это вопрос конституционного уровня.

Соответственно, в Конституции следовало бы записать, что при обстоятельствах, требующих этого, Президент РФ должен незамедлительно принять Председателя Государственной Думы и Председателя Совета Федерации по их просьбе.

На основе анализа поправок 2020 г можем констатировать определённый прогресс в укреплении конституционного уровня регулирования участия Совета Федерации, Государственной Думы в государственном строительстве, во взаимоотношениях с Президентом РФ и федеральной исполнительной властью, в организации деятельности палат. Вместе с тем на базе конституционной реформы 2020 г следует и далее совершенствовать федеральный уровень российского парламентаризма.

Литература

1. Абрамова А.И. Законодательная идея и форма её реализации // Журнал российского права. 2010. № 12. С. 65-72.

2. Авакьян С.А. Конституционная теория и практика публичной власти: закономерности и отклонения // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 10. С. 5-11.

3. Абрамова А.И. Лоббизм в законотворческой деятельности // Журнал российского права. 2014. № 6. С. 15-25.

4. Авакьян С.А. Публичная власть и представительство: организационные, социальные и персоналистские начала (конституционно-правовой взгляд) // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 11. С. 20-30.

5. Авакьян С.А. Реформа Конституции Российской Федерации: грядёт раунд четвертый? // Конституционное и муниципальное право 2020 № 1 С 31-44

6. Авакьян С.А. Совет Федерации: четверть века проблем формирования палаты // Вестник Московского университета. Серия 11: Право. 2020. № 2. С. 3-20.

7. Авакьян С.А. Конституционное право России. Т. 2. М.: Норма, 2019. 912 с.

8. Авакьян С.А. Федеральное Собрание - парламент России. М., 1999. 432 с.

9. Актуальные проблемы парламентаризма в России / П.А. Астафичев, Е.В. Бердникова, М.В. Данилов, Т.А. Дураев, М.А. Липчанская, И.В. Лобанов, Г.Н. Комкова. М.: Проспект, 2015. 168 с.

11. Аникин С.Б., Родионова М.П. Вопросы административно-правовой организации деятельности Администрации Президента Российской Федерации // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2015. № 1 (102). С. 15-18.

Безруков А.В. Роль органов публичной власти и институтов общественности в обеспечении конституционного правопорядка в России. Красноярск, 2019. 268 с.

12. Блинов А.Б. Администрация Президента Российской Федерации // Труды Института государства и права Российской академии наук. 2011. № 5. С. 57-66.

13. Вертикаль публичной власти в правовом пространстве России / под ред. А.В. Малько, Р.В. Пузикова. Тамбов, 2011. 219 с.

14. Вопросы теории и практики публичной власти / С.В. Бендюрина, И.В. Выдрин, И.В. Захаров, А.Н. Кокотов, М.И. Кукушкин, С.Э. Несмеянова, В. И. Русинов. Екатеринбург, 2005. 232 с.

15. Воробьева О.А., Станкин А.Н. Публичная власть в России: проблемы теории и практики. М. : Nota Bene, 2010. 192 с.

16. Грищенко Л.Л., Егоров С.Е. Институциональные и территориальные аспекты организации публичной власти в современном государстве. М., 2012. 420 с.

17. Зуйков А.В., Валуева О.М. О законодательном закреплении правового статуса Администрации Президента Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 3. С 37-41.

18. Иванов П.А. Конституционно-правовое регулирование лоббистской деятельности: выбор России и опыт зарубежных стран. М. , 2014. 82 с.

19. Иксанов И.С. Аппарат главы государства // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 3. С 24-27.

20. Иксанов И.С. Организационное обеспечение выполнения функций Президента Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 9. С. 22-27.

21. Клишас А.А. Общественный запрос в законодательном процессе // Конституционное и муниципальное право. 2018. № 12. С. 47-55.

22. Конституционные основы разграничения полномочий между органами публичной власти / отв. ред. Л.В. Андриченко, А.Е. Постников. М.: ИНФРА-М, 2015. 235 с.

23. Крашенинников П.В. Закон и законотворческий процесс. М.: Статут, 2017. 170 с.

24. Кулагин Д.А. Эффективность конституционно-правового механизма осуществления публичной власти в Российской Федерации: автореф. дис.... канд. юрид. наук. Челябинск, 2013. 27 с.

25. Минасян А.А. Конституционно-правовое взаимодействие палат Федерального Собрания России: автореф. дис.... канд. юр. наук. Белгород, 2018. 23 с.

26. Панов А.А. Администрация Президента Российской Федерации - рабочий аппарат главы государства // Право и государство. 2007. № 10 (34). С. 29-33.

27. Панов А.А. Совещательные и консультативные органы при Президенте Российской Федерации: общие принципы формирования и наделения компетенцией, место в системе президентской власти // Конституционное и муниципальное право 2007 № 3 С 20-24

28. Парламентское право России / А.И. Абрамова, В.А. Витушкин, Н.А. Власенко, Н.С. Волкова, С.А. Грачева, А.Я. Капустин, М.А. Мещерякова. М., 2013. 400 с.

29. Парламентское право Российской Федерации: учеб. пособие / отв. ред. А.Н. Кокотов. М.: Норма, 2020 320 с

30. Петровский Д.Н. Понятие, признаки, виды и значение вспомогательных органов при главе государства // Право и жизнь. 2007. № 108 (5). С. 12-14.

31. Прокофьев В.Н. Пределы компетенции Администрации Президента Российской Федерации: конституционно-правовой аспект // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 12. С. 45-50.

32. Публичная власть: политико-правовые проблемы эффективности: материалы конференции) / под ред. В.В. Полянского, В.Э. Волкова. Самара: Универ групп, 2010. 510 с.

33. Публичная власть: проблемы реализации и ответственности / под ред. Н.И. Матузова, О.И. Цыбулевской. Саратов, 2011. 527 с.

34. Рачинский В.В. Публичная власть как общеправовая категория: теоретико-прикладной характер: автореф дис канд юрид наук Екатеринбург, 2003 25 с

35. Система органов публичной власти / отв ред Комарова В.В., Невинский В.В, Осавелюк А.М. М.: Проспект, 2018. 344 с.

36. Современные проблемы организации публичной власти / отв ред С.А. Авакьян М : Юстицинформ, 2014. 595 с.

37. Хараджиев М.Ф. Конституционно-правовое обеспечение деятельности главы государства Администрацией Президента Российской Федерации в сфере учёта и анализа обращений граждан: автореф. дис.... канд. юр. наук. М., 2008. 28 с.

38. Чиркин В.Е. Концепция публичной власти народа в XXI веке // Вопросы правоведения. 2010. № 1. С. 16-61.

39. Щипанов А.В. О вспомогательных и совещательных органах при Президенте Российской Федерации // Российский юридический журнал. 2009. № 5 (68). С. 232-235.

40. Щипанов А.В. Формирование и развитие Администрации Президента Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. № 10. С. 3-6.

References

1. Abramova A.I. [Legislative idea and form of its implementation]. In: Zhurnal rossiiskogo prava [Journal of Russian Law], 2010, no. 12, pp. 65-72.

2. Avakyan S.A. [Constitutional theory and practice of public authority: patterns and deviations]. In: Konstitutsionnoe i munitsipalnoepravo [Constitutional and municipal law], 2015, № 10, pp. 5-11.

3. Abramova A.I. [Lobbying in lawmaking]. In: Zhurnal rossiiskogo prava [Journal of Russian Law], 2014, № 6, pp 15-25

4. Avakyan S.A. [Reform of the Constitution of the Russian Federation: Is Round Four Coming?]. In: Konstitutsionnoe i munitsipalnoe pravo [Constitutional and Municipal Law], 2020, № 1, pp. 31-44.

5. Avakyan S.A. [Public power and representation: organizational, social and personalistic principles (constitutional and legal view)]. In: Konstitutsionnoe i munitsipalnoe pravo [Constitutional and municipal law], 2014, № 11, pp. 20-30.

6. Avakyan S.A. [Federation Council: a quarter of a century of problems in the formation of the chamber]. In: Vestnik Moskovskogo universiteta. Seriya 11: Pravo [Bulletin of Moscow University Series 11: Law], 2020, № 2, pp 3-20

7. Avakyan S.A. Konstitutsionnoe pravo Rossii. T. 2 [Constitutional Law of Russia. Vol. 2]. Moscow, Norma Publ., 2019. 912 p.

8. Avakyan S.A. Federalnoye Sobraniye - parlament Rossii [Federal Assembly - Parliament of Russia]. Moscow, 1999. 432 p.

9. Astafichev P.A., Berdnikova E.V., Danilov M.V, Duraev T.A., Lipchanskaya M.A., Lobanov I.V., Komkova G.N. Aktualnye problemy parlamentarizma v Rossii [Current Problems of Parliamentarism in Russia]. M., Prospekt Publ., 2015. 168 p.

10. Anikin S.B., Rodionova M.P. [Issues of the administrative and legal organization of the activities of the Administration of the President of the Russian Federation]. In: Vestnik Saratovskoigosudarstvennoi yuridicheskoi akademii [Bulletin of the Saratov State Law Academy], 2015, № 1 (102), pp. 15-18.

11. Bezrukov A.V. Rol organovpublichnoi vlasti i institutov obshchestvennosti v obespechenii konstitutsionnogo pravoporyadka vRossii [The role ofpublic authorities and public institutions in ensuring the constitutional rule of law in Russia]. Krasnoyarsk, 2019. 268 p.

12. Blinov A.B. [Administration of the President of the Russian Federation]. In: Trudy Instituta gosudarstva prava Rossiiskoi akademii nauk [Proceedings of the Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences], 2011, № 5, pp. 57-66.

13. Malko A.V., Puzikova R.V., ed. Vertikal publichnoi vlasti v pravovom prostranstve Rossii [The vertical of public power in the legal space of Russia]. Tambov, 2011. 219 p.

14. Bendyurina S.V., Vydrin I.V., Zakharov I.V., Kokotov A.N., Kukushkin M.I., Nesmeyanova S.E., Rusinov V.I. Voprosy teorii i praktiki publichnoi vlasti [Issues of theory and practice of public power]. Ekaterinburg, 2005 232 p

15. Vorobeva O.A., Stankin A.N. Publichnaya vlast v Rossii: problemy teorii i praktiki [Public Power in Russia: Problems of Theory and Practice]. Moscow, Nota Bene Publ., 2010. 192 p.

16. Grishchenko L.L., Egorov S.E. Institutsionalnye i territorialnye aspekty organizatsii publichnoi vlasti v sovremennom gosudarstve [Institutional and territorial aspects of the organization of public power in a modern state]. M., 2012. 420 p.

17. Zuikov A.V., Valueva O.M. [On the legislative consolidation of the legal status of the Administration of the President of the Russian Federation]. In: Konstitutsionnoe i munitsipalnoe pravo [Constitutional and Municipal Law], 2016, № 3, pp. 37-41.

18. Ivanov P.A. Konstitutsionno-pravovoe regulirovanie lobbistskoi deyatelnosti: vybor Rossii i opyt zarubezhnykh stran [Constitutional and Legal Regulation of Lobbying: Russian Choice and Foreign Experience]. Moscow, 2014. 82 p.

19. Iksanov I.S. [The head of state office]. In: Konstitutsionnoe i munitsipalnoe pravo [Constitutional and Municipal Law], 2007, № 3, pp 24-27

20. Iksanov I.S. [Organizational support for the performance of the functions of the President of the Russian Federation]. In: Konstitutsionnoe i munitsipalnoepravo [Constitutional and Municipal Law], 2008, № 9, pp. 22-27.

21. Klishas A.A. [Public inquiry in the legislative process]. In: Konstitutsionnoe i munitsipalnoe pravo [Constitutional and Municipal Law], 2018, № 12, pp. 47-55.

22. Andrichenko L.V., Postnikov A.E., ed. Konstitutsionnye osnovy razgranicheniya polnomochii mezhdu organamipublichnoi vlasti [Constitutional basis for the delineation ofpowers between public authorities]. Moscow, INFRA-M Publ., 2015. 235 p.

23. Krasheninnikov P.V. Zakon i zakonotvorcheskii protsess [Law and Legislative Process]. Moscow, Statut Publ., 2017. 170 p.

24. Kulagin D.A. Effektivnost konstitutsionno-pravovogo mekhanizma osushchestvleniya publichnoi vlasti v Rossiiskoi Federatsii: avtoref. dis.... kand. yur. nauk [The effectiveness of the constitutional and legal mechanism for the implementation of public power in the Russian Federation abstract of PhD thesis in Juridical sciences]. Chelyabinsk, 2013. 27 p.

25. Minasyan A.A. Konstitutsionno-pravovoe vzaimodeistvie palat Federalnogo Sobraniya Rossii: avtoref. dis.... kand. yur. nauk [Constitutional and legal interaction of the chambers of the Federal Assembly of Russia: abstract of PhD thesis in Law]. Belgorod, 2018. 23 p.

26. Panov A.A. [Administration of the President of the Russian Federation - working apparatus of the head of state]. In: Pravo igosudarstvo [Law and State], 2007, № 10 (34), pp. 29-33.

27. Panov A.A. [Advisory and advisory bodies under the President of the Russian Federation: general principles of formation and empowerment of competence, place in the system of presidential power] In: Konstitutsionnoe i munitsipalnoe pravo [Constitutional and Municipal Law], 2007, № 3, pp. 20-24.

28. Abramova A.I., Vitushkin V.A., Vlasenko N.A., Volkova N.S., Gracheva S.A., Kapustin A.Y., Meshcheryakova M.A. et al. Parlamentskoepravo Rossii [Parliamentary Law of Russia]. Moscow, 2013. 400 p.

29. Kokotov A.N. Parlamentskoe pravo Rossiiskoi Federatsii [Parliamentary Law of the Russian Federation]. Moscow, Norma Publ, 2020 320 p.

30. Petrovsky D.N. [The concept, signs, types and significance of subsidiary bodies under the head of state]. In: Pravo i zhizn [Law and Life], 2007, № 108 (5), pp. 12-14.

31. Prokofev V.N.. [Limits of the Competence of the Administration of the President of the Russian Federation: Constitutional and Legal Aspect]. In: Konstitutsionnoe i munitsipalnoe pravo [Constitutional and Municipal Law], 2015, № 12, pp. 45-50.

32. Polyansky V.V., Volkova V.E., ed. Publichnaya vlast: politiko-pravovye problemy effektivnosti [Public authority: political and legal problems of efficiency]. Samara, Univer grupp Publ., 2010. 510 p.

33. Matuzova N.I., Tsybulevskaya O.I. Publichnaya vlast: problemy realizatsii i otvetstvennosti [Public power: problems of implementation and responsibility]. Saratov, 2011. 527 p.

34. Rachinsky V.V. Publichnaya vlast kak obshchepravovaya kategoriya: teoretiko-prikladnoi kharakter: avtoref. dis.... kand. yurid. nauk [Public power as a general legal category: theoretical and applied character: abstract of PhD thesis in Juridical sciences]. Ekaterinburg, 2003. 25 p.

35. Komarova V.V., Nevinsky V.V., Osavelyuk A.M., ed. Sistema organov publichnoi vlasti [The system of public authorities]. M., Prospekt Publ., 2018. 344 p.

36. Avakyan S.A., ed. Sovremennye problemy organizatsii publichnoi vlasti [Modern problems of organization of public authority]. M., Yustitsinform Publ., 2014. 595 p.

37. Kharadzhiev M.F. Konstitutsionno-pravovoe obespechenie deyatel nosti glavy gosudarstva Administratsiei Prezidenta Rossiiskoi Federatsii v sfere ucheta i analiza obrashchenii grazhdan: avtoref. dis.... kand. yur. nauk [Constitutional and legal support of the activities of the head of state by the Administration of the President of the Russian Federation in the field of accounting and analysis of citizens: abstract of PhD thesis in Law]. Moscow, 2008. 28 p.

38. Chirkin V.E. [The concept of public power of the people in the XXI century]. In: Voprosy pravovedeniya [Legal issues], 2010, №. 1, pp. 16-61.

39. Shchipanov A.V. [On subsidiary and advisory bodies under the President of the Russian Federation]. In: Rossiiskii yuridicheskii zhurnal [Russian Legal Journal], 2009, № 5 (68), pp. 232-235.

40. Shchipanov A.V. [Formation and development of the Administration of the President of the Russian Federation]. In: Gosudarstvennaya vlast i mestnoe samoupravlenie [State Power and Local SelfGovernment], 2009, № 10, pp. 3-6.

Размещено на Allbest.ru