Правовое регулирование освоения морских биоресурсов Арктики: нормы международного права и механизмы сотрудничества государств

Размещено на http://www.allbest.ru/

Правовое регулирование освоения морских биоресурсов Арктики: нормы международного права и механизмы сотрудничества государств

В.Р. Авхадеев

доцент, ведущий научный сотрудник

отдел зарубежного конституционного, административного

уголовного законодательства и международного права

Института законодательства и сравнительного правоведения

при Правительстве Российской Федерации

кандидат юридических наук

Аннотация

добыча морской живой правовой

Правовое регулирование освоения ресурсов морских пространств Арктики осуществляется в соответствии как с международными договорами, так и с законодательством прибрежных государств. Международно-правовое регулирование добычи морских живых ресурсов осуществляется на универсальном, региональном и локальном уровнях. Региональных международных договоров, направленных на регулирование добычи морских живых ресурсов, действие которых распространялось бы на все морские пространства Арктики либо на акваторию Северного Ледовитого океана, нет. К числу универсальных международных договоров относится ряд договоров, регулирующих правовой режим морских пространств, в рамках которых закреплены нормы, регулирующие добычу морских живых ресурсов в регулируемых ими видах морских пространств, а также договоры с иным предметом правового регулирования. Договоры субрегионального характера по вопросам добычи морских живых ресурсов в арктических морских пространствах можно разделить на договоры, регулирующие промысел видов морских живых ресурсов, обитающих в морских пространствах Арктики, и договоры, посвященные рыболовству в тех или иных морских пространствах, являющихся частями арктической акватории. Действие таких договоров распространяется, как правило, на определенные части акваторий Северного Ледовитого, Атлантического и Тихого океанов. Международные локальные договоры регулируют отношения по поводу добычи морских живых ресурсов между государствами, расположенными в непосредственной близости друг от друга и имеющие сопредельные морские пространства. Основным объектом соответствующих международных договоров являются общественные отношения между граничащими друг с другом государствами по поводу делимитации морских пространств. Каждое арктическое государство приняло законодательные акты по вопросам промысла морских живых ресурсов в данном регионе. Сотрудничество государств в данной сфере осуществляется как в двустороннем, так и в многостороннем формате. Одной из наиболее важных проблем международно-правового регулирования промысла морских живых ресурсов является отсутствие международных договоров, которые могли бы быть направлены на регулирование промысла морских млекопитающих Арктики, за исключением немногочисленных договоров, применимых к арктическим морским пространствам на общих основаниях.

Ключевые слова: Арктика, Северный Ледовитый океан, морские биоресурсы, рыболовство, анадромные рыбы, морские млекопитающие, Тихий океан, Атлантический океан, международные договоры, законодательство арктических государств.

Legal Regulation of Arctic Marine Bioresources Development: International Law and State Cooperation Mechanisms

Vladislav Avkhadeev

Associate Professor, Leading Researcher, Department of foreign constitutional, administrative, criminal and international law, Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, Candidate of Juridical Sciences.

Abstract

Legal regulation of the development of marine resources in the Arctic is carried out in accordance with international treaties and the legislation of coastal states. International legal regulation of the extraction of marine living resources is carried out at different levels of international legal regulation -- universal, regional and local. Regional international treaties aimed at regulating the extraction of marine living resources, which would extend to all the maritime areas of the Arctic or to the Arctic Ocean, are absent now. Among the universal international treaties include a series of treaties governing the legal regime of the maritime spaces within which sets out regulations governing the production of marine living resources in their regulatory kinds of maritime areas, as well as treaties with other subject of legal regulation. Subregional treaties on the regulation of the extraction of marine living resources in the Arctic marine spaces can be classified into two main categories: treaties regulating the fishing of a specific type of marine living resources that inhabit the marine spaces of the Arctic, as well as treaties dealing with fishing in various marine spaces that are part of the Arctic waters. The effect of such treaties extends to certain parts of the waters of the Arctic, Atlantic and Pacific Oceans. The International local treaties regulate relations regarding the extraction of marine living resources between states located in close proximity to each other and having adjacent sea spaces. The main objects of the relevant international treaties are social relations between states bordering each other on the delimitation of maritime spaces. And in this regard, the state determines the legal regime for the extraction of marine living resources in the border waters. Each Arctic state has adopted its own legislation on the harvesting of marine living resources in the region. The cooperation of states in this sphere of activity is carried out both in the bilateral and multilateral international cooperation. One of the major problems of international legal regulation of fishing of marine living resources is the lack of international treaties that could be directed at regulating the fishing of marine mammals in the Arctic, with the exception of a few treaties applicable to the Arctic marine environment on a common basis.

Keywords: Arctic, Arctic Ocean, marine bioresources, marine mammals, anadromous fish, fisheries, Pacific, Atlantic, international treaties, legislation of the Arctic states.

Введение

Арктический регион включает акваторию Северного Ледовитого океана, а также сопредельные части Тихого и Атлантического океанов. В данном регионе сосредоточены огромные запасы природных ресурсов, а поэтому, несмотря на удаленность своего географического положения, Арктика все больше привлекает к себе внимание международного сообщества [Ковалев А.А., 2003: 211].

Морские биоресурсы Арктики издавна представляли промышленный интерес для человечества. Более того, для жителей данного региона морские ресурсы во многом представляют собой основу их рациона. Морские биологические ресурсы Арктики используются человеком в течение длительного времени -- примерно 12000 лет. Об этом говорят многочисленные останки морских животных в стойбищах и наскальные изображения, обнаруженные на пространстве от Белого моря до побережья Чукотки. Морские промыслы российского Севера, связанные с увеличением объемов добычи ресурсов и вывозом их в удаленные от промыслов районы, начали интенсивно развиваться в XV-XVI вв. в Белом и Баренцевом морях. Основными объектами морского промысла были морские и проходные виды рыб Виды рыб, которые часть жизненного цикла проводят в море, а часть -- во впадающих в него реках. и морские звери. Именно морской промысел наряду с добычей соли был экономической основой освоения и колонизации северных регионов, залогом существования местного населения [Флинт М.В., 2015: 438]. В настоящее время несмотря на то, что морские живые ресурсы Арктики могут быть подразделены на несколько категорий, первичный учет вылова данных ресурсов по отдельным рыболовным районам (пространствам Мирового океана) осуществляется без их подразделения на виды.

Актуальность изучения и исследования проблематики арктического рыболовства определяется возрастающей значимостью международного сотрудничества в сфере рыболовства в северных морях, особенно в центральной части Северного Ледовитого океана (далее -- СЛО) в связи с изменениями климата и интенсивным таянием льдов в Арктике. Сфера рыболовства в акватории морей СЛО регулируется рядом международных конвенций, которые в большинстве не имеют непосредственного отношения ко всей акватории СЛО. В их числе: НАФО (NAFO, Northwest Atlantic Fisheries Organization) -- организация по рыболовству в СевероЗападной части Атлантики; НЕАФК (NEAFC, North-East Atlantic Fisheries Commission), регулирующая рыболовство в Северо-Восточной Атлантике; международные договоры по регулированию промысла морских млекопитающих. Частично промысла в арктическом регионе касается и тихоокеанская конвенция СЗТО (Северо-Западной части Тихого океана, включающей Берингово, Охотское и др. моря). Комиссия по анадромным рыбам Северной части Тихого океана (НПАФК, NPAFC -- North Pacific Anadromous Fish Commission) регулирует изучение и управление запасами лосося, форели. Страны-участницы Конвенции по сохранению запасов анадромных рыб в Северной части Тихого океана 1992 г. -- Канада, Япония, Республика Корея, Россия и США. Необходимо иметь в виду, что международные рыболовные конвенции регулируют анклавы и морские районы промысла, не входящие в особые экономические зоны (далее -- ОЭЗ) прибрежных стран. Соответственно именно прибрежные страны разрабатывают правила деятельности. Другие государства, желающие вести промысел в районах действия международных конвенций, обязаны выполнять эти правила [Горнова А.М., 2016: 196-197].

Продовольственная и сельскохозяйственная организация ООН (далее -- ФАО) систематизирует информацию о состоянии мировых запасов рыбных ресурсов: об их добыче, воспроизводстве и иных характерных показателях.

По классификации ФАО все морские пространства подразделяются на четыре основные рыболовные зоны: Атлантический океан и прилегающие моря, Индийский океан, Тихий океан и Южный океан. Каждая из основных рыболовных зон подразделяется, в свою очередь, на несколько рыболовных районов. Рыболовный район, именуемый Арктическим морем, имеет код 18 и относится к зоне, именуемой «Атлантическим океаном и прилегающими морями».

В обзоре ФАО «Статистика рыболовства и аквакультуры 2015», приводятся статистические данные о запасах рыбных ресурсов в различных рыболовных районах, относящихся к Арктическому региону: Северный Ледовитый океан, Северо-Западная часть Атлантики и северо-восточные части Тихого океана. По статистике улов морских живых ресурсов в акватории СЛО кардинально отличается от улова остальных рыболовных районов Арктики. Так, например, в 2016 г. в Северо-Западной части Атлантического океана выловлено 1811436 тонн морских живых ресурсов, в Северо-западной части Тихого океана -- 22411224 тонн, а в акватории СЛО -- всего 52 тонны! Данное обстоятельство, безусловно, связано с климатическими условиями рыболовства в СЛО. Регулярные снегопады с порывами ветра в условиях, когда ледяной панцирь покрывает большую часть акватории данного океана, создают весьма затруднительные, а соответственно -- не выгодные промышленному рыболовству условия (см. рис. 1).

Рис. 1. Мировое производство (улов, добыча) рыбы и морепродуктов (ракообразные, моллюски и прочие) в Арктике (тонн в год) за 2010 -- 2016 гг. включительно Available at: http://www.fao.Org/3/i9942t/I9942T.pdf (дата обращения: 10.11.2020)

1. Международно-правовое регулирование

Правовое регулирование добычи морских живых ресурсов в арктической морской экосистеме связано со свободами открытого моря, деятельностью по сохранению живых морских ресурсов прибрежными государствами, а также c исследованиями в данной сфере. Таким образом, современное морское право несет большую ответственность перед прибрежными государствами в сфере защиты и сохранения живых ресурсов в морских районах, включая арктические. Конвенцией ООН по морскому праву (1982) установлена 200-мильная исключительная экономическая зона. Правовой режим данной категории морских пространств характеризуется исключительными правами прибрежного государства не только на рыболовство, но также и в области регулирования, эксплуатации и управления всеми живыми и неживыми ресурсами, находящимися в исключительной экономической зоне (далее -- ИЭЗ). Именно данной категории морских пространств прибрежных государств Арктики отводится основная роль в сохранении и защите морской экосистемы на расстоянии не менее 200 морских миль от береговой линии [Joyner C., 2009: 205].

Международно-правовое регулирование режима Арктики реализуется на всех уровнях: универсальном, региональном, субрегиональном, а также локальном -- в зависимости от территориальной юрисдикции того или иного международного договора. Для международных договоров, регулирующих правовой режим Арктики, значимой является классификация и по количеству сторон, участвующих в договоре. Если многосторонние международные договоры могут быть заключены практически на любом уровне, то двусторонние договоры, как правило, заключаются на локальном (местном) уровне, поскольку они регулируют отношения между двумя сопредельными государствами в связи с их деятельностью в пределах прилегающей территории (либо акватории, в зависимости от физико-географических характеристик пространства).

Международные договоры универсального характера применяются к регулированию промысла морских биоресурсов Арктики так же, как и ко всем другим регионам. Региональные международные договоры в данной сфере правового регулирования практически отсутствуют, если не считать Декларацию об учреждении Арктического совета (1996), которая не имеет общеобязательного характера. Наиболее заметными являются международные договоры, которые регулируют отдельные аспекты промысла морских биоресурсов Арктики применительно к определенным акваториям (субрегионам) Атлантического, Северного Ледовитого и Тихого океанов. На примере международных договоров локального характера Российской Федерации, видно, что каждый из них образует индивидуальную мини-систему, состоящую из связки двух международных договоров, один из которых регулирует совместную деятельность двух государств по освоению морских биоресурсов, а другой разграничивает морские пространства.

1.1 Универсальный уровень

К международным договорам универсального характера, затрагивающим в той или иной степени проблематику промысла морских биоресурсов в Арктическом регионе можно отнести некоторые договоры, применяющиеся к морским пространствам Арктики на общих основаниях, также же, как и иным пространствам мирового океана. Основы международно-правового регулирования вопросов рыболовства заложены в Конвенции ООН по морскому праву (1982; далее -- Конвенция 1982 г.). Прежде всего речь идет о части V «Исключительная экономическая зона», а также о части VII «Открытое море», так как рыболовная деятельность непосредственно связана именно с данными категориями морских пространств.

Конвенция 1982 г. регулирует в ИЭЗ порядок сохранения и использования морских живых ресурсов, правовой режим использования запасов, встречающихся в ИЭЗ двух или более прибрежных государств либо как в ИЭЗ, так и в районе, находящемся за ее пределами и прилегающем к ней. Конвенция также уделяет внимание правовому регулированию вопросов, связанных с рыболовством в открытом море. Пункт «е» ч. 1 ст. 87 Конвенции в качестве одной из свобод открытого моря предусматривает свободу рыболовства с соблюдением условий, изложенных в Разделе 2 Конвенции Конвенция ООН по морскому праву заключена в Монтего-Бее 10.12.1982 // Бюллетень международных договоров. 1998. № 1. С. 3-168..

Как отмечают исследователи современного международного морского права В.С. Шитарев и В.А. Сокиркин, из доктрины свобод открытого моря вытекает, что граждане всех государств имеют право на занятие рыболовным промыслом в любой части открытого моря. В целях сохранения рыбных запасов во многих странах приняты нормативные акты о рыболовном промысле в море, хотя соблюдение таких документов обязательно лишь для граждан этих стран. Ничем не ограниченная добыча рыбы и морепродуктов ведет к серьезному истощению объектов промысла. Кроме того, создание новых орудий лова повышенной эффективности, надежной рыбопоисковой техники и высокопроизводительных рыбообрабатывающих машин, установленных на борту промысловых судов, позволяет за короткий промежуток времени изымать большое количество морских живых ресурсов из их среды обитания. Современные познания о жизни обитателей морских глубин создают необходимость определять временные периоды, когда промысловая деятельность добывающих флотов должна полностью прекращаться. Поэтому не только желательно, но и необходимо, чтобы осуществление прав на ведение морского промысла регулировалось нормами международного морского права [Сокиркин В.А., Шитарев В.С., 2007: 3].

Раздел 2-й Конвенции 1982 г. посвящен проблематике сохранения живых ресурсов открытого моря и управления ими. В рамках данного раздела регламентируется право промысла рыбы в открытом море. Также устанавливается обязанность государств принимать по отношению к своим гражданам меры в целях сохранения живых ресурсов открытого моря. Регулируются вопросы сотрудничества государств в сфере в сохранения живых ресурсов и управления ими Весьма ценным является регламентирование порядка сохранения живых ресурсов открытого моря. Кроме того, данная глава Конвенции регламентирует меры сохранения морских млекопитающих и управления ими в открытом море, ссылаясь при этом на ст. 65 Конвенции 1982 г.

Специализированной нормой Конвенции является глава 8-я, состоящая из одной статьи, именуемая «покрытые льдом районы». Содержание данной статьи направлено на защиту морской среды в покрытых льдом районах земного шара. В статье говорится, что прибрежные государства имеют право принимать и обеспечивать соблюдение недискриминационных законов и правил по предотвращению, сокращению и сохранению под контролем загрязнения морской среды с судов в покрытых льдами районах в пределах ИЭЗ, где суровые климатические условия и льды, покрывающие такие районы в течение большей части года, создают препятствия либо повышенную опасность судоходству, а загрязнение морской среды может нанести серьезный вред экологическому равновесию или необратимо нарушить его. В таких законах и правилах должным образом принимаются во внимание судоходство, защита и сохранение морской среды на основе имеющихся наиболее достоверных научных данных Конвенция Организации Объединенных Наций по морскому праву (UNCLOS). Ст. 234..

В рассматриваемой статье речь идет лишь о вопросах защиты окружающей природной среды обитания рыбных ресурсов в Арктике от загрязнения морской среды с судов, но не о регламентации рыбной ловли в покрытых льдом районах. Что касается непосредственно регламентации нормами Конвенции 1982 г. рыбохозяйственной деятельности в Арктике, то она осуществляется на общих основаниях, в соответствии с положениями части V «Исключительная экономическая зона», а также -- части VII «Открытое море», о которых уже упоминалось выше.

Главное значение Конвенции 1982 г. в том, что она заложила концептуальные основы правового статуса и режима морских пространств, а, следовательно, и одного из основных видов деятельности в данных пространствах -- международного рыболовства. В настоящее время правовые основы регулирования режима рыболовства в Арктике нашли воплощение в Декларации (2015), а позже (в 2017 г.) -- в проектируемом Соглашении о предотвращении нерегулируемого промысла в районе открытого моря Северного Ледовитого океана. Именно ст. 234 Конвенции 1982 г. заложила его основу.

Конвенция о биологическом разнообразии заключена в Рио-де-Жанейро 5 июня 1992 г. В соответствии с положениями Конвенции под биологическим разнообразием понимается вариабельность живых организмов, содержащихся во всех источниках, включая, среди прочего, наземные, морские и иные водные экосистемы и экологические комплексы, частью которых они являются. Данное понятие включает в себя разнообразие в рамках одного биологического вида, разнообразие между такими видами и разнообразие экосистем См.: Конвенция о биологическом разнообразии (вместе с «Определением и мониторингом», «Процедурой арбитражного разбирательства», «Согласительной процедурой») // Бюллетень международных договоров. 1996. № 9. С. 3-28.. Указанная Конвенция применима к арктическим морским пространствам, поскольку абсолютно все арктические государства Под «арктическими государствами» понимаются государства, подписавшие в 1996 г. Декларацию об учреждении Арктического совета: Дания, Исландия, Канада, Норвегия, Россия, США, Финляндия, Швеция. Дания представлена в Арктическом регионе автономной территорией Гренландия.. являются участниками данной Конвенции.

При этом необходимо обратить внимание и на международно-правовые акты рекомендательного характера, применимые к регулированию промысла морских биоресурсов в части обсуждения вопросов экосистемного подхода в управлении рыболовством.

Не последнюю роль в правовом регулировании в указанной области играют и источники международного права, относящихся к категории «актов мягкого права». В первую очередь необходимо обратить внимание на аналитическую деятельность органов ООН. Генеральная Ассамблея ООН в ежегодных резолюциях «Обеспечение устойчивого рыболовства, в том числе за счет реализации Соглашения 1995 г. об осуществлении положений Конвенции 1982 г., которые касаются сохранения трансграничных рыбных запасов и запасов далеко мигрирующих рыб и управления ими, и связанных с ним документов», отмечает важность применения экосистемного подхода в управлении рыболовством [Бекяшев Д.К., 2016: 183].

В связи с этим также нужно обратить внимание и на Кодекс ответственного рыболовства, принятый на Конференции ФАО 31 октября 1995 г. Добровольный по своему исполнению Кодекс содержит утверждение, что право на рыболовство влечет за собой обязанность осуществлять его «ответственным способом», обеспечивающим сохранение живых водных ресурсов (ст. 6). Кроме того, Кодекс закладывает модель правоотношений в области мирового рыбного хозяйства, поэтому многие его положения нашли отражение в национальном законодательстве о рыболовстве и сохранении водных биоресурсов многих «рыболовных» государств, не исключая и Российскую Федерацию [Сиваков Д.О., 2014: 240].

1.2 Региональный уровень

Региональные международные договоры, создающие для государств Арктики взаимные права и обязанности и при этом распространяющиеся на всю территорию данного региона, а, самое главное, направленные на регулирование промысла морских биоресурсов Арктики, в настоящее время отсутствуют.

Единственным правовым актом, носящим скорее рекомендательный, нежели обязательный характер для государств, является Декларация об учреждении Арктического совета, принятая в Оттаве 19 сентября 1996 г. Арктический совет учрежден в качестве форума высокого уровня с целью нахождения способов организации сотрудничества, координации и взаимодействия арктических государств по вопросам Арктики, представляющим общий интерес, с привлечением объединений арктических коренных народов и других жителей Арктики, особенно по вопросам устойчивого развития и защиты арктической окружающей среды См.: Декларация об учреждении Арктического совета // Действующее международное право. Т. 3. М., 1997. С. 721-723.. Из контекста следует, что такие позиции, как «устойчивое развитие» и «защита окружающей среды» применительно к Арктике, относятся и к промыслу морских биоресурсов, т.е. являются условием его осуществления.

Важно, что на региональном уровне правовое регулирование сотрудничества государств осуществляется не только по критерию их принадлежности к арктическому региону. Поскольку некоторые европейские государства расположены в непосредственной близости к арктическому региону, необходимо также обратить внимание на нормы права Европейского союза, направленные на регулирование промысла морских ресурсов.

Компетенция ЕС и его государств-членов в отношении арктических морских пространств определяется в соответствии с нормами международного права универсального уровня, а также в соответствии с общим законодательством ЕС. Само собой разумеется, что государства-члены ЕС не могут предоставить более обширную компетенцию в ЕС, чем они сами обладают в соответствии с международными договорами [Koivurova T., 2009: 253].

1.3 Субрегиональный уровень

Значительное количество международных договоров, регулирующих освоение морских биоресурсов Арктики, являются по своей природе субрегиональными, поскольку их юрисдикция распространяется лишь на части арктического региона.

В частности, в настоящее время отчетливо определяется центральная часть Северного Ледовитого океана, расположенная за пределами исключительных экономических зон пяти приарктических государств: России, США, Канады, Норвегии и Дании (в отношении Гренландии), которая является с точки зрения международного морского права пространством открытого моря, с вытекающими последствиями. Площадь данного района составляет примерно 2,8 млн. км² [Бекяшев К.А., 2013: 127].

Современное международно-правовое регулирование режима рыболовства в Арктике на региональном уровне осуществляется в соответствии с: Договором о Шпицбергене (1920), посредством которого был установлен особый объектный режим архипелага; Конвенцией о рыболовстве в Северо-Восточной части Атлантического океана 1980 г., установившей международно-правовые нормы, регулирующие правовой режим рыболовства в акватории определенной части Атлантического океана; двусторонними договорами, регламентирующими вопросы разграничения морских пространств в Арктике, а, следовательно, и территориальной юрисдикции государств-участников данных договоров в области рыболовства. Но при этом до сравнительно недавнего времени вопросы рыболовства в центральной части СЛО оставались неурегулированными.

Предвидя увеличивающийся потенциал центральной части СЛО, а также возрастающий интерес коммерческого рыболовства в данном регионе, группа ученых в количестве более чем 2000 человек из 67 государств, выпустили открытое письмо, в котором подчеркнули, что в силу отсутствия адекватного управления, опирающегося на научные данные, территория центральной части СЛО подвержена риску чрезмерного рыболовства. В этой связи они призвали создать международное соглашение рыболовецких организаций с целью защитить данную акваторию с помощью квот на отлов, «которые должны быть основаны на достоверных научных фактах и принципе предосторожности» [Байерс М., 2014: 216-217].

Единственным в настоящее время международным договором, применимым к регулированию правового режима СЛО, а точнее, его центральной части, является Соглашение о предотвращении нерегулируемого промысла в открытом море в центральной части Северного Ледовитого океана (2018) По состоянию на 10 ноября 2020 г. Соглашение не вступило в силу для Российской Федерации..

Ключевое значение для развития Арктики имеет охрана окружающей среды, а также организация рационального природопользования с учетом природных условий арктического региона [Капустин А.Я., 2015: 42]. Особенно важна охрана окружающей среды его центральной части, наиболее удаленной от побережья арктических государств и практически не затронутой деятельностью, направленной на извлечение морских ресурсов. Соответственно, пока промышленная разработка данных ресурсов центральной части СЛО не началась, необходимы специализированные международные соглашения по вопросам деятельности именно в данном субрегионе Арктики.

В октябре 2011 г. США распространили проект Соглашения о предотвращении нерегулируемого промысла в открытом море в центральной части Северного Ледовитого океана, предложив в качестве обязательств сторон разрешительный национальный характер промысла в соответствии с принципами, установленными перспективной региональной организации управления. Статья 5 проекта так и не дала ясного ответа на порядок доступа судов неарктических стран в районы промысла, что, на наш взгляд, является одной из ключевых проблем управления рыболовством в арктических водах вне национальной юрисдикции.

Проблема международно-правового управления рыболовством в центральной части СЛО ряд лет обсуждалась на сессиях российско-американского Межправительственного консультативного комитета по рыбному хозяйству (далее -- Комитет). На 23-й сессии Комитета в 2012 г. стороны обсудили предложенный США проект Соглашения о предотвращении нерегулируемого промысла в открытом море в центральной части Северного Ледовитого океана, но при этом согласились отложить коммерческий промысел в открытой части СЛО, пока не будет научного понимания, каким образом осуществлять там промысел и пока не будет установлен многосторонний механизм такого управления.

31 августа 2018 г. Правительство Российской Федерации приняло Постановление «О подписании Соглашения о предотвращении нерегулируемо го промысла в открытом море в центральной части Северного Ледовитого океана» №1822-р. Целью данного соглашения является предотвращение нерегулируемого промысла на участке открытого моря в центральной части СЛО путем применения мер по сохранению и управлению, основанных на принципе осторожного подхода, в рамках долгосрочной стратегии по защите здоровых морских экосистем и обеспечению сохранения и устойчивого использования рыбных ресурсов Распоряжение Правительства Российской Федерации от 31.08.2018 № 1822-р «О подписании Соглашения о предотвращении нерегулируемого промысла в открытом море в центральной части Северного Ледовитого океана» // СЗ РФ. 2018. № 37. Ст. 5768..

Важно, что в п. 1 ст. 8 Соглашения уделяется внимание государствам, не являющимся участниками данного соглашения: «Стороны поощряют принятие мер, соответствующих положениям настоящего Соглашения, государствами, не являющимися участниками настоящего Соглашения».

Данное обстоятельство говорит о том, что одной из главных тенденций развития законодательства об Арктике в настоящее время является формирование арктическими государствами международных договоров с учетом мнения неарктических государств, заинтересованных в развитии данного региона.

1.4 Локальный уровень

К локальным международным договорам, регулирующим сотрудничество государств, расположенных на сопредельных территориях, и (или) имеющих сопредельные акватории, можно отнести ряд международных соглашений, регулирующих взаимодействие арктических государств. Некоторые из них также регулируют вопросы промысла арктических морских биоресурсов.

В 1973 г. Великобритания и Исландия заключили двусторонний межгосударственный международный договор, в соответствии с которым Великобритания признала право Исландии беспрепятственно осуществлять рыболовный промысел в пределах 50-мильной зоны, исчисляемой от прямых исходных линий, установленных вдоль береговой линии Исландии. Наряду с этим этот договор предусматривал право британских рыболовных судов, включая большегрузные траулеры с повышенным водоизмещением, в течение двух последующих лет осуществлять ограниченное по времени и по объемам добычи рыболовство в пределах установленной Исландией 50-мильной зоны, предназначенной для рыболовства. Подобного соглашения с Германией Исландии заключить не удалось.

Соответственно правовой режим рыболовства в сопредельных акваториях регулируется Соглашением между СССР и США о линии разграничения морских пространств от 1 июня 1990 г. Российской Федерацией оно не ратифицировано; временно применяется с 15 июня 1990 г. Договор вступил в силу 7 июля 2011 г. и Договором между Россией и Норвегией о разграничении морских пространств и сотрудничестве в Баренцевом море и Северном Ледовитом океане, подписанном в Мурманске 15 сентября 2010 г.¹¹

Однако советско-американское соглашение 1990 г. только разделило зоны юрисдикции в сопредельных акваториях, где каждое из государств имеет право на рыболовную деятельность. И более того, с правовой точки зрения процесс делимитации российско-американских морских пространств в Северном Ледовитом океане нельзя считать завершенным, хотя он закреплен в данном Соглашении. Это связано с тем, что СССР, а затем и Россия до сих пор не ратифицировали данное соглашение, прежде всего из-за неоднозначных оценок его экономических последствий для государства. Соглашение используется на временной основе, как это предусмотрено в статье 25 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. [Gavrilov V.V., 2016: 326].

Сотрудничество двух стран в сфере промысла морских биоресурсов осуществляется в соответствии с советско-американским Соглашением между о взаимных отношениях в области рыбного хозяйства от 31 мая 1988 г. В соответствии с данным соглашением был создан Межправительственный консультативный комитет по рыбному хозяйству.

Договор, заключенный в 2010 г. Россией и Норвегией, уже содержит приложение -- «Вопросы рыболовства», в котором урегулированы вопросы не только размеров рыболовных зон (участков), но также и общих допустимых уловов, взаимных квот вылова и других мер, связанных с регулированием рыболовства. Но сотрудничество России и Норвегии в сфере рыболовства началось гораздо раньше. В соответствии с положениями советско-норвежского Соглашения о сотрудничестве в области рыболовства от 11 апреля 1975 г. была создана Смешанная комиссия по рыболовству. Мандат СРНК определен в ст. 4 Соглашения 1975 г. и ст. 2 Соглашения между Правительством СССР и Правительством Норвегии о взаимных отношениях в области рыболовства от 15 октября 1976 г. Первая сессия СРНК состоялась в Москве в 1976 г. [Сенников С.А., 2015: 364].

Таким образом, международно-правовое регулирование промысла морских биоресурсов Арктики на сегодняшний день являет собой не единую целостную систему взаимосвязанных источников права, а комплекс правовых норм, которые в той или иной степени регулируют отдельные аспекты данной проблемы.

2. Механизмы сотрудничества государств

Сотрудничество государств в сфере добычи морских живых ресурсов Арктики осуществляется в рамках международных механизмов различного уровня. В рамках универсального механизма сотрудничества реализуются международные договоры, в которых участвуют многие или большинство стран мира, включая также и арктические. Такие договоры применяются к данному региону исходя из того, что все или большинство арктических государств, являясь участниками таких договоров, имеют определенные права и обязанности в соответствии с ним. Международные механизмы регионального характера характеризуются тем, что они обеспечивают сотрудничество государств в пределах всего Арктического региона, а и механизмы субрегионального характера -- в сопредельных акваториях Тихого и Атлантического океанов. Локальные механизмы взаимодействия обеспечивают сотрудничество государств в сопредельных акваториях, которые разделены между двумя государствами на основании международного договора.

2.1 Универсальные механизмы

Международное сотрудничество государств по вопросам морских биоресурсов Арктики осуществляется на универсальном уровне в рамках специализированных учреждений ООН. Прежде всего необходимо отметить роль таких международных организаций, как Международная морская организация (ИМО) и Продовольственная и сельскохозяйственная организация ООН (ФАО). Если ИМО делает акцент на охране морской среды, то ФАО уделяет внимание продовольственной проблематике.

Международная морская организация напрямую не занимается контролем в сфере добычи морских биоресурсов. К ее основному функциональному предназначению относится повышение надежности и безопасности судоходства в сфере международной торговли, а также предотвращения загрязнения моря судами. ИМО обеспечивает механизмы сотрудничества между правительствами в формировании норм и правил, связанных с техническими вопросами, влияющими на международное судоходство, для содействия принятию максимально осуществимых стандартов безопасности и эффективности морского судоходства, а также для охраны морской среды через предотвращение с ее загрязнением судами и борьбу с ним. Под эгидой ИМО разработано свыше 40 конвенций и соглашений, а также примерно 1000 кодексов и рекомендаций по разным направлениям в соответствии с тематикой правового регулирования. Соответствующие международно-правовые акты реализуются в мировом масштабе Available at: https://www.un.org/ru/ecosoc/imo/ (дата обращения: 10.11.2020)..

Среди разработанных ИМО международных договоров, которые в определенной степени затрагивают проблематику морских биоресурсов, необходимо отметить прежде всего Конвенцию ООН по морскому праву 1982 г., в которой закреплен правовой режим морских пространств, а соответственно, и регулирование вылова (добычи) морских биоресурсов в тех или иных морских пространствах.

К числу международно-правовых актов, разработанных в рамках ИМО и направленных на регулирование охраны окружающей среды в Арктике, необходимо отнести Международный кодекс судов, эксплуатирующихся в полярных водах (далее -- Полярный кодекс). Он вступил в силу 1 января 2017 г. Как сказано в его преамбуле, он разработан с целью дополнения инструментов Международной морской организации для повышения безопасности эксплуатации судов и ограничения ее влияния на человека и окружающую среду в удаленных, уязвимых и потенциально отличающихся суровым климатом полярных водах См.: Боброва Ю.В. Северный морской путь: национальный правовой режим в меняющемся международном контексте. М.: Российский совет по международным делам, 2016. С. 7.. Полярный кодекс оказывает влияние на состояние морских биоресурсов, а соответственно и на их промысел, так как именно от действенности нормативно закрепленных мер зависит защищенность морской среды Арктического региона.

ФАО -- специализированное учреждение ООН, возглавляющее международные усилия по борьбе с голодом. Основной целью создания данной организации является обеспечение продовольственной безопасности всех людей и гарантирование регулярного доступа к высококачественной пище. ФАО действует более чем в 130 странах Available at: URL: http://www.fao.org/about/ru/ (дата обращения: 10.11.2020)..

Основная цель создания ФАО раскрывается в ее Уставе. Принимая Устав, государства, действуя в целях достижения всеобщего благосостояния приняли с их стороны ряд самостоятельных и коллективных мер: повышение качества питания и уровня жизни в рамках их соответствующих юрисдикций; обеспечение роста эффективности производства и распределения всех продовольственных и сельскохозяйственных продуктов; улучшение положения сельского населения; содействие росту мировой экономики и избавлению человечества от голода. Государства, учреждая ФАО, обязались отчитываться друг перед другом о принятых мерах и прогрессе в упомянутой выше области См.: Устав Продовольственной и сельскохозяйственной организации Объединенных Наций (ФАО). Принят в Квебеке 16.10.1945. Available at: http://www.fao.org/3/a-mp046r.pdf (дата обращения: 10.11.2020)..

Деятельность ФАО также направлена на противодействие незаконному, несообщаемому и нерегулируемому рыбному промыслу (ННН-промыслу). ННН-промысел является многогранной и динамичной проблемой, которая не может быть эффективно решена усилиями одного государства. Необходим многосторонний подход на международном и национальном уровнях с участием всех заинтересованных стран [Бекяшев К.А., 2014: 347].

И в этой связи на международном уровне был предпринят такой шаг, как заключение 4 декабря 1995 г. Соглашения об осуществлении положений Конвенции 1982 г. (Соглашение ООН по рыбным запасам). Данное соглашение нацелено на обеспечение долгосрочного сохранения и устойчивого использования трансграничных рыбных запасов и запасов далеко мигрирующих рыб в рамках Конвенции ООН по морскому праву. В Соглашении также предусмотрены обязанности государств флага. Помимо этого, в Соглашении рассматриваются вопросы правоприменения на международном, региональном и субрегиональном уровнях, наряду с процедурами досмотра и инспекций и мерами государства порта См.: Незаконный, несообщаемый и нерегулируемый (ННН) промысел. Available at: URL: http://www.fao.org/iuu-fishing/international-framework/un-fish-stocks-agreement/ru/ (дата обращения: 10.11.2020)..

В частности, в Соглашении 1995 г. отмечается, что при учреждении субрегиональных или региональных рыбохозяйственных организаций или при заключении субрегиональных или региональных рыбохозяйственных договоренностей для сохранения трансграничных рыбных запасов и запасов далеко мигрирующих рыб и управления ими государствам-участникам Соглашения необходимо согласовать следующие позиции: запасы, к которым применяются меры сохранения и управления, с учетом биологических характеристик запасов и характера соответствующего промысла; область применения с учетом пункта 1 статьи 7 и характеристик субрегиона или региона, включая социально-экономические, географические и естественно-природные факторы; соотношение между работой новой организации или договоренности и ролью, целями и деятельностью соответствующих рыбохозяйственных организаций или договоренностей; механизмы, с помощью которых организация или договоренность будет получать научные рекомендации и производить обзор состояния запасов, включая в надлежащих случаях создание научно-консультативного органа. Государства, сотрудничающие в создании субрегиональной или региональной рыбохозяйственной организации или договоренности, информируют другие государства, проявляющие интерес к работе предлагаемой организации или договоренности, о таком сотрудничестве Соглашение об осуществлении положений Конвенции Организации Объединенных Наций 1982 г., которые касаются сохранения трансграничных рыбных запасов и запасов далеко мигрирующих рыб и управления ими (Вместе со «Стандартными требованиями к сбору данных и взаимному обмену ими», «Руководящими принципами, регулирующими применение опорных критериев предосторожности...») заключено в Нью-Йорке 04.12.1995 // Соглашение об осуществлении положений Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву. Нью-Йорк, 1995..

Таким образом, в Соглашении 1995 г. почти четверть века назад были предопределены предпосылки правового регулирования режима морских пространств на региональном и субрегиональном уровнях, с учетом интересов государств из иных регионов или субрегионов. Особенное значение данные нормы имеют для регулирования правового режима арктических морских пространств, поскольку в них сосредоточено колоссальное количество биоресурсов, интерес к которым проявляют иные государства, не имеющие морских пространств в Арктике.

2.2 Региональные механизмы

Региональным механизмом международного сотрудничества является Арктический совет, который координирует деятельность государств и международных организаций по вопросам освоения Арктики, включая добычу морских биоресурсов.

Арктический совет является международной межправительственной организацией, созданной в 1996 г. и координирующей действия как арктических, так и неарктических государств в различных сферах, в том числе в сфере морских биоресурсов данного региона.

Как отмечается в Декларации об учреждении Совета, одной из основных целей учреждения данной международной организации является нахождение способов организации сотрудничества, координации и взаимодействия арктических государств по вопросам устойчивого развития и защиты арктической окружающей среды. Более того, в настоящее время по вопросам Арктики сотрудничают государства не только данного региона, но также и не имеющие выхода к арктическим морским пространствам. Речь идет о неарктических государствах, имеющих статус наблюдателей.

Проблемами сохранения морских биоресурсов в рамках деятельности Арктического совета занимается Рабочая группа по сохранению арктической флоры и фауны (далее -- CAFF). Данная группа специализируется по проблемам биоразнообразия и состоит из специальных национальных представителей, которые назначаются каждым из восьми государств-членов, представителей организаций коренных народов, являющихся постоянными участниками Совета, и стран (организаций)-наблюдателей Арктического совета. Рабочая группа действует в соответствии с правилами Совета. Она служит средством сотрудничества в области управления и использования видов и мест обитания, обмена информацией о методах управления и режимах регулирования, а также для содействия принятию наиболее компетентных решений. Он обеспечивает механизм выработки ответов на вопросы, имеющие существенное значение для арктической экосистемы, такие как ее развитие, воздействие на экономику, возможности ее сохранения и принятие соответствующих политических обязательств См.: Arctic Council Working Group: Conservation of Arctic Flora and Fauna. Available at: https://oaarchive.arctic-council.org/handle/11374/126 (дата обращения: 10.11.2020)..

2.3 Субрегиональные механизмы

Особенностью субрегиональных механизмов сотрудничества в сфере добычи морских живых ресурсов Арктики является то, что в их рамках осуществляется сотрудничество государств по вопросам освоения только определенных частей арктических морских пространств.

Комиссия по рыболовству в Северо-восточной части Атлантического океана (НЕАФК) -- международная региональная организация, специализирующаяся в сфере управления рыболовством в указанной части океана. Она является одной из богатейших рыболовных зон мира. Государствами-членами НЕАФК являются стороны Конвенции о рыболовстве в северо-восточной части Атлантического океана, заключенной в Лондоне 18 ноября 1980 г. и вступившей в силу в ноябре 1982 г. Рыболовный район, охватываемый Конвенцией НЕАФК, простирается от южной оконечности Гренландии на восток до Баренцева моря и на юг в сторону Португалии. Целью НЕАФК является долгосрочное сохранение и оптимальное использование морских ресурсов в зоне действия Конвенции, обеспечивающее устойчивые экономические, экологические и социальные выгоды См.: The North East Atlantic Fisheries Commission. Available at: https://www.neafc.org/ (дата обращения: 10.11.2020)..

В северо-западной части Атлантики сотрудничество государств в сфере рыболовства координирует Региональная организация по управлению рыболовством в северо-западной части Атлантического океана (далее -- НАФО). Данная организация -- межправительственный орган в сфере управления рыбным хозяйством. НАФО основана в 1979 г. как преемница Международной комиссии по рыболовству в северо-западной части Атлантического океана (ИСНАФ; 1949-1978 гг.) Конвенция о будущем многостороннем сотрудничестве в области рыболовства в данной части Атлантического океана 1978 г. применяется к большинству рыбных ресурсов в Северо-западной части океана, за исключением лосося, тунца/марлина, китов и оседлых видов (например, моллюсков) См.: The Northwest Atlantic Fisheries Organization. Available at: https://www.nafo.int/ About-us/Overview-of-NAFO (дата обращения: 10.11.2020)..

Единственный в данный момент механизм сотрудничества государств, посвященный вопросам охраны морских млекопитающих Арктики -- Североатлантическая комиссия по вопросам морских млекопитающих (NAMMCO). Она функционирует на основании Соглашения о сотрудничестве в исследовании, сохранении и управлении морскими млекопитающими в Северной Атлантике 1992 г Agreement on Cooperation in Research, Conservation and Management of Marine Mammals in the North Atlantic 1992. Available at: http://nammco.wpengine.com/wp-content/up-loads/2016/10/nammco-agreement-with-signatures-and-logo.pdf (дата обращения: 10.11.2020).. Участники данного Соглашения, а, следовательно, и NAMMCO: Норвегия, Исландия, Гренландия и Фарерские острова. Задачами данной международной организации является региональные консультации и сотрудничество в целях сохранения, рационального управления и изучения морских млекопитающих Северной Атлантики. Российская Федерация, к сожалению, не является участницей данного международного форума.

Посредством регионального сотрудничества члены NAMMCO стремятся укреплять и развивать сохранение морских млекопитающих и управление ими. Признавая права и потребности прибрежных сообществ на обеспечение устойчивого развития на основе того, что может дать море, такие меры должны основываться на точных научных данных, а также учитывать уязвимость морской экосистемы См.: North Atlantic Marine Mammal Commission (NAMMCO). Available at: https:// nammco.no/about-us/ (дата обращения: 10.11.2020)..

К механизмам сотрудничества государств в сфере промысла морских биоресурсов в Восточной Арктике, частью которой является участок акватории Тихого океана, относится Комиссия по анадромным рыбам Северной части Тихого океана (далее -- NPAFC), которая координирует деятельность по изучению и управлению запасами лосося, форели. Она создана в соответствии с положениями Конвенции по сохранению запасов анадромных рыб в Северной части Тихого океана 1992 г. Ее странами-участницами являются Канада, Япония, Республика Корея, Россия и США.

2.4 Локальные механизмы

Локальные механизмы сотрудничества государства по вопросам добычи морских биоресурсов Арктики характеризуются тем, что они функционируют, как правило, на основании двусторонних международных договоров, заключенных между двумя государствами, расположенными в непосредственной близости друг к другу. В качестве примера механизмов сотрудничества приграничных государств в Арктике рассмотрим механизм сотрудничества Российской Федерации с приграничными государствами.

Россия в Арктическом регионе имеет государственную границу в сопредельных акваториях с Норвегией (Северный Ледовитый океан) и США (Северный Ледовитый и Тихий океаны). Двусторонними механизмами сотрудничества у Российской Федерации являются: с Норвегией -- Смешанная комиссия по рыболовству, а с США -- Межправительственный консультативный комитет по рыбному хозяйству.

Межправительственный Консультативный комитет по рыбному хозяйству создан в соответствии с советско-американским Соглашением о взаимных отношениях в области рыбного хозяйства от 31 мая 1988 г. Available at: URL: http://fish.gov.ru/obiedinennaya-press-sluzhba/novosti/27450-v-sietle-prokhodit-30-ya-sessiya-rossijsko-amerikanskogo-mezhpravitelstvennogo-konsultativnogo-komiteta-po-rybnomu-khozyajstvu (дата обращения: 10.11.2020).

Соответственно и двустороннее, и многостороннее сотрудничество государств по вопросам добычи морских биоресурсов Арктического региона осуществляется в рамках соответствующих международно-правовых механизмов по следующим направлениям: государства согласуют между собой объемы общего допустимого улова для каждого промыслового вида в своей акватории, с учетом актуальной и своевременно полученной научной информации о состоянии запасов морских биоресурсов с учетом социальных, экономических и иных факторов; компетентные органы исполнительной власти каждого из государств-участников сотрудничают друг с другом по вопросам регулирования промысла морских биоресурсов; регламентируется порядок вылова и добычи морских биоресурсов в соответствующих морских пространствах с использованием морских судов (рассмотрение заявок на данный вид деятельности, допуск судна и др.).