Новые технологии общественного контроля: реальность или иллюзия?

Размещено на http://www.allbest.ru/

Новые технологии общественного контроля: реальность или иллюзия?

С.М. Зубарев Доктор юридических наук, профессор, зав. кафедрой административного права и процесса

Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина (МГЮА) г. Москва

Введение

В последние годы в Российской Федерации создаются условия для развития новых форм общественного контроля с использованием информационно-коммуникативных технологий. В статье исследуются вопросы правового регулирования и практики реализации указанных форм контроля за нормотворческой и правоприменительной деятельностью федеральных органов исполнительной власти, выявляются положительные и отрицательные черты, формулируются предложения по совершенствованию общественного контроля. Цель: исследование внедрения новых форм контроля в общественную контрольную деятельность и перспектив их развития в сфере реализации исполнительной власти. Задачи: уточнение видов общественного контроля в зависимости от объекта контрольного воздействия; характеристика новых форм участия институтов гражданского общества в контроле нормотворческой деятельности Пр авительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти; исследование эффективности участия граждан в контроле нормотворчества федеральных органов исполнительной власти; выявление и характеристика новых форм общественного контроля за правоприменительной деятельностью федеральных органов исполнительной власти. Методы: диалектический, формально-логический, функциональный, системный и другие общенаучные методы исследования; частно-научные методы: статистический, структурно-правовой, формально-юридический. Результаты: систематизированы современные формы контроля институтов гражданского общества и граждан в нормотворческих процедурах федеральных органов исполнительной власти, выявлены информационно-коммуникативные технологии, используемые гражданами при осуществлении общественного контроля за нормотворчеством и правоприменением федеральных органов исполнительной власти, определены положительные стороны и трудности в реализации новых форм общественного контроля. Выводы: анализ новых форм общественной контрольной деятельности, реализуемых с использованием информационно -коммуникативных технологий, показал, что созданные в последнее десятилетие нормативная база и интернет-ресурсы позволяют гражданам активно участвовать в процессе ко н- троля за нормотворчеством и правоприменением федеральных органов исполнительной власти. Однако его эффективность нельзя признать высокой. Сегодня требуется совершенствование механизма вовлечения граждан в этот процесс как через информирование и стимулирование, так и через повышение ответственности органов исполнительной власти за рассмотрение, учет и принятие конкретных мер по результатам контрольной деятельности граждан.

Ключевые слова: общественный контроль; институты гражданского общества; гражданин; информационно-коммуникативные технологии; интернет-ресурсы.

общественный контроль информационный

Introduction

New technologies of public control: reality or illusion?

общественный контроль информационный

S. M. Zubarev

Kutafin Moscow State Law University (MSAL) Moscow,

In recent years, conditions have been created in the Russian Federation for the development of new forms ofpublic control using information and communication technologies. The article examines the legal regulation and practice of the implementation of these forms of control over the rule-making and law-enforcement activities of federal executive bodies, identifies positive and negative features, formulates proposals for improving public control. Purpose and objectives: the purpose of the work is to study the introduction of new forms of control into public control activities and the prospects for their development with regard to the activities of the executive branch. The objectives of the work are as follows: to clarify the types ofpublic control depending on the object under control; to characterize new forms ofpa r- ticipation of civil society institutions in the control over the rule-making activities of the Government of the Russian Federation and federal executive bodies; to study the effectiveness of citizens' participation in monitoring rule-making activities offederal executive bodies; to identify and characterize new forms ofpublic control over law enforcement offederal executive bodies. Methods: the study is based on dialectical, formal-logical, functional, systemic and other general scientific research methods, as well as specific scientific methods: statistical, structural-legal, formal-legal. Results: modern forms of control of civil society institutions and citizens over the quality of rule-making procedures of federal executive bodies have been studied; information and communication technologies used by citizens in exercising public control over rule-making and law enforcement offederal executive bodies have been identified; positive aspects and difficulties in implementing new forms ofpublic control have been detected. Conclusions: according to the analysis of new forms of public control activities that are implemented with the use of information and communication technologies, the regulatory framework created in the last decade and Internet resources allow citizens to actively participate in the process of monitoring the rule-making and law-enforcement activities of federal executive bodies.

However, the effectiveness of such monitoring cannot be considered high. Today, it is necessary to improve the mechanism for involving citizens in this process both through informing and stimulating and through increasing the responsibility of the executive authorities for reviewing, taking into account and taking appropriate measures following the results of citizens'control activities.

Keywords: public control; civil society institutions; citizen; information and communication technologies;

К вопросу о видах общественного контроля

Одним из решающих факторов повышения эффективности и результативности госу-дарственного управления является контроль деятельности органов исполнительной власти со стороны институтов гражданского общества и отдельных граждан. В последние годы государством и обществом принимаются значительные усилия по развитию общественного контроля, его направлений, методов и форм. При этом, несмотря на многогранность дея-тельности государственного аппарата, множественность возложенных на него задач и функций, формирующих полиструктурность объекта контроля, можно выделить два наиболее универсальных, общих для всех органов исполнительной власти вида деятельности (функции) - нормотворческую и правоприменительную. Именно эти виды деятельности представляют собой основания для градации общественного контрольного воздействия в зависимости от объекта контроля.

Во-первых, это контроль за нормотворчеством органов исполнительной власти, при-званный обеспечить надлежащее качество принимаемых правовых актов управления. Обще-ственный контроль в ходе нормотворческой деятельности органов исполнительной власти не только является проявлением в государственном управлении принципов народовластия, демократизма и гласности, но и призван обеспечить соблюдение таких принципов, как за-конность и приоритет прав человека, полнота и достаточность, своевременность и профессио-нализм и др. Участие общественности в контроле на различных стадиях нормотворческого процесса призвано оказать содействие власти в принятии управленческих решений, повысить качество издаваемых нормативных правовых актов управления. В настоящее время общест-венный контроль реализуется через участие в

нормотворчестве институтов гражданского о б- щества (общественные палаты, общественные советы, общественные объединения) и отдельных граждан (антикоррупционная экспертиза, общественное обсуждение, общественная инициатива).

Во-вторых, это контроль за реализацией правовых норм в сфере государственного управления. Он направлен на повышение эффективности правового регулирования поведения субъектов государственно -управленческих отношений. Если исходить из классического понимания форм реализации права, то общественный контроль, по-нашему мнению, способен оказать позитивное влияние на результативность соблюдения, исполнения, использования и применения юридических норм субъектами исполнительной власти.

Одним из наиболее понятных для институтов гражданского общества и граждан является контроль за соблюдением права органами исполнительной власти, их должностными лицами и государственными служащими. Его цель состоит в выявлении случаев нарушения запретов, которые устанавливаются законодательством для государственного аппарата в процессе профессиональной деятельности. Если субъект общественного контроля устанавливает факт совершения подобных действий (бездействия), то он или инициирует привлечение нарушителя к юридической ответственности, обращаясь к уполномоченному государств енному органу или должностному лицу, либо апеллирует к общественному мнению.

Контроль исполнения права предусматривает установление институтами гражданского общества и гражданами степени реализации субъектами исполнительной власти обязыва ю- щих норм, выполнение содержащихся в них задач, функций и обязанностей в рамках реализации государственных функций и оказания государственных услуг.

В основе контроля за использованием права субъектами исполнительной власти лежат предписания законодательства Российской Федерации, определяющие их компетенцию. Кон-трольная деятельность охватывает уровень реализации правомочий субъектов исполнительной власти по принятию нормативных правовых актов и практике их применения в установленной области деятельности. При этом в случае выявления фактов злоупотребления правом, нарушения прав и свобод граждан субъекты общественного контроля могут а к- тивно использовать процедуры административного и судебного обжалования.

Главенствующее место в государственном управлении занимает институт применения права. Это обусловлено тем, что именно органы исполнительной власти, их должностные лица являются субъектами правоприменения. Для них правоприменительная деятельность является как правом, так и обязанностью ее осуществить, при этом применение одних норм всегда вызывает необходимость соблюдения, исполнения и использования других. В правоприменении концентрируется вся правореализующая деятельность органов исполнительной власти. От его качества в решающей степени зависит практическая реализация нормативно-правовых предписаний, эффективность деятельности государственного аппарата в целом. Общественный контроль за правоприменением способствует обеспечению субъективных прав и зако н- ных интересов граждан и их объединений, повышению ответственности государственных служащих за исполнением юридических обязанностей, служит надежным средством (способом) укрепления законности в государственном управлении. В контроле правоприменительной деятельности субъектов исполнительной власти формально принимают участие различные институты гражданского общества и отдельные граждане, используя всевозможные процедуры и формы [4;5].

В последнее десятилетие создана серьезная нормативная правовая база общественного ко н- троля, стали развиваться его новые формы, в т. ч. с использованием информационных тех-нологий, которые распространяются как на нормотворчество, так и на правоприменительную деятельность субъектов исполнительной власти. Вместе с тем для развития контрольной

деятельности институтов гражданского общества и граждан существует объективная по-требность рассмотреть, насколько распространены на практике отдельные контрольные формы, оказывают ли они реальное воздействие на функционирование не только субъектов исполнительной власти не столько регионального [2; 9], сколько федерального уровня.

Актуализирует настоящее исследование и общемировые тренды, обусловливающие по-вышение роли общества в части принятия государственных решений и контроля за их реа-лизацией. На протяжении многих лет в англосаксонских странах позитивно зарекомендовала себя практика издания «цветных книг» - официальных документов по спорным вопросам политики, позволяющих проверить общественное мнение и помочь правительству оценить его возможное влияние [14; 17]. С внедрением в государственное управление концепции «от-крытого правительства» во многих развитых странах общественный контроль совершенст-вуется в т. ч. на основе информационно-коммуникативных технологий [16;19]. Сегодня формы общественного контроля в зарубежных государствах многообразны. Среди них, например, присутствие граждан на заседаниях органов исполнительной власти (открытые заседания), публичные (общественные) консультации и публичные слушания для внесения предложений по готовящимся нормативным правовым актам различного уровня, электронные петиции [11].Так, с 2011 года в США реализуется проект «Мы, народ» (We the People), позволяющий гражданам создавать и подписывать петиции на сайте Белого дома. Для того чтобы стать автором петиции гражданин должен создать учетную запись на этом сайте, тогда как для подписания петиции достаточно указать свое имя и адрес электронной почты. Как только петиция опубликована, автор получает автоматическое электронное письмо со ссылкой, которую иные граждане могут использовать для подписи, и, только получив первые 150 подписей, петиция станет общедоступной для поиска на указанном сайте. Официальный ответ будет дан в электронном письме каждому гражданину, подписавшему петицию, в течение 60 дней, если она наберет больше 100000 подписей за 30 дней

[15]. Институт электронных петиций распространен также в Великобритании, Канаде, ФРГ, Австрии, Польше [6, c. 16; 18, р. 169].

Наличие подобных процедур общественного контроля, основанных на таких принципах открытого правительства, как свобода информации, транспарентность, подотчетность, по-зволяет отдельным гражданам и общественным институтам реально влиять как на нормотвор-чество, так и на правоприменение органов исполнительной власти.

Институты гражданского общества

и контроль за нормотворческой

деятельностью органов

исполнительной власти

Одним из первых институтов гражданского общества, получивших закрепление в рос-сийском законодательстве, стала Общественная палата Российской Федерации (далее - Обще-ственная палата)1. Одна из целей ее создания - осуществление общественного контроля за дея-тельностью органов публичной власти.

Наиболее распространенной формой контрольной деятельности Общественной палаты является проведение общественной экспертизы проектов законов и проектов нормативных правовых актов органов исполнительной власти (п. 3 ч. 1 ст. 2 Закона № 32-ФЗ). Решение об экспертизе таких проектов принимается советом Общественной палаты по собственной инициативе либо в связи с обращением руков о- дителя государства, Правительства России, па-лат парламента (ст. 18 Закона № 32-ФЗ). Одновременно утверждается состав рабочей группы по проведению общественной экспертизы и кандидатура руководителя рабочей группы (подп. 22 п. 1 ст. 27 Регламента Общественной палаты).

Порядок проведения общественной экспертизы установлен локальным актом Общест-венной палаты. В частности, в качестве экспертов могут быть привлечены как некоммерческие организации, уставная деятельность которых направлена на развитие гражданского общества, так и физические лица, обладающие необходимыми для проведения экспертизы н а- учными и практическими знаниями. При этом для экспертов - физических лиц установлены определенные требования. В частности, они должны иметь высшее и (или) послевузовское профессиональное образование, ученую степень по научной специальности, соответствующей профилю экспертной деятельности, не менее 10 лет стажа практической работы по профилю экспертной деятельности, знать международные акты и отечественное законодательство в области соответствующей экспертной деятельности и др.

Организационно-техническое и информационное обеспечение деятельности рабочих групп осуществляет аппарат Общественной палаты. Он организует информирование профильных общественных объединений о проведении общественной экспертизы и о формировании рабочих групп, а затем осуществляет сбор и обработку поступивших предложений экспертов и организаций. Такие меры способствуют обеспечению публичности и привлечению широкого круга институтов гражданского общества и граждан для участия в проведении общественной экспертизы.

По результатам общественной экспертизы членами рабочей группы составляется Справка, которая служит исходным документом для подготовки проекта заключения. Справка должна содержать ответы на вопросы, которые отражают социальную значимость соответствующего проекта нормативного правового акта. В частности, может ли вызвать принятие акта воз-никновение социальных проблем в конкретной общественной сфере; ограничивает ли проект акта социально значимые права определенных социальных групп (учащихся, пенсионеров, инвалидов, малоимущих, предпринимателей и т. п.); осложнит ли принятие акта порядок об-ращений граждан (и их объединений) в органы государственной власти и местного самоуправ-ления; снизит ли проект акта социальноэкономическую защищенность граждан (и их объединений)? В череде перечисленных вопросов, которые абсолютно логичны для общест-венной экспертизы, диссонансом выглядит следующий вопрос: «5) в какой степени проект нормативного правового акта в представленной

редакции может подорвать авторитет государс т- венной власти и местного самоуправления, судебных органов, правоохранительных органов, профессиональных союзов и т. п.?» (раздел III Порядка). Представляются некорректными как формулировка вопроса, так и его содержание.

На основании Справки членами рабочей группы готовится проект заключения, которое должно содержать оценку соответствия проекта нормативного правового акта нормативным правовым актам более высокой юридической силы, а также обоснование и прогноз социально-экономических и иных последствий принятия проекта нормативного акта. Экспертное заключение включает в себя общие положения, замечания, предложения и выводы (раздел VI Порядка).

Однако анализ отдельных экспертных заключений по проектам нормативных правовых актов Правительства РФ, представленных на сайте Общественной палаты, показывает, что если их структура в основном отвечает установленным для требованиям, то этого нельзя сказать о содержании. Так, в общей части изученных заключений не раскрыты положения, указанные в разделе VI Порядка, а отмечены лишь актуальность и значимость представленного на экспертизу проекта нормативного акта. Как позитивный момент следует отметить достаточно большое количество (от 10 до 15) замечаний и предложений, направленных на улучшение качества проектов нормативных правовых актов. Однако проблемой остается их реализация. Например, в заключении по проекту постановления Правительства Российской Федерации «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 26 января 2017 г. №89» было указано

14 развернутых замечаний и предложений. К сожалению, в окончательном тексте норм а- тивного правового акта было учтено менее половины из них .

Такая ситуация во многом объясняется тем, что ч. 3 ст. 19 Закона № 32-ФЗ устанавливает, что экспертные заключения Общественной палаты на проекты нормативных правовых актов носят рекомендательный характер, хотя и подлежат обязательному рассмотрению на заседаниях Правительства Российской Федерации либо коллегий соответствующих ф е- деральных органов исполнительной власти. Вместе с тем ни сам Закон, ни положения Рег-ламента Правительства Российской Федерации и регламентов органов исполнительной власти не обязывают последних учитывать мнение Общественной палаты, а тем более обосновывать причины непринятия содержащихся в экспертном заключении предложений и замечаний. Поэтому есть потребность как в уточнении нормы самого Закона, так и в закреплении корреспондирующей ей обязанности в нормативных правовых актах, регламентирующих деятельность органов исполнительной власти.

Повышению влияния Общественной палаты на качество принимаемых правительственных и ведомственных нормативных правовых актов также могла бы способствовать реализация ч. 4 ст. 19 Закона № 32-ФЗ. Согласно этой норме при рассмотрении экспертных заключений Общественной палаты на заседания Правительства Российской Федерации, а также коллегий федеральных органов исполнительной власти приглашаются члены Общественной палаты, уполномоченные ее советом. Однако указанная норма, по всей вероятности, также является декларативной, нам не удалось найти документальных подтверждений примеров подобного участия.

Еще одним из институтов гражданского общества, участвующих в подзаконном норм о- творчестве, являются общественные советы при федеральных органах исполнительной власти, в формировании которых сегодня доста-

точно активно участвует Общественная палата [12, с. 7]. Согласно ч. 2 ст. 20 статутного Закона, порядок образования таких советов в зависимости от того, кто руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, определен или постановлением Правительства1, или указом Президента Российской Федерации .

Общественные советы имеют своей целью осуществление общественного контроля за дея-тельностью федерального органа исполнительной власти, включая рассмотрение проектов разрабатываемых этим органом общественно значимых нормативных правовых актов . Для этого общественный совет наделяется определенными полномочиями, которые конкретизи-руются в статутном Положении, утверждаемом нормативным актом федерального органа ис-полнительной власти. К примеру, в соответствии с п. 3.1.4. Положения, утвержденного при-казом Минстроя России от 16 апреля 2014 г. № 191 , Общественный совет вправе рассмат-ривать проекты нормативных правовых актов, касающихся сферы деятельности Минстроя (проекты стратегий, концепций, программ среднесрочного, долгосрочного отраслевого развития, бюджетных планов, целевых и т. д.) и вырабатывать по ним рекомендации. Так, в 2018 г. Общественным советом приняты к рассмотрению и даны заключения по 19 проектам нормативных актов и иных документов, в том числе таких общественно значимых, как:

приоритетные проекты «Обеспечение качества жилищно-коммунальных услуг» и «Формиро-вание комфортной городской среды» в рамках основного направления стратегического развития Российской Федерации «ЖКХ и городская среда»; приоритетный проект «Ипотека и арендное жилье» в рамках основного направления стратегического развития Российской Ф е- дерации «Ипотека и арендное жилье»; Публичная декларация целей и задач Министерства; Ведомственный план Минстроя России по реализации концепции открытости федеральных органов исполнительной власти на 2017 год .

Анализ показывает, что заключения общественных советов по проектам ведомственных нормативных правовых актов, хотя и носят рекомендательный характер, оказывают большее влияние на качество нормотворчества федеральных органов исполнительной власти, чем подобные заключения Общественной палаты. Это объясняется, прежде всего, более тесным взаимодействием членов общественного совета с руководством и должностными лицами соо т- ветствующего федерального органа исполнительной власти.

Одной из новых форм общественного контроля в последние годы стало участие в нормо-творческой деятельности федеральных органов исполнительной власти общественных органов и организаций в оценке регулирующего во з- действия проектов нормативных актов. В этой процедуре принимают участие субъекты малого и среднего предпринимательства с целью определения и оценки возможных положительных и отрицательных последствий принятия проекта нормативного акта для деятельности физических и юридических лиц в сфере пред-принимательской и иной экономической де я- тельности.

Правила проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регули-рующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии (далее - Правила) утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. № 13186. Обязательным здесь является прове-

дение публичных консультаций, которые осуществляются после размещения проекта норма-тивного акта, сводного отчета на сайте regu- lation.gov.ru (п. 16 Правил) и извещения о начале публичных консультаций заинтересованных лиц, в том числе и представителей предприни-мательского сообщества (п. 17 Правил).

С учетом степени регулирующего воздействия положений, содержащихся в проекте нормативного правового акта, федеральный орган исполнительной власти - разработчик устанавливает срок проведения публичного обсуждения. Однако он не может составлять менее 20 рабочих дней для проектов актов, содержащих положения, имеющие высокую степень регулирующего воздействия, и 10 рабочих дней - для проектов актов, содержащих положения, имеющие низкую степень регулирующего воздействия.

В соответствии с Методикой проведения публичных консультаций (далее - Методика) их участникам предлагается направлять свои предложения на официальный сайт. При этом разработчик обязан рассматривать все поступившие в установленный срок предложения, их результаты оформляются в виде сводки по ит огам публичных консультаций. Она подписыв а- ется руководителем структурного подраздел е- ния разработчика, ответственного за подготовку проекта акта, и размещается на официальном сайте в срок, не превышающий 20 рабочих дней с момента окончания публичных консул ь- таций. Доработанный по результатам публи ч- ного обсуждения проект нормативного правового акта направляется разработчиком в Минэ-кономразвития России для подготовки заключения. По сути, при подготовке заключения осуществляется контроль учета разработчиком поступивших от участников публичных ко н- сультаций предложений и замечаний.

Например, информация об оценке регулирующего воздействия проекта приказа Минэнерго России «Об утверждении требований в отношении базовых (обязательных) функций и информационной безопасности объектов электроэнергетики при создании и последую-

щей эксплуатации на территории Российской Федерации систем удаленного мониторинга и диагностики энергетического оборудования» размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети Интернет по адресу: http://regulation. gov.ru (ID проекта: 02/08/07-18/00082667). Одновременно были направлены извещения о начале публичных консультаций в общественные объединения предпринимательской направле н- ности, в т. ч. Торгово-промышленную палату Российской Федерации, Российский союз про-мышленников и предпринимателей, Общероссийскую общественную организацию малого и среднего предпринимательства «ОПОРА РО С- СИИ», Общероссийскую общественную орга-низацию «Деловая Россия».

Публичные консультации разработчиком - Минэнерго России были проведены в срок с 1 по 28 августа 2018 года.

По итогам проведения публичных консультаций по проекту акта в Минэкономразв и- тия России поступили предложения от общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства «ОПОРА РОССИИ», ПАО «Фортум», ПАО «РусГидро», Ассоциации Европейского бизнеса. На их основании Минэкономразвитие России дало от-рицательное заключение по итогам оценки регулирующего воздействия, так как в проекте Приказа были выявлены положения, вводящие избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Это потребовало серьезной доработки проекта Приказа.

Подобный случай не является единичным. Статистика, размещенная на сайте regula- tion.gov.ru, свидетельствует, что в ноябре текущего года по итогам публичных консультаций на проекты нормативных правовых актов, подготовленных Минприродой России, было дано 177 положительных и 169 отрицательных заключений (48,8%), Минтрансом России - соот-ветственно 331 и 235 (41,5 %), Минсельхозом России - 338 и 103 (23,4 %).

Достаточно высокая эффективность публичных консультаций в нормотворческих пр о- цедурах федеральных органов исполнительной власти может быть обусловлена, как минимум, двумя обстоятельствами. Во-первых, заинтересованность в обсуждении проектов нормативных правовых актов со стороны предпринимательского сообщества. В процедурах публичных консультаций участвуют профессионалы в той части общественных отношений, на регулирование которых направлен проект нормативного правового акта. Во-вторых, наличие определенных гарантий учета мнения участников публичных консультаций. Это, прежде всего, касается проверки при подготовке заключения Минэкономразвития Ро с- сии: как учтены разработчиком поступившие предложения и замечания от участников публичных консультаций. Кроме того, если участник публичных консультаций в отношении проекта нормативного правового акта обнаружил отсутствие своих предложений в сводке предложений по итогам их проведения и (или) в случае, когда в указанной сводке предлож е- ний отсутствует обоснование неучета (частичного учета) предложений участника публичных консультаций, он может с использован и- ем программных средств официального сайта и (или) иными способами обратиться в адрес разработчика с мотивированным запросом о разъяснении сложившейся ситуации. Подобное обращение также рекомендуется направлять в адрес общественного совета при том федеральном органе исполнительной власти, который являлся разработчиком проекта но р- мативного правового акта. Согласно разделу 4 Методики, общественным советам в целях общественного контроля рекомендуется давать общественную оценку для выявления на-рушений проведения процедур публичных консультаций со стороны разработчика, выд е- ления основных проблем, с которыми он сталкивается в процессе их проведения, для их минимизации и дальнейшего устранения.

К сожалению, перечисленные гарантии прописаны в Методике и поэтому носят реко-мендательных характер, целесообразно аналогичные нормы закрепить в Правилах, сделав их обязательными для исполнения.

Участие граждан в контроле

нормотворчества федеральных органов

исполнительной власти

Одной из форм участия граждан в нормотворчестве федеральных органов исполнительной власти является проведение независимой антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов, которая Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»1 отнесена к мерам профилактики коррупции (ст. 6).

Согласно ст. 5 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых ак- тов» , институты гражданского общества и граждане могут за счет собственных средств проводить независимую антикоррупционную экспертизу проектов нормативных правовых актов [13]. Исключение составляют граждане: имеющие неснятую или непогашенную судимость; включенные в реестр лиц, уволенных в связи с утратой доверия; работающие в органах и организациях, которые сами осуществляют антикоррупционную экспертизу, а также меж-дународные, иностранные и некоммерческие организации, выполняющие функции иностранного агента.

Порядок и условия аккредитации экспертов по проведению независимой антикорруп-ционной экспертизы установлены приказом Минюста России от 27 июля 2012 г. № 146 .

Как следует из информации, размещенной на официальном сайте Минюста России, по со-стоянию на 16 ноября 2018 г. в качестве независимых экспертов, уполномоченных на про-ведение экспертизы проектов нормативных

правовых актов и иных документов на корруп- циогенность, были аккредитованы 2451 гражданин и 401 юридическое лицо1.

Для осуществления независимой антикоррупционной экспертизы аккредитованное лицо регистрируется на сайте regulation.gov.ru в качестве эксперта, после чего в разделе «Экспертам» выбирает рубрику «Независимая антикоррупционная экспертиза», а затем «Для отображения всех проектов НПА, в отношении которых в настоящее время проводится независимая антикоррупционная экспертиза». По своему желанию эксперт выбирает заинтересовавший его проект нормативного правового акта и проводит антикоррупционную экспе р- тизу в соответствии с Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов .

В заключении по результатам независимой антикоррупционной экспертизы указываются выявленные в проекте нормативного правового акта коррупциогенные факторы и предлагаются способы их устранения. Форма заключения по результатам независимой антикоррупционной экспертизы является типовой. Она установлена приказом Минюста России от 21 октября 2011 г. № 363 . Заключение независимой экспертизы носит рекомендательный характер, но при этом обязательно к рассмотрению теми должностными лицами, органами или организациями, которым оно направлено. По результатам такого рас смотрения независимым экспертам направляется мотивированный ответ.

К сожалению, на практике указанный институт участия граждан в нормотворческих

процедурах не получил должного развития [8, с. 63]. В настоящее время результаты участия экспертов в антикоррупционной экспертизе не могут быть признаны удовлетворительными. Так, Минфином России в 2017 году для проведения антикоррупционной экспертизы на соот-ветствующем сайте было представлено 342 проекта нормативных правовых актов и только по трем из них были получены заключения независимых экспертов . Положительным моментом является то обстоятельство, что высказанные независимыми экспертами предложения и замечания были учтены, однако степень участия общественности в нормотворчестве указанного и иных федеральных органов исполнительной власти остается низкой.

Еще одна форма участия граждан в обсуждении проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти установлена постановлением Правительства Российской Федерации от 25 августа 2012 г. №851 «О порядке раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормати в- ных правовых актов и результатах их общес т- венного обсуждения». Этим документом были утверждены соответствующие Правила , согласно п. 3 которых разработчик проекта нормативного правового акта - федеральный орган исполнительной власти осуществляет размещение на сайте regulation.gov.ru в сети Интернет уведомления о подготовке проекта нормативного правового акта, текста проекта, информации о сроках общественного обсуждения, его результатах и финальных результ атах рассмотрения проекта.

Указанный сайт позволяет любому гражданину не только оперативно получать актуальную информацию о подготовке проектов нормативных правовых актов, но и непосредственно участвовать в разработке концепций предлагаемого регулирования, в обсуждении и оценке проектов актов. Система раскрытия информации обязывает федеральные органы ис-полнительной власти размещать на портале сведения обо всех этапах разработки нормативных правовых актов и рассматривать посту-

пившие предложения от всех заинтересованных

лиц .

В соответствии с п. 5-7 Правил, срок общественного обсуждения проекта нормативного правового акта не может составлять менее 15 календарных дней со дня их размещения на официальном сайте. Исключением здесь являются проекты новых государственных программ Российской Федерации и новых федеральных целевых программ, срок общественного обсуждения которых должен составлять не менее 60 календарных дней.

Все предложения, поступившие в установленный срок в электронной или письменной форме, разработчик должен рассмотреть и разместить на официальном сайте сводку предло-жений, поступивших в рамках общественного обсуждения проекта нормативного правового акта, с указанием позиции разработчика (п. 20).

Однако наличие нормативного закрепления и созданный электронный ресурс пока не обеспечили широкого участия общественности в нормотворческом процессе федеральных ор-ганов исполнительной власти. По словам бывшего министра по вопросам открытого прави-тельства Михаила Абызова, «в целом механизм заработал, но большой динамики общественных обсуждений нет» . По проектам нормативных правовых актов у 27 % федеральных органов исполнительной власти нет ни одного участника общественного обсуждения, еще у 50 % - менее одного участника. На проекты 47 % актов не поступает ни одного отзыва на обеих стадиях обсуждения .

Выборочный анализ участия граждан в обсуждении проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти показывает, что ситуация к лучшему, к со-жалению, не меняется. Например, по данным Минфина России в 2017 году для общественного обсуждения этим министерством на сайте regulation.gov.ru были размещены проекты 176 подзаконных нормативных правовых актов, на которые в общей сложности поступило

576 замечаний (предложений) . При этом было учтено всего 161 замечание (предложение), или 28 % от общего числа высказанных в ходе общественного обсуждения. Примечателен тот факт, что подавляющее количество замечаний (предложений) - 537 были направлены на 44 проекта нормативных правовых актов, подготовленных Департаментом финансовой политики, а на остальные 132 проекта пришлось всего 39 замечаний (предложений).

Согласимся с мнением Р. М. Дзидзоева и А. М. Тамаева о том, что «слабая результати в- ность общественных обсуждений проектов нормативных правовых актов во многом объя с- няется огромным количеством принимаемых нормативных правовых актов, из которых на Едином портале для публичного обсуждения www.regulation.gov.ru ежегодно размещается порядка 5000 актов, большинство из которых носят преимущественно технический харак- тер»[3, с. 68]. В этой связи полезным выглядит предложение авторов о выделении категории общественно значимых нормативных правовых актов, которые «могли бы проходить более к а- чественное обсуждение, например посредством выделения на сайте www.regulation.gov.ru специальной рубрики для обсуждения значимых проектов, в число которых следует, как минимум, включить проекты, разрабатываемые во исполнение поручений Президента, Председателя Правительства РФ и его заместителей» [3, с. 69].

С нашей точки зрения, повысить заинтересованность граждан в обсуждении проектов нормативных правовых актов можно, улучшив информированность населения об этой проце-дуре через средства массовой информации, рассылку пресс-релизов заинтересованным объединениям граждан, размещение анонсов о разработке проектов нормативных правовых актов на официальных сайтах федеральных органов исполнительной власти. Кроме того, по-зитивное влияние может иметь решение вопроса об ответственности должностных лиц феде-ральных органов исполнительной власти за не- рассмотрение поступивших экспертных заклю-чений, предоставление независимому эксперту права обращения в прокуратуру и в суд в сл

чае его несогласия с вынесенным решением по поводу своего заключения. Представляется так-же целесообразным Правительству Российской Федерации закрепить процедуру рассмотрения заключений независимых экспертов путем внесения необходимых дополнений в соответст-вующие Правила.

На повышение роли общественности в нормотворчестве федеральных органов испол-нительной власти положительное влияние может оказать обязательное размещение на сайтах соответствующих органов государственной власти текстов поступивших экспертных за-ключений. Это, с одной стороны, даст возможность оценить качество проведенной независимой экспертизы, а с другой - позволит распространить положительный опыт подготовки экспертных заключений на основе обобщения лучших практик в этой сфере.

Новой формой участия граждан в нормотворческом процессе стали общественные ини-циативы, которые были введены в 2013 г. указом Президента Российской Федерации . Этим же документом были утверждены Правила рассмотрения общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива» (roi.ru). На этом сайте каждый гражданин России, достигший 18 лет и зарегистрированный на портале www.gosuslugi.ru, может предложить общественную инициативу, в том числе по вопросам социально-экономического развития и госуда р- ственного управления, требующих принятия нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти.

После проверки модераторами сайта www.roi.ru на соответствие Правилам инициатива размещается на данном интернет-ресурсе и становится доступной для голосования. Сбор голосов в поддержку инициативы осуществля-

ется в течение 1 года со дня ее размещения. В ходе голосования, в случае если инициатива имеет федеральный уровень, «за» должны проголосовать не менее 100000 граждан. Если ука-занное количество голосов набрано, то после этого инициатива поступает на рассмотрение экспертной группы. Именно экспертная рабочая группа в течение двух месяцев решает, реа-лизовать или отклонить инициативу. В экспертную рабочую группу федерального уровня входят депутаты Государственной Думы, члены Совета Федерации, определяемые Прави-тельством Российской Федерации представители федеральных органов исполнительной власти, члены Общественной палаты Российской Федерации, представители бизнес-сообщества и общественных объединений.

Если экспертная группа принимает положительное заключение по общественной ини-циативе, то она также направляет в соответствующий государственный орган предложение о разработке проекта нормативного правового акта или принятии иных мер по реализации инициативы. Например, голосование по инициативе № 58Ф6536 «Против введения допол-нительных налогов на покупки в иностранных интернет-магазинах, а также против снижения таможенного лимита в 1000 евро на покупки товаров для личных нужд» было закончено 15 июля 2014 г. Всего за инициативу подано 100251 голос, против - 978 голосов . Появление инициативы было связано с тем, что весной 2014 года Минфин России заявило о планах разработки проекта постановления Правительства, которое уменьшало с 1000 до 150 евро сумму беспошлинных отправлений при покупках в зарубежных интернет-магазинах . После завершения голосования по общественной инициативе и обнародования ее результатов в августе 2014 года Минфин прекратил разработку соответствующего документа. Экспертная группа приняла заключение по указанной инициативе 2 октября 2014 года, в котором ре-комендовала передать материалы Правительству для дальнейшего обсуждения. На заседании Правительства в октябре 2014 года была учтена негативная реакция общественности, и работа

над проектом нормативного правов ого акта бы- 1

ла прекращена .

Всего за 5 лет существования Российской общественной инициативы граждане подали 39443 инициативы, за и против которых голосовали 16024782 раза. Голосов «за» - 13883251, «против» - 2141531. Из 27 инициатив, по которым властью приняты решения, 14 набрали свыше 100 тысяч голосов «за»2.

Низкий процент реализации общественных инициатив, по нашему мнению, обусловлен несколькими причинами. Во-первых, некоторые инициативы носят заведомо популистский, оторванный от реальности характер. Например, такие как «Ввести уголовную ответственность за невыполненные предвыборные обещания» (№ 74Ф42368) или «Ограничить стоимость ав-томобилей» (№ 66Ф48911).

Во-вторых, достаточно много различных общественных инициатив, посвященных, по сути, одной теме. Это приводит к ее «размыванию», раздроблению, что заведомо не позволяет собрать должного количества голосов. К примеру, в настоящее время проходит гол о- сование по сходным инициативам: «установить пенсию для госслужащих в размере средней по стране» (№ 77Ф43779); «установить зарплаты и пенсии чиновников и депутатов федерального уровня в размере, не превышающем в 6 раз среднюю зарплату по стране» (№ 61Ф42033); «приравнять зарплату чиновников (депутатов) к средней зарплате по региону» (№ 38Ф43284). По состоянию на 22 ноября 2018 г. количество голосов, поданных за эти инициативы, составило соответственно 3034, 3962 и 12603. При этом все перечисленные инициативы связаны с ограничением роста денежного содержания и пенсий чиновников, и если бы они были объе-динены в одну инициативу, то результаты голосования были бы значительно выше.

В-третьих, значительное количество общественных инициатив, получивших необходимое количество голосов, отклоняются экспертными рабочими группами [1, с. 17]. Так, инициатива № 78Ф42375 «Не допустить повышения воз- *URL: https://www.interfax.ru/business/402519 (дата обращения: 12.11.2018).

2URL: http://www.f-id.ru/calendar/info/novosti/Ispolnilos-5- let-Rossijskoj-obshestvennoj-initciative/ (дата обращения:

12.11.2018) .

раста выхода на трудовую пенсию по старости для россиян» по состоянию на 18 июня 2018 г. набрала 102800 голосов «за» и 930 голосов «против». Несмотря на подобный результат голосования, а также многочисленные выступления граждан против повышения пенсионного возраста, экспертная группа федерального уровня решением от 18 сентября 2018 г. признала нецелесообразной разработку нормативного правового акта, направленного на реализацию указанной общественной инициативы.

Новые формы общественного контроля за правоприменительной деятельностью федеральных органов исполнительной власти

В современных условиях развитие общественного контроля за деятельностью органов исполнительной власти связано не только с участием институтов гражданского общества и граждан в нормотворческих процедурах, но и с появлением новых форм контрольной дея-тельности в правоприменительной сфере [10].

Важным событием стало принятие Федерального закона от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (далее - Закон об обеспечении доступа к информации) . Этот Закон существенно расширил возможности общественного контроля, сделав для граждан обще-доступной информацию о деятельности государственных органов и их должностных лиц. Вместе с тем опыт применения отдельных контрольных форм, установленных данным Законом, показывает, что они еще далеки от совершенства.

Например, ст. 15 Закона предусматривает возможность присутствия на заседаниях, про-водимых коллегиальными государственными органами, как обычных граждан, так и предста-вителей организаций и общественных объединений. Использование законодателем юридич е- ской формулы «коллегиальные государстве н- ные органы» позволяет гражданам в равной степени использовать указанную форму для контроля деятельности как законодательной,

так и исполнительной власти. Коллегиальными, как правило, признаются органы исполнитель-ной власти общей компетенции, например Пр а- вительство Российской Федерации либо Прави-тельство г. Москвы.

Тем самым в ст. 15 законодательно закреплена потенциальная возможность контроля граждан посредством присутствия на заседаниях указанных органов исполнительной власти. Однако этой же статьей Закона реализация данного положения ставится в зависимость от наличия соответствующих норм в регламентах государственных органов или иных норматив-ных правовых актах. К сожалению, нам не удалось обнаружить подобных норм ни в Регламенте Правительства Москвы1, ни в Регламенте Правительства Российской Федерации . Спра-ведливости ради следует отметить, что во исполнение Закона об обеспечении доступа к ин-формации Правительством Российской Федерации 2 сентября 2009 г. было издано поста-новление № 713 «О внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 г. № 260». Этим нормативным правовым актом Регламент Правительства РФ был дополнен разделом X «Порядок обеспечения доступа к информации о деятельности Правительства», но в нем нет норм о возможности присутствия граждан на заседаниях Правительства. Кроме того, было принято постановление Правительства Российской Федерации от 24 ноября 2009 г. № 953 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти» . Однако и этот документ не содержит норм, определяющих порядок участия граждан в засе-даниях Правительства.

Таким образом, Правительство Российской Федерации своими подзаконными актами фак-тически сузило сферу действия федерального

закона, воспрепятствовав присутствию «обычных граждан» на заседаниях названного колл е- гиального государственного органа [7], по сути, показало остальным органам исполнительной власти «дурной» пример игнорирования прямых предписаний закона.

Вторая новая форма общественного контроля - запрос информации о деятельности го-сударственных органов. Согласно статье 18 З а- кона, любой гражданин или организация имеют право обращаться в государственные органы с запросом информации об их деятельности как непосредственно, так и через своего представителя. При этом предметом запроса является информация (в том числе документы), созданная как самими органами исполнительной власти, так и их территориальными органами или подведомственными им организациями, а также информация, поступившая в указанные органы и организации. Как правило, запросы на-правляются гражданами в электронной форме.

По своей сути запрос является особым видом обращений, в которых гражданин или ор-ганизация (пользователь информацией) испрашивают сведения о деятельности соответст-вующего органа исполнительной власти. На это указывает схожесть установленных сроков и процедур рассмотрения запросов и иных видов обращений граждан, указанных в Федеральном законе от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (далее - Закон об обращениях) . Запрос также подлежит рассмотрению в трид-цатидневный срок со дня его регистрации. При этом если предоставление запрашиваемой ин-формации в этот срок невозможно, то в течение 7 дней со дня регистрации запроса гражданину направляется уведомление об отсрочке ответа на запрос с указанием причины и срока предос-тавления запрашиваемой информации. Отсрочка не может более чем на 15 дней превышать установленный срок ответа на запрос. Ответ на запрос должен содержать или к нему могут прилагаться запрашиваемая информация либо мотивированный отказ в предоставлении ука-занной информации.

Как мы видим, в правовом регулировании данной формы общественного контроля суще-ствует некоторое противоречие. С одной ст о- роны, запрос информации о деятельности госу-дарственных органов как вид обращений в специальном законе не указан, что выводит его из предметной области Закона об обращениях. С другой стороны, рассмотрение запросов ана-логично общему порядку для всех обращений, что позволяет органам исполнительной власти в нормативных правовых актах, регламентирующих рассмотрение обращений граждан, запросы отдельно не выделять. Подобной информации нет и на официальных сайтах органов власти. Поэтому в соответствующей статистике нет возможности установить, насколько востребована рассматриваемая форма контроля.