Эволюция систем государственного управления: Республика Беларусь

Размещено на http://www.allbest.ru/

Эволюция систем государственного управления: Республика Беларусь

Геннадий Владимирович Пальчик, Наталья Валерьевна Волох, Артур Павлович Гасанов, Виктор Васильевич Герменчук, Наташа Александровна Дубинко, Сергей Михайлович Забелов, Андрей Здиславович Игнатюк, Владимир Николаевич Кивайко, Евгений Александрович Криштапович, Татьяна Викторовна Лисовская, Владимир Андреевич Мельник, Александр Александрович Мушта, Татьяна Анатольевна Печенева, Татьяна Феликсовна Старовойтова, Ольга Тадеушевна Томукевич, Ольга Николаевна Фаблинова, Марина Станиславовна Шибут, Владислав Александрович Щепов

Аннотация

государственное управление республика беларусь

В статье исследуются процессы государственного строительства, формирования и развития институтов власти, системы государственного и местного управления через призму особенностей исторического, социально-экономического и культурного развития Республики Беларусь. Отмечены проводимые системные мероприятия по совершенствованию и дебюрократизации государственных органов, созданию механизма организационного регулирования электронного правительства. Республика традиционно занимает высокие позиции в международных рейтингах по Индексу развития электронного правительства (EGDI), который составляется Департаментом экономического и социального развития ООН и характеризует состояние инфраструктуры информационно-коммуникационных технологий, человеческого капитала и государственных услуг, оказываемых онлайн.

Анализу подверглись программы обеспечения реализации государственной кадровой политики Республики Беларусь.

Наличие подготовленного резерва рассматривается как важнейшее условие обеспечения преемственности руководящих кадров, повышения эффективности государственного управления.

Одной из ключевых задач на современном этапе исследователи видят создание стройной системы непрерывной профессиональной подготовки кадров в сфере управления.

Концептуальные и правовые основы профессиональной подготовки и непрерывного образования руководящих кадров сформулированы в ряде законодательных актов государства.

В частности, в соответствии с государственным заказом регулируются отношения, связанные с осуществлением Академией управления при Президенте Республики Беларусь образовательной деятельности по подготовке, переподготовке, стажировке и повышению квалификации руководящих кадров государственных органов и иных государственных организаций, лиц, включенных в резервы руководящих кадров и в перспективный кадровый резерв.

Ключевые слова: социально-экономическое развитие, цифровизация, Конституция, правовая система, кадровый резерв, Индекс развития электронного правительства, Республика Беларусь

Abstract

EVOLUTION OF PUBLIC ADMINISTRATION SYSTEMS: REPUBLIC OF BELARUS

The article examines the processes of state construction, formation and development of government institutions, the system of state and local government through the prism of the features of the historical, socio-economic and cultural development of the Republic of Belarus.

The authors noted the ongoing systematic measures to improve and de-bureaucratize state bodies, as well as the creation of a mechanism for organizational regulation of e-government.

The Republic traditionally occupies high positions in international rankings on the e-government development Index (EGDI), which is compiled by the UN Department of economic and social development and characterizes the state of information and communication technology infrastructure, human capital and public services provided online.

Programs to ensure the implementation of the state personnel policy of the Republic of Belarus were analyzed. The availability of a trained reserve is considered as the most important condition for ensuring the continuity of managerial personnel and improving the efficiency of public administration. Researchers see the creation of a coherent system of continuous professional training in the field of management as one of the key tasks at the present stage. The conceptual and legal basis for professional training and continuing education of senior personnel is formulated in a number of state legislative acts. In particular, in accordance with the state order, the relations related to the implementation of educational activities by the Academy of Public Administration under the President of the Republic of Belarus for training, retraining, internship and advanced training of senior personnel of state bodies and other state organizations, persons included in the reserves of senior personnel and in the prospective personnel reserve are regulated.

Keywords: socio-economic development, digitalization, Constitution, legal system, personnel reserve, EGDI, Republic of

Общая информация о Республике Беларусь Географическая справка

Республика Беларусь - государство, расположенное в центре Европы (28-32° восточной долготы, 51-55° северной широты). Республика Беларусь граничит на северо-западе с Литвой, на севере - с Латвией и Российской Федерацией, на северо-востоке и востоке - с Российской Федерацией, на юге - с Украиной, на западе - с Польшей. Общая протяженность государственной границы равна 2 969 км.

Республика Беларусь занимает 6-е место среди стран СНГ, 13-е место среди европейских государств и 84-е место в мире по территории, протяженность которой с севера на юг составляет 560 км (350 миль), с запада на восток - 650 км (460 миль).

Государственными языками являются белорусский и русский.

По данным переписи на 1 января 2019 года, численность населения составляет 9 млн 475,2 тыс. человек. Доля городского населения - 78%. В столице Беларуси, городе Минске, проживают 1 млн 992,7 тыс. человек - пятая часть населения страны. 83,7% жителей Беларуси относят себя к коренной национальности - белорусам, 8,3% - русские, 3,1% - поляки, 1,7%

- украинцы, евреи - 0,1%, другие национальности

- 3,1% (по данным переписи 2009 года).

Шесть областей Республики Беларусь - Брестская, Витебская, Гомельская, Гродненская, Могилевская, Минская - делятся на 118 районов.

Общая площадь земельного фонда Республики Беларусь по состоянию на 1 января 2019 года составляет 20 760,0 тыс. гектаров, в том числе 8 460,1 тыс. гектаров сельскохозяйственных земель, из них 5 712,3 тыс. гектаров пахотных.

Удельный вес лесных земель и земель под древесно-кустарниковой растительностью составляет в настоящее время 44,8%, под болотами - 4,1% земель, под водными объектами - 2,3%, под дорогами и другими транспортными коммуникациями, землями общего пользования и под застройкой - 4,3%.

Общая длина 20,8 тыс. рек Беларуси составляет 90,6 тыс. километров. В Беларуси насчитывается свыше 10 тыс. озер.

Историческая справка

На территории Беларуси первобытный человек появился примерно 100 тыс. лет назад. Древнейшие поселения людей каменного века были обнаружены на территории Гомельской области. Стоянка эпохи палеолита у деревни Юрови- чиКалинковичского района существовала примерно 26 тыс. лет назад, у деревни БердыжЧечерского района - 24-23 тыс. лет назад. Следы древних культур были также найдены в Брестской, Могилевской, Гродненской и Минской областях.

Артефакты, относящиеся к бронзовому веку, были найдены по всей территории Беларуси. В бассейнах рек Днепр, Двина и Припять располагались поселения, относящиеся к археологическим культурам периода железного века: милоградской, поморской, днепро-двинской, а также культуре штрихованной керамики.

За несколько первых столетий нашей эры славяне расселились по всей территории современной Беларуси, постепенно ассимилировав балтские племена, проживавшие здесь ранее. В VI-IXвеках у восточных славян формируются союзы племен, первые политические объединения. К IX веку относится первое летописное упоминание о Полоцком княжестве, которое существовало на территории современной Витебской и северной части Минской области и господствовало в регионе до XIII века.

Великое княжество Литовское, Русское и Жемой- тское было мощной державой, включавшей в себя земли современных Беларуси, Литвы, Киевской, Черниговской и Волынской областей Украины и запада России от Балтики до Черного моря.

Возвышение Великого княжества Литовского началось во время правления князя Миндовга в XIIIвеке. На протяжении нескольких столетий Великое княжество Литовское играло серьезную роль в европейской политике, и влияние его начало ослабевать только после череды войн XVIвека.

В 1569 году Великое княжество Литовское и Королевство Польское подписали Люблинскую унию, на равных правах объединившись в федеративное государство - Речь Посполитую. Последующую эпоху белорусской истории называют особенно бурной: государство не только раздирали внутренние противоречия - оно постоянно было втянуто в войны. В результате нескончаемых войн Речь Посполитая сильно ослабела и перестала существовать как самостоятельное государство. Ее территории в 1772, 1793 и 1795 годах были разделены между Россией, Австрией и Пруссией. В результате трех разделов Речи Посполитой белорусские земли вошли в состав Российской империи.

После Октябрьской революции 1917 года, в марте 1918 года провозглашена Белорусская народная республика (БНР), просуществовавшая менее года, до вывода немецких войск с территории Беларуси.

1 января 1919 года провозглашена Белорусская Советская Социалистическая Республика, вошедшая впоследствии в состав Союза Советских Социалистических Республик.

Таким образом, в соответствии с разработанной учеными Института истории НАН Беларуси концепцией, белорусская государственность как неразрывное целое в процессе эволюции нашла воплощение в исторических формах (они принадлежат не только белорусскому, но и другим народам, на территории которых существовали, так как являлись полиэтническими образованиями) и национальных (в них заложено национальное содержание титульного этноса).

Киевская Русь, Полоцкое и Туровское княжества, Великое Княжество Литовское, Русское и Жемой- тское, Речь Посполитая, Российская империя - это исторические формы государственности на белорусских землях, в рамках которых постепенно формировалась, несмотря на различные трудности, государственность белорусского народа, нашедшая воплощение в национальных формах: Белорусская Народная Республика, Социалистическая Советская Республика Беларусь, Советская Социалистическая Республика Литвы и Беларуси, Белорусская Советская Социалистическая Республика, Республика Беларусь.

27 июля 1990 года Верховный Совет БССР принял Декларацию о государственном суверенитете Белорусской Советской Социалистической Республики.

25 августа 1991 года Декларации о государственном суверенитете Белорусской Советской Социалистической Республики придан статус конституционного закона.

19 сентября 1991 года принято название нового независимого государства - Республика Беларусь.

15 марта 1994 года Верховный Совет Республики Беларусь принял новую Конституцию Республики Беларусь. Введен институт президентства.

Политическая справка

Республика Беларусь - унитарное демократическое социальное правовое государство.

Государственная власть в Республике Беларусь осуществляется на основе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную.

Государственную власть в Республике Беларусь осуществляют Президент Республики Беларусь, Парламент и Правительство Республики Беларусь, суды Республики Беларусь.

Местное управление и самоуправление осуществляется гражданами через местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы, органы территориального общественного самоуправления, местные референдумы, собрания и другие формы прямого участия в государственных и общественных делах.

Социальная справка

Республика Беларусь выбрала для себя путь социально ориентированного государства, главная цель которого - рост материального благосостояния и культурного благополучия граждан страны. В Республике Беларусь действует система государственных социальных стандартов, которые обеспечивают реализацию закрепленных Конституцией Республики Беларусь социальных прав граждан.

Численность занятого населения в Республике Беларусь составляет 4 329 тыс. человек https://www.belstat.gov.by/ofitsialnaya-statistika/publications/izdania/public_bulletin/index_16710/. При этом в соответствии с методологией Международной организации труда уровень безработицы в Беларуси в IV квартале 2019 года составил 4% от численности рабочей силы в стране https://www.belstat.gov.by/ofitsialnaya-statistika/solial-. На учете в качестве безработных на 1 марта 2020 года состояло 10,2 тыс. человек, что на 35,6% меньше, чем на 1 марта 2019 года (15,8 тыс. человек). При этом нанимателями заявлены сведения о наличии 83,5 тыс. свободных рабочих местnaya-sfera/trud/operativnaya-informatsiya_8/ o-zanyatosti-nasele- niya-po-dannym-vyborochnogo-obsledovaniya/.

Культурная справка. Самобытная художественная культура Беларуси формировалась на протяжении столетий. Здесь существовали оригинальные архитектурные и художественные школы, создавались неповторимые музыкальные и литературные произведения. Белорусская культура является значимой частью общеевропейского и мирового культурного пространства. Главные имена белорусской культуры

- Евфросиния Полоцкая и Симеон Полоцкий, Кирилл Туровский и Франциск Скорина, Янка Купала и Якуб Колас, Максим Богданович, Василь Быков и Владимир Короткевич.

Единый Государственный список историко-культурных ценностей насчитывает более пяти с половиной тысяч объектов. С 2000 года в престижный список Всемирного наследия ЮНЕСКО включены Мирский и Несвижский замки, Геодезическая дуга Струве и обряд «Колядные цари» деревни Семежево Копыльского района.

Экономическая справка. Республика Беларусь

- экспортоориентированное государство с развитой промышленностью, сектором услуг и сельским хозяйством. Страна входит в число лидеров среди мировых экспортеров калийных удобрений, грузовых автомобилей, тракторов, дорожно-строительной и коммунальной техники.

Отношение валового внешнеторгового оборота к ВВП превышает 100%, что обусловливает высокую зависимость белорусской экономики от внешнего мира и уязвимость от внешних шоков. Подобное отношение характерно для любой другой малой индустриальной экономики (например, Австрии, Швеции и др.).

После распада СССР Беларуси удалось не допустить деиндустриализации, массового банкротства предприятий и обвального роста безработицы. Был также сохранен и сельскохозяйственный комплекс страны, обеспечена продовольственная безопасность, доступные и в целом эффективные системы здравоохранения и образования.

В настоящее время Беларусь придерживается социально ориентированной модели рыночной экономики при сохранении точечного государственного контроля над отдельными сферами хозяйственной деятельности. При этом государство стремится проводить взвешенную политику институциональных преобразований, не допуская разного рода шоковых потрясений в экономике и социальной сфере.

Экономический потенциал Беларуси базируется на ряде отраслей промышленности, на долю которой приходится почти 40% основных производственных фондов. В стране функционирует более 2 300 различных предприятий, на которых выпускается около 30% валового внутреннего продукта страны.

Рисунок 1. Прогноз социально-экономического развития Беларуси на 2020 год

Figure 1. Forecast of socio-economic development of Belarus for 2020

Прогноз социально-экономического развития Беларуси на 2020 год (рост ВВП на 2,8%)

Указ Президента Республики Беларусь от 31 октября 2019 г. № 401 «О параметрах прогноза социально-экономического развития Республики Беларусь на 2020 год

Источник: инфографические материалы Белорусского телеграфного агентства (БЕЛТА)і

Source: infographic materials of the Belarusian Telegraph Agency (BELTA)

Таблица 1. Рейтинг стран по индексу человеческого развития

Data chart 1. Ranking of countries on the Human Development Index

Источник: составлено авторами на основе [HumanDevelopmentReport..., 2019.]

Source: compiled by the authors based on [Human Development Report..., 2019.]

Ключевые отрасли промышленности: машиностроение, металлообработка, химическая и нефтехимическая промышленность, легкая и пищевая промышленность, лесная и деревообрабатывающая отрасли, производство строительных материалов, фармацевтика и микробиология.

Многие белорусские предприятия проходят этап модернизации, направленный на снижение энергоемкости и установку современного оборудования. Планируется, что обновленные линии сосредоточатся в наукоемких отраслях экономики.

Агропромышленный комплекс Беларуси, поставляющей сельхозпродукцию более чем в 35 стран мира, является важнейшим сегментом национальной экономики. Ведущие направления АПК - животноводство и растениеводство.

Экспортный потенциал Беларуси основан на таких позициях, как грузовые автомобили, тракторы, телевизоры, холодильники, химические волокна, калийные удобрения, продукция текстильной, легкой и пищевой промышленности.

На пространстве СНГ Беларусь удерживает стабильно лидирующие позиции в области химии и нефтехимии, сельскохозяйственном и автомобильном машиностроении, агропромышленном комплексе, легкой промышленности, по отдельным направлениям развития информационно-коммуникационных технологий.

По экспорту ИТ-услуг на душу населения Беларусь опережает все страны СНГ. Имеются значительные наработки в сфере высоких технологий: в частности, в производстве оптических и лазерных приборов, автоматизированных систем управления.

Программой социально-экономического развития на 2016-2020 годы (рисунок 1) определены среднесрочные приоритеты пятилетнего периода: развитие человеческого потенциала как важнейшего фактора и движущей силы формирования инновационной экономики; создание новых рабочих мест и повышение производительности существующих; сбалансированное региональное развитие, формирование центров экономического роста; развитие конкуренции, инвестиционной и инновационной активности; информатизация экономики; рост и диверсификация экспорта товаров и услуг, обеспечение сбалансированности внешней торговли.

Вместе с тем происходящие в мире события (пандемия вируса COVID-19 и ее негативные последствия для мировой экономики, трудно прогнозируемая конъюнктура нефтяных рынков, нестабильность финансовых систем, рост рисков социального характера) потребовали от руководства Республики Беларусь не только внесения корректив в ранее принятые документы, но также разработки и реализации комплексных мер оперативного и среднесрочного характера https://www.belta.by/president/view/lukashenko-ekonomika-i- zhizn-ljudej-vopros-nomer-odin-386246-2020/.

Оценка достижений Республики Беларусь в международных рейтингах

Интегральным показателем, ежегодно рассчитываемым для межстранового сравнения и измерения уровня жизни, грамотности, образованности и долголетия (как основных характеристик человеческого потенциала исследуемой страны), является Индекс человеческого развития (HumanDevelopmentIndex) Комбинированный показатель, характеризующий развитие человека в странах и регионах мира. Составляется Программой развития Организации Объединенных Наций (ПРООН) и исполь-зуется в рамках специальной серии докладов Организации Объе-диненных Наций (ООН) о развитии человека: http://hdr.undp.org.

Таблица 2. Рейтинг стран по Индексу легкости ведения бизнеса

Data chart 2. Ranking of countries on the Ease of Doing Business Index

Значение Беларуси в рейтинге ИЧР 2018 года помещает страну в категорию государств с очень высоким уровнем человеческого развития http://hdr.undp.org/en/indicators/137506/, на 50-е место среди 189 стран и территорий (таблица 1). За период с 1995 по 2018 год показатель Беларуси в рейтинге ИЧР вырос с 0,656 до 0,817, то есть на 24,5%. Подобная динамика объясняется улучшением всех групп показателей: ожидаемая продолжительность жизни - увеличение с 71,5 лет до 74,6 лет; уровень грамотности населения (по показателю среднего количества лет, потраченных на обучение) - увеличение с 12 до 12,3; уровень жизни (по показателю валового национального дохода на душу населения) - увеличение с 15 629 долл. США до 17 039 долл. США [HumanDevelopmentReport..., 2019. Р. 300]. Индекс легкости ведения бизнеса (EaseofDoingBusinessIndex) - индекс для сравнения стран по условиям для предпринимательской деятельности, составляемый Всемирным банком на основе годовых данных. Показатели по указанному рейтингу представлены в таблице 2.

Согласно данным EaseofDoingBusinessIndex, за оцениваемый период зафиксировано одно регуляторное изменение, создающее сложности для ведения бизнеса. Так, по мнению Всемирного банка, Беларусь ухудшила условия защиты интересов миноритарных акционеров, увеличив время, в течение которого Открытое акционерное общество (ОАО) может раскрывать информацию о сделках между аффилированными лицами обществу, регулятору и бирже. Кроме того, ряд стран (Япония, Китай, Турция, Израиль, Швейцария, Словения, Бахрейн, Сербия, Словакия, Бельгия) активнее улучшали условия ведения бизнеса, что в конечном счете и повлияло на итоговую позицию Республики Беларусь в указанном рейтинге http://www.economy.gov.by/ru/doing_busines-ru/.

Индекс WorldwideGovernanceIndicatorsпредставляет собой ежегодно проводимые оценки по показателю качества и эффективности государственного управления. Рассчитывается по ряду направлений (учет мнения населения и подотчетность государственных органов, политическая стабильность и от-

Data chart 3. Ranking Worldwide Governance Indicators: Political stability and absence of violence

Таблица 3. Рейтинг стран по качествугосударственногоуправления: Политическаястабильность и отсутствиенасилия

	2016	:2017!	2018
Финляндия	83,8	187,6	181,9
Австрия	77,1	186,7	181
Литва	73,8	172,9	72,9
Эстония	68,8	169	166,2
Польша	63,3	164,3	165,7
Латвия	62,4	162,9	161
Беларусь	51	143,3	Т58,1
Казахстан	47,6	148,1	145,7
Россия	15,2	124,3	129
Украина	6,7	6,7	16,2

Источник: составлено авторами на основе данных сайта TheWorldBank (https://databank.worldbank.org/source/worldwide-gover- nance-indicators#)

Source: compiled by the authors based on data from The World Bank website

Отсутствие насилия, эффективность работы правительства, качество законодательства, верховенство закона, сдерживание коррупции). При этом отдельные отчеты, которые бы содержали сводные данные и оценки в разрезе стран и регионов, не публикуются. Вместе с тем представляется возможным, используя методику и данные Всемирного банка, рассчитать отдельные показатели индекса WorldwideGovernanceIndicators.

Так, например, по показателю политической стабильности и отсутствия насилия (таблица 3) Республика Беларусь занимает средние позиции, опережая постсоветские страны (Россия, Украина, Казахстан) и отставая от стран-соседей из Европейского союза. При этом разрыв в показателе по сравнению с более успешными странами не превышает в среднем 20 рейтинговых единиц. В рассматриваемом периоде по данному показателю отмечается положительная динамика.

Показатель «Контроль над коррупцией» (таблица 4) отражает представления о том, в какой степени публичная власть осуществляется в интересах частных лиц и их выгоды, включая как мелкие, так и крупные формы коррупции, а также «захват» государства элитами и частными интересами. Процентный показатель показывает место страны среди других стран, по которым проводятся расчеты показателя (0 соответствует самому низкому, а 100 - самому высокому рангу). По показателю «Контроль над коррупцией» Беларусь занимает средние позиции, существенно опережая постсоветские страны (Россия, Украина, Казахстан) и отставая от стран-соседей из Европейского союза.

Таблица 4. Рейтинг стран по качеству государственного управления: Контроль над коррупцией

Data chart 4. Ranking Worldwide Governance Indicators: The control of corruption

Финляндия99,51991100

Австрия	91,3	.90,0	Т01,3
Литва	88,9	87	'89,9
Эстония	7в	76	і 74,5
Польша	75	70,2	і 68,8
Латвия	66,8	69,7	164,4
Беларусь	48,6	4-47,1	Т49
Казахстан	20,7	19,7	Т38,1
Россия	19,7	17,3	Г 21,2
Украина	21.2	22.1	і 18,3

Источник: составлено авторами на основе данных сайта TheWorldBank (https://databank.worldbank.org/source/worldwide- governance-indicators#)

Source: compiled by the authors based on data from The World Bank website

При этом разрыв по сравнению с более успешными странами не превышает в среднем 30 рейтинговых единиц.

Необходимо отметить, что на фоне ряда неблагоприятных внешних и внутренних факторов руководство Беларуси проявляет приоритетное внимание проблемам государственного управления, связанным с анализом рисков и определением путей устойчивого развития страны в целях обеспечения ее экономической безопасности. Именно на это направлен разработанный Правительством Беларуси в начале апреля 2020 года комплекс мер, который состоит из нескольких пакетов и предусматривает конкретные шаги в сфере денежно-кредитной и пруденциальной политики, меры по поддержке реального сектора экономики, защите потребительского рынка, а также пакет предложений и мер в формате ЕАЭС. Как заявил Президент Республики Беларусь Александр Лукашенко, «чем больше опор мы создадим для нашей экономики, тем более устойчивым будет общество и независимой наша политика» https://www.belta.by/president/view/lukashenko-stavit-zada- chu-maksimalno-snizit-zavisimost-belarusi-ot-neft-.

Система государственного и местного управления в Республике Беларусь

Республика Беларусь - унитарное демократическое социальное правовое государство, обладает верховенством и полнотой власти на своей территории, самостоятельно осуществляет внутреннюю и внешнюю политику. В качестве основ конституционного строя, важнейших принципов и норм, определяющих характер и содержание государственного и общественного устройства в нашей стране, выступает оптимальный баланс прав и законных интересов государства, общества и человека. Носителем суверенитета и единственным источником государственной власти является народjanyh-igr-krupnyh-derzhav-386247-2020/.

Государственная власть осуществляется на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Эти три ветви государственной власти в пределах своей компетенции самостоятельны, взаимодействуют, сдерживают и уравновешивают друг друга.

Гарантиями обеспечения основных прав и свобод человека и гражданина Республики Беларусь являются: верховенство (господство) права; многообразие форм собственности; политический плюрализм; развитие гражданского общества; социальный характер и ответственность государства за достойное существование граждан; наличие эффективных форм контроля и надзора за деятельностью государственных органов.

Унитарный характер государства проявляется в его территориально-организационной структуре, принципах взаимоотношений республиканских и местных властей, действующих на основе единой Конституции и правовой системы.

Активный процесс государственного строительства в Республике Беларусь, формирования и развития институтов власти, системы государственного и местного управления начался после обретения страной независимости. 15 марта 1994 года принята Конституция Республики Беларусь, изменения и дополнения в которую вносились путем референдумов в 1996 и 2004 году. В соответствии с Основным законом, высшими органами государственной власти Республики являются:

Президент Республики Беларусь

Глава государства, гарант Конституции, прав и свобод человека и гражданина - олицетворяет единство народа, гарантирует реализацию основных направлений внутренней и внешней политики. Представляет Республику Беларусь в отношениях с другими государствами и международными организациями; принимает меры по охране суверенитета и независимости государства; обеспечивает политическую и экономическую стабильность в обществе; осуществляет посредничество между ветвями государственной власти и координацию деятельности государственных органов.

Республики Беларусь (Национальное собрание) - высший представительный и законодательный орган - состоит из Палаты представителей и Совета Республики (рисунок 2).

Состав Палаты представителей формируется в соответствии с законом на основе всеобщего, свободного, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. В Совет Республики (палату территориального представительства) на заседаниях депутатов местных Советов тайным голосованием избираются по восемь членов от каждой области и города Минска. Восемь членов Совета Республики назначает Президент Республики Беларусь.

Изменение количественного состава парламента с 485 до 174 депутатов обеспечило, с одной стороны, достаточно широкое представительство народа, а с другой - качественно повысило работоспособность высшего законодательного органа. Депутаты обеих палат выполняют свои обязанности на постоянной основе, что положительно сказывается на эффективности законотворческой деятельности.

Рисунок 2. Национальное собрание Республики Беларусь Figure2. National Assembly of the Republic of Belarus

Одновременно достаточно широкие законодательные полномочия имеет Президент Республики Беларусь. Он обладает правом роспуска парламента и отклонения принятых парламентом законов. Имеет также право законодательной инициативы, внесения в Национальное собрание законопроектов, предложений о срочности рассмотрения проектов и издания временных декретов, которые имеют высшую юридическую силу по сравнению с законом.

Правительство - Совет Министров Республики Беларусь

- высший коллегиальный орган исполнительной власти, центральный орган государственного управления. Он руководит системой подчиненных ему государственных органов по реализации основных направлений внутренней и внешней политики, обеспечивает проведение единой экономической, финансовой, кредитной и денежной политики, государственной политики в области науки, культуры, образования, здравоохранения, экологии, социального обеспечения и оплаты труда.

Правительство подотчетно Президенту Республики Беларусь и ответственно перед Парламентом. Глава государства определяет структуру правительства и может ее реформировать. Он вносит на рассмотрение парламента кандидатуру премьер-министра. Может председательствовать на заседаниях правительства, определять конкретные направления его деятельности, отменять постановления и распоряжения правительства, противоречащие Конституции и законам страны.

На протяжении всей истории суверенной Беларуси предметом особого внимания руководства страны являлось формирование и развитие системы государственного и местного управления. На динамику, содержание и результаты этой деятельности оказывали непосредственное влияние процессы развала СССР, обретения независимости и создания новой политической системы Республики Беларусь как суверенного государства, переход к рыночной экономике социально ориентированного типа.

Основными этапами формирования новой генеральной схемы управления стали Указы Президента Республики Беларусь от 23 ноября 1994 года № 122 «Об изменении центральных органов управления Республики Беларусь», от 11 января 1997 года № 30 «О системе республиканских органов управления, подчиненных Правительству Республики Беларусь», от 24 сентября 2001 года № 516 «О совершенствовании системы республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь», от 5 мая 2006 года № 289 «О структуре Правительства Республики Беларусь».

В действующей сегодня системе республиканских исполнительно-распорядительных органов представлены сформированные по функциональному и отраслевому принципу 24 министерства, семь государственных комитетов и семь государственных организаций, подчиненных Совету Министров Республики Беларусь. Они осуществляют государственное управление административно-политической сферой, национальной экономической системой и социальной сферой, обеспечивают реализацию программ социально-экономического развития республики http://www.pravo.by/document/?guid=3871&p0=p30600289.

Составной частью системы государственного управления являются также органы местного управления и самоуправления. В соответствии с Конституцией Республики Беларусь, местное управление и самоуправление осуществляется гражданами через местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы, органы территориального общественного самоуправления, местные референдумы, собрания и другие формы прямого участия в государственных и общественных делах.

Местное самоуправление в Республике Беларусь - это форма организации и деятельности граждан для самостоятельного решения социальных, экономических, политических и культурных вопросов местного значения исходя из интересов населения и особенностей развития административно-государственных единиц, на основе собственной материально-финансовой базы и привлекаемых средств.

Единая система органов местного управления состоит из областных, районных, городских, поселковых и сельских исполнительных комитетов и местных администраций. Они создаются для решения вопросов местного значения исходя из общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на соответствующей территории, исполняют решения вышестоящих государственных органов http://www.pravo.by/document/?guid=3871&p0=H11000108.

Решения местных исполнительных и распорядительных органов, не соответствующие законодательству, отменяются соответствующими Советами депутатов, вышестоящими исполнительными и распорядительными органами, а также Президентом Республики Беларусь.

Конституционный и Верховный Суды Республики Беларусь - высшие государственные органы, представляющие судебную ветвь в нашей стране. Конституционный Суд Республики Беларусь осуществляет контроль за конституционностью всех нормативных актов. Верховный Суд Республики Беларусь, в соответствии с Декретом Президента Республики Беларусь от 29 ноября 2013 года № 6 «О совершенствовании судебной системы Республики Беларусь» https://www.etalonline.by/document/?regnum=pd1300006&q_id=0, возглавляет в настоящее время единую систему судов общей юрисдикции. Это позволяет обеспечить принцип единства национальной судебной системы, формирование единообразной судебной практики, необходимое качество и оперативность правосудия.

Президент Республики Беларусь оказывает большое влияние на судебную власть через реализацию своего права назначать шесть судей Конституционного Суда, председателя и судей Верховного Суда, представителей всего судейского корпуса нашей страны.

Конституцией Республики Беларусь регламентируется также деятельность еще трех высших органов государственной власти.

На Генеральную прокуратуру Республики Беларусь возложены функции надзора за точным и единообразным исполнением законов, декретов, указов и иных нормативных актов всеми министерствами и государственными комитетами, местными представительными и исполнительными органами, предприятиями, организациями и учреждениями, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами.

Комитет государственного контроля Республики Беларусь осуществляет контроль за исполнением республиканского бюджета, использованием государственной собственности, исполнением актов Президента, Парламента, Правительства и других государственных органов, регулирующих отношения государственной собственности, хозяйственные, финансовые и налоговые отношения.

Национальный банк Республики Беларусь регулирует кредитные отношения, денежное обращение, определяет порядок расчетов и обладает исключительным правом эмиссии денег.

С точки зрения теории государственного управления современная модель правового социального государства в качестве эталона для создания оптимальной системы государственного и местного управления опирается на два основных принципа - справедливости и эффективности.

Принцип социальной справедливости реализуется через управленческие функции целеполагания и планирования, которые отражают в качестве высшей цели государства интересы белорусского народа, постоянно растущие потребности и желания всех членов общества. Эти цели выступают, в свою очередь, в качестве системообразующего фактора организации и функционирования системы власти и управления. Ее роль заключается в создании необходимых условий и предпосылок для реализации созидательного потенциала общества. Постоянная диагностика этой системы на предмет эффективности позволяет своевременно и активно реагировать на проблемы и недостатки в различных сферах государственной деятельности, предупреждать нежелательное развитие событий, осуществлять модернизацию и реформирование системы государственного и местного управления с учетом новых политических вызовов, социальных и экономических задач.

За годы независимости Республика Беларусь состоялась как суверенное и независимое государство. Созданная за это время система власти и управления обеспечила управляемость перемен, социально-политическое единство общества, реализацию новой стратегии экономического развития, переход к социально ориентированной рыночной экономике. Результатом усилий всего народа стало создание мощной национальной экономики, ее интеграция в мировую экономическую систему. Успешное развитие науки и образования заложили основы для перехода к цифровой экономике и новому технологическому укладу.

Однако воспользоваться этими преимуществами позволит только существенное повышение эффективности государственного управления и его ответственности перед обществом. Перспективы дальнейшего укрепления белорусской государственности связаны в первую очередь с совершенствованием Конституции Республики Беларусь. Президент Республики Беларусь Александр Лукашенко отметил в Послании белорусскому народу и Национальному собранию Республики Беларусь 24 апреля 2018 года: «Появились новые государственные институты, на принципиально иной уровень вышли экономические отношения, многое из того, что было сделано, необходимо отразить в Конституции. Но нормы ОсновногоЗакона должны не просто соответствовать действительности, а немножко опережать ее, работать на перспективу» http://presidentgov.by/ru/news_ru/view/poslanie-k-beloruss-komu-narodu-i-natsionalnomu-sobraniju-18594/.

Модернизация системы государственного и местного управления на основе обновления Основного закона позволит избежать фрагментарности преобразований и их низкой эффективности, возникающей за счет отдельных, часто слабо согласованных друг с другом мероприятий по оптимизации структуры государственного аппарата.

Нынешняя модель политической системы формировалась в основном с учетом особенностей переходного периода к новому независимому государству и рыночной экономической системе. Завершение этого периода, переход к устойчивому и динамичному развитию требует уточнения основных параметров политической системы с учетом научных рекомендаций и накопленного опыта государственного строительства. В первую очередь речь может идти о возможности перераспределения властных функций между главой государства и основными ветвями власти в условиях демократического политического режима.

Развитие различных форм парламентского контроля в сфере финансов, бюджета и его выполнения расширит полномочия депутатов парламента в оценке деятельности правительства и отдельных должностных лиц. Давно нуждаются в разделении функции государства как регулятора и собственника. Разработка на этой основе новой генеральной схемы управления приведет к усилению ответственности министерств, государственных комитетов и организаций за результаты своей работы, освободит подведомственные организации от излишней бюрократической опеки.

Отказ от границ прежней административно-территориальной системы, укрупнение новых административных единиц и укрепление их финансово-экономической основы станет важным фактором роста влияния и авторитета органов местного управления и самоуправления, их кадрового обеспечения. Это повысит созидательную активность населения в развитии территорий, в решении актуальных вопросов обеспечения жизнедеятельности, порядка и безопасности, развитии социокультурной сферы.

Административная реформа, ее правовое и институциональное обеспечение

В настоящий момент административная реформа является одной из основных задач Республики Беларусь на ближайшую перспективу, поскольку дальнейшее развитие государственных институтов находится в неразрывной связи с совершенствованием государственного управления.

Чтобы осуществлять преобразования в различных сферах общественной жизни, сама государственная власть должна быть логично и рационально устроена. Административная реформа должна привести к оптимизации административно-управленческих процессов, повышению качества оказания государственных услуг гражданам, снизить издержки взаимодействия с органами исполнительной власти. Повышение эффективности и результативности государственного управления, реализуемое через инструменты административной реформы, создает условия для успешного функционирования исполнительной власти страны.

В Республике Беларусь постоянно ведутся реформы во многих сферах государственной и общественной жизни. Не обошли они стороной и сферу управления. Административная реформа направлена в первую очередь на создание оптимальной системы государственного управления. Необходимость повышения эффективности государственной власти для решения неотложных социально-экономических проблем прежде всего вызвана потребностью повышения уровня и качества жизни населения.

В современном постоянно меняющемся мире изменяется и роль государства, и функции властных структур, в результате чего в ряде стран возникла необходимость проведения административных реформ. Опыт показывает, что это длительная, сложная работа, требующая усилий всего общества и, что важно, открытости власти для диалога с ним. В то же время поспешные и непродуманные решения могут привести к значительным экономическим и социальным потерям. Реформирование управления, совершенствование механизмов реализации полномочий и функций органов исполнительной власти является не целью, а необходимой составляющей административной реформы.

Понятие и основные составляющие административной реформы

Административная реформа - комплекс мер, направленных на изменение места и роли органов государственного управления в системе органов государственной власти, на организационные изменения органов государственного управления, принципов и форм рекрутирования административно-управленческого персонала, процесса принятия управленческих решений, на изменение отношений общества и государства [Комаровский, Сморгунов и др., 2019]. Модернизировать государственное управление - значит сделать его проще, яснее, эффективнее, постараться добиться открытости в области государственных расходов и четко определить ответственность каждого из многочисленных операторов государственного управления [Шаров, 2005. С. 20-27].

Существует три наиболее распространенных представления о содержании административной реформы: четкое разграничение полномочий между всеми ветвями власти, органами государственного управления и органами местного управления и самоуправления; реформа государственной службы; реформа функций и структуры исполнительной власти. Эти направления административной реформы нацелены на радикальный пересмотр функций исполнительной, законодательной и судебной власти и составляют административную реформу в широком смысле.

Основным содержанием разграничения полномочий и предметов ведения между всеми ветвями власти, органами государственного управления и органами местного управления и самоуправления является закрепление за каждым уровнем власти четких функций, обеспеченных финансовыми ресурсами, исходя из принципа субсидиарности, то есть закрепления функции за минимально необходимым уровнем власти.

Одна из главных проблем этой части реформы, имеющей значение для успеха административной реформы в целом, состоит в том, что она является производной от определения функций, остающихся за государством и за исполнительной властью на всех уровнях. Поэтому произведенное законом разграничение полномочий между всеми ветвями власти, органами государственного управления и органами местного управления и самоуправления нельзя рассматривать как окончательное, оно будет пересмотрено после определения необходимых функций государства.

Реформа государственной службы состоит в пересмотре статуса государственных служащих и порядка прохождения ими государственной службы с целью сделать государство конкурентоспособным работодателем, а государственных служащих - эффективными исполнителями функций государства. В этом ее основное значение для административной реформы.

Реформа функций и структуры исполнительной власти представляет собой собственно административную реформу и состоит из двух частей: оперативной и институциональной.

Оперативная составляющая заключается в отказе от избыточных функций, совершенствовании порядка реализации необходимых государственных функций, построении системы и структуры исполнительной власти, соответствующей новым функциям, исключающим между ними конфликт интересов. Институциональная часть реформы состоит в создании механизмов предотвращения появления новых избыточных функций, закреплении процедур выполнения необходимых функций, обеспечении информационной открытости власти, закреплении стандартов качества оказания государственных услуг [Капогузов, 2013. С. 181].

Таким образом, административная реформа (в узком смысле) может быть определена как процесс пересмотра функций исполнительной власти, закрепления необходимых и упразднения избыточных функций, создания адекватной функции структуры и системы исполнительной власти, а также институциональных изменений в системе государственного управления. Ее целью является создание системы эффективного исполнения государственных функций, обеспечивающей высокие темпы экономического роста и общественного развития.

Краткий анализ основных этапов административных реформ в Республике Беларусь, их предпосылки и результаты

Административные преобразования в период с 1990 года по настоящее время связаны с развитием института президентства в Республике Беларусь, и их можно условно разделить на несколько периодов:

- административные преобразования 1990-1996 годов, политическим мотивом которых выступала необходимость радикальной перестройки советской системы государственного управления экономикой и формирование новой структуры и системы органов государственной власти Республики Беларусь;

- этап административной реформы, проведенный в 1996-2004 годах, преследующий политическую цель укрепления государственной власти в стране и определяемый Конституцией Республики Беларусь, ролью Президента Республики Беларусь как гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина, обеспечивающего посредничество между органами государственной власти, их преемственность и взаимодействие между собой;

- этап административной реформы, проводимой с 2004 по настоящее время, политически ориентированный на построение эффективного и компактного государства на основе Конституции Республики Беларусь и продолжающихся административных реформ под руководством Главы государства Республики Беларусь.

Декларация о государственном суверенитете¹⁴ от 27 июля 1990 года провозгласила Республику Беларусь суверенным независимым государством и тем самым заложила основы для формирования качественно новых начал в ее государственной и общественной жизни. С обретением Республикой Беларусь независимости система законодательства советского периода, принципы создания и реализации норм права уже не отвечали потребностям современного белорусского государства. Для создания новой, согласованной системы национального права необходима была разработка ее основы, фундамента для взаимодействия личности, общества, государства, эффективного функционирования государственных институтов.

Рисунок 3. Конституция Республики Беларусь в цифрах и фактах Figure3. The Constitution of the Republic of Belarus in figures and facts

15 марта 1994 года была принята Конституция Республики Беларусь, провозгласившая республику унитарным демократическим социальным правовым государством (рисунок 3). Принятие новой Конституции, вовлечение Республики Беларусь в мировое сообщество как суверенного и независимого государства повлекли кардинальные изменения как в законодательстве, так и в административной системе государства.

Конституция 1994 года впервые в истории Беларуси предусмотрела в системе высших органов государственной власти должность Президента Республики Беларусь. Согласно статье 95 Конституции 1994 года, Президент являлся Главой государства и исполнительной власти и наделялся полномочиями по руководству системой органов исполнительной власти и обеспечению их взаимодействия с представительными органами, назначению должностных лиц, занимающих наиболее ответственное положение в государстве.

Для реализации полномочий исполнительной власти в областях экономики, внешней политики, обороны, национальной безопасности, охраны общественного порядка и других сферах государственного управления был создан Кабинет Министров Республики Беларусь.

Изменения в этот период коснулись и иных органов государственного управления. Так, 23 сентября 1994 года издан Указ Президента Республики Беларусь № 122 «Об изменении структуры центральных органов управления Республики Беларусь», согласно которому было создано Министерство по чрезвычайным ситуациям и защите населения от последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС, учреждена должность Министра по делам Содружества Независимых Государств, преобразован и реорганизован ряд республиканских органов государственного управления (например, Министерство образования преобразовано в Министерство образования и науки; Министерство хлебопродуктов присоединено к Министерству сельского хозяйства и продовольствия с созданием в своей структуре Комитета по хлебопродуктам с правами юридического лица).

Вместе с тем, поскольку нормы Конституции 1994 года не обеспечивали необходимый баланс интересов основных ветвей власти, возникла необходимость перераспределения полномочий между ними, потребовалось уточнение роли Главы государства в обеспечении их взаимодействия и слаженной работы в целях стабильного и эффективного развития страны. Принятие 24 ноября 1996 года новой редакции Конституции Республики Беларусь повлекло существенное перераспределение полномочий между государственными органами, значительно изменился конституционно-правовой статус главы государства. Дальнейшее развитие и конкретизацию правовой статус и полномочия Президента получили в Законе Республики Беларусь от 21 февраля 1995 года № 3602-XH«О Президенте Республики Беларусь», принятом на основе и во исполнение конституционных положений.