Эволюция систем государственного управления: Республика Беларусь
Исследование процессов государственного строительства, формирования и развития институтов власти, системы государственного и местного управления через призму особенностей исторического, социально-экономического и культурного развития Республики Беларусь.
| Рубрика | Государство и право |
| Вид | статья |
| Язык | русский |
| Дата добавления | 16.11.2021 |
| Размер файла | 5,4 M |
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Кабинет Министров был преобразован в Совет Министров, который, согласно Конституции Республики Беларусь, является центральным органом государственного управления.
Продолжилась работа и по модернизации системы республиканских органов государственного управления. В целях определения рациональной структуры управления был принят Указ Президента Республики Беларусь от 11 января 1997 года № 30 «О системе республиканских органов государственного управления, подчиненных Правительству Республики Беларусь», которым была установлена система республиканских органов государственного управления, подчиненных Правительству Республики Беларусь. В систему данных органов входили министерства Республики Беларусь, государственные комитеты Республики Беларусь, комитеты при министерствах или государственных комитетах Республики Беларусь. Всего было 25 министерств, 19 государственных комитетов и 26 комитетов при министерствах (государственных комитетах). Кроме того, данным указом был утвержден перечень объединений (учреждений), подчиненных Правительству Республики Беларусь. Всего таких организаций было 19.
Однако система республиканских органов государственного управления в таком виде просуществовала недолго. Указом Президента Республики Беларусь от 24 сентября 2001 года № 516 система республиканских органов государственного управления была значительно видоизменена: произошло сокращение государственных комитетов и комитетов при министерствах, появилась новая организационно-правовая форма - комитеты при Совете Министров. Изменения в основном затронули органы, относящиеся к экономической сфере, а система стала более управляемой, компактной и менее затратной. Компетенции многих государственных органов были приведены в соответствие с рыночными отношениями. Были ликвидированы Министерство по управлению государственным имуществом и приватизации, Министерство предпринимательства и инвестиций. Государственный комитет по ценным бумагам был преобразован в Комитет по ценным бумагам при Совете Министров Республики Беларусь. Всего стало 25 министерств, 6 государственных комитетов и 8 государственных комитетов при Совете Министров. Также Совету Министров подчинялось восемь государственных организаций, бывших ранее министерствами или государственными комитетами.
Несмотря на принятые изменения, такая система республиканских органов государственного управления не полностью соответствовала требованиям времени. 5 мая 2006 года Глава государства принял Указ № 289 «О структуре Правительства Республики Беларусь»15, согласно положениям которого в систему республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь, входят министерства, государственные комитеты, являющиеся республиканскими органами государственного управления, а также объединения юридических лиц, иные государственные организации, подчиненные Правительству Республики Беларусь. Создано два новых комитета - Государственный комитет по имуществу и Государственный комитет по стандартизации. Учреждена должность Уполномоченного по делам религий и национальностей. Ряд комитетов были присоединены к другим органам государственного управления (Государственный комитет по авиации - к Министерству транспорта и коммуникаций, Комитет по ценным бумагам при Совете Министров Республики Беларусь - к Министерству финансов и т.д.), в составах министерств и государственных комитетов были созданы департаменты.
В рассматриваемый указ с 2006 года неоднократно вносились изменения. Например, согласно Указу Президента Республики Беларусь от 3 июня 2016 года № 188 «Об органах антимонопольного регулирования и торговли», Министерство торговли было переименовано в Министерство антимонопольного регулирования и торговли, а также был ликвидирован Департамент ценовой политики Министерства экономики.
В настоящее время в Республике Беларусь насчитывается 24 министерства, семь государственных комитетов и семь государственных организаций, подчиненных Правительству.
В целях обеспечения независимости и беспристрастности выполнения специальных задач и функций, а также повышения эффективности межведомственного взаимодействия в Беларуси, кроме государственных органов, подчиненных Правительству, функционирует целый ряд специализированных государственных органов, подчиненных непосредственно Главе государства (Национальный статистический комитет Республики Беларусь, Государственная инспекция охраны животного и растительного мира при Президенте Республики Беларусь, Следственный комитет Республики Беларусь и др.).
По мнению экспертов, возрастание роли местных органов власти связано не только с оптимизацией количества сельсоветов и повышением эффективности работы местных органов власти, но и с тем, что существующее административно-территориальное деление не совпадает с актуальными территориальными социально-экономическими сообществами, которые отражают процесс районообразования. Поэтому в некоторых случаях сложно добиться комплексного развития территории. Одновременно подчеркивается, что совершенствование системы местного управления и самоуправления должно осуществляться с учетом развития ITв Беларуси https://www.belta.by/society/view/eksperty-predlagajut-sover-
shenstvovat-sistemu-mestnogo-samoupravlemja-s-uchetom-razvi-
tija-it-349065-2019/.
В интересах обеспечения системного экономического, социального, демографического, экологического и инновационного развития районов в Совете Республики создана рабочая группа по изучению вопроса об административно-территориальном делении страны, белорусскими учеными разработан ряд перспективных моделей его реформирования.
Диаграмма 1. Динамика численности работников, занятых в сфере государственного управления
Diagram 1. Dynamics of the number of employees engaged in public administration
В апреле 2015 года, обращаясь с Посланием белорусскому народу и Национальному Собранию Республики Беларусь, Глава государства заявил, что госаппарат в стране по сравнению с постсоветскими и другими государствами «немногочисленный», но все же «избыточный».
В этой связи было дано поручение заинтересованным органам внести проекты решений по оптимизации госаппарата, а также по статусу госслужащего17.
В последующем к теме оптимизации госаппарата Глава государства обращался в июне 2016 года на V Всебелорусском народном собрании, а также в декабре 2016 года, назначая новое руководство Администрации Президента Республики Беларусь.
Позиция Александра Лукашенко в этом вопросе однозначна: «Оставшиеся госслужащие, как и военные люди, должны получить самый высокий статус. Но это должен быть оптимальный минимум в стране. Лишних людей в госаппарате быть не должно»18.
Диаграмма 2. Численность государственных служащих, занятых в государственных органах и иных государственных организациях (человек)
Diagram 2. Number of civil servants employed in state bodies and other state organizations (people)
Проводимая в Беларуси в несколько этапов оптимизация гос- саппарата не сводилась к формальному сокращению его численности (диаграмма 1), а преследовала комплекс задач. В числе основных можно назвать: рациональный пересмотр функций должностных лиц и государственных органов, исключение их дублирования, делегирование на места полномочий и прав на принятие решений, повышение ответственности за состояние дел в центре и регионах.
По опубликованным данным, в августе 2018 года в Беларуси насчитывалось чуть более 37 тыс. государственных служащих19 (диаграмма 2). При этом решения по численности штата в госучреждениях принимаются с учетом повышения эффективности работы, а также четкого определения, кто из работников должен быть госслужащим, а кто будет работать по
найму в тех или иных государственных структурах, не являясь госслужащим.
Проведенный анализ позволяет сделать выводы, способствующие пониманию сути и содержания административных реформ в Республике Беларусь.
Во-первых, стабильная государственность немыслима без легитимной и эффективной государственной власти, имеющей свою четкую программу действий и пользующуюся доверием народа. Как заявил 19 апреля 2019 года в Послании белорусскому народу и Национальному собранию Александр Лукашенко, «мы тот этап уже прошли, когда нам нужна была сильная власть, такая, как у нас есть. Надо не властью делиться, власть неделима, а надо нагружать властными полномочиями другие структуры и ветви власти» https://www.belta.by/president/view/lukashenko-schitaet-chis- lennost-gosapparata-v-belarusi-izbytochnoj-1411-2015/ https://www.belta.by/president/view/lukashenko-status-gosslu- zhaschih-v-belarusi-v-rezultate-optimizatsii-nado-podnjat-na-ne- byvaluju-vysotu-224860-2016/ https://www.belta.by/society/view/reshenija-po-chislennos-ti-shtata-gosuchrezhdenija-dolzhny-prinimatsja-s-uchetom-effek- tivnosti-kochanova-312633-2018/.
Во-вторых, административные преобразования в государстве тесно связаны с развитием института президентства в Республике Беларусь. Обращает на себя внимание заявление Главы государства в связи с подготовкой изменений в Конституцию Республики Беларусь о том, что «пришло время оставить Президенту те функции и полномочия, которые он должен исполнять как Глава государства - прежде всего кадровые вопросы, подтянуть политические партии, чтобы они генерировали нам на государственный уровень нормальных руководителей» Там же.. Внесение изменений в Основной закон Республики Беларусь станет важнейшим этапом на пути правового и институционального обеспечения проводимых в стране административных реформ.
В-третьих, важным этапом административной реформы в Республике Беларусь станет реформирование института госслужбы. Предполагается, что основными его целями будут совершенствование правового регулирования института госслужбы, закрепление четких и исчерпывающих требований, предъявляемых к ее прохождению, определение обязанностей, прав и социально-правовых гарантий госслужащих.
Реформирование государственной службы
Государственная служба - это важнейший и особый вид службы. В условиях отсутствия института государственной службы этот термин носил расширительный характер. Под ним понималось исполнение служебных обязанностей в целях реализации функций и задач государства, осуществляемое в любой государственной организации (в органах государства, на государственных предприятиях, в государственных учреждениях).
Правовое обеспечение государственной службы. В Республике Беларусь институт профессиональной государственной службы впервые был создан в соответствии с Законом Республики Беларусь от 23 ноября 1993 года «Об основах службы в государственном аппарате». Тем самым было положено начало становлению национального законодательства о государственной службе [Кеник, 2003. С. 30-34].
26 июля 2003 года вступил в силу Закон № 204-З «О государственной службе в Республике Беларусь». В настоящем Законе под государственной службой понимается «профессиональная деятельность лиц, занимающих государственные должности, осуществляемая в целях непосредственной реализации государственно-властных полномочий и (или) обеспечения выполнения функций государственных органов» http://www.pravo.by/document/?guid=3871&p0=h10300204.
Основополагающим нормативным правовым актом в системе правового регулирования государственной службы является Конституция Республики Беларусь, которая определяет: установление единства государственной службы; стабильность регламентирующих отношений государственной службы; основополагающие нормы государственной службы как политического, правового, организационного, социального института, прямо связанного с государством; нормы о приоритете прав человека и реализации конституционных положений при осуществлении государственной службы. Принцип единства государственной службы, исходящий из конституционных основ, диктует необходимость непротиворечивости в иерархичности и содержании ее законодательных источников, к которым относятся кодексы и законы, в том числе упомянутый выше Закон о государственной службе [Панферова, 2014. С. 133-145].
По степени обобщения регулируемых вопросов выделяют три группы нормативных актов: Закон о государственной службе (базовый документ), Трудовой кодекс Республики Беларусь23 от 26 июля 1999 года № 296-З и иные законы, регулирующие вопросы осуществления различных видов государственной служебной деятельности (например, Кодекс Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей, Таможенный кодекс Республики Беларусь).
На государственных служащих распространяются нормы трудового законодательства: о заключении, изменении и прекращении трудового договора, о заключении коллективных договоров и соглашений, разрешении трудовых споров, материальной ответственности работников и нанимателей, о гарантиях и компенсациях, о трудовой дисциплине, об охране труда и др. На отношения, связанные с государственной службой, не урегулированные законом о государственной службе и иными актами законодательства, распространяется действие норм трудового, пенсионного и иного законодательства. Выстроенная в Республике Беларусь модель государственной службы и ее правовая база в целом позволяют решать основные задачи государственного управления.
Вместе с тем действующий Закон о государственной службе был принят более 15 лет назад и в настоящее время нуждается в пересмотре - как с учетом практики его применения, так и в связи с необходимостью определения новых, перспективных направлений развития института государственной службы в изменившихся социальных и экономических условиях. В сложившейся ситуации требуется подготовка нового комплексного законодательного акта о государственной службе. Попытки разработать такой закон предпринимались неоднократно в 2013-2014 годах, но по разным причинам его подготовка откладывалась.
По итогам совещания с участием Главы государства по вопросам социально-правовых гарантий государственных служащих и повышения престижа государственной службы, состоявшегося 26 июля 2018 года, Министерством труда и социальной защиты Республики Беларусь, Национальным центром законодательства и правовых исследований Республики Беларусь, Академией управления при Президенте Республики Беларусь (далее по тексту - Академия управления) с участием иных заинтересованных органов разрабатывается проект Закона «О государственной службе». Указанный документ до 1 октября 2020 года должен быть внесен на рассмотрение Главы государства.
Видовая классификация государственной службы
Хотя законодатель Республики Беларусь в настоящее время не установил конкретных критериев разделения государственной службы на виды, с учетом многообразия и специфики сфер и отраслей государственной деятельности можно выделить несколько видов государственной службы: в органах ветвей власти (служба в органах законодательной власти; служба в органах исполнительной власти; служба в органах судебной власти); в зависимости от отраслей и сфер, в которых она осуществляется (служба в органах внутренних дел; служба в прокуратуре; служба в таможенных органах; служба в налоговых органах); в зависимости от места органа в системе государственных органов (служба в республиканских органах; служба в местных органах).
На сегодняшний день государственная служба в Республике Беларусь регулируется нормами конституционного, трудового, финансового и других отраслей права.
Система должностей государственной службы
В статье 5 Закона о государственной службе указано, что «государственным служащим является гражданин Республики Беларусь, занимающий в установленном законодательством порядке государственную должность, наделенный соответствующими полномочиями и выполняющий служебные обязанности за денежное вознаграждение из средств республиканского или местных бюджетов либо других предусмотренных законодательством источников финан- сирования»24.
В целях повышения эффективности работы с кадрами, улучшения системы учета, подбора, подготовки, переподготовки и повышения квалификации руководящих кадров, их оптимальной расстановки в Республике Беларусь созданы кадровые реестры государственных должностей.
В Республике Беларусь ведутся: кадровый реестр Главы государства Республики Беларусь, кадровый реестр Правительства Республики Беларусь, кадровые реестры областных и Минского городского исполнительных комитетов. В кадровые реестры включаются высшие государственные должности Республики Беларусь: Премьер-министр Республики Беларусь, Председатель Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь, Председатель Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь, Председатель Конституционного Суда Республики Беларусь, Председатель Верховного Суда Республики Беларусь, Председатель Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь, Глава Администрации Президента Республики Беларусь, Государственный секретарь Совета Безопасности Республики Беларусь, Председатель Комитета государственного контроля Республики Беларусь, Генеральный прокурор Республики Беларусь, Председатель Правления Национального банка Республики Беларусь, Управляющий делами Президента Республики Беларусь; иные государственные должности, назначение (согласование назначения) на которые осуществляется, соответственно, Президентом Республики Беларусь, Премьер-министром Республики Беларусь, председателями областных и Минского городского исполнительных комитетов.
Перечни высших государственных должностей Республики Беларусь, иных государственных должностей, подлежащих включению в кадровые реестры, утверждаются, соответственно, Президентом Республики Беларусь, Премьер-министром Республики Беларусь, председателями областных и Минского городского исполнительных комитетов.
Каждой государственной должности соответствуют определенные классы государственных служащих. Для государственных служащих устанавливается высший класс и 12 классов, из которых 12-й класс является низшим.
Государственным должностям Премьер-министра Республики Беларусь, Председателя Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь, Председателя Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь, Главы Администрации Президента Республики Беларусь, Государственного секретаря Совета Безопасности Республики Беларусь, Председателя Комитета государственного контроля Республики Беларусь, Председателя Правления Национального банка Республики Беларусь, Управляющего делами Президента Республики Беларусь и их заместителей, а также председателей областных и Минского городского исполнительных комитетов соответствует высший класс государственного служащего.
Министрам Республики Беларусь может быть присвоен высший класс государственного служащего в порядке и на условиях, предусмотренных законодательством. Присвоение классов осуществляется:
- Президентом Республики Беларусь - в отношении руководящих работников республиканских органов государственного управления, председателей областных и Минского городского исполнительных комитетов и иных должностных лиц, назначение на должность которых осуществляется Президентом Республики Беларусь;
- Премьер-министром Республики Беларусь - в отношении государственных служащих республиканских органов государственного управления, назначаемых Правительством Республики Беларусь, в том числе по согласованию с Президентом Республики Беларусь;
- председателями областных и Минского городского исполнительных комитетов - в отношении
председателей городских, районных исполнительных комитетов, а также глав местных администраций.
Присвоение классов производится в последовательном порядке в соответствии с занимаемой должностью, квалификацией государственного служащего, стажем работы на государственной службе, а также с учетом ранее присвоенного ему класса. При этом учитывается занимаемая должность, в соответствии с которой присваивается класс на основании перечня государственных должностей, соответствующих классам государственных служащих, утвержденного в установленном законодательством порядке. Срок, по истечении которого присваивается очередной класс по занимаемой должности, для государственных служащих, имеющих 12-10-й класс, составляет не менее одного года, 9-7-й класс - не менее двух лет, 6-4-й класс - не менее трех лет. Присвоение очередных классов государственным служащим, имеющим иные классы, сроком не ограничивается.
Особенности правового статуса государственных служащих
Правовой статус государственного служащего закреплен в Законе о государственной службе. Государственные служащие выполняют функции государственного органа, возложенные на этот орган государством, решают задачи в экономической, социальной, административно-политической сфере (законодательная, исполнительная и судебная, финансовая деятельность, обеспечение общественного порядка и безопасности, таможенное и банковское дело, налогообложение, защита прав и законных интересов граждан). Все действия государственных служащих осуществляются ими от имени государства и по его поручению. Это влечет предъявление к государственным служащим особых, повышенных требований и установления определенных ограничений, а также предоставление льгот, гарантий в качестве компенсации за особые ограничения [Ке- ник, 2014].
Совокупность прав, обязанностей, свобод и действий государственных служащих представляет собой правовой статус должности государственного служащего. Чем выше статус, тем больше прав, однако это предполагает и более высокую степень ответственности. К элементам статуса относят запреты и ограничения, а также гарантии, льготы, компенсации и привилегии.
Закон о государственной службе закрепляет правовой статус государственного служащего (статьи 20 и 22). Свободы государственных служащих соответствуют общегражданским свободам, определенным в Конституции Республики Беларусьhttp://www.pravo.by/pravovaya-mformatsiya/normativnye-doku- menty/konstitutsiya-respubliki-belarus/. Под правами государственного служащего понимается система общеобязательных норм, «охраняемых силой государственного принуждения и гарантирующих стабильность его социально-правового статуса и правовую регламентацию его служебной деятельности» [Борщевский, 2017].
Государственные служащие пользуются всеми правами и свободами, которые гарантируются им как гражданам Республики Беларусь. Тем не менее, правовое положение государственных служащих имеет свои особенности. Это связано с тем, что успешная служебная деятельность возможна только при условии предоставления государственным служащим прав, обусловленных спецификой выполняемых государственным органом задач и осуществляемых им государственных функций.
Права государственного служащего являются важнейшим элементом правового статуса государственного служащего как субъекта служебных государственных отношений. Перечень из 17 пунктов прав государственного служащего приведен в статье 20 Закона о государственной службе. В нем условно можно выделить три группы: 1) права, обеспечивающие правовую защиту государственных служащих; 2) права, способствующие непосредственному выполнению государственным служащим служебных обязанностей; 3) права, способствующие усилению должностной активности государственного служащего, реализации принадлежащих ему конституционных прав и свобод и обеспечивающие его социальные гарантии.
Наряду с общими нормами, определяющими правовой статус государственных служащих, содержащимися в Законе о государственной службе, имеется ряд законодательных актов, определяющих правовой статус отдельных категорий государственных служащих (например, Кодекс Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей, Закон «О прокуратуре Республики Беларусь», Положение о дипломатической службе Республики Беларусь). Правовой статус раскрывается не только через установление прав государственных служащих и гарантии их реализации, но и через закрепление их обязанностей.
Обязанности государственного служащего характеризуют сущность, содержание служебной деятельности, ибо реализация государственным служащим государственно-властных полномочий и (или) обеспечение выполнения функций государственных органов - необходимые условия надлежащего функционирования государственной службы. Обязанности государственного служащего, являющиеся общими для всех государственных служащих, перечислены в статье 21 Закона о государственной службе.
Конкретные обязанности государственных служащих определяются на основе соответствующих квалификационных характеристик и закрепляются в должностных положениях и инструкциях, утверждаемых руководителями государственных органов в пределах их компетенции, если иное не предусмотрено законодательными актами.
Занятие государственной должности предполагает не только наделение государственного служащего определенными правами и установление его обязанностей, но и соблюдение государственным служащим ряда ограничений и запретов, обусловленных самим характером государственной службы, спецификой выполняемых государственным служащим государственных функций. Назначение этих правоограни- чений преследует цель обеспечить не только эффективное и высокопрофессиональное выполнение государственным служащим своих должностных обязанностей, но и «создать все необходимые условия для осуществления независимой служебной деятельности, обеспечить эффективное функционирование института государственной службы» [Кеник, 2017].
Статья 22 Закона о государственной службе устанавливает ряд ограничений, связанных с государственной службой. Так, государственный служащий не вправе заниматься предпринимательской деятельностью, оказывать содействие близким родственникам в осуществлении предпринимательской деятельности, используя служебное положение; заниматься иной оплачиваемой деятельностью (за исключением случаев, предусмотренных в Законе); принимать участие в забастовках, принимать имущество (подарки) или получать другую выгоду в виде услуги в связи с исполнением служебных обязанностей; использовать служебное положение в интересах политических партий, религиозных организаций, иных юридических лиц, а также граждан, если это расходится с интересами государственной службы. Законодательными актами могут быть установлены иные ограничения, связанные с государственной службой26.
Таким образом, закрепленные в действующем законодательстве о государственной службе права и обязанности государственных служащих Республики Беларусь, установленные для них ограничения, четко определяют правовой статус государственного служащего и в целом отвечают современным реалиям.
Материальное и социальное обеспечение государственных служащих
Государственным служащим гарантируются: условия труда, обеспечивающие надлежащее исполнение служебных обязанностей; заработная плата на условиях и в размере, предусмотренных Законом о государственной службе и принятыми в соответствии с ним иными актами законодательства; трудовой отпуск; соблюдение условий и порядка перевода на другую должность, высвобождения в связи с ликвидацией государственного органа, сокращением численности или штата работников, предусмотренных законодательством о труде; выплата выходного и иных единовременных пособий; право на медицинское обслуживание в организациях здравоохранения в порядке, определяемом актами законодательства.
Заработная плата государственных служащих состоит из должностного оклада, надбавок за класс государственного служащего, надбавок за выслугу лет, премий и иных выплат, предусмотренных законодательством.
Постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 22 апреля 2013 года № 307 определен перечень должностей (профессий) работников, осуществляющих техническое обслуживание и обеспечивающих деятельность государственных органов, и соответствующих этим должностям (профессиям) тарифных разрядов и об оплате труда этих работников.
Законом о государственной службе предусмотрено, что акты законодательства по вопросам материального и социального обеспечения государственных служащих, следствием принятия (издания) которых может быть создание или увеличение расходов государственных средств, принимаются (издаются) лишь с согласия Президента Республики Беларусь либо по его поручению - Правительством Республики Беларусь.
Вопрос материального обеспечения госслужащих руководство страны рассматривает в тесной взаимосвязи с проблемами эффективности государственного аппарата. Президент Республики Беларусь Александр Лукашенко в докладе на пятом Всебелорусском собрании 22 июня 2016 года отметил: «...если сравнить расходы на содержание госаппарата в разных странах, то в Беларуси их доля ниже и составляет 2 % ВВП. В три с половиной раза выше - в Европейском союзе, в нашей России - в два раза выше. В Беларуси один из самых компактных государственных аппаратов в мире. Вопрос в другом. Работа госаппарата недостаточно эффективна. Необходимость кардинального совершенствования системы госуправления в целях повышения его эффективности назрела давно. Для этого нужен целый ряд мер. Мы просто обязаны привлечь в госаппарат самых лучших, самых компетентных. А значит, мы должны предложить им по-настоящему достойные условия для работы, прежде всего - уровень оплаты труда»27.
В числе нематериальных стимулов мотивации предусмотрены: публичное признание результатов профессиональной деятельности государственного служащего; проявление внимания к предложениям и идеям работника; создание условий для его обучения, развития и самореализации; объявление благодарности; награждение грамотой и ценным подарком; размещение фотографий лучших работников на доске почета; досрочное присвоение очередного класса государственного служащего по занимаемой должности; присвоение почетных званий и др.
Рисунок 4. Противодействие коррупции в 2019 году Figure4. Anti-corruption in 2019
Источник: инфографические материалы Белорусского телеграфного агентства (БЕЛТА)
Противодействие коррупции в системе государственной службы - приоритетная задача кадровой политики
Ответственность за коррупционные правонарушения и коррупционные преступления закреплена в Кодексе Республики Беларусь об административных правонарушениях и Уголовном кодексе Республики Беларусь. Основным документом, устанавливающим правовые основы государственной политики в сфере борьбы с коррупцией, является Закон Республики Беларусь от 15 июля 2015 года № 305-З «О борьбе с коррупцией».
Согласно указанному документу, «коррупция - умышленное использование государственным должностным или приравненным к нему лицом либо иностранным должностным лицом своего служебного положения и связанных с ним возможностей в целях противоправного получения имущества или другой выгоды в виде работы, услуги, покровительства, обещания преимущества для себя или для третьих лиц, а равно подкуп государственного должностного или приравненного к нему лица либо иностранного должностного лица путем предоставления им имущества или другой выгоды в виде работы, услуги, покровительства, обещания преимущества для них или для третьих лиц с тем, чтобы это государственное должностное или приравненное к нему лицо либо иностранное должностное лицо совершили действия или воздержались от их совершения при исполнении своих служебных (трудовых) обязанностей, а также совершение указанных действий от имени или в интересах юридического лица, в том числе иностранного»http://www.pravo.by/upload/docs/op/h11500305_1437598800..
Закон «О борьбе с коррупцией» является целостным документом, определяющим механизмы предупреждения коррупции, в том числе ограничения, устанавливаемые для должностных и приравненных к ним лиц, регулирует порядок декларирования доходов и имущества таких лиц, закрепляет системные меры по противодействию коррупции.
В Республике Беларусь борьба с коррупцией осуществляется (рисунок 4) государственными органами и иными организациями, в числе которых: Следственный комитет Республики Беларусь, Комитет государственного контроля Республики Беларусь, Комитет государственной безопасности Республики Беларусь, Министерство по налогам и сборам Республики Беларусь, Министерство финансов Республики Беларусь, Государственный таможенный комитет Республики Беларусь и иные организации.
На практике государственными организациями разрабатываются ежегодные планы мероприятий, направленных на предотвращение коррупционных проявлений, создаются и действуют антикоррупционные комиссии. Особая роль придается мерам профилактического характера, заключающимся в совершенствовании государственного регулирования и контроля в сферах деятельности, подверженных коррупции.
Существенным направлением противодействия коррупции является развитие антикоррупционного правосознания. В общем комплексе мер его формирования, наряду с правовой культурой и нравственным воспитанием государственного служащего, значительную роль играют этические стандарты профессионального поведения и государственной службы в Республике Беларусь. Впервые необходимость разработки этического кодекса государственного служащего Республики Беларусь как приоритетная задача кадровой политики была определена в Концепции государственной кадровой политики Республики Беларусь.
Действующее законодательство о государственной службе предусматривает обязанность государственного служащего соблюдать культуру общения, другие нормы служебной этики (подпункт 1.6 пункта 1 статьи 21 Закона о государственной службе). При этом за несоблюдение данной обязанности государственный служащий несет дисциплинарную ответственность.
Вместе с тем остается неясным, что конкретно представляют из себя нормы служебной этики, поскольку отсутствует их четкое закрепление. Это приводит к разночтениям при применении норм законодательства на практике, в том в числе к физической невозможности привлечения к дисциплинарной ответственности гражданских служащих, допускающих нарушения этических требований. Для решения комплекса имеющихся проблемных вопросов предполагается разработать и включить в разрабатываемый законопроект «О государственной службе» Этический кодекс государственного служащего Республики Беларусь.
Это, наряду с другими факторами, будет способствовать созданию условий для укрепления кадрового потенциала государственной службы высокопрофессиональными, талантливыми специалистами, обладающими широким кругозором и высокими нравственными качествами.
Подходы к оценке эффективности работы государственных служащих
В настоящее время основные подходы к оценке деятельности государственных служащих в Республике Беларусь (рисунок 5) отражены в ряде нормативных правовых актов: Концепции государственной кадровой политики, Законе о государственной службе, Национальной стратегии устойчивого социально-экономического развития Республики Беларусь на период до 2030 года и др.
Данные нормативные акты регламентируют применение различных технологий и способов оценки деятельности государственных служащих.
В Декрете Президента Республики Беларусь № 5 «Об усилении требований к руководящим кадрам и работникам организаций» отмечено, что обеспечение производственно-технологической, исполнительской и трудовой дисциплины, содержания производственных зданий (помещений), оборудования и приспособлений в соответствии с установленными требованиями, надлежащих условий труда работников являются одними из основных критериев оценки работы руководителей организаций30.
Определение государственной службы как профессиональной деятельности требует установления качественных характеристик трудовых функций государственных служащих, которые они выполняют при занятии определенной государственной должности, а также установления соответствующих требований к их знаниям и квалификации.
Figure 5. Technologies for evaluating the performance of civil servants
Рисунок 5. Технологии оценки деятельности государственных служащих
Этим целям служит утвержденный Постановлением № 135 от 24 октября 2003 года Министерства труда и социальной защиты Республики Беларусь квалификационный справочник «Государственные должности государственных служащих» http: //mintrud.gov.by/ru/gosdolzhnosti-i-kadrovyi-reestr/.
Справочник является техническим нормативным правовым актом, регламентирующим наименования государственных должностей, должностные обязанности государственных служащих и предъявляемые к ним квалификационные требования. Справочник служит основой при разработке должностных инструкций государственных должностей и обеспечивает единство при определении должностных обязанностей государственных служащих и предъявляемых к ним квалификационных требований, решение вопросов подготовки, повышения квалификации, подбора, расстановки и использования государственных служащих в соответствии со специальностью и квалификацией. Квалификационные характеристики устанавливаются по каждой государственной должности и состоят из четырех разделов: сложность выполняемых функций, должностные обязанности, квалификационные требования, объем знаний и компетентность.
В современных условиях профессионализм и компетентность государственных служащих складываются из многих составляющих. Ведущими из них являются профессиональные знания, умения и навыки, профессиональный опыт и степень его практической реализации, а также способность к дальнейшему развитию и профессиональному росту. «Меняется мир, меняется общество.
Требования к компетенциям современного руководителя становятся все выше. А значит, в систему должны приходить управленцы новой формации - руководители с ярко выраженными лидерскими качествами и государственным мышлением, мотивированные и нацеленные на высокий результат», - отметил Глава белорусского государства 18 октября 2019 года во время посещения Академии управления при Президенте Республики Беларусь http://president.gov.by/ru/news_ru/view/poseschenie-aka- demii-upravlenija-pri-prezidente-belarusi-22227/.
Подготовка и переподготовка кадров для системы государственного управления
В Республике Беларусь профессиональная подготовка руководящих кадров и обеспечение их непрерывного образования является одним из приоритетных направлений развития системы государственного управления. Как отмечает Президент Республики Беларусь Александр Лукашенко, «задача управленческой вертикали - быть впереди тенденций и вызовов уже не завтрашнего, а послезавтрашнего дня. Совершенствование этой системы - процесс непрерывный. Поэтому вопросы определения критериев подбора кадров, механизмов их ротации, новых подходов к формированию кадрового резерва всегда будут требовать нашего постоянного внимания» http://president.gov.by/ru/news_ru/view/poseschenie-aka- demii-upravlenija-pri-prezidente-belarusi-22227/.
Правовое обеспечение. Концептуальные и правовые основы профессиональной подготовки и непрерывного образования руководящих кадров сформулированы в ряде законодательных актов. В их числе: Кодекс Республики Беларусь об образовании от 13 января 2011 года № 243-З, Закон Республики Беларусь от 14 июня 2003 года № 204-З «О государственной службе в Республике Беларусь», а также Указы Президента Республики Беларусь: «Об утверждении Концепции государственной кадровой политики Республики Беларусь» от 18 июля 2001 года № 399, «О работе с руководящими кадрами в системе государственных органов и иных государственных организаций» от 26 июля 2004 года № 354, «О некоторых вопросах формирования, ведения и использования банков данных одаренной и талантливой молодежи» от 26 апреля 2010 года № 199.
Особое место в этом ряду занимает Указ Президента Республики Беларусь от 16 сентября 2019 года № 343 «О деятельности Академии управления при Президенте Республики Беларусь», которым утвержден Устав данного учреждения высшего образования, а также Положение о подготовке, переподготовке, стажировке и повышении квалификации в соответствии с государственным заказом http://www.pravo.by/upload/docs/op/P31900343_1568840400.pdf.
Указанным Положением регулируются отношения, связанные с осуществлением Академией управления при Президенте Республики Беларусь образовательной деятельности по подготовке, переподготовке, стажировке и повышению квалификации руководящих кадров государственных органов и иных государственных организаций (далее - руководящие кадры), лиц, включенных в резервы руководящих кадров и в перспективный кадровый резерв (далее - лица, включенные в резервы руководящих кадров), в соответствии с государственным заказом.
Цели и принципы. Основными целями подготовки, переподготовки, стажировки и повышения квалификации руководящих кадров, лиц, включенных в резервы руководящих кадров, и иных лиц являются обеспечение постоянного приобретения ими знаний в области теории и практики государственного управления, идеологии белорусского государства, экономики, права, совершенствование управленческих умений и навыков.
Организация работы с руководящими кадрами включает внедрение современных кадровых технологий, формирование действенного резерва кадров, совершенствование форм и методов подбора работников и оценки эффективности их деятельности, координацию служебного продвижения, непрерывность повышения профессионального уровня специалистов.
Что касается подготовки, переподготовки, стажировки и повышения квалификации руководящих кадров, лиц, включенных в резервы руководящих кадров, и иных лиц, то они строятся на основе ком- петентностного, деятельностного, личностно ориентированного подходов и на принципах системности, непрерывности, научности, перспективности и преемственности.
Персональную ответственность за работу с руководящими кадрами, резервом таких кадров, за его качественный состав и эффективность использования несут руководители государственных органов и иных государственных организаций. Непосредственная организация этой работы возлагается на одного из заместителей руководителя госоргана35.
Резерв руководящих кадров и порядок работы с ним
Резерв руководящих кадров - это группа перспективных работников с соответствующими деловыми и личностными качествами, специально сформированная государственным органом и иной государственной организацией, должностным лицом на основе их индивидуального отбора и комплексной оценки.
Работа с резервом включает его формирование и контроль за состоянием, подготовку зачисленных в резерв работников и продвижение их по службе. Основными критериями зачисления кандидата в резерв являются: результаты его практической деятельности на занимаемой должности, показатели состояния трудовой и исполнительской дисциплины, обеспечения безопасного труда в возглавляемой кандидатом отрасли (сфере деятельности), государственном органе или структурном подразделении государственного органа, руководимом исполнительном и распорядительном органе на территории области, района, города, района в городе; деловые и личностные качества кандидата, его способности к предстоящей работе, потенциальные возможности; результаты тестирования и последней аттестации кандидата; отзывы лиц, непосредственно работающих с кандидатом; возраст кандидата и состояние его здоровья.
Figure 6. Block diagram of the Academy of management under the President of the Republic of Belarus
Рисунок 6. Структурная схема Академии управления при Президенте Республики Беларусь
Перспективный кадровый резерв - это специально сформированная группа студентов учреждений высшего образования и специалистов в возрасте до 31 года, имеющих лидерские и организаторские качества, способных к управленческой деятельности в государственных органах (организациях). Создание перспективного кадрового резерва и работа с ним проводится республиканскими и местными органами государственного управления. Информация о лицах, включенных в перспективный кадровый резерв, представляется руководителями соответствующих государственных органов в Академию управления, которая формирует и ведет единый перспективный кадровый резерв.
Подбор кандидатов на должности, включенные в кадровый реестр Главы государства, осуществляется Администрацией Президента Республики Беларусь самостоятельно, а также по представлениям Совета Министров Республики Беларусь, Совета Республики и Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь, Конституционного Суда, Верховного Суда, Государственного секретариата Совета Безопасности Республики Беларусь, Комитета государственного контроля, Генеральной прокуратуры, Национального банка, Управления делами Президента Республики Беларусь, Национального статистического комитета, облисполкомов и Минского горисполкома.
Система государственного заказа. В соответствии с установленным порядком обучение руководящих кадров, лиц, включенных в резервы руководящих кадров, и иных лиц осуществляется Академией управления в соответствии с государственным заказом, который ежегодно утверждается совместным распоряжением Премьер-министра Республики Беларусь и Главы Администрации Президента Республики Беларусь. В государственный заказ включаются виды образовательных программ, перечень специальностей, профили (направления) образования, формы и сроки получения образования, категории и количество слушателей, стажеров, иные сведения.
Государственные органы, государственные организации, подчиненные и (или) подотчетные Президенту Республики Беларусь, Правительству Республики Беларусь, общественное объединение «Белорусский республиканский союз молодежи» ежегодно в установленные сроки представляют в Академию управления сведения о потребности прохождения руководящими кадрами, лицами, включенными в резервы руководящих кадров, и иными лицами подготовки, переподготовки, стажировки и повышения квалификации в соответствии с государственным заказом.
В последующий период на основании поступивших предложений Академия управления осуществляет подготовку проекта совместного распоряжения Премьер-министра Республики Беларусь и Главы Администрации Президента Республики Беларусь об утверждении государственного заказа на подготовку, переподготовку, стажировку и повышение квалификации руководящих кадров, лиц, включенных в резервы руководящих кадров, и иных лиц.
Академия управления как ведущее учреждение в системах высшего образования и дополнительного образования в области государственного управления
Система непрерывной профессиональной подготовки кадров в сфере управления - ключевой механизм обеспечения реализации государственной кадровой политики Республики Беларусь.
Определяющая роль в ее функционировании отведена Академии управления при Президенте Республики Беларусьhttps://www.pac.by/, ведущему учреждению высшего образования в системе высшего образования и ведущему учреждению образования в системе дополнительного профессионального образования (рисунок 6). В Академии управления получают образование руководящие кадры, лица, включенные в резервы руководящих кадров, государственные служащие и иные лица.
Рисунок 7. Образовательные и иные программы системы непрерывной профессиональной подготовки кадров
Figure 7. Educational and other programs of the continuous professional training system
Академия управления создана 29 января 1991 года и подчиняется Президенту Республики Беларусь. Координация деятельности Академии осуществляется Администрацией Президента Республики Беларусь.
Для удовлетворения потребностей государственных органов и организаций в квалифицированных специалистах в сфере управления подготовка кадров в Академии управления осуществляется Институтом управленческих кадров и Институтом государственной службы.
Ежегодно в Академии управления обучаются более 9 тыс. человек.
Характерными чертами развивающейся системы непрерывной профессиональной подготовки кадров (рисунок 7) в Академии управления являются ступенчатость, многоуровневость, многофункциональность, а также открытый характер и динамизм. В настоящее время эта система предполагает реализацию ряда образовательных программ высшего, послевузовского образования и дополнительного образования взрослых, а также выполнение научных исследований и разработок в сфере управления.
Академическая модель системы непрерывной профессиональной подготовки управленческих кадров выстроена на основе тесной взаимосвязи компетентностного и практико-ориентированного подходов к образовательному процессу.
В целях усиления практико-ориентированной направленности подготовки специалистов всех уровней в Академии управления:
• применяются современные формы практико-ориентированного обучения (имитационное моделирование, метод проектов и др.);
• ведется активная работа институтов и кафедр с организациями - заказчиками кадров, потенциальными работодателями (включение их представителей в состав авторов-разработчиков образовательных стандартов для определения перечня формируемых профессиональных компетенций, согласования тем дипломных работ, а также в качестве председателей государственных экзаменационных комиссий);
• получает развитие система практик и стажировок обучающихся и преподавателей в органах государственного управления, организациях заказчиков, на инновационных площадках и лабораториях, выполняющих отдельные функции филиалов кафедр;
• в системе «Академия управления - заказчик кадров» активно используются элементы дуального обучения;
• обеспечивается совершенствование образовательных стандартов в соответствии с разрабатываемыми профессиональными стандартами на виды трудовой деятельности, в том числе на основе эффективного взаимодействия с Министерством образования Республики Беларусь, Советом по развитию системы квалификаций, секторальными советами квалификаций.
В институтах Академии управления для проведения лекций, практических занятий, мастер-классов широко используется практика приглашения лиц, занимающих должности, включенные в кадровый реестр Главы государства Республики Беларусь, ранее входивших в него лиц, а также специалистов-практиков. В свою очередь, обучающиеся в Академии управления активно участвуют в мероприятиях, проводимых организациями - заказчиками кадров («Дни открытых дверей», конференции, круглые столы, семинары). К преподаванию в Академии управления привлекаются руководители крупных хозяйствующих субъектов, банковских структур, судебной и правоохранительной систем, общественных объединений, организаций, входящих в структуру Парка высоких технологий, ведущие ученые и педагоги других образовательных и научных учреждений.
Востребованы практико-ориентированные занятия с использованием компьютерных тренажеров: «Управление предприятием на конкурентном рынке», «Управление социально-экономическим развитием региона», «Ситуационные задачи в сфере борьбы с коррупцией», «Формирование портфеля инвестиционных проектов в условиях риска с учетом нескольких критериев эффективности», «Геополитический симулятор» и др. Разработанные модели, алгоритмы и программное обеспечение используются в качестве обучающих технологий и средств контроля освоения учебного материала в условиях, приближенных к практической деятельности.
Подобные документы
Структура государственного управления: теоретический анализ организационных структур в истории государственного управления Республикой Беларусь. Правительство в системе государственного управления и структура государственного управления страной.
курсовая работа [895,2 K], добавлен 01.08.2008Теоретические аспекты распределения органов государственного управления и их общественные функции. Республиканские органы управления. Структура государственного управления Республики Беларусь. Пути оптимизации работы органов государственного управления.
курсовая работа [886,2 K], добавлен 01.08.2008Понятие государственного управления и политической деятельности. Основные приоритеты политики. Полномочия Президента Республики Беларусь, его основные задачи и функции в сфере государственного управления. Формы работы Президента Республики Беларусь.
курсовая работа [91,5 K], добавлен 29.03.2014Правительство как коллегиальный центральный орган государственного управления Республики Беларусь. Его место в системе органов государственной власти. Взаимодействие с иными органами государственного управления. Структура и компетенция Совета Министров.
курсовая работа [26,7 K], добавлен 15.04.2009Предпосылки формирования особенностей государственного управления. Причины реформирования системы государственного управления. Процесс совершенствования государственного управления в России. Преобразования в структуре органов государственной власти.
курсовая работа [50,6 K], добавлен 08.11.2013Общая характеристика и изучение основных принципов государственного управления. Практический анализ применения принципов государственного управления на примере законодательства Республики Беларусь. Развитие системы принципов государственного управления.
курсовая работа [34,8 K], добавлен 17.01.2012Бюрократия и бюрократизм в системе управления: исследование проблем бюрократии как социально-политического феномена. Бюрократический аппарат Республики Беларусь: развитие, подходы и критика. Вопросы и проблемы. пути дебюрократизации Республики.
курсовая работа [50,0 K], добавлен 01.08.2008Понятие и критерии определения форм государственного управления, их разновидности и отличительные особенности. Классификация форм монархии, республики и нетипичных видов государственного управления. Анализ государственного строя в современном Казахстане.
презентация [5,4 M], добавлен 16.11.2010Понятие государственного управления, системный подход к его изучению, уровень законности. Способы оценки эффективности системы государственного управления. Особенности социально-экономического прогнозирования. Эффективность индикативного планирования.
курсовая работа [35,2 K], добавлен 11.10.2009Эволюция системы государственного управления на Руси в XVII-XVII веках. Инициаторы, действующие лица и исполнители формирования новых политических институтов. Виды и социальный состав земских соборов, механизмы формирования представительства на соборах.
контрольная работа [34,8 K], добавлен 13.11.2010
