Корупційні ризики в державних оборонних закупівлях: шляхи мінімізації

Размещено на http://www.allbest.ru/

Корупційні ризики в державних оборонних закупівлях: шляхи мінімізації

Бурак М. В. - кандидат юридичних наук,

старший науковий співробітник наукової лабораторії

з проблем протидії злочинності навчально-наукового

інституту № 1 Національної академії внутрішніх справ

м. Київ



Анотація

корупція ризик оборонний закупівля

Мета статті - на підставі аналізу науково-теоретичних поглядів учених, результатів дослідження міжнародних організацій у сфері запобігання та протидії корупції окреслити корупційні ризики в державних оборонних закупівлях і запропонувати можливі шляхи мінімізації корупції в оборонному секторі. Методологічне підґрунтя наукової статті становить цілісна й узгоджена система методів, що дала змогу на належному рівні проаналізувати предмет дослідження й охопила наукові методи аналізу, індукції та дедукції. Теоретичним підґрунтям цієї публікації стали праці вітчизняних й іноземних учених, присвячені аспектам корупційної проблематики в оборонній сфері, творче осмислення яких надало можливість сформулювати обґрунтовані висновки. Наукова новизна публікації полягає в системному аналізі основних корупційних ризиків під час здійснення державних оборонних закупівель. На підставі здійсненого аналізу факторів, що становлять ризик в оборонній сфері, визначено, що ключову роль у мінімізації корупції в цьому сегменті національної безпеки має відігравати принцип прозорості закупівель під час виконання державного оборонного замовлення та посилення транспарентності державних інститутів. Висновки. Убачається за необхідне переглянути процедуру оприлюднення військового бюджету так, щоб громадськість мала достатньо часу та можливостей для перевірки й контролю його витрат. Реальна протидія корупційним ризикам у державних оборонних закупівлях можлива тільки за умови, якщо її розглядатимуть як системне явище, що охоплює комплекс соціальних, економічних, організаційних та інших проблем. Важливе значення в протидії корупції мають заходи превентивного характеру, що полягають в удосконаленні державного регулювання та контролю під час здійснення державних оборонних закупівель. Запропонований у статті перелік шляхів мінімізації корупційних ризиків в оборонних закупівлях, у разі запровадження, надасть можливість підвищити ефективність реалізації державної політики у сфері національної безпеки, якість управління ресурсами, спрямованими на забезпечення національної безпеки, забезпечить прозорість державних оборонних закупівель і зниження рівня корупції в аналізованій сфері. Зміни сприятимуть створенню необхідних умов для забезпечення військових формувань України сучасним озброєнням і військовою технікою, розвитку оборонно-промислового комплексу, розширенню військово-технічного співробітництва та залученню іноземних інвестицій в Україну.

Ключові слова: корупція; корупційні ризики; оборонно-промисловий комплекс; оборонні закупівлі.



Annotation

Burak M. - Ph.D in Law, Senior Research Fellow of the Scientific Laboratory on the Problems Counteracting of Crime of the Educational and Research Institute No. 1 of the National Academy of Internal Affairs, Kyiv, Ukraine

Corruption Risks in the Public Defense Procurement: Ways to Minimize it

The urgency of the scientific article is due to the fact that the non-regulation of the Ukrainian legislation in the field of public procurement, mainly paperwork and the lack of transparent and fair tender procedures lead to inefficient use of public funds and the spread of corruption. 4s a result, the level of security of the army decreases, poor equipment and weapons are purchased, which endangers the security of military and ordinary citizens. The negative consequences of this phenomenon not only impede the progressive, progressive development of society, but also pose a serious threat to the national security interests of the country. The purpose of article is to provide an understanding of corruption risks in public defense procurement and to identify possible ways to minimize corruption in the defense sector, based on an analysis of scientific and theoretical views of scientists, research findings of international organizations in the field of preventing and combating corruption. The methodological basis. The methodological basis of scientific is a holistic and coherent system of methods, methods and methods of scientific knowledge that has enabled to properly analyze the subject of research. The scientific novelty of the results obtained results is that the scientific article is a successful attempt to comprehensively investigate the establishment and understanding of corruption risks in public defense procurement and the likely ways of minimization. Summarizing the above, it should be concluded that the list of ways of minimization will also increase the efficiency of the implementation of state policy in the field of national security, improve the quality of management of resources aimed at ensuring national security, ensure transparency of public defense procurement and reduce the level of corruption in the defense sphere. The changes will create favorable conditions for providing Ukraine's military units with the necessary modern armaments and military equipment, development of the defense-industrial complex, expansion of military-technical cooperation and attraction of foreign investments in Ukraine.

Keywords: corruption; corruption risks; defense-industrial complex; defense procurement.



Вступ

Неврегульованість українського законодавства у сфері державних закупівель, переважно паперовий документообіг, відсутність прозорих і справедливих тендерних процедур призводять до неефективного використання державних коштів, поширення корупції в цій сфері. Унаслідок цього знижується рівень матеріально-технічного забезпечення армії, закуповують неякісну техніку й озброєння, що загрожує безпеці військових і населення.

Негативні наслідки, спричинені цим явищем, не тільки перешкоджають прогресивному, поступальному розвитку суспільства, а й становлять загрозу інтересам національної безпеки країни (Chumachenko, 2018, p. 38).

Корупція чинить синергетичний вплив на решту загроз у безпековій сфері, створюючи сприятливе середовище для діяльності різних форм організованої злочинності, посилюючи суспільну нестабільність, позбавляючи державу можливостей виконувати покладені на неї суспільством функції, унеможливлюючи економічний розвиток. Рівень корупції в країні щороку зростає, передусім в умовах проведення операції Об'єднаних сил на Сході України.

Ужиті державними та правоохоронними органами заходи щодо запобігання корупції в оборонному секторі виявилися недостатніми для реальної стабілізації криміногенної обстановки. Саме тому дослідження корупційних ризиків у зазначеній сфері, зокрема в державних оборонних закупівлях, надасть можливість встановити сутність і чинники їх виникнення, а також шляхи мінімізації корупції під час супроводження публічних (державних) закупівель.

Аспекти корупційної проблематики як загрози національній безпеці в Україні розглядали у своїх працях А. Л. Баланда, З. С. Варналій, Т. І. Ковальчук, Є. М. Невмержицький. Правовим аспектам протидії корупції в оборонному секторі присвячено публікації А. В. Волошенко, М. Я. Голомші, О. П. Голоти, О. П. Котляренко та ін. Вплив корупції на реформи українського війська досліджував Л. І. Поляков. Проблеми, пов'язані з формуванням і реалізацією антикорупційної політики держави, були предметом вивчення іноземних науковців, серед яких М. Пайман (M. Payman), С. Роуз- Аккерман (Rouz-Akkerman, 2003).

Попри те, що в Україні вже сформовано інституційні засади правової та організаційної протидії корупційним виявам, корупція як неминучий наслідок, з одного боку, надмірного адміністрування, а з іншого - браку ефективного контролю та відповідальності перед державою, як і раніше, перешкоджає здійсненню соціальних перетворень і підвищенню ефективності національної економіки (Ivashova, & Ivashov, 2019, p. 318).

Останніми роками публікують монографічні дослідження, у яких розглянуто макроекономічні та фінансові (інвестиційні, банківські, валютні, кредитні, портфельні, підприємницькі) ризики, водночас, фундаментальних досліджень щодо корупційних ризиків у державних оборонних закупівлях не здійснено. Це зумовлює необхідність активізувати науковий аналіз цього різновиду ризиків, які є багатоаспектними, тому потребують міждисциплінарного підходу до вивчення. У зв'язку з браком чіткого визначення поняття корупційних ризиків та їх сегментних різновидів стає дедалі складніше мінімізувати їх, а своєчасно запобігти їм - і поготів.



Мета і завдання дослідження

Мета статті - на підставі аналізу науково- теоретичних поглядів учених, результатів дослідження міжнародних організацій у сфері запобігання та протидії корупції, окреслити корупційні ризики в державних оборонних закупівлях і можливі шляхи мінімізації корупції в оборонному секторі.

Для реалізації зазначеної мети було поставлено такі завдання:

- дослідити рівень корупції в оборонному секторі України;

- виокремити основні корупційні ризики в державних оборонних закупівлях;

- проаналізувати законодавство України у сфері запобігання корупції в оборонному секторі України;

- довести, що ключову роль у мінімізації корупції в цьому сегменті національної безпеки має відігравати принцип прозорості закупівель під час виконання державного оборонного замовлення та посилення транспарентності державних інститутів;

- запропонувати шляхи мінімізації корупційних ризиків у державних оборонних закупівлях.

Виклад основного матеріалу

Упродовж останніх років Україна зробила вагомі кроки на шляху до імплементації стандартів Європейського Союзу в національне законодавство, що дало змогу змінити застарілу систему публічних закупівель. Так, 2016 року було здійснено системну реформу тендерного процесу, унаслідок якої набрав чинності Закон України «Про публічні закупівлі» ("Zakon Ukrainy", 2015), який зобов'язує проводити закупівельні процедури через електронну систему ProZorro ("Sait "ProZorro").

Основна мета електронної системи державних закупівель ProZorro - це запобігання корупції шляхом забезпечення прозорості ринку та створення конкурентного середовища у сфері публічних закупівель для отримання найкращої пропозиції. З огляду на загальні принципи державних закупівель, основною ідеєю, яку закладено в систему ProZorro під час її розроблення, була відкритість даних ("Sait "ProZorro").

Зокрема, до переваг ProZorro належать такі: закупівлі за державні кошти відбуваються в онлайн-режимі; будь-яка особа може бути віртуально присутньою на аукціоні закупівлі; спроба провести корумпований тендер одразу отримує розголос; система назавжди зберігає історію редагувань і надає можливість переглянути видалені документи; процес вибору переможця є зрозумілим і публічним; будь-який учасник торгів у режимі онлайн може подивитися перелік компаній учасників і подати скаргу; у систему викладають повну інформацію про товар, послугу або роботи переможця, зокрема й укладений договір; мінімальним є пакет довідок під час подання пропозиції; документообіг - електронний, зручний інтерфейс для подання пропозицій; постійною є підтримка професійними кол-центрами (Ratushniak, 2018, p. 164).

Позитивним аспектом є також запровадження електронної системи оскарження, що має на меті підвищити рівень конкуренції у сфері державних оборонних закупівель і знизити рівень корупції.

Попри створення системи ProZorro, корупційні схеми публічних закупівель в оборонному секторі досі не подолано.

Зловживання під час витрачання бюджетних коштів і неналагодження належного контролю громадськості за процесом здійснення державних оборонних закупівель призводять до неефективного використання бюджетних коштів, зростання витрат бюджету, деформації механізмів конкуренції в економіці та погіршення інвестиційного клімату в Україні. Саме тому державні оборонні закупівлі були й залишаються однією зі сфер господарської діяльності, якій притаманні високі корупційні ризики.

Із цього приводу А. В. Волошенко у своєму дослідженні зазначає, що корупційна вигода в оборонній сфері залежить від певних факторів, а саме: обсягу фінансових ресурсів, які виділяють для оборони країни та знаходяться під контролем військового чиновництва; влада, яку можуть використати на власний розсуд посадові особи; рівень прозорості та звітності в оборонному секторі (Voloshenko, 2018, p. 188-189).

Загалом рівень корупції у світовому військово-промисловому комплексі Transparency International оцінила у 20 млрд доларів щороку. Стосовно цього у своїй доповіді М. Пайман заявив: «Корупція в оборонному секторі - небезпечна і дорого коштує. Платять за корупцію усі: громадяни, військові, компанії та держави. Однак більшість держав не вживає належних заходів для того, щоб запобігти корупції, залишаючи безліч можливостей для безкарного казнокрадства й витрачаючи гроші, яким можна було б знайти ефективніше застосування» (Paiman, 2011, p. 98).

Державні оборонні закупівлі - це та сфера оборонної діяльності, яка є найбільш вразливою до корупційного ризику, причому цей ризик може виникнути на будь-якому етапі закупівельного циклу.

Нині в Україні сектор оборони належить до найбільш фінансово містких, оскільки наша держава вимушена захищати свою незалежність, відстоювати територіальну цілісність. На жаль, не посильні для держави оборонні фінансові витрати (понад 80 млрд грн на рік) не завжди є транспарентними в практичному використанні (Voloshenko, 2015, p. 96).

Так, оборонний бюджет України становить частину валового внутрішнього продукту, що внаслідок перерозподілу набуває форми централізованого цільового фонду фінансових ресурсів з подальшим використанням на потреби оборони країни. Воєнно-економічним і нормативно- правовим підґрунтям формування оборонного бюджету України є закони України, укази Президента України, постанови Верховної Ради України й Кабінету Міністрів України з питань оборони; накази й директиви Міністерства оборони України та інших відповідних міністерств із фінансово-економічних питань тощо. Оборонний бюджет є специфічною та важливою складовою державного бюджету.

Планування видатків на національну оборону й правоохоронну діяльність є невід'ємним елементом планування видатків державного бюджету на наступний фінансовий рік, його здійснюють відповідно до бюджетної класифікації видатків. Основним завданням у процесі фінансового планування є правильне формування потреби в коштах на розвиток Збройних сил України, здійснення контролю щодо ефективного витрачання бюджетних коштів (Semenenko et al., 2017, p. 123).

Водночас аналіз нормативно-правового регулювання сфери державних оборонних закупівель дає підстави стверджувати, що наявна низка правових прогалин, які має бути законодавчо врегульовано з метою покращення функціонування системи оборонних закупівель, її ефективності та прозорості. Таку необхідність засвідчує напружена ситуація довкола Державного концерну «Укр- оборонпром» і пов'язаних із ним підприємств, хоча потужна нормативно-правова база мала б мінімізувати корупційні ризики в оборонній сфері.

Крім того, у законодавстві передбачено, що процедуру державних оборонних закупівель регулює уповноважений орган - Міністерство економічного розвитку і торгівлі України; у разі виявлення порушень законодавства Міністерство має право надавати рекомендації щодо їх усунення.

До цієї системи належать контролюючі органи у сфері державних оборонних закупівель, а саме:

- Державна казначейська служба України - перевіряє наявність і відповідність документів замовника та не проводить платежі в разі виявлення порушень;

- Антимонопольний комітет України - контролює дотримання конкуренції під час державних закупівель (викриття змов учасників) і розглядає скарги учасників;

- Державна аудиторська служба України - контролює законне й ефективне витрачання державних коштів;

- Рахункова палата України - уповноважена парламентом на здійснення контролю за законним, ефективним витрачанням державних коштів;

- громадський контроль - банки, правоохоронні органи в межах компетенції, визначеної Конституцією та законами України.

Зокрема, громадський сектор активно долучився до вирішення питань, пов'язаних із корупційними ризиками в державних оборонних закупівлях, і досягнув певних позитивних результатів.

Якщо раніше в українські засоби масової інформації лише зрідка потрапляла інформація про закупівлі з явним завищенням ціни, а також закупівлю предметів розкоші для міністерств і відомств, то нині всі нестандартні «запити» одразу стають об'єктом пильної уваги преси та громадських організацій (Darahan, 2018, p. 235).

Слід також зазначити, що, крім системи електронних державних закупівель ProZorro, в Україні найуспішнішими антикорупційними громадськими проектами останніми роками є:

- проект «УКР.АВ», започаткований 2014 року громадською організацією «Центр протидії корупції», який фіксує на власному електронному ресурсі докази проти конкретних чиновників- корупціонерів і відображає перебіг процесу притягнення їх до відповідальності з розкриттям інформації про всі спроби контролюючих чи правоохоронних органів покрити корупціонерів;

- проект «Наші гроші», який представлено на окремому сайті, що здійснює моніторинг й аналіз інформації, опублікованої у «Віснику державних закупівель» на предмет виявлення можливих корупційних ризиків ("Sait "Nashi hroshi");

- моніторинговий портал DoZorro - онлайн- платформа громадського контролю державних тендерів у ProZorro, де кожен учасник системи (постачальник, замовник, контролюючий орган, громадянин) може надати зворотний зв'язок державному замовнику чи постачальнику, обговорити й оцінити умови конкретної закупівлі, проаналізувати закупівлі окремого державного органу чи установи, підготувати та подати офіційне звернення до контролюючих органів тощо ("Sait "ProZorro").

Зважаючи на ситуацію, яка склалася в оборонному секторі нашої держави, в Україні розпочав роботу Незалежний антикорупційний комітет з питань оборони (НАКО). Цей проект діє за сприяння Transparency International Великої Британії та України. Комітет не залежний від держави, його фінансову підтримку здійснює Міністерство закордонних справ Королівства Нідерланди ("Koruptsiia v oboronnomu"). До головних завдань новоствореного комітету належать: оцінювання корупційних ризиків у сфері оборони та безпеки в Україні, розроблення рекомендацій державним органам і підприємствам щодо боротьби з виявами корупції та контроль їх реалізації. На думку членів комітету, прозорість і підзвітність оборонних структур не лише підвищить їхню ефективність, а й сприятиме реформуванню сектору безпеки загалом. Комітет здійснює співпрацю з такими державними органами, як Національне антикорупційне бюро України, Рада національної безпеки і оборони України, Міністерство оборони України, взаємодіє з громадськими та волонтерськими організаціями ("Koruptsiia v oboronnomu").

Отже, спробуємо детальніше розглянути, хто і як здійснює державні оборонні закупівлі.

Умовно цикл державних оборонних закупівель можна поділити на стадії: визначення потреби в певних послугах, обладнанні або роботах (що, в якому обсязі та коли купувати) і планування необхідних закупівель; визначення шляхів придбання необхідного обладнання або послуг для забезпечення цих потреб (обрання процедури закупівлі, вибір постачальника, дотримання тендерних процедур); придбання необхідного обладнання або послуг (укладання договору (контракту), управління контрактом, перевірка якості, повноти та своєчасності постачання предмета контракту тощо) ("Ryzyky koruptsii", p. 16).

Так, Міністерство оборони України державні закупівлі здійснює як централізовано, так і децентралізовано. Причому централізовано здійснює більшість закупівель - на них припадає близько 80 % потреб. Відповідно до Бюджетного кодексу України, якщо предмет закупівлі не містить відомостей з державної таємниці, закупівельний процес керується законами України «Про публічні закупівлі» та «Про особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для гарантованого забезпечення потреб оборони». Цей Закон регулює своєчасність й ефективність проведення закупівель для потреб Збройних сил України та інших військових формувань в особливий період, період надзвичайного стану та проведення операції Об'єднаних сил ("Zakon Ukrainy'', 2016). Він передбачає, що під час здійснення закупівель через систему електронних закупівель ProZorro буде істотно посилено відповідальність постачальників за порушення процедури закупівлі та порушення термінів постачання (недобросовісні учасники тендерів нестимуть фінансову відповідальність, втрачатимуть свою репутацію); також відповідно до цього Закону скорочено строки проведення процедур закупівель із 60-ти до 14 днів. Тобто впроваджено переговорну процедуру на особливий період з використанням системи електронних закупівель. Відтепер участь компаній у тендерах здійснюватиметься під банківські гарантії, а в разі порушення процедури закупівлі, постачання неякісної продукції або зриву терміну її постачання банк, який надав гарантію учаснику, сплачуватиме Міністерству оборони України 3 % від вартості закупівлі ("Zakon Ukrainy", 2016). Недобросовісні постачальники змушені будуть сплатити гарантійне забезпечення - банківську гарантію, якщо порушать процедуру закупівлі. Також вони потраплять до дискваліфікаційного списку та протягом року не матимуть змоги брати участь у процедурах закупівель Міністерства оборони України та інших силових відомств. Ці фірми оприлюднюватимуть у відповідному розділі порталу державних закупівель.

На думку О. П. Голоти, такі позитивні зміни в законодавстві про здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для гарантованого забезпечення потреб оборони засвідчують, що не все гаразд і з відкритими закупівлями (Holota, 2017, p. 29]. Зокрема, навіть попри застосування електронної системи закупівель РrоZоrrо, значним є сектор для маніпулювання та впливу людського чинника, а також залишаються допорогові закупівлі (товари та послуги вартістю до 200 тис. грн та роботи до 1,5 млн грн), під час проведення яких не обов'язково використовувати електронну систему, потрібно лише відзвітуватися без завантаження в систему укладеного договору, що знижує майже до нуля прозорість і можливість проаналізувати зазначені закупівлі.

Трапляються також випадки, коли замовник навіть за формального дотримання всіх умов законодавства у сфері закупівлі обирає конкретного постачальника. Найчастіше порушення трапляються під час формування інформації щодо предмета закупівлі в тендерній документації, де прописують якісні та кваліфікаційні критерії до учасників. Часто замовники під час оголошення закупівлі прописують у технічній документації якісні характеристики саме конкретного виробника та не передбачають можливості запропонувати іншим постачальникам аналог такої продукції. Іноді це відбувається не навмисно, адже замовник у минулому вже користувався таким продуктом і має намір ще раз його замовити, не довіряючи іншим постачальникам, що суперечить основним принципам проведення публічних закупівель. Такі випадки трапляються через низький рівень кваліфікованості учасників тендерного комітету замовника (Kramarenko, 2018, p. 24).

Зазначене надає можливість виокремити ключові корупційні ризики централізованих закупівель:

- завищення ціни предмета закупівлі, зокрема за рахунок маніпулювання додатковими угодами (крім завищеної орієнтовної вартості, є в Законі України «Про публічні закупівлі» таке упущення: у ньому передбачено, що в разі укладання додаткової угоди можлива зміна ціни за одиницю товару не більше ніж на 10 % у разі коливання ціни такого товару на ринку, за умови, що зазначена зміна не призведе до збільшення суми, визначеної в договорі ("Zakon Ukrainy", 2015), проте немає обмежень щодо кількості укладання додаткових угод, які можуть щоразу підвищувати ціну на 10 %;

- завищення обсягів предмета закупівлі;

- маніпулювання на етапі формування лотів, тобто груп товарів для проведення тендеру (спроба закупити великий лот може бути небезпечною, оскільки часто лише один постачальник здатний виробити необхідну значну кількість товару, а дрібніші постачальники не можуть взяти участь у тендері. Крім розміру лота, також корупційні ризики можливі в процесі вибору найменувань для лота. Значною корупційною загрозою під час формування лотів є внесення в лот товару, наявного тільки в одного постачальника, разом з товарами, які потенційно можливо закупити в різних постачальників. Водночас лише один постачальник здатний поставити лот повністю;

- підготовка документації конкурсних торгів під конкретного учасника;

- штучне приведення до застосування переговорної процедури закупівлі;

- відсутність гарантійних зобов'язань щодо предмета закупівлі;

- недопостачання товарів (робіт/послуг); приймання продукції, яка не відповідає стандартам якості;

- закупівля майна, яке не використовують у Збройних силах України;

- закупівля майна, яке пропонують виробники (постачальники), а не того, яке необхідне Збройним силам України;

- недопостачання товарів (робіт/ послуг);

- приймання продукції, яка не відповідає стандартам якості, тощо.

У децентралізованих закупівлях корупційні ризики майже такі самі, однак з'являється ще декілька додаткових, а саме:

- уникнення тендерних процедур;

- зайві витрати бюджетних коштів на децентралізовані закупівлі внаслідок закупівлі аналогічного майна в централізованому порядку.

Натомість продукцію, роботи й послуги, які становлять державну таємницю, закуповують без застосування конкурентних процедур. Згідно з вимогами Закону України «Про державне оборонне замовлення», державні закупівлі відбуваються лише в суб'єктів господарювання, що зареєстровані як виробники продукції, робіт і послуг оборонного призначення ("Zakon Ukrainy", 1999). Порядок формування та ведення Реєстру виробників продукції, робіт і послуг оборонного призначення, закупівлі яких становлять державну таємницю (Реєстр), визначений у постанові Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку формування та ведення реєстру виробників продукції, робіт і послуг оборонного призначення, закупівлі, яких становлять державну таємницю» ("Postanova Kabinetu Mmistriv", 2011).

У державних оборонних замовленнях наявні такі корупційні ризики:

- завищення фактичних витрат підприємства шляхом включення до калькуляцій робіт, послуг, товарів, які не виконують, завищення норми прибутку тощо;

- зміна додатковими угодами суттєвих умов договору, які призводять до зменшення фактичних витрат виконавця без зміни ціни договору;

- маніпулювання зі складом державного оборонного замовлення (до складу державного оборонного замовлення, користуючись можливостями засекречування військового виробництва, вносять надто розширений спектр товарів, робіт і послуг);

- наявність конфлікту інтересів;

- неконтрольований військовий ремонт, фактичні витрати за яким перевіряють військові представництва лише за актами виконаних робіт, затвердженими командирами. Військові представництва не беруть участі в дефектуванні виробів, не перевіряють відповідно до процедур якість виконаних робіт тощо (" Ryzyky koruptsii", p. 31).

Таким чином, розвиток корупційних ризиків у державних оборонних закупівлях спричиняє негативні наслідки, зокрема становить безпосередню загрозу життю бійців і населення загалом.

Крім того, проведення операції Об'єднаних сил на Сході України значно збільшує обсяг видатків на реформування та розвиток оборонно- промислового комплексу країни, що посилює ризики вчинення корупційних злочинів у цій сфері.

В останньому Індексі антикорупційної політики в оборонному секторі, розробленому міжнародною організацією Transparency International, український сектор оборони отримав загальну оцінку «D», що засвідчила низький рівень прозорості та «високий» рівень корупційного ризику ("Transparency International", 2014). Оборонні закупівлі визначено як найбільш непрозору та вразливу до корупції сферу в оборонному секторі. Річний бюджет Міністерства оборони України на 2018 рік становив 86,6 млрд грн (2,8 млрд євро). З них бюджет закупівель Міністерства оборони України становив 32,7 млрд грн (1 млрд євро). Загалом понад 55 % цього закупівельного бюджету використано для закупівель за закритою процедурою, а 95 % закупівель озброєння та військової техніки є засекреченими. За оцінкою експертів з військової тематики, з якими провела інтерв'ю Transparency International, у разі наявності корупційної складової в закритій закупівлі, від 5 до 40 % бюджету такої закупівлі можуть бути розкраденими ("Shist "chervonykh praportsiv").

Державні закупівлі в оборонному секторі здебільшого відбуваються не безпосередньо з надавачами або виробником послуг, а через ланцюг посередників, що істотно підвищує вартість тендерної пропозиції, оскільки на «вартості послуги» за лобіювання інтересів окремих суб'єктів господарювання позначається встановлена кожним учасником ланцюга дохідність.

Наприклад, правоохоронні органи викрили схему, пов'язану з незаконним збагаченням посадових осіб підприємства оборонно-промислового комплексу. Між державним підприємством, яке працює у військовій галузі, і Міністерством оборони іноземної країни було укладено три контракти на ремонт та постачання військової техніки на загальну суму 560,1 млн доларів США. За цими контрактами державне підприємство отримало кошти в розмірі 261,9 млн доларів США та на виконання умов контрактів виготовило й здійснило часткове постачання військової техніки на користь іноземної країни. державне підприємство залучило для надання агентських, консультаційних, юридичних та інших послуг міжнародні компанії. Посадові особи Державного підприємства з метою привласнення коштів під виглядом забезпечення виконання підписаних контрактів залучили чотири підконтрольні їм іноземні компанії з ознаками фіктивності, на рахунки яких державне підприємство перерахувало 29,0 млн доларів США. Зазначені компанії не надавали будь-яких послуг і діяли в інтересах конкурентів державного підприємства з Російської Федерації. Участь їх призвела до припинення реалізації контрактів ("Vidmyvannia dokhodiv", 2016).

Крім того, лише за офіційними даними Національного антикорупційного бюро України, щонайменше на 15-ти підприємствах оборонно- промислового комплексу детективи зафіксували та викрили корупційні схеми на понад мільярд гривень. Переважно йдеться про присвоєння, розтрату майна або заволодіння ним шляхом зловживання службовим становищем, а також закупівлю товарів за завищеними цінами через компанії-посередники ("Zvit Natsionalnoho antykoruptsiinoho biuro", 2018). Унаслідок таких дій, за попередніми оцінками детективів Національного антикорупційного бюро України, інтересам держави завдано шкоди на суму понад 620 млн грн і 3 млн доларів США. Відповідно до розслідувань детективів, ключову роль у появі корупційних схем на підприємствах оборонно-промислового комплексу відіграють посадовці державних структур.

Хоча й численні, проте однобічні адміністративно-обмежувальні організаційно-правові заходи та задекларовані компанії, які реалізовувала центральна влада з метою запобігання корупції в оборонному секторі після проголошення державної незалежності України, не дали очікуваних результатів (Mandybura, 2017, p. 69).

Брак національних дієвих механізмів прогнозування й запобігання факторам небезпеки та зниження ймовірності реалізації ризиків призводить до того, що наслідки корупції в оборонному секторі стають загрозами глобального рівня.

24 квітня 2015 року набув чинності Закон України «Про запобігання корупції». Цей Закон визначає правові й організаційні засади функціонування системи запобігання корупції в Україні, зміст і порядок застосування превентивних антикорупційних механізмів, правила щодо подолання наслідків корупційних правопорушень. Ефективна антикорупційна діяльність неможлива без послідовних, спланованих і скоординованих дій, об'єднаних однією концепцією (Pak, Titarchuk, & Kobets, 2019, p. 121).

З метою створення умов для підвищення рівня функціонування оборонного сектору, що дасть змогу задовольнити потреби Збройних сил України, інших утворених відповідно до законів військових формувань у сучасному озброєнні та військовій техніці, а також сприятиме розвитку цілісної системи оборонно-промислового комплексу на принципах збалансованості відповідно до потреб внутрішнього та зовнішнього ринку, запобігання корупції, розпорядженням Кабінету Міністрів України затверджено Концепцію Державної цільової програми реформування та розвитку оборонно-промислового комплексу на період до 2020 року ("Rozporiadzhennia Kabinetu Ministriv", 2016).

Відповідно до цієї Концепції, розв'язання окреслених проблем можливе шляхом здійснення програмно-цільових комплексних заходів, що передбачають удосконалення процедури визначення ціни на продукцію оборонного призначення з метою запобігання корупції під час процедури закупівель за державним оборонним замовленням.

Важливе значення в протидії корупційним ризикам у системі державних закупівель в інтересах оборони має Стратегічний оборонний бюлетень України ("Ukaz Prezydenta", 2016). Серед проблем функціонування сил оборони в умовах наявних і потенційних загроз виокремлено наявність корупційних виявів у системі забезпечення військ (сил), що знижує спроможності сил оборони щодо виконання покладених завдань. Також зазначено, що процес викорінення корупції в системі державних закупівель в інтересах оборони є складним, тому з метою обмеження корупційних ризиків поставлено завдання щодо підвищення ефективності не лише наявних антикорупційних органів, а й незалежних контролюючих інституцій, до яких належать інституції громадянського суспільства України (Dykhanovskyi, & Myroniuk, 2018, p. 16-17).

З метою протидії корупції в системі державних закупівель в інтересах оборони Стратегічний оборонний бюлетень України вимагає здійснювати закупівлі звичайних озброєнь не через державне оборонне замовлення, а через публічні закупівлі (Ukaz Prezydenta, 2016). Сформульовано вимогу проводити такі закупівлі відповідно до принципів і підходів, що застосовують європейські держави та держави - члени НАТО, через систему електронних закупівель, максимально відкрито та прозоро.

На розв'язання цієї проблеми спрямовані також Указ Президента України «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 6 березня 2019 року “Про реформування оборонно-промислового комплексу та підвищення рівня прозорості виконання державного оборонного замовлення”» ("Ukaz Prezydenta", 2019) й Антикорупційна програма Міністерства оборони України на 2018-2020 роки ("Nakaz Ministerstva oborony", 2018).

Антикорупційна програма Міністерства оборони України на 2018-2020 роки передбачає реалізацію антикорупційних реформ, забезпечення прозорості та підзвітності, залучення громадянського суспільства до цих процесів, створення ефективних механізмів запобігання корупції, урегулювання конфлікту інтересів і забезпечення контролю за дотриманням правил щодо доброчесності особами, уповноваженими на виконання функцій держави, посилення ефективності управління фінансовими ресурсами, обмеження корупційних ризиків у сфері публічних закупівель шляхом забезпечення їх прозорості й конкурентності, посилення можливості для виявлення та кримінального переслідування корупційних діянь ("Nakaz Ministerstva oborony", 2018). Крім того, ужиття ефективних і дієвих заходів щодо активізації боротьби з корупцією, поліпшення стану військової дисципліни та правопорядку в Збройних силах України в умовах захисту держави від збройної агресії належить до пріоритетів, визначених Міністром оборони України.

Офіційно боротьбу з корупцією в Міністерстві оборони та Збройних силах України визнано стратегічним завданням. Про стан цієї боротьби інформує відповідний розділ на офіційному сайті міністерства.

Безпосередньо в структурі апарату Міністерства оборони України створено Управління з питань запобігання та виявлення корупції Міністерства оборони України, яке є самостійним структурним підрозділом міністерства та під поряд- ковано безпосередньо Міністру оборони України. Управління координує та контролює діяльність підрозділів, посадових (службових) осіб з питань запобігання та виявлення корупції, створених в органах військового управління, на підприємствах, в установах та організаціях, які належать до сфери управління Міністерства оборони України ("Informatsiia pro rezultaty", 2014). Також з метою забезпечення оперативного реагування на звернення громадян створено кол-центр Міністерства оборони України, діє громадська приймальня Міністра оборони України та вісім регіональних приймалень при обласних військкоматах, працюють телефонні «гарячі лінії», які дають змогу в режимі реального часу отримувати інформацію про факти корупційних правопорушень і вживати відповідних заходів.

Антикорупційна політика Міністерства оборони України ґрунтується на таких засадах: дотримання вимог чинного законодавства й норм міжнародного права у сфері запобігання та протидії корупції;

забезпечення виконання рекомендацій Конвенції Організації Об'єднаних Націй проти корупції, Групи держав проти корупції (GRECO), Антикорупційної мережі Організації економічної співпраці та розвитку для Східної Європи та Центральної Азії, міжнародної програми НАТО «Партнерство заради миру», Програми НАТО з розбудови цілісності, прозорості, доброчесності та зниження корупційних ризиків у роботі оборонних і безпекових інституцій; реалізації заходів, визначених нормативно-правовими актами щодо засад державної антикорупційної політики в Україні; формування нульової терпимості до будь-яких виявів корупції.

Одним із центральних міжнародно-правових актів універсального рівня щодо боротьби з корупцією має стати Конвенція Організації Об'єднаних Націй проти корупції, відповідно до якої на Україну покладено імперативні міжнародно-правові зобов'язання, а саме:

зобов'язання щодо політики та практики запобігання корупції передбачають необхідність здійснення таких внутрішньодержавних заходів: розроблення й забезпечення реалізації за участю суспільства скоординованої та ефективної політики протидії корупції на підставі принципів правопорядку, непідкупності, прозорості та відповідальності; звітності держави перед суспільством, посилення прозорості в її державному управлінні, зокрема стосовно її організації, функціонування та процесів прийняття державних рішень тощо (Kisilevych- Chornoivan, & Shashkova-Zhuravel, 2018, p. 34).

У виданні Організації Об'єднаних Націй, присвяченому антикорупційному інструментарію, зазначено, що успіх або невдача антикорупційної стратегії безпосередньо залежить від ступеня мобілізації суспільства для протидії цьому явищу. Така мобілізація формує суспільні очікування високопрофесійних і моральних стандартів роботи державних установ, стійкий спротив корупційним практикам, що значно підвищує шанси на успіх антикорупційних зусиль (Langseth, 2004, p. 324).

Майже в усіх країнах Європейського Союзу вагомим антикорупційним інструментом у міжнародній практиці визнано запровадження хартій громадян (Nikos, 2001, p. 42-44). Вони встановлюють стандарти якості публічних послуг, що розробляють шляхом консультацій державних органів з громадянами, які споживають ці послуги. Хартії громадян описують зміст послуг, що надають державні агентства, часові параметри такого надання, інформацію про відповідальність посадових осіб, засоби боротьби в разі неналежного надання послуг тощо. Хартії громадян можуть використовувати, наприклад, як засіб подолання низової корупції шляхом розроблення та оприлюднення стандартів якості послуг, за які чиновники часто вимагають хабарі.

Отже, за результатами огляду корупційних ризиків у державних оборонних закупівлях можна запропонувати такі шляхи їх мінімізації:

- підвищити рівень прозорості закупівель під час виконання державного оборонного замовлення (для цього Верховна Рада України має переглянути законодавство в галузі охорони державної таємниці, а також розглянути теоретичні та практичні аспекти здійснення закупівель у сфері оборони й оцінити ступінь їх відповідності стандартам НАТО і Глобальним принципам національної безпеки і свободи інформації);

- скасувати закритий реєстр виробників (постачальників) продукції, робіт і послуг оборонного призначення, постачання (закупівля) яких за державним оборонним замовленням становить державну таємницю; замість і на базі цього реєстру створити Відкритий реєстр виробників оборонної продукції, зокрема єдиних виробників оборонної продукції;

- запровадити додаткові принципи формування лотів для зниження ризиків маніпуляцій на цьому етапі (нині лоти формують згідно з принципами Єдиного закупівельного словника, проте має бути розроблено глибший рівень деталізації для розподілу найменувань, що закуповують, на лоти);

- забезпечити доброчесність під час процесу державних оборонних закупівель;

- не допускати необґрунтованого подрібнення предмета закупівель до допорогового рівня з метою уникнення тендеру;

- удосконалити процедуру внутрішніх закупівель Державного концерну «Укроборонпром»;

- проводити незалежний фінансовий аудит Державного концерну «Укроборонпром» і пов'язаних із ним підприємств;

- застосовувати жорсткі санкції до фірм, які не дотримуються умов контракту щодо чіткої регламентації процесу державних закупівель;

- передбачити інститут кримінальної відповідальності за порушення законодавства у сфері державних закупівель;

- здійснювати контроль за недопущенням необґрунтованого завищення кваліфікаційних вимог, звужування специфічних технічних умов, необґрунтованої дискваліфікації учасників (штучне створення сприятливих умов для окремого учасника);

- зобов'язати державних замовників звітувати про результати здійснення процедур закупівлі, укладення та виконання державних контрактів з оборонного замовлення (у частині, що не містить державної таємниці) з оприлюдненням звіту уповноваженим органом на його веб-порталі;

- оптимізувати процеси ідентифікації, оцінювання та управління ризиками;

- забезпечити прийняття управлінських рішень на підставі об'єктивних факторів;

- обмежити кількість субпідрядників;

- імплементувати міжнародні стандарти і пріоритети в національне законодавство.



Наукова новизна

Наукова новизна публікації полягає в системному аналізі основних корупційних ризиків у державних оборонних закупівлях. На підставі здійсненого аналізу факторів, що спричиняють ризик в оборонній сфері, встановлено, що ключову роль у мінімізації корупції в цьому сегменті національної безпеки має відігравати принцип прозорості закупівель під час виконання державного оборонного замовлення та посилення транспарентності державних інститутів.



Висновки

Наявність законодавства з питань забезпечення національної безпеки та запобігання корупції в оборонному секторі України ще не є гарантією його безумовного виконання й належної реалізації норм. Необхідно запобігти повторенню негативної практики минулого, а саме відсутності відповідальності за невиконання законів та інших нормативно- правових актів, невстановлення зв'язків між різними державними стратегічними й програмними документами.

Убачається за необхідне переглянути процедуру оприлюднення військового бюджету так, щоб громадськість мала достатньо часу та можливостей для перевірки й контролю його витрат. Реальна протидія корупційним ризикам у державних оборонних закупівлях можлива тільки в тому випадку, якщо її будуть розглядати як системне явище, що охоплює комплекс соціальних, економічних, організаційних та інших проблем. Важливу роль у протидії корупції мають відігравати заходи превентивного характеру, що полягають в удосконаленні державного регулювання та контролю під час здійснення державних оборонних закупівель.

Вважаємо за доцільне рекомендувати запровадження інституту кримінальної відповідальності за порушення процедури державних закупівель.

Запропонований перелік шляхів мінімізації корупційних ризиків в оборонних закупівлях надасть можливість підвищити ефективність реалізації державної політики у сфері національної безпеки, покращить якість управління ресурсами, спрямованими на забезпечення національної безпеки, сприятиме прозорості державних оборонних закупівель і зниженню рівня корупції в цій сфері. Зміни створять необхідні умови для забезпечення військових формувань України сучасним озброєнням і військовою технікою, розвитку оборонно-промислового комплексу, розширення військово-технічного співробітництва та залучення іноземних інвестицій в Україну.

References

1. Chumachenko, D. (2018). KoruptsMa yak sotsialne yavyshche u vymiri sotsiolohichnoho analizu [Corruption as a social phenomenon in the dimension of sociological analysis]. Hrani&quot, The Edges, 21 (2), 37-43. doi https://doi.org/10.15421/171814 [Ukrainian].

2. Darahan, V.V. (2018). Zdiisnennia hromadskoho kontroliu u sferi publichnykh zakupivel yak forma realizatsii konstytutsiinykh prav hromadian [Exercising public control in the field of public procurement as a form of realization of citizens' constitutional rights]. Naukovyi visnyk Dnipropetrovskoho derzhavnoho universytetu vnutrishnikh sprav, Scientific Bulletin of the Dnipropetrovsk State University of Internal Affairs, 3, 223-228. doi: https://doi: 10.31733/2078-3566-2018-5-233-238 [in Ukrainian].

3. Dykhanovskyi, V.M. & Myroniuk, S.S. (2018). Rozshyrennia zakupivel ozbroiennia za rakhunok znyzhennia koruptsiinykh ryzykiv [Expanding Arms Procurement by Reducing Corruption Risks]. Ozbroiennia ta viiskova tekhnika, Weapons and Military Equipment, 1(17), 13-17. doi: https://doi.org/10.34169/2414-0651.2018.1(17).13-17 [in Ukrainian].

4. Holota, O.P. (2017). Analiz koruptsiinykh ryzykiv derzhavnykh oboronnykh zakupivel [Analysis of corruption risks of public defense procurement]. Protydiia koruptsiinym ta inshym pravoporushenniam u viiskovykh formuvanniakh Ukrainy, Combating corruption and other offenses in Ukraine's military formations: Proceedings of the Round Table. (pp. 26-32). Kyiv: Nats. akad. prokuratury Ukrainy. Retrieved from http://napu.com.ua/wp-content/uploads/2017/12/VERSTKA_protudia_korupciinum.pdf. doi: https://doi.org/10.18411/a-2017-023 [in Ukrainian].