Правове регулювання квазіфіскальних платежів в Україні на прикладі портових зборів

Размещено на http://www.allbest.ru

Інститут держави і права імені В. М. Корецького Національної академії наук України

Правове регулювання квазіфіскальних платежів в Україні на прикладі портових зборів

О.О. Семчик кандидат юридичних наук, старший науковий

співробітник, старший науковий співробітник відділу

проблем державного управління та адміністративного права

Стаття присвячена висвітленню правового змісту портових зборів в Україні як квазіфіскальних платежів. Проаналізовано сучасний стан нормативно-правового регулювання справляння портових зборів в Україні. Виокремлено ознаки та види портових зборів в Україні. Охарактеризовано відмінності між адміністративним портовим збором та іншими видами портових зборів. Виявлено різнорідність норм, що регулюють відносини, пов'язані зі справлянням портових зборів різних видів. Виявлено вирізняючі ознаки портових зборів (крім адміністративного) порівняно зі зборами, що сплачуються за податковим законодавством, а саме: відсутність нормативного закріплення на рівні податкового закону; відсутність спеціальних податкових процедур для виконання обов'язку зі сплати; сплата не до бюджетних фондів, а на користь суб'єктів господарювання; наявність нормативно закріплених напрямів, на які акумульовані кошти мають бути витрачені. Встановлено, що характерними рисами адміністративного портового збору є: зарахування коштів, акумульованих від цього збору, до бюджетного фонду; обов'язковість сплати передбачена спеціальним законом; безумовність та нецільовий характер; безоплатність та безповоротність; встановлення порядку сплати на рівні центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері морського та річкового транспорту; сплата адміністрації морських портів України. Зважаючи на ознаки, що є характерними для податків, у теперішньому вигляді такий збір за своєю правовою суттю є наближеним до податкових платежів. Водночас такий підхід суперечить як чинним нормам податкового законодавства, так і нормам, що регулюють відносини у сфері надання адміністративних послуг. Комплексне застосування норм законів про адміністративні послуги та щодо справляння портового адміністративного збору засвідчує потребу в узгодженні їх положень та встановлення порядку справляння такого збору саме за надання конкретних адміністративних послуг. Портові збори в Україні належать за своїми ознаками до квазіфіскальних платежів, однак принципи їх справляння потребують удосконалення як з позиції інституційного забезпечення, так і уточнення правового змісту зазначених платежів.

Ключові слова: квазіфіскальні платежі, портові збори, адміністративний збір, адміністративні послуги.

Semchyk O. Legal regulation of quasi-fiscal payments in Ukraine on the example of port dues

1. Постановка проблеми

Питання встановлення і справляння обов'язкових платежів в Україні потребує значної уваги в умовах сьогодення, зважаючи на стрімкі процеси реформування законодавчого регулювання цієї сфери суспільних відносин. Існування обов'язкових платежів, що не віднесено законодавством до податків, але водночас спрямованих на забезпечення публічного інтересу, пов'язане зі значущістю сфери суспільних відносин, які складаються між суб'єктами господарювання у сфері морських перевезень. Це зумовлено функціями держави у сфері морського та річкового транспорту, торговельного мореплавства, судноплавства на внутрішніх водних шляхах, навігаційно-гідрографічного забезпечення мореплавства. Справляння портових зборів пов'язане із необхідністю здійснення заходів, спрямованих на забезпечення безпеки судноплавства, що полягають, зокрема, в організації та забезпеченні безпечної експлуатації, підтриманні в належному стані гідротехнічних споруд, спеціалізованих суден, необхідного обладнання, пристроїв і механізмів для ліквідації аварій в акваторії морського порту. Втім на сьогодні на законодавчому рівні не досить чітким видається нормативне забезпечення справляння портових зборів України, і найперше це стосується визначеності у розумінні правової природи зазначених платежів. Зважаючи на це, проблематика з'ясування правового значення квазіфіскальних платежів на прикладі портових зборів є актуальною нині.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Правові аспекти справляння ква зіфіскальних платежів, і зокрема портових зборів, були предметом уваги в окремих наукових публікаціях таких авторів, як Д.О. Гетманцев, А.О. Мона єнко, О.П. Подцерковний, Н.Я. Якимчук, О.А. Музика-Стефанчук, Є.С. Маринчак. Потрібно відзначити, що значущість відносин, пов'язаних із розвитком портової інфраструктури, зумовила значний інтерес до питань управління морськими портами також і у представників економічної науки, зокрема В.В. Коваля, А.Г. Дем'янченко, В.О. Котлубай, О.М. Кібік, Ю.З. Драпайло, а також на рівні практиків застосування наявних норм у досліджуваній сфері. Зважаючи на те, що справляння портових зборів має на меті фінансування низки заходів щодо забезпечення безпеки судноплавства, з'ясування особливостей їх правового змісту, особливостей встановлення та використання залишається актуальним і по сьогодні.

Метою статті є розкриття особливостей правової природи квазіфіскальних платежів в Україні на сучасному етапі на прикладі портових зборів та викладення пропозицій щодо вдосконалення правового регулювання у сфері їх справляння.

Виклад основного матеріалу. На законодавчому рівні обов'язковість сплати портових зборів закріплена у ст. 85 Кодексу торговельного мореплавства України [3]. Так, за нормами зазначеної статті під час перебування в морському порту будь-яке судно зобов'язане дотримуватися чинних законів і правил України, у тому числі тих, що стосуються безпеки порту і судноплавства в порту, митного, прикордонного, санітарного (фітосанітарного) режимів, лоцманського проведення, буксирування, рятувальних і суднопіднімальних робіт, якірної стоянки і надання місць біля причалів, навантаження і вивантаження вантажів, посадки і висадки людей, послуг, пов'язаних з навантажувально-розвантажувальними роботами, і будь-яких інших портових послуг, портових зборів, запобігання забрудненню навколишнього природного середовища.

Справляння портових зборів в Україні здійснюється на підставі норм Закону України «Про морські порти» від 17 травня 2012 р. [5] та Порядків, затверджених Наказом Міністерства інфраструктури України «Про портові збори» від 27.05.2013 року № 316, зокрема:

1) Порядку справляння та розміри ставок портових зборів; 2) Порядку обліку та використання коштів від портових зборів [7]. Законом України «Про морські порти» передбачено, що у морському порту справляються такі портові збори, як: корабельний, причальний, якірний, канальний, маяковий, адміністративний та санітарний (ч. 1 ст. 22).

Таким чином, законодавець, визначивши на рівні закону перелік зборів, що сплачуються у портах України, не надав чіткого правового визначення поняттю «портові збори». Історично встановлення портових зборів пов'язане із необхідністю фінансування витрат на функціонування портової інфраструктури. Із розвитком суспільних відносин та набуттям ними різноманітних форм розширювався перелік видів платежів у портах та їх функціональне призначення. Для кожної країни, у якій функціонують порти, характерною є власна система портових зборів, зважаючи на специфіку організації діяльності порту, витрати, пов'язані із його функціонуванням [14, с. 14-15]. Таким чином, портові збори залежно від державної політики у сфері транспорту та специфіки діяльності підприємств у цій галузі можуть різнитися за їх кількістю, призначенням, назвою, порядком справляння, напрямами використання акумульованих коштів, порядком розрахунку розмірів ставок, пільгами тощо. Зокрема, у світовій практиці застосування портових зборів розрізняють 3 види платежів, які підлягають сплаті у портах: 1) загальні; 2) пов'язані із користуванням об'єктами портової інфраструктури; 3) сервісні [15, с. 8]. Портові збори (port dues) належать до загальних платежів, які справляються у портах з метою відшкодування витрат на функціонування портів, зокрема забезпечення безпеки навігації суден, за користування гідротехнічними спорудами, акваторією, днопоглиблення, хвилезахисні споруди, засоби навігації та спостереження у порту тощо.

Усі наведені характеристики, а також критерії, покладені у основу визначення обов'язкових платежів податкового характеру, дозволяють окреслити особливості портових зборів. Конституція України [1] у ст. 67 закріплює положення, згідно з яким кожен зобов'язаний сплачувати податки і збори у порядку і розмірах, встановлених законом. З огляду на те, що законодавець не уточнює галузеву належність такого закону, це положення поширюється на всі види зборів, що законодавчо закріплені державою.

Тут доцільно навести норму абз. 1 п. 1.1 ст. 1 Податкового кодексу України (ПК України) [4], згідно з якою ПК України регулює відносини, що виникають у сфері справляння податків і зборів, зокрема, визначає вичерпний перелік податків та зборів, що справляються в Україні, та порядок їх адміністрування, платників податків та зборів, їх права та обов'язки, компетенцію контролюючих органів, повноваження і обов'язки їх посадових осіб під час адміністрування податків та зборів, а також відповідальність за порушення податкового законодавства. Відповідно, простежується певна неузгодженість норм щодо застосування положень про справляння такого виду зборів. Поряд із тим, що Основний Закон України не прив'язує сплату зборів виключно до податкового закону, проте акт спеціального законодавства, що врегульовує податкові відносини, містить норму, що саме ПК України визначає вичерпний перелік податків та зборів, що справляються в Україні. Таким чином, виникає питання щодо назви «збори» стосовно обов'язкових платежів, визначених державою на рівні інших спеціальних законів. Це стосується як портових зборів, так і наприклад, додаткового імпортного збору, що справляється відповідно до положень Митного кодексу України та ін. Оскільки різного виду збори встановлюються українським законодавством на рівні нормативно-правових актів різного галузевого спрямування, можна зробити висновок, що наведена норма податкового закону поширює свою дію саме на збори, справляння яких здійснюється на підставі норм ПК України. Ст. ст. 9 та 10 зазначеного Кодексу визначено виключний перелік податків та зборів, які справляються відповідно до норм податкового закону. До цього переліку портові збори не включено.

Зважаючи на відсутність у законодавстві чіткого визначення цього виду зборів, у науковій літературі було сформовано різні підходи до змістового тлумачення зазначених обов'язкових платежів, зокрема: 1) як плати за отримання певних послуг чи використання елементів портової інфраструктури [14]; 2) як фіскальних неподаткових платежів [12]; 3) як квазі фіскальних платежів. У науковій літературі розподіл обов'язкових платежів на фіскальні та парафіскальні не вирізняється єдиним підходом до розуміння. У одних дослідженнях він пов'язується із критерієм зарахування їх до публічних фондів певного виду (бюджетного або іншого виду відповідно) [12]. У інших дослідженнях обов'язкові платежі, що існують поза податковою системою, віднесено до квазіподатків, які розподілено на дві групи (фіскальні збори та парафіскальні платежі). Перші підлягають зарахуванню до будь-якого виду публічних фондів, а другі пов'язані із відшкодуванням витрат суб'єктів публічного або приватного права [8, с. 136]. Також у юридичній літературі наводиться тлумачення парафіскальних платежів як таких, що справляються на аналогічних умовах, що і податок, але на користь юридичних осіб публічного чи приватного права, що не належать до публічних органів влади і зумовлюються певними економічними чи соціальними інтересами [13, с. 5]. Такі відмінності у поглядах науковців можна пояснити тим, що до квазіфіскальних платежів належать різні за своїм змістовим наповненням, призначенням та порядком сплати обов'язкові платежі.

Фіскальні неподаткові платежі хоча і мають низку спільних рис із податковими платежами, але є відмінними від них, зважаючи, що вони можуть встановлюватися на рівні підзаконних актів, сплачуються за отримання певного права чи отримання дозвільного документа та пов'язані з існуванням певних умов для їх справляння. Їх сплата не контролюється податковими органами, а процедура сплати не передбачає послідовності дій, визначених для виконання податкового обов'язку. Водночас у наукових джерелах наводиться думка про умовність розподілу платежів на податкові та фіскальні неподаткові з огляду на те, що часто фіскальні неподаткові та податкові платежі співпадають за набором ознак, і провести межу між ними можливо лише за критерієм закріплення на рівні податкового закону [8, с. 137]. Квазі фіскальні платежі не спрямовані на поповнення бюджетних фондів коштів, але акумулюються з метою реалізації певних публічних функцій держави. При цьому адміністрування таких платежів покладено на господарюючих суб'єктів. Уповноважені органи державної влади наділені при цьому правами щодо контролю за використанням таких платежів.

Для з'ясування правової суті портових зборів та їх співвідношення із платежами податкового характеру доцільно надати їх характеристику з огляду на критерії, які дозволяють відмежувати податки і збори від інших видів платежів, зокрема: порядок встановлення, періодичність сплати, ступінь обов'язковості, (не)цільовий характер, (без)відплатність, (безповоротність, (без)умовність; порядок виконання обов'язку щодо сплати; порядок встановлення платежу на території держави; особливості використання надходжень від платежів [11]. Зазначені критерії випливають із правового розуміння таких категорій, як податок і збір, що підлягають сплаті за податковим законодавством України.

Так, податкове законодавство вирізняючими ознаками податку наводить такі: обов'язковість сплати; зарахування до відповідного бюджету; справляння за процедурами, визначеними податковим законодавством. Втім і наукова доктрина з аналізу особливостей його справляння додатково до наведених трьох ознак визначає також такі: закріплення на рівні податкового закону; встановлення уповноваженим органом влади чи місцевого самоврядування, безумовний та нецільовий характер платежу; зарахування до відповідного бюджету; безоплатність та безповоротність, наслідком несплати податку є настання відповідальності згідно з нормами податкового закону. Для зборів, які справляються за ПК України, характерні такі ознаки, як: обов'язковість сплати; зарахування до відповідного бюджету; зумовленість отримання спеціальної вигоди, у тому числі внаслідок вчинення на користь таких осіб державними органами, органами місцевого самоврядування, іншими уповноваженими органами та особами юридично значимих дій.

Таким чином, за нормами українського законодавства нині можна диференціювати портові збори на такі групи:

1) збори, що не передбачають надання конкретно визначеної послуги, яка має чіткі якісні та кількісні характеристики. Зокрема, до таких належать: адміністративний, корабельний, канальний, маяковий, причальний, якірний;

2) збори, які пов'язані із наданням судну послуг, які характеризуються певними кількісними та якісними показниками. Зокрема, таким збором є санітарний збір, який, по суті, є платою за здійснення дій, пов'язаних з прийняттям із судна всіх видів забруднень під час стоянки у порту.

Варто також відзначити відсутність визначеності у разі регулювання сплати адміністративного збору як різновиду портових зборів. Цей обов'язковий платіж справляється під час кожного заходження судна у порт. Адміністративні збори за чинним законодавством розглядаються як плата за платну адміністративну послугу. Так, відповідно до ст. 11 Закону України «Про адміністративні послуги» від 6 вересня 2012 р. [6] під час надання адміністративних послуг у випадках, передбачених законом, справляється плата (адміністративний збір). Розмір плати за надання адміністративної послуги (адміністративного збору) і порядок її справляння визначаються законом з урахуванням її соціального та економічного значення. Плата за надання адміністративної послуги (адміністративний збір) зараховується до державного або відповідного місцевого бюджету, крім випадків, встановлених законом. Плата за надання адміністративної послуги (адміністративний збір) вноситься суб'єктом звернення одноразово за весь комплекс дій та рішень суб'єкта надання адміністративних послуг, необхідних для отримання адміністративної послуги (включаючи вартість бланків, експертиз, здійснюваних суб'єктом надання адміністративної послуги, отримання витягів з реєстрів тощо).

До основних повноважень центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сферах морського і річкового транспорту (тобто Державної служби морського та річкового транспорту України), віднесено, зокрема, надання адміністративних послуг у сфері морського транспорту, перелік яких встановлюється Кабінетом Міністрів України (п. 4 ч. 4 ст. 13 Закону України «Про морські порти»).

Співставлення норм Закону України «Про морські порти» та Закону України «Про адміністративні послуги» дозволяє виявити наявність правового зв'язку між справлянням адміністративного збору та наданням адміністративних послуг у порту, перелік яких має затверджуватися Кабінетом Міністрів України. На сьогодні перелік таких послуг на нормативно-правовому рівні не визначено. При цьому адміністративний збір як різновид портових зборів відповідно до положень Порядку справляння та розміри ставок портових зборів, затвердженого Наказом № 316, справляється з умовного об'єму судна, який обчислюється в кубічних метрах під час кожного заходження судна у порт до виходу судна з морського порту, і пов'язується із виконанням суднами вантажних, вантажопасажирських, пасажирських операцій. Таким чином, зазначений порядок не враховує належним чином положення щодо справляння адміністративного збору саме за надання конкретної адміністративної послуги.

Специфіка справляння цього збору пов'язана також із використанням надходжень від зазначеного збору. Так, за загальним правилом для портових зборів порядок справляння, обліку та використання коштів від портових зборів визначається центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сферах морського і річкового транспорту. Стосовно використання коштів від адміністративного збору закріплено окреме правило такі надходження використовуються відповідно до закону [6]. Зазначена відмінність має вплив і на розуміння правової природи різних видів платежів, які у загальному віднесено до різновидів портових зборів.