Повноваження Державного бюро розслідувань України та адміністративно-правові форми їх здійснення

Размещено на http://www.allbest.ru/

Навчально-науковий інститут права Сумського державного університету

ПОВНОВАЖЕННЯ ДЕРЖАВНОГО БЮРО РОЗСЛІДУВАНЬ УКРАЇНИ ТА АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ ФОРМИ ЇХ ЗДІЙСНЕННЯ

Моісєєв М.С., кандидат юридичних наук,

Андрійченко Н.С., викладач-стажист кафедри

адміністративного, господарського права

та фінансово-економічної безпеки

Анотація

державний бюро розслідування адміністративний

Стаття присвячена визначенню специфіки повноважень Державного бюро розслідувань України та адміністративно-правових форм їх здійснення. Розглянуто положення Закону України «Про Державне бюро розслідувань» та запропоновано класифікувати повноваження Державного бюро розслідувань за змістом на інформаційно-аналітичні, правосприяючі, нормотворчі, кадрові повноваження та повноваження щодо взаємодії і співробітництва з іншими суб'єктами. З'ясовано, що Державне бюро розслідувань реалізує повноваження як суб'єкт кримінально-правових та адміністративно-правових відносин.

Встановлено, що Державне бюро розслідувань як суб'єкт кримінально-правових відносин наділене повноваженнями здійснювати оперативно-розшукову діяльність і досудове розслідування злочинів, віднесених до його підслідності. Зважаючи на види адміністративно-правових відносин, які є в діяльності Державного бюро розслідувань, запропоновано виділяти внутрішньоорганізаційні та зовнішньоуправлінські повноваження бюро.

Встановлено, що зовнішнім вираженням вказаних адміністративних повноважень Державного бюро розслідувань, які здійснюються ним в межах, наданих законом, і спрямовані на організацію власної діяльності з метою виконання покладених завдань є адміністративно-правова форма їх здійснення. Розкрито специфіку правових і неправових форм здійснення повноважень Державного бюро розслідувань. Звернено увагу, що співробітники Державного бюро розслідувань не наділені повноваженнями щодо вчинення таких юридично значущих дій як складення протоколу про адміністративні правопорушення.

Обґрунтовано доцільність надати співробітникам Державного бюро розслідувань таке право, оскільки якщо взяти до уваги те, що співробітники бюро уповноважені припиняти протиправні дії, які перешкоджають реалізації ними безпосередніх повноважень, а також те, що Державне бюро розслідувань розслідує злочини, віднесені до його підслідності, то така пропозиція може мати місце. Вказане розширення повноважень Державного бюро розслідувань дозволить уникнути затягування процесу складання протоколів іншими правоохоронними органами, спростить притягнення винних осіб до адміністративної відповідальності.

Ключові слова: повноваження, Державне бюро розслідувань України, оперативно-розшукова діяльність, досудове розслідування, адміністративно-правова форма, правові форми, неправові форми, адміністративне правопорушення.

Annotation

POWERS OF THE STATE BUREAU OF INVESTIGATION OF UKRAINE AND THE ADMINISTRATIVE-LEGAL FORMS OF THEIR IMPLEMENTATION

The article is devoted to determining the specific of the State Bureau of Investigation powers and administrative and legal forms of their implementation. The provisions of the Law of Ukraine “On the State Bureau of Investigation” are considered and it is proposed to classify the powers of the State Bureau of Investigation in terms of information-analytical, law-making, rulemaking, personnel powers and powers in relation to interaction and cooperation with other entities. It is found that the State Bureau of Investigation exercises its authority as a subject of criminal and administrative-legal relations.

It is established that the State Bureau of Investigation, as a subject of criminal-legal relations, is empowered to carry out investigative and pre-trial investigation of crimes related to its subsidiarity. Given the types of administrative and legal relations that take place in the activities of the State Bureau of Investigation, it is proposed to allocate internal organizational and external administrative powers of the bureau.

It is established that the external expression of the mentioned administrative powers of the State Bureau of Investigation, which it carries out within the limits of the law and aimed at organizing its own activities with the purpose of fulfilling the assigned tasks is an administrative and legal form of their implementation. The specifics of legal and non-legal forms of exercising the powers of the State Bureau of Investigation are revealed. It is noted that the staff of the State Bureau of Investigation is not empowered to commit such legally significant actions as drawing up a protocol on administrative offenses.

It is reasonable to give the staff of the State Bureau of Investigation such right, since taking into account the fact that the officers of the bureau are authorized to stop unlawful actions that impede the exercise of their direct powers, as well as the state Ukraine is conducting a pre-trial investigation of crimes related to its subsidiarity, and such a proposal may take place. This extension of powers of the State Investigation Bureau of Ukraine will avoid delaying the process of drafting such reports by other law enforcement agencies and will simplify the prosecution of those responsible for administrative responsibility.

Key words: powers, State Bureau of Investigation of Ukraine, investigative activity, pre-trial investigation, administrative and legal form, legal forms, non-legal forms, administrative offense.

Виклад основного матеріалу

Повноваження будь-якого органу держави завжди перебувають в центрі уваги законодавця та науковців, оскільки вони є одним із центральних елементів адміністративно-правового статусу таких органів. Від того, який обсяг повноважень надано державному органу, залежить його місце в механізмі держави, межі відповідальності за виконання визначених законом завдань, ефективність діяльності державного органу загалом. Зважаючи на те, що Державне бюро розслідувань України (далі - ДБР) є новим суб'єктом, який здійснює правоохоронну діяльність, питання його повноважень і визначення адміністративно-правових форм їх здійснення є актуальним. Крім того, аналіз останніх публікацій свідчить про те, що вказане питання ще не є об'єктом широкого кола досліджень. Зокрема, на повноваження Державного бюро розслідувань України звертали увагу Н. Бакаянова, Є. Скулиш, В. Цимбалюк, І. Цюприк, Л. Аркуша, але науковці залишили нерозкритими адміністративно-правові форми їх здійснення.

Мета дослідження - визначення специфіки повноважень ДБР та адміністративно-правових форм їх здійснення.

Наукова доктрина під повноваженнями державного органу розуміє визначені вид і міру владного впливу на учасника правових відносин із метою реалізації приписів правової норми, досягнення певного соціально-корисного результату. Водночас повноваження є поєднанням прав і обов'язків [1].

Закон України «Про Державне бюро розслідувань» від 12.11.2015 (ст. 1) визначає, що ДБР здійснює правоохоронну діяльність з метою запобігання, виявлення, припинення, розкриття та розслідування злочинів, віднесених до його компетенції. Для реалізації цих завдань ДБР надано повноваження здійснювати оперативно-розшукову діяльність, досудове розслідування злочинів, віднесених до підслідності бюро, розшукувати осіб, які переховуються від слідства та суду за вказані злочини, використовувати гласних і негласних штатних і позаштатних працівників, заохочувати осіб, які надають допомогу в запобіганні, виявленні, припиненні і розслідуванні злочинів, підслідних бюро [2].

Говорячи про оперативно-розшукову діяльність ДБР, необхідно зазначити, що перша редакція Закону України «Про оперативно-розшукову діяльність» до оперативнорозшукових підрозділів відносила підрозділи внутрішньої безпеки та забезпечення особистої безпеки ДБР. Закон України «Про внесення змін до деяких законів України щодо удосконалення діяльності Державного бюро розслідувань» від 16.05.2019 доповнив його оперативними та оперативно-технічними підрозділами ДБР [3].

Повноваженнями оперативно-розшукових підрозділів ДБР за Законом України «Про оперативно-розшукову діяльність» є права щодо опитування осіб; ознайомлення із документами, інформацією, яка висвітлює діяльність юридичних осіб; проведення операцій із захоплення злочинців, негласного виявлення та фіксування слідів тяжкого та особливо тяжкого злочинів; здійснення аудіота відеоконтролю за особою, зняття даних з інформаційних мереж; накладення арешту на кореспонденцію; здійснення конфіденційного співробітництва; створення і використання імітаційних засобів; звернення із запитами до правоохоронних органів іноземних держав.

Правам оперативно-розшукових підрозділів кореспондують обов'язки виконувати письмові доручення слідчого, вказівки прокурора та ухвали слідчого судді суду і запити уповноважених органів; виконувати запити правоохоронних органів зарубіжних держав і міжнародних організацій; взаємодіяти з оперативно-розшуковими підрозділами правоохоронних органів, зокрема правоохоронними органами зарубіжних держав [4].

Переходячи до повноважень ДБР щодо досудового розслідування, автори зауважують, що зміст ст. 216 Кримінального процесуального кодексу України свідчить про те, що законодавець не вважав за доцільне прямо закріпити вичерпний перелік злочинів, підслідних ДБР. Така ситуація ускладнює розуміння того, який злочин якому правоохоронному органу підслідний, оскільки в ст. 216 КПК України прямо не визначена підслідність органів поліції.

Повноваження ДБР щодо здійснення оперативно-розшукової діяльності та досудового розслідування злочинів свідчать про те, що бюро є суб'єктом кримінально-правових відносин. Водночас обмежуватися лише ними недоцільно. Зважаючи на норми Закону України «Про Державне бюро розслідувань» та поширені класифікації повноважень державних органів, автори пропонують звернути увагу на інформаційно-аналітичні, правосприяючі, нормотворчі, кадрові повноваження та повноваження щодо взаємодії і співробітництва з іншими суб'єктами.

Необхідно зазначити, що інформаційно-аналітична робота - це сукупність дій, які здійснюються для підвищення ефективності діяльності і мають на меті пізнання сутності, причин, тенденцій розвитку подій та явищ, розгляд і оцінювання ситуацій, вироблення на основі аналізу й обробки інформації висновків, рекомендацій, коментарів [5, с. 6].

Законом України «Про Державне бюро розслідувань» передбачено, що виключно з метою здійснення своїх повноважень органи ДБР мають доступ як користувачі до інформаційних систем органів державної влади, перелік яких встановлюється Кабінетом Міністрів України. Крім того, ДБР уповноважений створювати власні інформаційні системи, а також має право безоплатно одержувати за письмовими запитами директора ДБР, його уповноваженого заступника, директорів територіальних органів ДБР або їх уповноважених заступників інформацію, необхідну в справах про злочини, що знаходяться у провадженні ДБР [2].

Відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації» від 13.01.2011 ДБР є розпорядником публічної інформації, зобов'язаним на запит зацікавленої сторони надати запитувану інформацію за умови, що доступ до неї не є обмеженим. ДБР також зобов'язаний забезпечувати дотримання режиму захищеності інформації з обмеженим доступом і державної таємниці [6].

Про існування правосприяючих повноважень ДБР свідчить Закон України «Про Державне бюро розслідувань», яким ДБР уповноважено організовувати забезпечення особистої безпеки осіб рядового та начальницького складу, державних службовців ДБР та інших осіб, захист від протиправних посягань осіб, які беруть участь у кримінальному судочинстві; вживати заходів для припинення фізичними та юридичними особами протиправних діянь, що перешкоджають здійсненню ним своїх повноважень, та перевіряти документи, які посвідчують особу [2]. Отже, правосприяючі повноваження передбачають права та обов'язки ДБР, спрямовані на усунення перешкод і створення умов для реалізації своїх завдань.

ДБР не уповноважений приймати нормативно-правові акти, але бере активну участь у створенні правових норм, які регулюють суспільні відносини. Зокрема, Закон України «Про Державне бюро розслідувань» надає ДБР повноваження брати участь у формуванні та реалізації державної політики щодо протидії злочинності, вносити пропозиції на розгляд уряду; розробляти пропозиції до проєктів міжнародних договорів і забезпечувати дотримання і виконання зобов'язань, взятих за міжнародними договорами України [2]. Наведені положення закону дозволяють стверджувати, що ДБР може брати участь у врегулюванні суспільних відносин, суб'єктом яких він є або може бути.

Діяльність будь-якого правоохоронного органу складно уявити без кваліфікованих співробітників, які діють від імені держави та безпосередньо реалізують завдання та функції, покладені на правоохоронний орган, а тому доцільно виокремити кадрові повноваження ДБР, серед яких забезпечення підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфікації працівників ДБР; участь у формуванні державного замовлення на підготовку, перепідготовку та підвищення кваліфікації фахівців у відповідних сферах [2].

Важливими є також повноваження щодо взаємодії та співробітництва з іншими суб'єктами, що підвищує ефективність виконання правоохоронними органами своїх завдань і функцій. Закон України «Про Державне бюро розслідувань» визначає повноваження ДБР у цій сфері та приділяє окрему увагу питанню взаємодії ДБР з іншими державними органами (розділ IV).

Закон України «Про Державне бюро розслідувань» передбачає, що ДБР може здійснювати співробітництво з поліцейськими, іншими органами іноземних держав згідно із законами й міжнародними договорами України; співпрацювати з фізичними особами, зокрема на договірних засадах, дотримуючись добровільності і конфіденційності цих відносин, матеріально та морально заохочуючи таких осіб тощо [2]. Узагальнюючи викладене, можна зробити висновок, що ДБР, діючи як суб'єкт кримінально-правових відносин, одночасно реалізує й адміністративні повноваження. При цьому керівництво і співробітники ДБР здійснюють повноваження від імені останнього, перебуваючи у внутрішніх і зовнішніх адміністративно-правових відносинах.

В.В. Аванесян, С.В. Андрєєва, Є.В. Белякова розкривають зміст таких правовідносин, зазначаючи, що зовнішні відносини пов'язані з безпосереднім впливом на об'єкти, які не входять до системи влади і управління. Внутрішньоорганізаційні ж відносини характеризують організаційні основи управління, будучи відносинами, які складаються в процесі організації й функціонування публічного управління (формування управлінських структур, визначення основ взаємодії між ними та їх підрозділами, розподіл обов'язків, відповідальності між працівниками органу [7, с. 25].

Зважаючи на викладене, повноваження ДБР можна класифікувати на внутрішньоадміністративні та зовнішньо-адміністративні. До першої групи повноважень, які пов'язані з організацією діяльності ДБР та спрямовані на створення всіх умов для виконання бюро своїх завдань, належить організація забезпечення особистої безпеки осіб рядового і начальницького складу ДБР, осіб, які беруть участь у кримінальному судочинстві, від протиправних посягань; забезпечення роботи з підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників ДБР, участь у формуванні замовлення на підготовку, перепідготовку та підвищення кваліфікації фахівців у відповідних сферах; створення інформаційних систем, ведення оперативного обліку; скликання нарад, проведення конференцій і семінарів, інших заходів.

Зовнішньо-управлінськими повноваженнями ДБР за Законом України «Про Державне бюро розслідувань» є доступ до інформаційних систем органів державної влади, перелік яких встановлено урядом; співробітництво з органами поліції, відповідними органами іноземних держав; здійснення співпраці з фізичними особами, дотримуючись умов добровільності і конфіденційності, матеріально та морально заохочуючи таких осіб.

Викладена класифікація повноважень ДБР за змістом свідчить про те, що бюро є суб'єктом адміністративно-правових відносин і здійснює низку адміністративних повноважень, що підтверджується Законом України «Про Державне бюро розслідувань». Тому необхідно звернути увагу на адміністративно-правові форми реалізації повноважень ДБР.

В. Носач пропонує під адміністративно-правовою формою розуміти зовнішнє вираження дій суб'єктів владних повноважень, які реалізуються ними з метою виконання покладених на них завдань [8, с. 102]. Отже, адміністративно-правова форма діяльності ДБР є зовнішнім вираженням його дій, які здійснюються ним в межах наданих законом повноважень і спрямовані на організацію власної діяльності з метою виконання покладених завдань.

Г Петров класифікує адміністративно-правові форми за такими критеріями: за формою вираження: правові та неправові; залежно від дій суб'єктів адміністративно-правової діяльності правоохоронних органів: основні та додаткові; за компетенцією та характером вирішення питань: процесуальні (пов'язані з адміністративним провадженням) та процедурні (пов'язані з прийняттям конкретних адміністративно-управлінських рішень); за юридичним змістом адміністративно-правової діяльності: зобов'язальні, дозвільні, забороняючі, рекомендаційні та уповноважуючі [9, с. 445-446].

Необхідно зазначити, що класифікація адміністративно-правових форм на правові та неправові є найпоширенішою. А.О. Кривий зазначає, що правові форми пов'язані зі встановленням і застосування норм права та тягнуть за собою виникнення, зміну чи припинення адміністративних правовідносин (видання актів управління), тоді як неправові форми не мають юридичного характеру, не призводять до настання правових наслідків і не пов'язані із прийняттям актів управління (організаційні дії, матеріально-технічні операції) [10, с.100].

Правова форма діяльності ДБР передбачає видання відомчих актів; укладення угод; вчинення юридично значущих дій. С. Михалюк зазначає, що видання відомчих актів - це одна з форм державного управління, в процесі якої уповноважені суб'єкти виявляють потребу в правовому регулюванні певних суспільних відносин, встановлюють основні питання, які потребують правової регламентації, здійснюють вибір цілей правового регулювання, об'єктів, методів, засобів і термінів правового впливу шляхом створення нових норм, скасування, зміни, доповнення, призупинення, продовження, розповсюдження і обмеження дії раніше прийнятих правових норм [11, с. 196].

Необхідно підкреслити, що директор ДБР згідно з п. 8 ст. 12 Закону України «Про Державне бюро розслідувань» уповноважений видавати такі відомчі акти як накази і розпорядження [3]. Завдяки ним керівництво ДБР керує підлеглими співробітниками і структурними підрозділами, планує роботу, вирішує питання про заохочення чи притягнення до дисциплінарної відповідальності.

Що ж до укладення угод як різновиду правової форми діяльності ДБР, то відповідно до п. 6 ч. 1 ст. 7 Закону України «Про Державне бюро розслідувань» від 12.11.2015 ДБР надано повноваження здійснювати співпрацю з фізичними особами на договірних засадах [2]. Юридично значущі дії охоплюють складання протоколів про адміністративне правопорушення, застосування табельної зброї, спеціальних засобів тощо [12, с. 29].

Національне законодавство надає співробітникам ДБР право вживати заходів фізичного впливу, заходів для припинення фізичними і юридичними особами протиправних діянь, які перешкоджають здійсненню ДБР своїх повноважень, перевіряти у зв'язку з цим документи, що посвідчують особу, зберігати, носити та застосовувати вогнепальну зброю і спеціальні засоби, використовувати у невідкладних випадках із подальшим відшкодуванням завданих збитків транспортні засоби, які належать фізичним та юридичним особам, для проїзду до місця події, припинення злочину, переслідування та затримання осіб, яких підозрюють у його вчиненні, доставлення осіб, які потребують екстреної медичної допомоги, до закладів охорони здоров'я.

Необхідно зазначити, що загалом повноваження щодо складання протоколів про адміністративні правопорушень можуть існувати в діяльності ДБР. Якщо взяти до уваги те, що його співробітники уповноважені припиняти протиправні дії, які перешкоджають реалізації останніми своїх безпосередніх повноважень, а також те, що органи ДБР здійснюють досудове розслідування за фактами злочинів, віднесених до його підслідності, то можна надати співробітникам ДБР повноваження на складання протоколів про адміністративні правопорушення в разі встановлення адміністративного правопорушення, скоєного співробітником правоохоронного органу, військовослужбовцем, суддею або вищою посадовою особою під час вжиття заходів щодо припинення протиправних дій, які заважають виконанню співробітниками ДБР своїх повноважень. Зазначене положення, на думку авторів, досить вдало доповнює зміст п. 3 ч. 1 ст. 7 Закону України «Про Державне бюро розслідувань»; в разі закриття кримінального провадження через відсутність складу злочину, передбаченого КК України, але встановлення складу адміністративного правопорушення.

Така пропозиція додатково обґрунтовується й тим, що, зважаючи на завдання, покладені на ДБР, його співробітники проходять конкурсний відбір декількома етапами, що дозволяє виявити професійні та аналітичні здібності осіб, яких за рішенням конкурсної комісії повинно бути більше ніж досить для виконання ними покладених на ДБР завдань. Кандидати на посади в ДБР повинні бути компетентними у розмежуванні адміністративної та кримінальної відповідальності, а тому виявити склад адміністративного правопорушення та скласти протокол про його скоєння не має бути перешкодою для виконання ними інших завдань ДБР. Більше того, надання співробітникам ДБР такого права дозволить уникнути затягування процесу складання таких протоколів іншими правоохоронними органами та спростить притягнення винних осіб до адміністративної відповідальності.

Розглядаючи неправові, варто зауважити, що їх поділяють на власне організаційні заходи і матеріально-технічне забезпечення. До організаційних заходів в діяльності ДБР належить формування державного замовлення, забезпечення роботи з підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників ДБР; здійснення інформаційно-аналітичної діяльності, створення інформаційних систем і ведення оперативного обліку з метою оперативно-розшукової і слідчої діяльності, право доступу як користувача до інформаційних систем органів державної влади, безоплатного отримання інформації, необхідної у справах про злочини, які перебувають у провадженні ДБР; скликання нарад, проведення конференцій і семінарів, інших заходів; організація забезпечення особистої безпеки осіб рядового і начальницького складу, службовців ДБР, осіб, які беруть участь у кримінальному судочинстві, від протиправних посягань.