Прием в гражданство лиц, проживающих за рубежом: политика России и международный опыт

Размещено на http://www.allbest.ru/

ПРИЕМ В ГРАЖДАНСТВО ЛИЦ, ПРОЖИВАЮЩИХ ЗА РУБЕЖОМ: ПОЛИТИКА РОССИИ И МЕЖДУНАРОДНЫЙ ОПЫТ

Оксана Хараева, Ольга Чудиновских

Аннотация

В статье обсуждаются вопросы приема в гражданство Российской Федерации лиц, проживающих за пределами страны. В контексте мирового опыта Российская практика является одной из наиболее масштабных и демонстрирует тенденции к расширению. Политические права, делегируемые лицам, не живущим в стране получаемого гражданства, несут в себе определенные риски влияния на политические процессы в самой стране. Экономические гарантии для новых граждан выполняются за счет работающего населения этой страны и других ее ресурсов, а сами новые граждане не участвуют в формировании социальных фондов. Авторы делают вывод о том, что последние решения об упрощении приема в российское гражданство жителей юго-восточных областей Украины (без условия переезда в Россию) потенциально могут иметь ощутимые для населения России экономические и политические последствия, которые пока в полной мере трудно прогнозировать. Мировой опыт проведения политики взаимодействия с «соотечественниками» и диаспорой неоднозначен. Он показывает, что страны, осуществляющие прием в гражданство или предоставляющие преференции соотечественникам, живущим за их пределами, не используют гражданство как единственный инструмент. Они вводят систему статусов, предоставляя одни права и ограничивающие другие, устанавливая временные рамки действия подобных программ. Авторы приходят к заключению, что в настоящее время подходы к предоставлению гражданства России лицам, проживающим за ее пределами, нуждаются в пересмотре, потому что сохраняющаяся практика и ее масштабы не вполне отвечают интересам населения России.

Ключевые слова: гражданство, натурализация, миграция, соотечественники, диаспора.

Annotation

GRANTING CITIZENSHIP TO PERSONS LIVING ABROAD: RUSSIAN POLICY AND INTERNATIONAL EXPERIENCE

Oxana Kharaeva, Olga Chudtnotvsktkh

The article discusses issues regarding the granting of Russian citizenship to persons living abroad. In the context of international experience, the Russian practice is one of the most large-scale and is showing a tendency to expand. Granting political rights to persons not living in the country of citizenship brings certain risks of influencing the political processes in the country itself. Economic guarantees for the new citizens are provided at the expense of the working population of this country and its other resources, while the new citizens do not participate in the formation of social funds. The authors conclude that the recent decisions to simplify the acquisition of Russian citizenship by residents of the South-Eastern regions of Ukraine (without the requirement to move to Russia) could potentially have tangible economic and political consequences for the population of Russia that are still difficult to predict. The world's experience of the policy of interaction with “compatriots" and the Diaspora is ambiguous. It shows that countries granting citizenship or giving preferences to compatriots living abroad do not use citizenship as the only tool. They implement a system of statuses, granting some rights and limiting others, and setting a time frame for such programs. The authors conclude that at present the approaches to granting Russian citizenship to persons living outside Russia need to be revised, because the continuing practice and its scale do not fully meet the interests of the Russian population.

Key words: citizenship, naturalization, migration, compatriots, diaspora.

Введение

Традиционно порядок приобретения гражданства рассматривается как один из важнейших элементов или инструментов миграционной политики. Большинство мигрантов, меняя страну постоянного жительства, имеют планы в дальнейшем стать ее гражданами и полноправными членами принимающего сообщества. Для таких мигрантов расширяются экономические возможности в форме свободного допуска на рынок труда страны проживания, полноценного включения в систему социального страхования, права заниматься видами деятельности, недоступными иностранцам (такими как государственная служба, работа в правоохранительных структурах и др.).

Кроме того, эти люди приобретают все права на участие в политической жизни своей новой родины, в том числе право голосовать на выборах и быть избранными в органы управления на разных уровнях. Дети натурализованных мигрантов вливаются в население и часто ничем не отличаются от своих сверстников, не имеющих «миграционного происхождения». Работая и проживая в этой стране, мигранты и их потомки вносят вклад в ее экономическое и политическое развитие, формируют ее настоящее и будущее.

Литература по вопросам миграции и натурализации чрезвычайно обширна и затрагивает широкий спектр сюжетов, таких как изменение взглядов государства на политику натурализации, условия получения гражданства, влияние этого фактора на социальную и экономическую интеграцию мигрантов и так далее. Получение гражданства считается в большинстве случаев одним из этапов миграционного процесса, по сути - его завершающей фазой. Поэтому последствия натурализации рассматриваются лишь в контексте последствий миграции в целом. Значительно реже изучается вопрос приема в гражданство людей, которые не живут в стране получаемого гражданства и, возможно, даже не планируют переезд в обозримой перспективе. Имеющиеся работы (на которые мы будем ссылаться ниже) отражают практику отдельных, немногочисленных государств. Между тем этот вопрос имеет большое значение, поскольку показывает, как институт гражданства может использоваться странами для продвижения их интересов за рубежом и в то же время влиять на экономические и политические процессы внутри страны даже вне связи с иммиграцией.

В предлагаемой статье мы рассматриваем политику Российской Федерации в отношении приема в гражданство лиц, проживающих за ее границами, и сравниваем российскую ситуацию с практикой ряда зарубежных государств. Мы попытаемся ответить на вопросы о масштабах явления, его политических и экономических аспектах как с позиций новых граждан, так и стран, предоставивших свое гражданство¹.

Предоставление российского гражданства за пределами России после распада СССР

Прием в российское гражданство лиц, живущих за пределами России, и без условия переезда не является новым явлением. Такая возможность была предусмотрена еще первым законом «О гражданстве РСФСР», ставшим после распада СССР и изменения названия нашей страны законом «О гражданстве Российской Федерации» В статье мы не рассматриваем вопросы оформления гражданства детям, родители которых живут за пределами своей родины, сохраняя ее гражданство. Закон РФ "О гражданстве Российской Федерации" от 28 ноября 1991 г. №1948-1.. По закону жители бывших советских республик по желанию могли обратиться в российское консульство и получить гражданство просто «в порядке регистрации». В первые годы после распада СССР, в особых исторических условиях 1990-х годов, широкая практика рассмотрения заявлений о приеме в гражданство вне пределов России была оправданной. После распада СССР гражданство жителей республик определялось «механически» по месту постоянной прописки (Аксенов 2011: 62), что не устроило очень многих. Сотни тысяч жителей бывших союзных республик, волею судьбы оказавшихся за рубежами России и не захотевших получить гражданство республики своего проживания (а точнее - прописки Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации от 6 декабря 2007 г. «О практике изъятия российских паспортов у бывших граждан СССР, переселившихся в Российскую Федерацию из стран СНГ » (2008). Российская Газета, 26 января, Федеральный выпуск №4573. URL: http://www.rg.ru/2008/01/26/pasporta-doklad.html), смогли быстро оформить гражданство России в порядке регистрации в консульствах России Эта норма действовала до 31 декабря 2000 г.. Это помогло им при переезде в Россию избежать проблем с регистрацией и сделать процесс переезда не столь трудным, как для многих вынужденных мигрантов 90-х годов.

Однако уже в конце 1990-х годов политическая обстановка на пространстве бывшего СССР изменилась. Другими стал состав миграционных потоков, их причины. Пересмотр подходов к регулированию миграции к приобретению гражданства Российской Федерации обусловил принятие в 2002 г. двух важнейших законов: первого в истории постсоветской России закона «О правовом положении иностранных граждан» Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" от 25 июля

2002 г. №115-ФЗ., и нового закона «О гражданстве Российской Федерации» Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации" от 31 мая 2002 г. №62-ФЗ..

В первой редакции Закона о гражданстве 2002 г. законодатели попытались сделать процесс приема в гражданство РФ не таким простым и формальным, как прежде. Однако особенности постсоветской миграционной обстановки в РФ потребовали внесения поправок, снова расширивших практику упрощенного приема в гражданство В первую очередь, речь идет о значительных контингентах мигрантов, прибывших в Россию в предыдущие годы (в основном - 1990-е) с паспортами СССР образца 1974 г., военнослужащих, проходивших службу в вооруженных силах России и не имевших в этой связи паспортов, а также некоторых других категориях населения, оказавшихся без гражданства РФ после принятия нового закона. Внесение поправок было инициировано обращением Государственной Думы к Президенту России (См. Постановление от 11 апреля

2003 г. №3873-Ш ГД Об обращении Государственной думы Федерального Собрания Российской Федерации «К Президенту Российской Федерации В. Путину о ситуации, сложившейся после принятия Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации»).. После этого селективность, заложенная в первой редакции закона 2002 г., по сути дела, была сведена на нет. В последующие годы законодательство в отношении натурализации лиц, уже переехавших в Россию, изменялось преимущественно в сторону упрощения процедур и сокращения сроков ожидания. По данным ФМС/ГУВМ МВД России, за десятилетний период с 2009 по 2018 г. в гражданство через органы ФМС/МВД были приняты более 2 млн иммигрантов, из них в общем порядке (предполагающим не менее шести лет проживания в России) всего 0,07%, в упрощенном и по международным соглашениям (оба варианта предполагают короткие сроки ожидания) - 82 и 14% соответственно. Около 3% приобрели гражданство по иным основаниям В частности, в рамках урегулирования правового статуса отдельных категорий лиц, находящихся на территории Российской Федерации (см. Главу VIII. 1 Закона о гражданстве)..

Многочисленные поправки к закону о гражданстве 2002 г. практически не затронули приема в гражданство через загранучреждения России Единственным изменением, имевшим «усложняющий» характер, было введенное условие получения гражданства РФ выпускниками российских вузов. Начиная с 2014 г., заявление о приеме в гражданство

подается ими только на территории России и при наличии трехлетнего стажа работы по востребованной в РФ специальности.. В настоящее время приобрести гражданство через консульства могут лица, имеющие хотя бы одного из родителей, состоящего в российском гражданстве и проживающего на территории России, а также лица без гражданства - бывшие граждане СССР, проживающие на территории государств, входивших в его состав. Особую категорию составляют несовершеннолетние дети, которым российское гражданство может быть оформлено по заявлению их родителей (усыновителей, опекунов), имеющих гражданство РФ См. сайт Консульского департамента МИД России, раздел «Консульские функции за рубежом» / Вопросы гражданства. URL: https://www.kdmid.ru/cons.aspx Данные МИД за ряд лет (2007-2008 и 2010-2011) были предоставлены без выделения категории детей, которым гражданство было оформлено по факту рождения или усыновления гражданином России. В среднем, по имеющимся данным, их доля составляла около 25% в общем числе произведенных процедур по предоставлению или оформлению гражданства. В 2018 г. число лиц, принятых в гражданство, и детей, которым гражданство было оформлено по рождению или усыновлению, составило 49,7 и 16,2 тыс. человек соответственно. Данные за 2018 г. были предоставлены без распределения по странам..

Таблица 1

Распределение лиц, получивших гражданство Российской Федерации через загранучреждения России по странам проживания и периодам, 2003-2017 гг.¹¹

ЗА ПРЕДЕЛАМИ РОССИИ

Основные проблемы, которые мы связываем с практикой приема в гражданство лиц, живущих за рубежом, были освещены одним из авторов этой статьи в двух работах прошлых лет. В числе выводов была отмечена необходимость сужения такой практики как несоответствующей интересам населения России (Чудиновских 2014; 2018). Необходимость снова обратиться к этой теме и рассмотреть ее уже в международном контексте, обусловлена недавними решениями по приему в российское гражданство населения юго-восточных областей Украины.

В конце 2018 г. был принят Закон (от 27 декабря 2018 г. №544-ФЗ), дающий право Президенту РФ «в гуманитарных целях определять категории иностранных граждан и лиц без гражданства, имеющих право обратиться с заявлениями о приеме в гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке» Федеральный закон "О внесении изменений в Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации" от 27 декабря 2018 г. №544-ФЗ.. Пояснительная записка к закону, оставшаяся вне зоны общественного внимания, открывает истинный замысел декабрьского закона, который может существенно изменить смысл института российского гражданства и механизмы его действия. В ней сказано, что новая норма позволит принять в гражданство РФ в упрощенном порядке соотечественников, «проживающих в странах со сложной общественно-политической и экономической обстановкой, где происходят вооруженные конфликты и (или) смена политического режима». Нетрудно заметить, что понимание «сложности» обстановки зависит от субъективных взглядов интерпретаторов закона и правоприменителей, а признаки такой обстановки можно отыскать во многих государствах постсоветского (и не только) пространства. В сочетании с крайне широким определением «соотечественников» потенциальные масштабы применения этой нормы становятся непредсказуемыми.

На основании этого закона уже в конце апреля 2019 г. Президентом были подписаны указы, в которых шла речь об упрощенном порядке приема в российское гражданство населения юго-восточных областей Украины и отдельных категорий иностранных граждан и лиц без гражданства. Первый указ, упростивший прием в российское гражданство жителей самопровозглашенных Донецкой и Луганской Народных Республик, был подписан 29 апреля 2019 г. Указ Президента РФ от 24 апреля 2019 г. №183 "Об определении в гуманитарных целях категорий лиц, имеющих право обратиться с заявлениями о приеме в гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке". Через несколько дней еще один указ распространил упрощенный порядок обращения за российским гражданством на некоторые категории граждан стран дальнего зарубежья (Афганистана, Сирии, Ирака), а также уроженцев Крыма, впоследствии выехавших на жительство в другие регионы или страны Указ Президента РФ от 29 апреля 2019 г. №187 (ред. от 17.07.2019) "Об отдельных категориях иностранных граждан и лиц без гражданства, имеющих право обратиться с заявлениями о приеме в гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке".. Уже после подписания первого указа можно было предугадать, что Донецкая и Луганская Республики не останутся единственными в списке территорий юго-восточных регионов Украины, где будет упрощено получение российского гражданства. В июле 2019 г. такой порядок был распространен на все население Донецкой и Луганской областей Указ Президента Российской Федерации от 17 июля 2019 г. № 343 "О внесении изменений в Указ Президента Российской Федерации от 29 апреля 2019 г. № 187 "Об отдельных категориях иностранных граждан и лиц без гражданства, имеющих право обратиться с заявлениями о приеме в гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке".. Эти решения вызывали определенный резонанс в России и за рубежом не только особым местом украинской тематики в современной повестке России, но и потенциально большими масштабами применения новых норм. По существующим оценкам Комитета по статистике Украины, численность населения Донецкой и Луганской областей превышает 6 млн человек По оценке на 1 июня 2019 г. население Донецкой области составляло 4 151 526 человек, Луганской - 2 145 310 человек. URL: http://database.ukrcensus.gov.ua/PXWEB2007/eng/news/op_popul_e.asp, и в теории все они могут претендовать на российское гражданство. Впервые за многие годы СМИ обратили внимание на возможные политические Аптекарь П. (2019). Чем опасна российская паспортная экспансия. Ведомости, 25 апреля. URL: https://www.vedomosti.ru/opinion/articles/2019/04/25/800119-opasna-pasportnaya-ekspansiya; Putin Simplifies Russian Citizenship Process for Eastern Ukrainians (2019). The Moscow Times, April 24. URL: https://www.themoscowtimes.com/2019/04/24/putin-simplifies-russian-citizenship-process-for-eastem-ukrainians- a65372; McKridy E. (2019). Putin offers Russian citizenship to Ukrainians in separatist-held areas. CNN, April 25. URL: https://edition.cnn.com/2019/04/25/europe/putin-ukraine-russian-citizenship-offer-intl/index.html и экономические Паспортизация Донбасса обойдется России в $2 млрд в год? (2019). Новые Известия, 25 апреля. URL: https://newizv.ru/article/general/25-04-2019/pasportizatsiya-donbassa-oboydetsya-rossii-v-2-mlrd-v-god стороны вопроса предоставления российского гражданства людям, живущим за пределами страны.

Политические и экономические последствия приема

В ГРАЖДАНСТВО ЖИТЕЛЕЙ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН

Политические аспекты приема в гражданство жителей зарубежных стран очевидны. Они выражаются, во-первых, в формировании электората, который не участвует лично в социальной или экономической жизни страны своего гражданства. Человеческий капитал этих избирателей не прибавляется к капиталу населения страны, а дети «зарубежных» граждан России не помогают решению задач демографического развития. При этом, реализуя право голоса, такие избиратели могут определять судьбу населения страны своего гражданства (часто - не единственного). Причем этот «внешний» электорат, как показывает мировая практика, может быть как консервативным (что более вероятно в случае паспортизации жителей зарубежных стран и предоставления им определенных выгод), так и в большей степени настроенным на перемены (это более характерно для эмигрантов, покинувших страну из-за неудовлетворенности политическим и экономическим положением).

Второй аспект связан с тем, что, по мнению ряда авторов, «систематическое распространение гражданства на постсоветском пространстве» - это проявление экспансионистской политики России в этом регионе. Отдельное внимание уделяется политике паспортизации населения непризнанных республик. Отмечается, что в каждой стране практика паспортизации имела свои особенности, но главным мотивом была возможность вмешательства под предлогом защиты граждан России, в особенности, если их контингент значителен (Nagashima 2017: 2; Lohr 2012: 181-182).

Отметим, что в странах, предоставляющих политические права лицам, живущим за рубежом, влияние внешнего гражданства на избирательные процессы вызывает особую озабоченность. Основным аргументом в пользу предоставления прав голоса таким гражданам являлась необходимость обеспечения равенства гарантируемых конституцией прав всех граждан вне зависимости от места их проживания (Low 2018). Однако внешние избирательные права могут стать инструментом внутриполитической борьбы, а голосование электората за рубежом способно оказать решающее влияние на результаты национальных выборов, как это произошло в Италии в 2006 г. (Faist, Gerdes 2008: 6) В 2006 г., впервые в истории страны, граждане Италии, проживающие за рубежом, могли проголосовать, находясь в своих странах (по почте, без приезда в Италию). Участие в голосовании «зарубежных» граждан повлияло на итоги выборов, в итоге партия Берлускони потерпела поражение (Chiarmonte 2008: 208).. При этом избиратели-нерезиденты фактически не испытывают последствий своих политических решений. То же самое показал опыт Венгрии (см. ниже). В этой связи политика массового предоставления гражданства соотечественникам и их потомкам за рубежом вызывает неудовольствие в странах, предоставивших этим людям гражданство без условия переезда. Раздача паспортов, в особенности в государствах с компактным проживанием этнических меньшинств, рассматривается в качестве формирования условий для выдвижения территориальных претензий. Двойное гражданство и специальные документы иностранных государств, формализующие иную идентичность, во многих случаях оцениваются как угроза национальной безопасности, даже если речь не идет о пересмотре государственных границ. Считается, что граждане с расщепленной лояльностью могут лоббировать интересы других стран. В связи с этим, к примеру, в Белоруссии депутатам Национального собрания запрещено пользоваться картой поляка Мельничук Т. (2017). Половина «карт поляка» в мире выдана в Беларуси. BBC News-Русская служба, 19 августа. URL: https://www.bbc.com/russian/features-40971103.

Политические риски или возможность расширения влияния России привлекают внимание чаще, чем негативные экономические последствия этой ситуации для самой России, и в этом дисбалансе внимания прослеживается определенный парадокс. На наш взгляд, политические риски являются таковыми в потенциале (даже процесс участия в российских выборах трудно предсказать, учитывая низкую электоральную активность населения). В то же время реальными являются растущие финансовые расходы России на выполнение обязательств перед своими гражданами вне зависимости от способа и времени получения гражданства или места проживания (и к этим вопросам новые граждане отнюдь не безразличны).

Так, например, статистика Пенсионного фонда России при всей ее неполноте Мы предполагаем, что данные о числе лиц, проживающих за рубежом и получающих российские пенсии, отражает только видимую часть айсберга. Распространены практики получения пенсий в России родственниками пенсионеров, которые проживают за границей, не декларирование выбытия за рубеж и др. Более точную картину влияния приема в гражданство на распределение российских пенсий за рубежом могла бы дать статистика оснований для назначения пенсий, в том числе с выделением лиц, оформляющих пенсию после приобретения гражданства. Но в ответе Пенсионного фонда на наш запрос сказано, что по закону право на страховую пенсию граждан РФ не зависит от их места жительства, а выплата уже назначенных пенсий не зависит от гражданской принадлежности, за исключением положений международных договоров, и поэтому данные, которые мы запрашивали, в ПФР отсутствуют «как не имеющие практического применения». красноречиво иллюстрирует последствия массового приема в гражданство России лиц, не проживающих и, скорее всего, никогда не работавших в нашей стране. В таблице 2 приведены данные о числе лиц, получающих Российские пенсии за границей.

Таблица 2

Численность получателей российской пенсии, проживающих за границей, 2015-2018 гг., тыс.

После подписания Указа от 29 апреля 2019 г. Президент Российской Федерации В.В. Путин, комментируя сообщение о негативной реакции за рубежом на решение по паспортизации Донбасса, сказал следующее: «...Это вызвало какую-то негативную реакцию? Это странно, что решения подобного рода у кого-то вызывают негативную реакцию. Польша уже в течение многих лет выдает карту поляка, Венгрия и Румыния выдают паспорта. Когда другие страны - соседи Украины в течение многих лет это делают, почему Россия не может этого делать? В этой связи у меня возникает вопрос: а чем же русские, проживающие на Украине, хуже румын, поляков или венгров? Или украинцы, проживающие там же, но чувствующие свою неразрывную связь с Россией в силу разных обстоятельств - родственных связей, смешанных браков и каких-то других. Я здесь не вижу ничего необычного» В. Путин (2019). Чем русские, проживающие на Украине, хуже румын, поляков или венгров? BFM.RU, 25 апреля. URL: https://www.bfm.ru/news/412831. На самом деле зарубежная практика дает весьма неоднозначные ответы на вопрос о том, положительным или нет (для страны и ее населения) является опыт приема в гражданство людей, живущих за рубежом. С этой точки зрения сравнение Российской ситуации с зарубежными примерами представляет большой интерес.

Многие страны (преимущественно отдающие мигрантов), в последнее время применяют целый комплекс мер, которые можно назвать «стратегией взаимодействия с диаспорой». Это подразумевает лояльность к двойному гражданству эмигрантов, предоставление им прав на участие в выборах, поощрение денежных переводов и инвестиций (Kalm 2013: 18-19). Возможность обращения иностранных граждан с ходатайством о приеме в гражданство через загранучреждения предусмотрена законодательством некоторых стран, реализующих, в первую очередь, меры по укреплению связей с эмигрантским сообществом, к которому относятся не только эмигранты первого поколения, но и их потомки, представители диаспоры в широком смысле слова. Обеспечивая этим людям защиту, права и признание, страны происхождения надеются на их поддержку и взаимодействие в экономической, культурной и политической областях. В ряде случаев страны исхода вводят ограничения на осуществление некоторых гражданских и экономических прав, а также предлагают представителям диаспоры некоторый вариант «облегченного гражданства» (Faist, Gerdes 2008: 7).

В законодательстве многих европейских стран - «старых» членов Евросоюза также содержатся положения, в той или иной мере способствующие приему в гражданство жителей (и граждан) определенных стран или лиц этнически близкого происхождения (Baubцck 2006b). Однако лишь немногие государства (например, Ирландия, Греция, Испания, Португалия) предоставляют гражданство на основании культурного родства иностранным гражданам, проживающим за рубежом. Здесь важно проводить различие между политикой, которая преследует понятные интересы посылающих стран в поддержании связей с эмигрантами, и массовым предоставлением внешнего гражданства бывшим гражданам и их потомкам, негативно влияющим на интересы других групп населения и государств (Baubцck et al. 2006a).

В этой связи критическую оценку (Gonzвlez Enriquez 2014) вызвали законодательные инициативы правительства Испании, введенные с целью исправления исторической несправедливости (законы «Об исторической памяти» (2007 г.) и «Гражданство для сефардских евреев» (2015)).

Согласно Закону «Об исторической памяти», гражданство Испании смогли получить дети и внуки испанцев, покинувших страну в годы Гражданской войны (1936-1939 гг.) и последующего диктаторского режима (1939-1975 гг.), в знак признания несправедливости изгнания Ministry of Justice of Spain. Descendants of Spanish nationals. URL:

https://leymemoria.mjusticia.gob.es/cs/Satellite/LeyMemoria/en/concesion-nacionalidad/descendientes-espanoles. Заявления принимались в течение трех лет с 27 декабря 2008 г. по 26 декабря 2011 г. Было подано 503 тыс. прошений, главным образом, от граждан стран Латинской Америки. Около 300 тыс. было удовлетворено (Gonzвlez Enriquez 2014). Количество поданных заявлений превзошло ожидания испанских властей (Sвnchez, Cuesta 2017). Интерес, проявленный эмигрантами и их потомками к регистрации в консульствах, не в последнюю очередь был мотивирован ожиданиями финансовой помощи от правительства Испании. Например, в 2013 г. социальные выплаты испанским гражданам старше 80 лет на Кубе составили в среднем 227 евро - достаточно значительная сумма в стране, где среднемесячная заработная плата в этот период колебалась от 20 до 40 евро (Sвnchez, Cuesta 2017).

Закон в отношении потомков сефардов, изгнанных из Испании в XV веке, также давал возможность получить испанское гражданство без условия обязательного проживания в Испании и без отказа от уже имеющегося гражданства Ministry of Justice of Spain. Ley de concesion de nacionalidad a sefardies originarios de Espana.

URL: https://www.mjusticia.gob.es/cs/Satellite/Portal/en/areas-tematicas/nacionalidad/concesion-nacionalidad. Закон действовал в течение четырех лет, за первые три года гражданство получили более 6 тыс. человек Spain extends citizenship law for Sephardic Jews (2018).The Times of Israel, 9 March.

URL: https://www.timesofisrael.com/spain-extends-citizenship-law-for-sephardic-jews/. Следует отметить, что введение упрощенного порядка натурализации для сефардских евреев породили ожидания и протесты в среде другого крупного сообщества, изгнанного из Испании и Португалии, - мавров If Spain welcomes back its Jews, will its Muslims be next? (2014). The Guardian, February 24.

URL: https://www.theguardian.com/world/2014/feb/24/spain-sephardic-jews-islam-muslim;

Kern S. (2012). Muslims Angry Over Spanish Citizenship for Jews. Gatestone Institute, December 21.

URL: https://www.gatestoneinstitute.org/3509/spanish-citizenship-jews.

В публикациях, посвященных вопросам политики в области гражданства, отмечается, что предложение гражданства без условия переезда и проживания, превращая представителей коренных меньшинств в иностранных граждан, может иметь серьезные последствия для стабильности отношений между странами и положения этнических групп в принимающих обществах (Baubцck et al. 2006a). Реализация данного подхода в таких странах, как Испания, Португалия, Греция, также подвергается критике, поскольку это формирует значительный контингент лиц за пределами ЕС, имеющих право въезда, пребывания и трудоустройства на территории любой из стран Европейского Союза (Gonzвlez Enriquez 2014).

Стремлением к исправлению исторической несправедливости были продиктованы и изменения в законодательстве о гражданстве ряда восточноевропейских стран. Особенности формирования государственности в странах Восточной Европы определили появление значительных по численности этнических групп, оказавшихся за пределами своих стран. Большинство государств региона признает свои обязательство по защите родственных меньшинств, проживающих за рубежом, а также поддерживает идеи трансграничного объединения народов, вводя специальные привилегии для представителей родственных этнических меньшинств в соседних странах. Ряд государств, среди которых Венгрия, Румыния, Хорватия, Сербия и Болгария, постепенно пришли к установлению института внешнего гражданства, отменив требования к месту проживания, что, в сочетании с предоставлением прав на получение гражданства потомкам бывших граждан, значительно увеличило численность потенциальных и действительных граждан этих стран за рубежом (Pogonyi, Kovвcs, Kфrtvйlyesi 2010). В некоторых случаях вступление в гражданство на основе этнокультурной принадлежности стало основным каналом его приобретения (например, в Румынии и Венгрии) (Dumbrava 2014).

В Венгрии упрощенная процедура предоставления гражданства (без требований обязательного проживания на территории страны и при сохранении существующего гражданства) была введена после принятия поправок к закону о гражданстве в мае 2010 г. (Pogonyi 2013). Вновь установленные правила касались лиц, способных документально подтвердить наличие венгерского гражданства у родственников по прямой восходящей линии или имеющих основания утверждать свое вероятное венгерское происхождение (данная формулировка появилась в тексте закона, чтобы не лишать возможности обращения с ходатайством проживающих в Румынии и Молдавии представителей венгерского субэтноса чангош, редко обладающих документальными свидетельствами своего происхождения) Материалы официального сайта программы упрощенной натурализации правительства Венгрии.