Сущность, функции и принципы парламентского контроля в Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

Глава 1. Парламентский контроль в Российской Федерации

1.1 Сущность государственного контроля

1.2 Парламентский контроль исполнительной власти: сущность, субъекты и объекты

Глава 2. Основные проблемы в реализации регионального парламентского контроля законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации

Заключение

Список используемой литературы

Введение

Полнота реализации парламентом своих контрольных полномочий, системность и последовательность их осуществления определяют реальность влияния парламента на государственно-правовое развитие.

Значимость парламентского контроля в большой степени заключается в том, что он имеет целью достижение более эффективной деятельности правительства, обеспечения слаженности в функционировании всего государственного механизма, предотвращения разного рода злоупотреблениям, нарушениям прав человека. Парламентский контроль в современном мире - необходимое условие и важнейший элемент государственно-правовой (парламентской) ответственности исполнительной власти. Это усиливает интерес юридической науки к изучению опыта сформированных в странах развитой демократии моделей реализации парламентского контроля деятельности правительства.

В последние годы, особенно после расширения конституционно-правовой основы контрольной функции законодательных органов государственной власти, вопросы парламентского контроля в Российской Федерации стали еще более актуальными и находятся в центре внимания специалистов в области конституционного права. В связи с этим большое значение имеют выводы и положения ученых, которые посвятили свои исследования различным формам парламентского контроля за исполнительной властью и практике его осуществления в России.

Однако необходимость дальнейшего, более углубленного научного анализа состояния парламентского контроля за исполнительной властью в субъектах Российской Федерации и проблем его дальнейшего совершенствования не уменьшается. Наоборот, исследования становятся еще более востребованными, поскольку парламентский контроль за исполнительной властью, например, на уровне регионов содержит много своих особенностей, связанных с различиями и непростой системой функционирования органов исполнительной власти в разных субъектах Федерации.

Методологическая основа исследования представлена следующими методами:

- диалектическим - изучение понятия «парламентский контроль» с позиции его возникновения и эволюции;

- метод анализа (разделение исследования парламентского контроля на составные части: функции, объекты, субъекты, принципы);

- специальными методами: формально-юридический метод использован при исследовании правовых понятий и определений, входящих в изучение темы парламентского контроля.

Целью данной работы является исследование сущности, функций и принципов парламентского контроля в Российской Федерации.

Задачами работы являются следующие:

- исследование сущности государственного контроля;

- изучение сути парламентского контроля исполнительной власти;

- исследование парламентского контроля как разновидности конституционного контроля;

- определение объектов и субъектов парламентского контроля в сфере функционирования исполнительной власти;

- выявление основных проблем в реализации регионального парламентского контроля органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Глава 1. Парламентский контроль в Российской Федерации

1.1 Сущность государственного контроля

Государственный контроль в России до 90-х годов XX века в научной теории, законодательстве, образовательном процессе в вузах и государственной практической деятельности преимущественно идентифицировался с функцией государственного управления. В контексте административного права контроль характеризуется в системе основных функций государственного управления. В частности, контроль определяется как «установление соответствия или несоответствия фактического состояния системы государственного управления и ее структуры требуемому стандарту и уровню, изучение и оценка результатов общего функционирования государственных органов, а также конкретных действий субъектов управления; установление соотношения, намечаемого и сделанного в системе государственного управления». Осипов Д.А., Большакова В.М. О понятиях «государственный контроль», «государственный надзор» и «тотальный контроль над личностью» // Власть. - 2015. - № 5. - С. 136 Иначе контроль понимается как «наблюдение за качеством управленческой деятельности, выявление ошибок в управлении и степени соответствия управленческих действий и административных актов принципам законности и целесообразности», одним из видов которого «является надзор, осуществляемый, как правило, только для выяснения соответствия законности проводимых мероприятий (действий, решений)». Осипов Д.А., Большакова В.М. О понятиях «государственный контроль», «государственный надзор» и «тотальный контроль над личностью» // Власть. - 2015. - № 5. - С. 137

Есть и иное понимание государственного контроля, заключающееся в том, что он характеризуется как система обеспечения дисциплины и законности и система государственного регулирования: поскольку последнее словоупотребление более отражает новые представления о статусе государства в сфере экономики, связанные с предложениями «заменить систему прямого государственного управления системой государственного регулирования, трансформировав в нее необходимые элементы прямого управления». Богославский Е.А. Государственный контроль и надзор как форма реализации правовой политики // Современная научная мысль.- 2015. - № 1. - С. 139 Так, по мнению А.П. Алехина, А.А. Кармолицкого «государственный контроль -- функция, тесно связанная не только с обеспечением дисциплины и законности, но и с государственным регулированием. Контроль свойственными ему методами и в присущих ему формах способствует соблюдению режима деятельности субъектов управленческих отношений, коммерческих организаций государственного и негосударственного типа». Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право России: общая часть: учебник для ВУЗов. - М.: Зерцало-М, 2016. - С.215.

По критерию субъекта осуществления названные авторы различают: «контроль представительных органов, полномочных представителей и аппарата Президента Российской Федерации, органов исполнительной власти общей компетенции, государственный контроль через своих представителей в органах управления акционерных обществ, создаваемых на базе государственной собственности или при наличии ее доли», ведомственный контроль. Государственный контроль «организуется и осуществляется с учетом особенностей правового положения предприятий, учреждений и организаций государственного и негосударственного секторов в экономике и других сферах». Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право России: общая часть: учебник для ВУЗов. - М.: Зерцало-М, 2016. - С.221

В российской науке теории государства и права высказываются аналогичные взгляды, справедливо указывается на принципиальные отличия официального понимания концепции государственного управления до и после принятия Конституции Российской Федерации 1993 года. Специалисты указывают, что «ранее государственное управление понималось в узком смысле этого слова, лишь как деятельность исполнительного аппарата органов государственной власти. Только исполнительные органы (правительства, министерства, ведомства, исполнительные комитеты советов), которые образовывались и контролировались органами государственной власти (советами депутатов трудящихся всех уровней), признавались органами государственного управления. Конституция РФ, отказавшись от термина «органы государственного управления», фактически отошла от узкого понимания управления как атрибута исключительно исполнительных органов.

Однако реализация методов государственного управления занимает разный объем в законодательной, исполнительной, прокурорской, банковской деятельности. Связано это, прежде всего, с тем, что управление включает в себя не только принятие управленческого решения, но и осуществление непосредственного управленческого воздействия на объект управления, то есть исполнение принятого решения. Законодательные органы занимаются в основном принятием управленческих решений в виде издания законов и других законодательных актов, в определенной степени -- контролем их исполнения. Деятельность по исполнению принятых решений составляет незначительный объем в работе органов законодательной власти. Аналогична ситуация в работе органов судебной власти и прокуратуры. Овсепян Ж.И., Овсепян А.Г. Президентский и парламентский контроль как формы конституционного контроля в Российской Федерации // Вестник юридического факультета Южного федерального университета. - 2016. - Т. 3. - № 2-3. - С. 10

Соответственно широкому представлению о механизме государственного управления следует различать государственный контроль, осуществляющийся в системах законодательной и исполнительной властей разных уровней, судов, банковской системе, прокуратуре и других. Из широкого подхода к определению системы государственного контроля исходят и составители проекта ФЗ «Об основах государственного и муниципального контроля (надзора) в Российской Федерации» (п. 2 ст. 1 проекта ФЗ). С учетом сказанного есть основания для заключения, что концепция законодательства о контроле в базовой его части -- касающейся методологии определения круга субъектов осуществления государственного и муниципального контроля и содержания контроля как функции публичной власти -- сформулирована. Однако в части, касающейся более конкретных вопросов: установления оптимальных методов, пределов и процедур контроля, находится в стадии продолжающегося поиска оптимальной модели законодательного регулирования. Совершенствование административно-правовых основ деятельности органов государственного и муниципального контроля РФ в сфере взаимоотношений с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, в том числе связанное с оптимизацией ФЗ № 134-ФЗ в РФ, связано, в частности, с необходимостью более полного учета во внутригосударственном законодательстве РФ требований и стандартов, сформулированных в международных актах.

Так, необходимо учесть в административном законодательстве РФ (как и иных отраслевых законах) требования «к безопасности продукции, процессов ее производства и обращения», иные правовые нормы о техническом регулировании в странах Евразийского экономического союза, в государствах членах Содружества Независимых Государств, Таможенного Союза, и др. Актуальны: - учет во внутригосударственной практике России, прежде всего, в законодательстве о государственной и муниципальной службе, и др. международных требований к поведению должностных лиц (имплементация), положений Международного кодекса поведения должностных лиц, принятого 12 декабря 1996 г. Генеральной Ассамблеей ООН»; - дальнейшее развитие антикоррупционного законодательства РФ на основе международных антикоррупционных конвенций, к которым присоединилась Россия -- Конвенция ООН против коррупции от 31 октября 2003 г.; Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г.;

- реализация 26 рекомендаций ГРЕКО (Группы государств против коррупции) в отношении России, и др. Овсепян Ж.И., Овсепян А.Г. Президентский и парламентский контроль как формы конституционного контроля в Российской Федерации // Вестник юридического факультета Южного федерального университета. - 2016. - Т. 3. - № 2-3. - С. 12

В указанном контексте -- согласования с подходами в международном законодательстве, признаваемом Россией -- целесообразно, в частности, помимо прочего, дать оценки п. 4 ст. 1 ФЗ № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» в части устанавливаемого в нем весьма длинного «списка» изъятий из сферы применения ФЗ № 294-ФЗ, подтвержденного и несколько расширенного в связи с изменениями в этот Закон от 22 февраля 2011 г. (положения о проверках, осуществляемых теплоснабжающими организациями), и др.

Конституционно-правовой механизм государственного контроля представляет собой систему высших организационно-правовых форм контрольной деятельности уровня Российской Федерации и субъектов РФ, составляющих конституционную систему «разделения властей», ориентированную на осуществление конституционно учрежденными органами и должностными лицами нормоконтроля и контроля правоприменения, связанного с реализацией норм конституционного права. На федеральном уровне конституционными по их природе и встроенными в систему «разделения властей» являются: контроль, осуществленный Президентом РФ; парламентский контроль Федерального Собрания РФ; конституционный контроль, осуществляемый Правительством РФ, и нормоконтроль, осуществляемый Конституционным Судом РФ. Конституционный контроль в системе каждого из названных органов государственной власти имеет особенности объектов и механизмов (форм, процедур) их осуществления.

1.2 Парламентский контроль исполнительной власти: сущность, субъекты и объекты

После принятия Конституции РФ 1993 г. статус Федерального Собрания (Государственной Думы и Совета Федерации) -- Парламента России постсоветского периода -- претерпел значительные изменения. Согласно первоначальной редакции Конституции РФ 12 декабря 1993г., Федеральное Собрание являлось только органом законодательной и представительной власти, но Конституция не признавала за ним статус контрольного органа власти (ст. 94 Конституции 1993г.). Тем не менее, отдельные формы парламентского (депутатского) контроля в системе Федерального Собрания были введены сразу вскоре после принятия Конституции РФ -- Законом о статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы от 8 мая 1994г. (в ред. от 5 июля 1999 г., с изм. и доп.).

Затем были приняты федеральные законы о некоторых иных формах (методах, процедурах) парламентского контроля в постсоциалистической России, либо включающие нормы о развитии парламентского контроля применительно к отдельным проблемным сферам государственного управления, в их числе: ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» от 11 января 1995 г., № 4-ФЗ, замененный впоследствии одноименным ФЗ от 5 апреля 2013 г., № 41-ФЗ; ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (от 26 февраля 1997 г., с изм. и доп.), внесены дополнения в Регламенты Палат Парламента в Регламент Правительства РФ, и др. Вслед за названными федеральными законами последовали аналогичные законы многих (а в отношении ФЗ «О парламентском расследовании» -- некоторых) субъектов РФ.

Ключевым по значимости событием в развитии парламентского контроля в постсоциалистический период российской истории стало принятие Закона РФ «О поправке к Конституции Российской Федерации» от 30 декабря 2008 г. № 7 ФКЗ «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации» и принятие одновременно с ним ФКЗ от 30 декабря 2008 г. № 8 ФКЗ «О внесении изменений в ФКЗ “О Правительстве Российской Федерации”».

Согласно этим поправкам и изменениям, Правительство Российской Федерации представляет Государственной Думе ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой. Таким образом, сфера отчетной деятельности Правительства перед Парламентом в РФ расширяется, не ограничивается только областью бюджетно-финансовой компетенции Правительства. Соответствующие же изменения предусмотрены и в федеральном законодательстве об организации «разделения властей» на уровне субъектов Российской Федерации.

В связи с принятием ФЗ от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» Федеральное Собрание РФ в качестве не только законодательного органа, но и контролирующей инстанции включено в систему организационных основ борьбы с соответствующим негативным явлением в практике деятельности исполнительной власти.

Опираясь на показатели общего и особенного в характеристике президентского и судебного конституционного контроля как разновидностей конституционного контроля, считаем возможным, помимо имеющихся в научной литературе подходов, выдвинуть концепцию парламентского контроля как разновидности конституционного контроля. В порядке обоснования этой концепции можно дать следующие характеристики парламентского контроля как имеющие конституционную природу.

Прежде всего, парламентский контроль является разновидностью конституционного контроля по критерию цели воздействия. Это означает, что целью парламентского контроля, как и иных видов конституционного контроля, является обеспечение высшей юридической силы и непосредственного действия конституционных норм. При этом специфика целей парламентского конституционного контроля отражает конституционное предназначение Парламента в государстве, а в условиях федеративных государств верхние палаты парламентов создаются для обеспечения интересов субъектов Федерации. Исторически парламенты являются органами, олицетворяющими собой форму коллегиального народного представительства в системе высшей государственной власти, предназначенными осуществлять «сдержки» исполнительной ветви власти и судебного конституционного контроля. Поэтому целью парламентского конституционного контроля, в первую очередь, является обеспечение таких принципов конституционного строя, как:

- принцип народовластия,

- принцип «разделения властей», высшей юридической силы и непосредственного действия Конституции и законов (на постконституционном уровне),

- принцип социального государства,

- принцип человека как высшей социальной ценности,

- принцип федерализма,

- принцип разграничения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами,

- принцип многопартийности. Карасев А.Т., Гиздатов А.Р. Парламентский контроль в системе государственного контроля в Российской Федерации // Актуальные проблемы российского права. - 2015. - № 9. - С. 34

В российской юридической литературе чаще исполнительная власть в целом (деятельность исполнительной власти) характеризуется в качестве объекта парламентского контроля наряду с иными (помимо исполнительной власти) объектами. При этом отмечается, что контрольные полномочия парламентов по отношению к исполнительной власти наиболее широкие, что исполнительная власть -- основной объект парламентского контроля. Так, Б.А. Страшун и В.А. Рыжов, анализируя практику зарубежных стран, пишут, что «объектом парламентского контроля чаще всего выступает исполнительная власть, но контроль этот может в отдельных случаях распространяться и на главу государства, судебную власть, местное самоуправление, вооруженные силы и др. При этом контроль за исполнительной властью чаще всего носит политический характер, т. е. обращен на политическую деятельность правительства и его членов (главным образом при парламентарных и смешанных формах правления), хотя, разумеется, осуществляется в юридических формах, тогда как в отношении остальных субъектов характер контроля -- чисто юридический: если не удается установить нарушения каких-либо правовых норм, для подконтрольного органа, учреждения, должностного лица не может возникнуть никаких отрицательных последствий. В отдельных случаях объектом парламентского расследования может стать деятельность государственных и частных корпораций, а также определенных предпринимательских объединений (палат) в случаях, когда они осуществляют публичные функции». Страшун Б.А., Рыжов В.А., Алебастрова И.А. и др. Конституционное право зарубежных стран: учебник для бакалавров. - М.: Проспект, 2015. - С.109. Аналогичным образом характеризуют объекты парламентского контроля и другие авторы (с определенными расхождениями в списке объектов в сторону их уменьшения, либо расширения). В научной литературе справедливо обращается внимание на то, что объектом парламентского контроля исполнительной власти, в первую очередь, является деятельность исполнительной власти в финансовой и бюджетной сферах, где осуществляется контроль над утверждением и исполнением бюджета, а также использованием внебюджетных и валютных фондов.

Соглашаясь с вышеизложенными позициями, обратим, однако, внимание на то, что в научной литературе не уделяется достаточного внимания анализу системы и структуры исполнительной власти как объекта парламентского контроля. Между тем, следует различать понятия «объекты парламентского контроля» и «исполнительная власть как объект парламентского контроля». Соответственно, актуально исследование исполнительной власти как одного из объектов парламентского контроля по критериям системы, структуры, функций и полномочий исполнительной власти, как объекта парламентского контроля. Исполнительная власть, как известно, это сложносоставное и определенным образом структурированное образование. В этой связи возникают вопросы: какие именно подразделения системы исполнительной власти выступают объектами парламентского контроля -- Правительство в целом как высший орган исполнительной власти, либо также и министры, другие высшие должностные лица системы исполнительной власти; является ли объектом парламентского контроля Правительство (деятельность Правительства) как коллегии, либо глава Правительства (деятельность главы Правительства), и т. д. Возможны любые решения из перечисленных, в зависимости от того, на какой политический результат желает выйти законодатель, т. е. на какую форму правления: президентскую либо парламентскую республики.

В связи с характеристикой исполнительной власти как объекта парламентского контроля можно назвать и такой аспект анализа, как: являются ли объектами парламентского контроля только действия (деятельность) исполнительной власти либо и контроль нормативных актов исполнительной власти. Считаем, что парламентский контроль как разновидность конституционного контроля по критерию особенностей объекта его воздействия характеризуется тем, что это контроль и действий (деятельности), и актов исполнительной власти (нормоконтроль). Кононенко Д.Х. К вопросу о понятии «парламентский контроль» в России // Юридическая гносеология. - 2016. - № 2. - С. 11

Можно выделить, на наш взгляд, несколько видов парламентского нормоконтроля. Во-первых, особенность парламентского нормоконтроля исполнительной власти в том, что в условиях демократического государства в силу действия принципа «разделения властей» он не связан с прямыми парламентскими проверками и отменой нормативных актов исполнительной власти парламентом в связи с их противоречиями Конституции либо иным законам государства, а имеет опосредованный характер. Свои возражения в этих случаях парламент заявляет в Конституционный Суд (либо Верховный Суд государства) в порядке запроса о проверке нормативного акта исполнительной власти на предмет соответствия Конституции государства (либо закону государства, как акту более высокой по отношению к исполнительной власти юридической силы).

Во-вторых, по нашему мнению, парламентский контроль нормативных актов исполнительной власти является элементом процедуры парламентского законотворчества. Так, Федеральное Собрание (Парламент) РФ может «преодолеть» акт исполнительной власти РФ через принятие Закона-акта более высокой юридической силы по аналогичному предмету регулирования. Однако и в этом случае речь идет о непрямом, но последующем парламентском контроле. Осуществляя рассмотрение законопроектов, внесенных Правительством РФ как высшим органом исполнительной власти, Федеральное Собрание осуществляет, таким образом, предварительный конституционный нормоконтроль.

В-третьих, представляется, что характеристика нормоконтроля в качестве одной из форм парламентской деятельности в РФ, а актов исполнительной власти -- в качестве объектов непрямого парламентского контроля, вытекает и из полномочий Федерального Собрания РФ в процедуре исполнения решения Конституционного Суда РФ. Если нормативные акты исполнительной власти являются главным образом объектами опосредованного парламентского контроля, то действия (деятельность) исполнительной власти -- объекты прямого парламентского контроля. Причем объектами парламентского контроля, как и иных видов конституционного контроля, следует считать как действия, так и бездействия должностных лиц исполнительной власти. В связи с исследованием объектов парламентского контроля в конституционном праве указывается, что объектом парламентского контроля выступает деятельность исполнительной власти, ее органов и должностных лиц с целью выявления ее правомерности или неэффективности. Кроме того, специалисты отмечают, что «в отдельных случаях объектом расследования может стать деятельность государственных и частных корпораций, а также определенных предпринимательских объединений (палат) в случаях, когда они осуществляют публичные функции». Страшун Б.А., Рыжов В.А., Алебастрова И.А. и др. Конституционное право зарубежных стран: учебник для бакалавров. - М.: Проспект, 2015. - С.121 парламентский контроль власть законодательный

К субъектам парламентского контроля, на наш взгляд, относятся все подразделения парламентской системы, участвующие одновременно и в законотворчестве (имеющие свою долю полномочий в законодательном процессе). В этой связи к «списку» субъектов парламентского контроля относятся обе палаты Парламентов, все органы и должностные лица каждой из Палат. Чаще основной контрольной палатой парламентов в странах мира являются нижние палаты, вместе с тем (известны и иные модели: в частности, Конгресс США, где более значима контрольная функция верхней палаты -- Сената).

В соответствии с изменениями в Конституцию РФ 12 декабря 1993 г., внесенными ФКЗ от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ, в Конституции РФ прямо сказано о контрольных полномочиях нижней палаты -- Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации -- о ежегодных отчетах Правительства РФ о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой (п. «в» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ в ред. 2008 г.).

Однако, хотя и в меньшем объеме, но и верхняя палата Федерального Собрания РФ -- Совет Федерации -- также имеет определенные контрольные полномочия в сфере функционирования исполнительной власти, прежде всего, через законотворческие процессы, связанные с принятием законов о бюджете, об утверждении отчетов об исполнении бюджетов, участие в которых Совета Федерации, в соответствии с положениями п. «а», абз. 1, ст. 106 Конституции РФ, является обязательным. Не только Палаты в целом, но и органы и должностные лица каждой из палат Парламента в демократическом государстве также участвуют в осуществлении парламентского контроля -- соответственно их специализации в системе парламентской власти. Контроль является элементом, сопутствующим полномочиям, которыми каждый орган (должностное лицо) палаты парламента наделен в силу своего места (положения) в системе парламентского «разделения труда».

Особо отметим значение в выполнении контрольных полномочий комитетов и комиссий Государственной Думы РФ.

В ФЗ «О парламентском контроле» (от 7 мая 2013 г. № 77-ФЗ) называются 18 форм парламентского контроля в России (ст. 5 ФЗ), различаемых по показателю особенностей субъекта и объекта конституционного контроля. В связи с принятием Федерального закона, еще на стадии обсуждения законопроекта, его составителями, а также во многих отзывах на законопроект высказывалось мнение, что одной из важнейших идей этого законопроекта является создание комиссий парламентского контроля, предназначенных, в частности, для контроля на самых высоких уровнях исполнительной власти. Представляется, что более правильным явилось решение, принятое в итоговом тексте вышеназванного закона, в котором в одном ряду субъектов парламентского контроля названа «парламентская комиссия по расследованию фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования» (ст. 4 ФЗ «О парламентском контроле»). Иное решение означало бы подмену контроля широкой парламентской коллегии узким составом его участников.

Наряду с комитетами и комиссиями Парламентов и их палат важную роль в осуществлении парламентского контроля играют партийные фракции. Мы разделяем мнение, что условием номер один эффективности парламентского контроля является многопартийная система. В российской юридической литературе справедливо указывается, что оппозиция, выраженная «в цивилизованных правовых формах», играет позитивную роль в общественно-политической системе. Имомов А.И. Парламентский контроль за деятельностью исполнительной власти // Государствоведение и права человека. - 2016. - № 4 (4). - С. 51 Поэтому является ошибочным характеризовать оппозицию в увязке с «деструктивной функцией». Следует согласиться с С.В. Васильевой, что «деструкция», которую несет в себе политическая оппозиция, может быть связана с ее действиями, противоречащими закону. В этом случае в законодательстве устанавливается ответственность политической оппозиции и (или) ее представителей». Карасев А.Т., Гиздатов А.Р. Парламентский контроль в системе государственного контроля в Российской Федерации // Актуальные проблемы российского права. - 2015. - № 9. - С. 36 В то же время для обеспечения эффективности парламентского контроля особенно актуально установление гарантий деятельности и ответственности партийных фракций в Парламенте. Для России эта проблема имеет широкий масштаб, поскольку при нормативно объявленной многопартийности, практически, ее политическая система функционирует на основе доминирования одной партии. В этой связи в законодательство РФ: в Федеральный Закон о статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы, в ФЗ «О политических партиях», в Регламент Государственной Думы Федерального Собрания (Парламента) Российской Федерации -- целесообразно ввести особые гарантии статусов партийных фракций в Государственной Думе в реализации различных форм депутатского и партийного (партийные фракции) контроля, таких как парламентский запрос, депутатские запросы и вопросы, и др.

В завершение отметим, что, по нашему мнению, деятельность Парламентов (в том числе соответственно Российскому законодательству) является по ее природе конституционноконтрольной. Присутствие в формах, методах, способах парламентской деятельности аналогов с деятельностью, которая в системе управления именуется надзором, не колеблет ее конституционно-контрольной природы. Очевидно, что пределом парламентского контроля должно быть соблюдение конституционных критериев формы правления -- смешанной, президентско-парламентской формы правления в России, предполагающей широкую сферу усмотрения и перевес полномочий Главы государства -- Президента РФ -- наряду с достаточно широкой сферой автономного усмотрения (полномочий) Правительства РФ в системе «разделения властей» и достаточно весомыми контрольными полномочиями Федерального Собрания (Парламента РФ), не превышающими, но конкурирующими в определенном объеме (прежде всего -- в сфере бюджетно- финансового контроля), с контрольными полномочиями главы государства.

Глава 2. Основные проблемы в реализации регионального парламентского контроля законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации

Отсутствие конкретизированного законодательства в вопросах регионального парламентского контроля породило множество проблем в дальнейшей процедуре его организации в субъектах РФ. Кроме того, разнохарактерность регионов России не позволяет дать однозначный ответ на вопрос, что представляет собой действующая система регионального парламентского контроля, поэтому обратим наше внимание на основные проблемные моменты в организации системы регионального парламентского контроля в субъектах РФ.

Отметим еще раз, что в 2013 г. на федеральном уровне был принят федеральный закон от 07.05.2013 № 77-ФЗ «О парламентском контроле», в котором довольно детально закрепляются контрольные полномочия российского парламента, реализуемые им в разнообразнейших формах. Фактически сформированные с принятием этого Федерального закона, правовые основы парламентского контроля заложили основу для регионального парламентского контроля, поэтому, развивая его нормы, субъекты РФ в своих правовых актах должны «предусмотреть цели, задачи, виды, формы, общие основания и последствия региональных парламентско-контрольных мероприятий. Только при этих условиях в стране будет создана действенная система парламентского контроля, как на федеральном, так и на региональном уровнях». Кононенко Д.Х. К вопросу о проблемах в реализации регионального парламентского контроля представительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации // Юридическая мысль. - 2015. - Т. 92. - № 6. - С. 79

Согласно Постановлению Конституционного Суда РФ от 01.02.1996 № 3-П, которым была сформулирована позиция Конституционного Суда, сводящаяся к тому, что «само по себе право законодателя, в том числе и в контрольной сфере, как один из элементов системы сдержек и противовесов, дающий ему возможность влиять на исполнительную власть, не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации. Важно, как эта возможность конкретизируется в законодательстве субъектов РФ. Однако складывающаяся правоприменительная практика реализации контрольных полномочий парламентом в регионах имеет «различный уровень интенсивности реализации». Верно отмечено в юридической литературе, что доминирующим направлением деятельности региональных парламентов является контроль использования бюджетных средств и государственной собственности.

Деятельность уполномоченных органов по осуществлению бюджетного контроля урегулирована нормами бюджетного законодательства, в силу чего региональный парламентский контроль реализуется в рамках бюджетных и финансовых правоотношений. Правоотношения, складывающиеся в сфере осуществления бюджетного контроля, называются контрольно-бюджетными. Лолаева А.С. Некоторые вопросы парламентского контроля в субъектах Российской Федерации // В сборнике: «Российский парламентаризм: опыт, проблемы и перспективы»: материалы II международной научно-практической конференции. - 2015. - С. 129

Особенностью бюджетного законодательства Российской Федерации является то, что обязанности контролируемых субъектов подчиняться властному воздействию проверяющих органов не всегда прямо установлены в нормативных правовых актах, что порождает множество проблем. В отдельных случаях такие обязанности вытекают из законодательно установленных прав контролирующих субъектов.

Региональный парламентский контроль является составной частью финансового контроля, который, в свою очередь, является одним из видов государственного контроля. В широком понимании целью государственного и парламентского финансового контроля является проведение адекватной финансовой политики и реализация результативного финансового механизма в масштабах отдельного государства или его субъекта. В более упрощенном понимании целью государственного и парламентского финансового контроля является обеспечение законного и эффективного формирования и использования средств бюджетов всех уровней бюджетной системы в Российской Федерации.

Правовыми основами на федеральном уровне регионального парламентского контроля в бюджетной сфере являются нормы Бюджетного кодекса РФ. Как известно, с 4 августа 2013 г. вступил в силу Федеральный закон от 23.07.2013 № 252-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», которым были внесены значительные изменения в статьи Бюджетного кодекса Российской Федерации и Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, регулирующих сферу государственного финансового контроля.

Эти изменения дали значительный толчок развитию системы государственного и парламентского финансового контроля, создали необходимые условия для повышения качества управления общественными финансами в регионах России. Однако существующие проблемы в данной сфере не дают в полной мере реализовать заложенный на федеральном уровне правовой механизм осуществления регионального парламентского финансового контроля. Так остаются нерешенными следующие проблемы в данной сфере:

1. Структура органов внутреннего парламентского финансового контроля, действующих на территории тех или иных субъектов РФ, отличается их многочисленностью, и в то же время отсутствием строгой иерархии. Несмотря на то, что количество проведенных всеми контрольными органами ревизий и проверок измеряется сотнями тысяч единиц, контрольная вертикаль до настоящего времени не создана. Причиной подобного состояния, прежде всего, является то, что среди органов внутреннего финансового контроля не определен «главный» контрольный орган, обладающий полномочиями по координации деятельности всех органов государственного финансового контроля, осуществляющий функции организационного, методического, если угодно, «надзорного» характера, по отношению к субъектам контроля.

На уровне Российской Федерации органом, обладающим подобными полномочиями, наделена Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, которая, в соответствии с п. 3 ст. 157 «Бюджетные полномочия органов государственного (муниципального) финансового контроля» Бюджетного кодекса РФ, органы государственного и муниципального финансового контроля, являющиеся органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации (местных администраций), которые обязаны предоставлять информацию и документы, запрашиваемые Федеральной службой финансово-бюджетного надзора в целях осуществления ею анализа исполнения бюджетных полномочий органов государственного и муниципального финансового контроля, являющихся органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации (местных администраций).

2. В системе органов государственного и муниципального финансового контроля отсутствует единый подход к выявлению, классификации и оценке нарушений при осуществлении государственного финансового контроля, не унифицированы результаты такого контроля.

3. Присутствуют факторы юридико-лингвистической неопределенности в терминах и понятиях, используемых при проведении парламентского регионального финансового контроля, а именно, не разграничены понятия «контроль» и «надзор». Во многих нормативных актах термины «контроль» и «надзор» употребляются как синонимы. Кроме того, термин «органы государственного финансового контроля», используемый в Бюджетном кодексе Российской Федерации, не вполне соответствует термину «органы контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере», применяемому в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях и в Федеральном законе от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Кононенко Д.Х. К вопросу о проблемах в реализации регионального парламентского контроля представительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации // Юридическая мысль. - 2015. - Т. 92. - № 6. - С. 80 В целях исключения правовых коллизий и минимизации фактора юридико-лингвистической неопределенности в терминах и понятиях, используемых в отрасли государственного и муниципального финансового контроля, необходимо внести соответствующие поправки и дополнения в федеральное законодательство: «Внести изменения в ст. 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации путем добавления третьего вида контроля - текущего».

Основы финансового парламентского контроля развиваются в законах субъектов Российской Федерации о специализированных органах, призванных реализовать соответствующие контрольные полномочия парламентов в регионах. Так, например, Закон Пермского Края «О Контрольно-счетной палате Пермского Края» устанавливает правовой статус и порядок ее деятельности. Практически все субъекты Российской Федерации устанавливали систему осуществления государственного контроля со стороны законодательных (представительных) органов государственной власти. В вопросах контроля принципиального различия между субъектами нет. Вопросы организации и осуществления такого контроля, а также его формы регулируются субъектами неодинаково, но Конституции (уставы) некоторых субъектов Российской Федерации прямо предусматривают наличие контрольных полномочий у законодательных (представительных) органов государственной власти. Статус контрольного органа или наличие контрольных полномочий закрепляется в основном в Конституциях республик: Татарстан, Марий Эл, Удмуртская Республика, Саха (Якутия) и т. д. В то же время «конституции (уставы) других субъектов Российской Федерации конкретно не предусматривают наличие контрольных функций у законодательных (представительных) органов (Кировская область, Самарская область)». Савченко М.С. Проблемы развития парламентского контроля в субъектах РФ // Современное общество и право. - 2016. - № 3 (24). - С. 84

Большинство же субъектов пошли по пути создания специальных органов государственного контроля - Счетная палата, контрольно-счетная палата. Они функционально и организационно самостоятельны и подотчетны парламенту региона (Пермская область, Саратовская область, Удмуртская Республика). Некоторые же субъекты Российской Федерации создают в рамках парламента специализированные органы государственного контроля в виде депутатского контроля (Кировская область, Самарская область, Республика Татарстан).

В целом для дальнейшего развития сферы парламентского финансового контроля в регионах, а также решения проблем, проанализированных в данной работе, считаем необходимым предложить следующее:

В России должна функционировать единая система внутреннего государственного регионального финансового контроля с тесными горизонтальными и вертикальными связями, с единой методологической и методической базой.

Необходимо разработать единую методику проведения внутреннего парламентского финансового контроля, реализовать систему мониторинга и анализа качества контрольной деятельности органов внутреннего парламентского контроля на основе единых утвержденных количественных показателей эффективности, обеспечить корреляцию осуществления главными администраторами бюджетных средств внутреннего финансового контроля и аудита.

Устранение правовых коллизий нам также видится в преодолении изменений путем внесения в законодательство РФ по выработке единых знаменателей к понятию «органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля», указанному в ст. 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, и понятию «органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере», указанному в ст. 23.7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Считаем необходимым уточнить состав требований, которые могут содержаться в предписаниях органов государственного и муниципального финансового контроля, в частности, дать четкое определение такому явлению, как «ущерб, причиненный Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию».

Одной из форм регионального парламентского контроля, закрепленного всеми субъектами РФ в своем уставном (конституционном) законодательстве, является контроль соблюдения и исполнения актов, принятых законодательными (представительными) органами власти. Эта форма контроля является не менее важной, чем рассмотренные выше.

М.С. Савченко справедливо замечает, что «осуществление контрольных полномочий играет важную роль в деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации». Савченко М.С. Проблемы развития парламентского контроля в субъектах РФ // Современное общество и право. - 2016. - № 3 (24). - С. 85 Возможность контроля со стороны законодательного органа власти делает результативной осуществление легислатурами законодательных функций, поскольку контроль над практическим соблюдением и исполнением законов позволяет совершенствовать собственную законодательную деятельность.

Инициатива осуществления регионального парламентского контроля в некоторых субъектах РФ может исходить от иных субъектов, что в определенных случаях вызывает сомнения. Например, в законе Ненецкого автономного округа «О контрольных полномочиях Собрания депутатов ненецкого автономного округа» определено, что контрольные полномочия окружного Собрания депутатов осуществляются по инициативе окружного Собрания депутатов, его органов и его депутатов (ст. 6). А в Законе Республики Башкортостан «О контроле Государственного Собрания-Курултая Республики Башкорстан за исполнением законов Республики Башкортостан» закрепляется, что с предложениями по реализации контрольных полномочий за исполнением республиканских законов могут выступить глава Республики, Председатель Государственного Собрания, постоянные комитеты, депутаты Государственного Собрания, Общественная палата, органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации, общественные и религиозные объединения, граждане (ст. 7), но при этом реализация контрольных полномочий исходит только от парламента республики Башкортостан.

В ряде субъектов Российской Федерации имеются специализированные Законы о законодательных органах этих субъектов, в которых содержатся специально посвященные главы региональному парламентскому контролю (Красноярский край, Забайкальский край, Чеченская Республика, Республика Коми, Амурская, Владимирская, Оренбургская, Ростовская, Рязанская, Ульяновская области и др.). В Тюменской области принят Закон от 8 июля 1999 г. № 121 «Об ответственности за неисполнение Законов Тюменской области».

Таким образом, контроль - это одна из важных функций управления парламентами субъектов РФ, которая пронизывает всю сущность организации и реализации публичной власти, присутствует как в рамках функционирования государственного механизма, как на федеральном, так и на региональном уровне. В субъектах Российской Федерации законодательные (представительные) органы являются единственным органом народного представительства, а поэтому через них обеспечивается практическая возможность реализации населения того или иного субъекта РФ, права контролировать деятельность всех публично-правовых структур. Данное обстоятельство определяет эффективность реализации регионального парламентского контроля в субъекте Российской Федерации, которая в целом приводит в жизнь действенное функционирование всей региональной системы государственной власти.

Заключение

В соответствие с заявленными задачами и обозначенной целью, подведем итоги:

1) В демократическом, правовом государстве главным субъектом государственного управления является народ, выбирающий своих представителей в органы власти, и, таким образом, участвующий в процессе управления. Следовательно, субъектами государственного управления являются: народ и органы власти. Государственное управление в новой теории рассматривается в связке с менеджментом, определение государственного управления расширяется в части субъекта государственного управления. Сферой «государственного управления» являются функции, выражающие интересы всего населения к которым относятся: экономическая, политическая социальная, нормативно-правовая, экологическая и внешние функции (основные направления деятельности государства на международной арене).

2) Парламентский контроль является разновидностью конституционного контроля по критерию цели воздействия. Это означает, что целью парламентского контроля, как и иных видов конституционного контроля, является обеспечение высшей юридической силы и непосредственного действия конституционных норм. В российской юридической литературе чаще исполнительная власть в целом (деятельность исполнительной власти) характеризуется в качестве объекта парламентского контроля наряду с иными (помимо исполнительной власти) объектами. При этом отмечается, что контрольные полномочия парламентов по отношению к исполнительной власти наиболее широкие, что исполнительная власть -- основной объект парламентского контроля.

В научной литературе справедливо обращается внимание на то, что объектом парламентского контроля исполнительной власти, в первую очередь, является деятельность исполнительной власти в финансовой и бюджетной сферах, где осуществляется контроль над утверждением и исполнением бюджета, а также использованием внебюджетных и валютных фондов.

Считаем, что парламентский контроль как разновидность конституционного контроля по критерию особенностей объекта его воздействия характеризуется тем, что это контроль и действий (деятельности), и актов исполнительной власти (нормоконтроль).

Можно выделить несколько видов парламентского нормоконтроля. Во- первых, особенность парламентского нормоконтроля исполнительной власти в том, что в условиях демократического государства в силу действия принципа «разделения властей» он не связан с прямыми парламентскими проверками и отменой нормативных актов исполнительной власти парламентом в связи с их противоречиями Конституции либо иным законам государства, а имеет опосредованный характер. Свои возражения в этих случаях парламент заявляет в Конституционный Суд (либо Верховный Суд государства) в порядке запроса о проверке нормативного акта исполнительной власти на предмет соответствия Конституции государства (либо закону государства, как акту более высокой по отношению к исполнительной власти юридической силы).

Во-вторых, парламентский контроль нормативных актов исполнительной власти является элементом процедуры парламентского законотворчества. В-третьих, представляется, что характеристика нормоконтроля в качестве одной из форм парламентской деятельности в РФ, а актов исполнительной власти -- в качестве объектов непрямого парламентского контроля, вытекает и из полномочий Федерального Собрания РФ в процедуре исполнения решения Конституционного Суда РФ. Причем объектами парламентского контроля, как и иных видов конституционного контроля, следует считать как действия, так и бездействия должностных лиц исполнительной власти.

3) К субъектам парламентского контроля, на наш взгляд, относятся все подразделения парламентской системы, участвующие одновременно и в законотворчестве (имеющие свою долю полномочий в законодательном процессе). В этой связи к «списку» субъектов парламентского контроля относятся обе палаты Парламентов, все органы и должностные лица каждой из Палат.

4) Региональный парламентский контроль является составной частью финансового контроля, который, в свою очередь, является одним из видов государственного контроля. В широком понимании целью государственного и парламентского финансового контроля является проведение адекватной финансовой политики и реализация результативного финансового механизма в масштабах отдельного государства или его субъекта. Правовыми основами на федеральном уровне регионального парламентского контроля в бюджетной сфере являются нормы Бюджетного кодекса РФ.