Подходы к оценке эффективности деятельности контрольно-надзорных органов по предупреждению нарушений обязательных требований

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Подходы к оценке эффективности деятельности контрольно-надзорных органов по предупреждению нарушений обязательных требований

Зырянов С.М., Калмыкова А.В.

Аннотации

Контрольно-надзорные органы разрабатывают и внедряют программы профилактики нарушений обязательных требований нормативных правовых актов, а также требований, установленных муниципальными правовыми актами, контроль (надзор) за соблюдением которых эти органы осуществляют. Профилактическая деятельность ведется за счет средств бюджета Российской Федерации, поэтому необходима оценка эффективности их расходования. Однако в настоящее время отсутствуют критерии и методика оценки эффективности профилактической деятельности контрольно-надзорных органов. В статье предпринята попытка поиска показателей, по которым было бы возможно эту эффективность оценить. Формирующаяся практика внедрения законодательных новелл в деятельность отдельных контрольно-надзорных органов анализировалась на основе статистических данных и ежегодно представляемых контрольно-надзорными органами показателей, на которые, по мнению авторов, должна влиять профилактическая деятельность. Изучение нормативной правовой основы профилактики показало, что на сегодняшний день отсутствует законодательная определенность в отношении предмета профилактики (к таковому относят нарушения обязательных требований, вред (ущерб), риск причинения вреда (ущерба) и чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера). По результатам исследования сделан вывод, что профилактическая функция реализуется на современном этапе в значительной степени формально. Углубленное рассмотрение даже самых передовых примеров не позволяет утверждать, что удачное оформление ресурсов в сети интернет, предназначенных для обеспечения профилактического воздействия на юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, соответствует их содержанию. Представлена краткая характеристика возможных моделей оценки эффективности профилактической деятельности, а также предложены идеи социологических исследований по мере наработки практики.

Ключевые слова: государственный контроль (надзор); эффективность; профилактика правонарушений; причинение вреда; нарушение обязательных требований.

Control and supervisory bodies develop and implement programs for preventing violations of mandatory requirements of regulatory legal acts, as well as requirements established by municipal legal acts, the control (supervision) of which they exercise. Due to the fact that preventive activities are carried out at the expense of the budgets of the budget system of the Russian Federation, an assessment of the effectiveness of their spending is necessary. However, at present, there are no criteria and methods for assessing the effectiveness of the preventive activities of the control and supervision bodies. This article attempts to search for indicators by which it would be possible to assess the effectiveness of the preventive activities of the control and oversight bodies, in connection with which, the authors examined the regulatory legal basis of this activity, assessed the emerging practice of introducing legislative novels into the activities of individual control and oversight bodies, chose from an array of statistical data provided annually by the regulatory authorities, those indicators which, in the authors' opinion, should be influenced by preventive performance. A study of the regulatory legal framework for prevention showed that today there is no legislative certainty regarding the subject of prevention (this includes violations of mandatory requirements, harm (damage), the risk of harm (damage), and natural and man-made emergencies). According to the results of the study, it was concluded that the preventive function is implemented at the present stage to a large extent formally, an indepth study of even the most advanced examples does not allow us to argue that the successful registration of resources on the Internet created to provide a preventive effect on legal entities and individual entrepreneurs corresponds to their content. The article provides a brief description of possible models for assessing the effectiveness of preventive activities, as well as the ideas of sociological research as practice has been developed.

Keywords: state control (supervision); efficiency; prevention of offenses; infliction of harm; disturbance of mandatory requirements.

Государственный контроль (надзор), муниципальный контроль - важнейшие и неотъемлемые элементы государственного управления. Они позволяют оценить результативность воздействия государства на общественные отношения. От того, насколько эффективна и продуктивна система государственного контроля (надзора), муниципального контроля в стране, зависят предпринимательский климат, степень свободы реализации конституционного права на свободу предпринимательской деятельности (Терещенко, 2011, с. 3).

Законодательство о государственном контроле (надзоре), муниципальном контроле весьма динамично. Оно находится в поисках такого баланса частного и публичного воздействия, при котором бы обеспечивались свобода договора и справедливое функционирование рынка - с одной стороны, и защита интересов различных социальных групп - с другой. К сожалению, исследователи отмечают, что пока объем контроля увеличивается, а его эффективность уменьшается (Тихомиров, 2019; Мартынов, 2016).

Начатая в 2017 г. широкомасштабная реформа контроля (надзора) призвана коренным образом изменить характер отношений между контрольно-надзорными органами и бизнесом, осуществить переход от традиционных методов контроля (надзора), сдерживающих от нарушений обязательных требований угрозой применения санкций, к новым для российского правопорядка методам, предполагающим сотрудничество и направленным на предупреждение нарушений обязательных требований и их вредных последствий.

В соответствии с новеллами Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ), контрольно-надзорные органы обязаны разрабатывать и внедрять программы профилактики нарушений обязательных требований, контроль (надзор) за соблюдением которых эти органы осуществляют. Аналогичные положения заложены в проекте Федерального закона N 332053-7 «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» и в подготовленной Минэкономразвития России новой существенно переработанной редакции данного законопроекта (далее - законопроект N 332053-7). Добросовестность выполнения контрольно-надзорными органами обязанностей по осуществлению профилактики влияет не только на эффективность расходования выделяемых бюджетных средств, но и на общую эффективность и результативность контрольно-надзорной деятельности. Поэтому на современном этапе реформы контроля (надзора) особое значение приобретает поиск критериев и методик оценки эффективности профилактической деятельности контрольно-надзорных органов как средства управления.

Нормативные правовые акты предусматривают необходимость оценки эффективности профилактической деятельности контрольно-надзорных органов, но не предлагают показателей и методик проведения такой оценки. В то же время контрольно-надзорные органы своими нормативными правовыми актами уже определяют формы и методы профилактики, устанавливают требования к ее осуществлению.

Проблемным вопросом является как сам порядок проведения профилактических мероприятий органами государственного контроля (надзора), так и критерии оценки результативности таких мероприятий, ориентированных на размер предотвращенного ущерба.

Отсутствие исследований по данному вопросу заставляет обращаться к анализу действующего законодательства Российской Федерации, как на федеральном, так и региональном уровнях, анализировать планы профилактики, материалы и документы, отражающие полноту и качество реализации данных планов, а также опыт проведения профилактики в зарубежных странах.

В первой части настоящей статьи показаны основные направления профилактической деятельности. Авторы исходят из гипотезы, что обвинительный уклон вопреки презумпции добросовестности бизнеса деморализует адресатов обязательных требований, особенно в тех случаях, когда ответственность наступает несмотря на то, что лицом были предприняты определенные усилия к соблюдению обязательных требований (см.: Simon, 2002, 2003; Braithwaite, 1985). Формы и методы профилактики, реализуемые и планируемые к реализации контрольно-надзорными органами, сравниваются с реализуемыми в зарубежных странах.

Во второй части статьи решается задача выбора показателей оценки эффективности профилактической деятельности контрольно-надзорных органов. Авторы отмечают отсутствие научных исследований по данному вопросу, однако полагают, что за основу могут быть взяты предложения по оценке результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности в целом (Добролюбова, 2016; Добролюбова, Южаков, 2017; Южаков и др., 2017; Южаков и др., 2019). Авторы рассматривают эффективность профилактической деятельности как с точки зрения качества реализации профилактических мероприятий, так и их влияния на общие результаты контрольно-надзорной деятельности.

Основываясь на полученных данных, в третьей части статьи авторы оценивают реализацию профилактических мер по материалам, представленным контрольно-надзорными органами на их официальных сайтах в сети интернет. Цель данной работы заключается в оценке исполнительской дисциплины - того, насколько полно и адекватно реализуются на практике планируемые и требуемые законодательством профилактические мероприятия.

В завершающей части статьи авторы применяют более объективный метод оценки эффективности профилактической деятельности контрольно-надзорных органов, основанный на полученном в ходе исследования выводе о том, что эффективность профилактики проявляется на показателях самой контрольно-надзорной деятельности как «вторая производная», меняя динамику изменения показателей, которые можно рассматривать в качестве «первой производной» - количество случаев причинения вреда на контролируемых объектах и количество выявленных контрольно-надзорными органами фактов нарушений обязательных требований.

По результатам исследования авторами представлена краткая характеристика возможных моделей оценки эффективности профилактической деятельности, а также предложены идеи социологических исследований по мере наработки практики, которые будут способствовать повышению качества государственного управления контрольно-надзорной деятельностью.

Анализ положений федерального и регионального законодательства, регулирующего порядок осуществления профилактики в сфере контрольно-надзорной деятельности муниципальный нарушение контрольный

Ориентация управленческого процесса на «goodgovernment» требует широкого взаимодействия субъектов предпринимательства с органами контроля (надзора), где профилактика играет ведущую роль. Требование осуществления профилактики нарушений обязательных требований включено Федеральным законом N277-ФЗ в легальную дефиницию понятия «государственный контроль (надзор)», данную в ст. 2 Федерального закона N294-ФЗ.

В соответствии с указанными изменениями, вступившими в силу по истечении 180 дней со дня официального опубликования Федерального закона N277-ФЗ, т. е. уже в декабре 2016 г., государственный контроль (надзор), равно как и муниципальный контроль, следует рассматривать как деятельность уполномоченных органов, направленную на предупреждение, выявление и пресечение нарушений обязательных требований не только посредством организации и проведения традиционных проверок с последующим принятием мер по пресечению нарушений и устранению их последствий, но также с помощью мероприятий по профилактике нарушений обязательных требований, распространения новых методов контроля (надзора), не требующих взаимодействия с контролируемыми субъектами. Обязательными элементами контрольно-надзорной деятельности должны стать анализ и прогнозирование законности осуществления предпринимательской деятельности.

Профилактика правонарушений является важным элементом системы управления рисками. Часть 2 ст. 8.1 Федерального закона N294-ФЗ устанавливает, что риск-ориентированный подход как метод организации и осуществления государственного контроля (надзора) предполагает выбор интенсивности и формы проведения мероприятий по профилактике нарушения обязательных требований в зависимости от категории риска либо класса (категории) опасности деятельности юридического лица или индивидуального предпринимателя.

В соответствии со ст. 8.2 Федерального закона N 294-ФЗ органы контроля (надзора) в целях предупреждения нарушений юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями обязательных требований, устранения причин, факторов и условий, способствующих нарушениям обязательных требований, осуществляют мероприятия по профилактике нарушений обязательных требований в соответствии с ежегодно утверждаемыми ими программами профилактики нарушений.

Федеральный законодатель сформулировал перечень основных средств профилактики нарушений обязательных требований в ч. 2 ст. 8.2 Федерального закона N 294-ФЗ. В этот перечень вошли:

- информирование посредством размещения на официальных сайтах для каждого вида контроля (надзора) перечней нормативных правовых актов или их отдельных частей, содержащих обязательные требования, подлежащие проверке, с раскрытием содержания этих требований;

- информирование контролируемых лиц с помощью актуальных руководств и рекомендаций по соблюдению обязательных требований, проведения семинаров и конференций, публикаций в средствах массовой информации и т. д.;

- ежегодное обобщение практики контроля (надзора) и ее публикация, в том числе с указанием наиболее часто встречающихся нарушений обязательных требований и рекомендаций по их недопущению;

- выдача предостережений о недопустимости нарушения обязательных требований.

Полнее формы и методы профилактической деятельности контрольнонадзорных органов на федеральном и региональном уровнях раскрываются в Методических рекомендациях по подготовке и проведению профилактических мероприятий, направленных на предупреждение нарушения обязательных требований, утвержденных Протоколом заседания подкомиссии по совершенствованию контрольных (надзорных) и разрешительных функций федеральных органов исполнительной власти при Правительственной комиссии по проведению административной реформы от 20 января 2017 г. N 1 (далее - Методические рекомендации). Ими же определяется и само понятие «профилактическое мероприятие» (см.: п. 3). Важным представляется положение Методических рекомендаций о том, что информирование, как один из видов профилактических мероприятий, должно осуществляться в отношении неопределенного круга подконтрольных субъектов с помощью средств массовой информации (печатные издания, телевидение, радио, социальные сети и др.) и социальной наружной рекламы. Упор при информировании должен быть сделан на важности добросовестного соблюдения обязательных требований для формирования и укрепления культуры безопасного поведения. Выбор данного вида профилактики опосредуется сферами государственного контроля (надзора), затрагивающими наиболее широкий круг подконтрольных субъектов.

Перечень профилактических мероприятий, установленный как в Федеральном законе N 294-ФЗ, так и в Методических рекомендациях, не является закрытым. Каждый орган, наделенный функциями контрольно-надзорной деятельности, формирует свою программу профилактики нарушения обязательных требований и вправе дополнять перечень другими видами профилактических мероприятий, включая обусловленные спецификой его деятельности.

Вместе с тем, как показывает анализ принятых программ профилактических мероприятий, направленных на предупреждение нарушения обязательных требований, соблюдение которых оценивается при проведении мероприятий по государственному контролю (надзору), федеральные органы исполнительной власти в основном не выходят за пределы тех видов и форм, которые установлены Методическими рекомендациями См.: Приказ ФССП России от 21 июня 2017 г. N 310 «Об утверждении Программы профилак-тических мероприятий, направленных на предупреждение нарушения обязательных требований, соблюдение которых оценивается Федеральной службой судебных приставов при проведении ме-роприятий по федеральному государственному контролю (надзору) за деятельностью юридиче-ских лиц, включенных в государственный реестр юридических лиц, осуществляющих деятельность по возврату просроченной задолженности в качестве основного вида деятельности, на 2017 год», приказ Росрыболовства от 4 мая 2017 г. N 256 «Об утверждении Программы профилактики нару-шений требований законодательства о рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов в центральном аппарате Росрыболовства при осуществлении федерального государственного кон-троля (надзора) в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов, за исключе-нием водных биологических ресурсов, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения и занесенных в Красную книгу Российской Федерации, на 2017 год», приказ Росаккредитации от 28 февраля 2018 г. N 44 «Об утверждении программы профилактики наруше-ний обязательных требований в Федеральной службе по аккредитации при осуществлении феде-рального государственного контроля за деятельностью аккредитованных лиц на 2018 год», приказ ФАС России от 1 декабря 2017 г. N 1630/17 «Об утверждении Порядка организации работ по про-филактике нарушений обязательных требований», приказ Роструда от 30 ноября 2017 г. N 691 «Об утверждении Программы профилактических мероприятий, направленных на предупреждение нарушений обязательных требований, соблюдение которых оценивается Федеральной службой по труду и занятости при проведении мероприятий по федеральному государственному надзору за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, на 2018-2020 годы, Плана-графика профилактических мероприятий, на-правленных на предупреждение нарушений обязательных требований трудового законодательства, и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, на 2018 год», приказ ФСТЭК России от 1 марта 2017 г. N 38 «Об утверждении Программы профилактики нарушений обязательных требований, соблюдение которых оценивается при проведении ФСТЭК России ме-роприятий по контролю в рамках федерального государственного контроля за соблюдением рос-сийскими участниками внешнеэкономической деятельности законодательства Российской Федера-ции в области экспортного контроля, на 2017 год» // СПС Консультант Плюс и т. д..

Согласно Стандарту комплексной профилактики нарушений обязательных требований, утвержденному протоколом заседания проектного комитета от 12 сентября 2017 г. N 61 (11), общий видовой состав применяемых контрольно-надзорным органом профилактических мероприятий должен определяться с учетом специфики подконтрольной сферы общественных отношений и обосновываться характеристикой целевой аудитории, конкретными целями и желаемыми результатами от применения профилактических мер. Так, в приказе Роскомнадзора от 12 декабря 2017 г. N 246 «Об утверждении Программы профилактики нарушений обязательных требований на 2018 год» дополнительно указываются следующие профилактические мероприятия:

- индивидуальное и общее консультирование по вопросам соблюдения обязательных и лицензионных требований Консультирование может проводиться в определенных формах: публикация разъяснительных комментариев, социальная реклама, горячие линии, организация очных консультаций, предоставле-ние онлайн-консультаций, осуществление информационной рассылки отраслевым союзам, ежеме-сячное проведение дня открытых дверей и др.;

- информирование через средства массовой информации;

- разработка системы поощрений и мероприятий по стимулированию добросовестных подконтрольных субъектов, а также методики и критериев оценки их добросовестности;

- создание интерактивных сервисов Интерактивные сервисы призваны обеспечить учет, сбор статистических данных, позволяющих проводить оценку состояния подконтрольной среды и выявлять особенности субъектов контроля, а также взаимодействие с подконтрольными субъектами..

В соответствии с утвержденным протоколом заседания проектного комитета от 20 декабря 2017 г. N 78 (14) Паспортом приоритетного проекта «Внедрение системы комплексной профилактики нарушений обязательных требований» (далее - Паспорт), начиная с 2018 г. все контрольно-надзорные органы должны проводить ежеквартальные публичные мероприятия для подконтрольных субъектов, ежеквартально публиковать доклады по правоприменительной практике, статистике типовых и массовых нарушений с возможными мероприятиями по их устранению (так называемые «черные книги»), ежеквартальные публикации докладов с руководствами по соблюдению обязательных требований (так называемые «белые книги»).

Данным Паспортом запланировано последовательное присвоение видам контроля (надзора) 1-го и 2-го уровней зрелости ведомственной системы профилактики нарушений с достижением показателя в 100% к 2025 г. Уровни зрелости должны характеризовать степень адаптации контрольно-надзорными органами политики «умного» регулирования, восприятие профилактической идеологии. По мнению разработчиков системы уровней зрелости, на начальном уровне субъекты воспринимают необходимость профилактики как формальную обязанность. На первом уровне должны появиться осознанность и предметная избирательность, диалоговое взаимодействие с подконтрольными субъектами, целевая ориентация каждой профилактической меры. На втором уровне зрелости деятельность контрольно-надзорных органов должна быть нацелена на недопущение причинения вреда охраняемым законом ценностям, профилактика должна быть интегрирована в деятельность контрольно-надзорного органа, влиять на внутриведомственные процессы.

Еще более подробно регламентирует профилактическую деятельность законопроект N 332053-7, в котором названо десять видов профилактических мероприятий. В их числе меры стимулирования добросовестности, выдача рекомендаций, профилактическое сопровождение, профилактический визит, объявление предостережения и др. Реализация данных мер - дело уже ближайшего будущего.

Из зарубежного опыта известны более перспективные технологии, содержанием которых является сотрудничество, формирование партнерских соглашений между компаниями и контрольно-надзорными органами (см.: Dimaggio &Powell, 1983, p. 147), добровольное соблюдение обязательных требований (voluntary compliance) (см. об этом: Lobel, 2004, p. 342; Sparrow, 2000, p. 87; Scholz, 1997, p. 258), бесконтактное взаимодействие (non-shot interaction) (Lobel, 2004, p. 443). Исследователи направляют внимание на исследование вопросов формирования культуры соблюдения обязательных требований (см.: Braithwaite, 1985, p. 178-179), доверия между бизнесом и властью (см.: Simon, 2003, p. 41), взаимной ответственности (см.: Lobel, 2005, p. 1103), обеспечивающей движение «от стен к сети» (Friedman, 1999, p. 8). В практику деятельности контрольно-надзорных органов внедряются гибкие технологии, такие как «tit-for-tat», предусматривающие разные подходы к компаниям. Вначале демонстрируется дружелюбный подход, когда незначительные нарушения игнорируются инспектором при проверках, если контролируемый объект стремится добровольно исполнить вменяемые ему требования. При установлении факта злоупотребления доверием со стороны компании отношение к ней ухудшается, применяются строгие меры воздействия, налагаются максимальные штрафные санкции. Но если компания реагирует на такое воздействие и демонстрирует добрую волю, контрольно-надзорный орган «смягчает» свое отношение к ней (подробнее об этом см.: Ayres &Braithwaite, 1992; Bardach &Kagan, 1982).

Наиболее существенным недостатком положений о профилактике, отмеченным как в Федеральном законе N 294-ФЗ, так и в законопроекте N 332053-7, является, по нашему мнению, непоследовательность в определении предмета профилактики.

В соответствии со ст. 2 Федерального закона N 294-ФЗ, государственный контроль (надзор) - это деятельность, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений обязательных требований посредством проведения проверок и мероприятий по профилактике нарушений обязательных требований. Это значит, что профилактика направлена на соблюдение обязательных требований. Но в части 3 ст. 8.2 того же Федерального закона говорится о том, что профилактика нацелена на предупреждение причинения вреда, возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а в части 4 этой же статьи и в других статьях - вновь говорится о профилактике нарушений обязательных требований.

В законопроекте N 332053-7 разработчики использовали другое понятие - «профилактика рисков причинения вреда». Устанавливается, что профилактические мероприятия направлены на снижение риска причинения вреда (ущерба).

В ст. 54 законопроекта определены цели профилактики рисков причинения вреда (ущерба). Таких целей три: 1) увеличение числа лиц, добровольно соблюдающих обязательные требования; 2) устранение причин и условий, приводящих к причинению вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям и 3) обеспечение прозрачности обязательных требований и доступности сведений о способах их соблюдения В третьем пункте названа мера профилактики, поскольку профилактическое воздействие осу-ществляется в том числе и за счет доступности сведений об обязательных требованиях и о том, как обеспечить их соблюдение. Профилактическая мера никак не может быть одновременно целью профилактики..

Отмеченная неопределенность осложняется многозначностью самого понятия «профилактика» и разнообразием средств профилактического воздействия. Во-первых, профилактика является основной целью наказания, как административного, так и уголовного. В соответствии с частью 1 ст. 3.1 КоАП РФ административное наказание «применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами». На угрозе наказания как средстве предупреждения нарушений и следующих за ними происшествий основана традиционная модель сдерживания мотивов противоправного поведения (см.: Scholz, 1997). Во-вторых, как определяется законопроектом N 332053-7, государственный контроль (надзор) и муниципальный контроль осуществляются также в целях предупреждения и пресечения причинения вреда (ущерба) жизни, здоровью граждан, иным охраняемым законом ценностям. Зарубежные исследователи (Levine, Toffel &Johnson, 2012) отмечают снижение случаев причинения вреда после проверок: проверки сами по себе оказывают профилактическое воздействие. В-третьих, в соответствии с Федеральным законом от 23 июня 2016 г. N 182-ФЗ «Об основах системы профилактики в Российской Федерации», под профилактикой правонарушений следует понимать «совокупность мер социального, правового, организационного, информационного и иного характера, направленных на выявление и устранение причин и условий, способствующих совершению правонарушений, а также на оказание воспитательного воздействия на лиц в целях недопущения совершения правонарушений или антиобщественного поведения» Законодатель в Федеральном законе N 294-ФЗ (равно как и разработчики законопроекта N 332053-7) создает правовую коллизию с положениями названного Федерального закона, поскольку профилак-тика в контрольно-надзорной деятельности является неотъемлемой составной частью профилактики правонарушений в целом, а нарушения обязательных требований образуют составы правонаруше-ний, на предупреждение которых и должна воздействовать система профилактики. Контрольно-над-зорные органы входят в систему профилактики правонарушений и должны действовать в соответ-ствии с данным Федеральным законом..

Руководствуясь законодательными новеллами, мы должны толковать профилактику в контрольно-надзорной деятельности как специальный вид профилактики в целом, что, впрочем, не снимает задачу определения предмета профилактического воздействия. Выше было установлено, что применительно к теме исследования возможна профилактика: а) нарушений обязательных требований, б) причинения вреда (ущерба), в) возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и г) рисков причинения вреда (ущерба).

Между этими предметами прослеживаются логические связи. Правонарушения, как и чрезвычайные ситуации, могут привести к причинению вреда (ущерба). Многие правонарушения, например, невыполнение требований безопасности, создают риски причинения вреда (ущерба). Но, как мы уже отмечали выше, далеко не все обязательные требования направлены на предотвращение вреда (ущерба). Во многих случаях они лишь обеспечивают деятельность контрольно-надзорных органов или иных органов управления (например, обязанность предоставлять определенные сведения, статистические данные), однако неисполнение таких требований образует составы административных правонарушений.

Профилактическое воздействие в отношении чрезвычайных ситуаций природного характера - очевидный нонсенс. Здесь необходимо говорить о последствиях чрезвычайных ситуаций. Профилактика должна быть направлена на подготовку к таким чрезвычайным ситуациям - предупредить их невозможно.

Также нельзя согласиться с положением о профилактике рисков причинения вреда (ущерба). Профилактическая деятельность должна привести к снижению оцениваемого риска, но результатом должно быть непричинение вреда (ущерба). В данном случае достигнутый в ходе профилактики уровень риска - результат профилактической деятельности.

Все это свидетельствует о том, что нормативное правовое регулирование отношений, складывающихся при осуществлении контрольно-надзорными органами полномочий по профилактике, находится в процессе формирования. Недостаточно четко и однозначно определены цели профилактики, предмет профилактического воздействия, положения законодательства о контроле (надзоре) в части регулирования профилактической деятельности не согласованы с положениями Федерального закона «Об основах системы профилактики в Российской Федерации». В то же время законодательными новеллами предусматривается оценка эффективности мер профилактики, для чего необходимо выработать релевантные оценочные показатели. Решению данной задачи посвящен следующий раздел настоящей статьи.

С практической точки зрения в качестве показателей эффективности профилактической деятельности могут быть избраны: количество правонарушений, совершаемых контролируемыми субъектами, количество случаев причинения вреда (ущерба), размер причиненного вреда (ущерба) и уровень риска.

Последний показатель для оценки деятельности контрольно-надзорного органа вряд ли может быть использован, поскольку уровни риска измеряются применительно к каждому контролируемому субъекту, а не в целом по органу. Возможно, методику измерения эффективности контрольнонадзорной деятельности в целом и профилактики в частности по данному показателю следовало бы разработать, но на основании имеющихся статистических данных оценить деятельность контрольно-надзорного органа по этому показателю мы сейчас не можем.

В завершающей части исследования представлены результаты изучения содержащихся в ежегодных докладах контрольно-надзорных органов статистических данных о количестве выявляемых ими правонарушений и о количестве случаев причинения вреда охраняемым ценностям. При этом будет учтено и то важное, по нашему мнению, обстоятельство, что в обобщенном виде цель профилактики совпадает с целью контрольно-надзорной деятельности, поэтому улучшение данных показателей может указывать как на эффективность профилактического воздействия, так и на эффективность иных мер воздействия (рост интенсивности проверок, усиление ответственности и т. д.).

В следующей части статьи рассмотрим, как контрольно-надзорные органы фактически осуществляют профилактическую деятельность, с позиций возможности формальной оценки по объему проделанной работы, а не по результату.

Выбор показателей оценки эффективности профилактической деятельности контрольно-надзорных органов

Паспорт приоритетного проекта «Внедрение системы комплексной профилактики нарушений обязательных требований» предусматривает оценку эффективности профилактических мероприятий уже на 1-м уровне Стандарта комплексной профилактики нарушений обязательных требований Протокол заседания проектного комитета по основному направлению стратегического развития Российской Федерации «Реформа контрольной и надзорной деятельности» от 12 сентября 2017 г. N 61 (11).. Все контрольно-надзорные органы с 2018 г. должны ежеквартально публиковать доклады по правоприменительной практике, статистике типовых и массовых нарушений с возможными мероприятиями по их устранению («черные книги»), ежеквартальные публикации докладов с руководствами по соблюдению обязательных требований («белые книги»).

Стандарт комплексной профилактики исходит из понимания эффективности и результативности деятельности контрольно-надзорного органа как целевой ориентации на недопущение причинения вреда охраняемым законом ценностям вследствие нарушений обязательных требований и как качественное снижение рисков причинения такого вреда. К ключевым показателям эффективности профилактических мероприятий отнесены: снижение количества зафиксированных нарушений обязательных требований; увеличение числа подконтрольных субъектов, включенных в категорию низкого риска и освобожденных от проверок; увеличение числа подконтрольных субъектов, вовлеченных в регулярное позитивное (не связанное с применением мер принуждения) взаимодействие с контрольно-надзорным органом; повышение доверия подконтрольных субъектов к контрольно-надзорным органам. В то же время стандарт требует ежегодной оценки эффективности ведомственных систем профилактики различными субъектами (общественными объединениями, гражданами, самими предпринимателями и т.д.) с оговоркой, что эффективность системы профилактики - категория оценочная.

К сожалению, названные показатели, за исключением количества нарушений обязательных требований, не отражаются в опубликованных отчетных материалах органов государственного контроля (надзора). Вместе с тем для изучения доступны и другие данные, характеризующие эффективность и результативность контрольно-надзорной деятельности в целом, которые должны быть рассмотрены с точки зрения возможности использования их для оценки эффективности профилактики. Тем более что в области оценки эффективности контрольно-надзорной деятельности накоплен некоторый опыт, который необходимо учесть при выборе показателей оценки эффективности профилактики. Следует отметить, что представителями юридической науки вопросы оценки эффективности контрольно-надзорной деятельности мало освещены: к решению этой проблемы обращаются преимущественно экономисты. Пожалуй, наиболее последовательную позицию занимают представители РАНХиГС. В ряде их работ предлагается модель оценки деятельности контрольно-надзорных органов по статистическим данным, а также по результатам социологических исследований мнений представителей бизнеса и граждан как конечных бенефициаров контрольно-надзорной деятельности (Добролюбова, 2016; Южаков и др., 2017; Южаков и др., 2019). В Методических рекомендациях (Добролюбова, Южаков, 2017) предложены показатели оценки результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности. Показатели результативности основаны на измерениях вреда (причиненный вред, возмещенный вред), оперативности устранения бизнесом выявленных в ходе проверок грубых нарушений, обеспечении законности контрольно-надзорной деятельности, а также на оценке уровня информированности хозяйствующих субъектов об обязательных требованиях на основе их опроса. Эффективность контрольно-надзорной деятельности предложено измерять по отношению к издержкам бюджетной системы и бизнеса.

Практическая модель оценки введена приоритетным проектом «Внедрение системы оценки результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности» Паспорт приоритетного проекта «Внедрение системы оценки результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности», включающий Базовую модель определения показателей ре-зультативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности, утвержден протоколом за-седания проектного комитета от 20 декабря 2017 г. N 78 (14).. Он указывает на Базовую модель, которой предусматривается сложный комплексный учет множества показателей. В соответствии с вышеупомянутой Базовой моделью и Основными направлениями разработки и внедрения системы оценки результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности Распоряжение Правительства РФ от 17 мая 2016 г. N 934-р // СПС КонсультантПлюс., ключевые показатели должны отражать уровень достижения общественно значимых результатов. К таким показателям (группа «А») отнесены количество погибших и количество пострадавших в происшествиях людей, а также материальный ущерб. Помимо ключевых показателей, установлено довольно большое количество индикативных показателей (группы «Б» и «В»), практически совпадающих с теми индикаторами, которые в настоящее время отражаются в ежегодных докладах контрольнонадзорных органов.

Некоторые исследователи (Южаков, 2019) справедливо отмечают, что успешная реализация реформы контрольно-надзорной деятельности в значительной степени зависит от внедрения процедур внешнего мониторинга и оценки динамики результативности (с 85). В то же время авторы указывают, что оценка результативности контрольно-надзорной деятельности осуществляется только на основании имеющейся статистики по ущербу охраняемым законом ценностям (с поправкой на то, что этот показатель учитывается «в первую очередь»). В.Н. Южаков с соавторами (Южаков и др., 2019) отмечают, что принятый Правительством РФ механизм оценки результативности контрольно-надзорной деятельности не учитывает ее полезность для граждан (с. 86) и мнения контролируемых субъектов. Можно согласиться, что профилактические мероприятия, хотя и призваны воздействовать методом убеждения на контролируемых субъектов, в конечном итоге должны отражаться на гражданах, повышая их защищенность. Вполне вероятно также, что и предприниматели могут оценивать, как профилактическая деятельность влияет на их поведение и на их отношения с контрольно-надзорными органами. Более того, неисполнение предпринимателями обязательных требований может приводить к происшествиям, влекущим причинение вреда (ущерба), который возмещается за их счет. С этой точки зрения профилактическая деятельность позволяет снизить издержки по возмещению вреда (ущерба). Данное обстоятельство также не учитывается Базовой моделью и не упоминается в опубликованных работах.

Приведенные положения позволяют выбрать для оценки эффективности профилактической деятельности контрольно-надзорных органов либо ключевые показатели, основанные на оценке причиняемого вреда, что соответствовало бы новеллам, заложенным в законопроекте, либо показатели выявляемости нарушений обязательных требований, что коррелировало бы с требованиями ст. 8.2 Федерального закона N 294-ФЗ и Стандарта комплексной профилактики нарушений обязательных требований. Поскольку профилактическая деятельность остается лишь составляющей всей контрольно-надзорной деятельности, а выбранные показатели характеризуют всю контрольно-надзорную деятельность, влияние профилактики возможно отследить лишь при условии анализа избранных показателей в динамике за несколько лет с охватом периода, когда профилактические мероприятия не осуществлялись. Результаты профилактической деятельности должны «накладываться» на результаты контроля (надзора) в целом, проявляясь как «вторая производная» Мы исходим из предположения, что начало реализации мер по профилактике должно проявиться на графике изменения показателей контрольно-надзорной деятельности, если, конечно, профилак-тические меры были эффективными..

Данный вывод логически следует из того очевидного обстоятельства, что проведение профилактических мероприятий должно оказать превентивное воздействие на объекты контроля (надзора), обеспечить добровольное исполнение ими обязательных требований. Проводимые затем или независимо от профилактических мероприятий проверки должны быть направлены на выявление злостных нарушителей, не поддающихся профилактическому воздействию, либо должны гарантировать строгое соблюдение обязательных требований на опасных, высокорисковых объектах.

Таким образом, мы видим возможность оценки эффективности профилактической деятельности двумя путями. Первый путь предполагает проведение социологических исследований. Сложность представляет выбор показателей, который, по нашему мнению, должен зависеть от конкретных профилактических мероприятий. Так, если речь идет о простом информировании, которое рассматривается сейчас как одна из основных форм профилактики, то оценка эффективности может быть осуществлена исходя из того, как предприниматели удовлетворены предложенной им информацией, ее полнотой, доступностью и понятностью, достоверностью. Если профилактика ведется в форме консультирования, то для оценки ее эффективности необходимо получить от предпринимателей ответы на вопросы о том, обращались ли они за консультациями, как часто, помогли ли консультанты в решении их проблем, насколько доступным было получение консультации. Возможно также получение оценки предпринимателями того, насколько профилактические мероприятия повлияли на соблюдение ими обязательных требований. Не исключено, что после общения с консультантами, прохождения самооценки, ознакомления с обязательными требованиями, иной информацией, представленной контрольно-надзорным органом, предприниматель изменил свое отношение к обязательным требованиям и к необходимости их соблюдения. Предприниматели могут субъективно оценить, насколько изменилось отношение к ним инспекторов, количество жалоб на их продукцию, товары, работы или услуги (если это изменение можно отнести к следствию профилактической работы), чаще или реже они подвергаются мерам принуждения (например, изменилась ли общая сумма уплаченных за год административных штрафов). Такие социологические исследования, вероятно, будут проводиться для выбора более эффективных мер профилактики. Однако для получения релевантных результатов должно пройти некоторое время, в течение которого в сферу профилактики попадет большее число контролируемых субъектов.

Второй подход более объективен, хотя мы не можем исключать погрешности, связанные с неполным предоставлением или искажением контрольно-надзорными органами статистических данных в докладах о результатах своей деятельности. Этот подход основывается на статистических данных, отражающих результаты контрольно-надзорной деятельности11. Полагаем, что в каждой конкретной сфере контрольно-надзорная деятельность направлена на обеспечение безопасности, а значит, на недопущение случаев причинения вреда охраняемым ценностям, прежде всего жизни и здоровью людей. Чем меньше таких случаев или чем ниже оценка причиненного Мы должны оговориться, что дальнейшие рассуждения основаны на допущении, что контроль-но-надзорная деятельность в целом направлена на обеспечение законности в конкретных сферах деятельности. Уровень законности в той или иной сфере - величина в значительной мере услов-ная. Исходя из положений части 3 ст. 55 Конституции РФ можно утверждать, что законодательство (и в более широком смысле вся совокупность нормативных правовых актов), устанавливающее обя-зательные требования к осуществлению деятельности, нацелено на защиту основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан, обеспечение обороны страны и безопасности государства. за отчетный период вреда, тем эффективнее и результативнее контрольно-надзорная деятельность. Вместе с тем серьезным изъяном данной схемы является то, что значительная часть контрольно-надзорных органов функционирует в областях, где нарушения обязательных требований не приводят к причинению вреда (см. табл. 1).

Ретроспектива случаев причинения вреда, зафиксированных
федеральными органами контроля (надзора)*

Табл. 1

* Примечание: При составлении таблицы использовались сведения государственных докладов о проведении государственного контроля (надзора) отдельными федеральными органами исполнительной власти, размещенные в Государственной автоматизированной информационной системе «Управление». В таблице приведены только те федеральные органы исполнительной власти, которые в результате проведения проверок выявили случаи причинения вреда. Не указанные в таблице федеральные органы исполнительной власти не отмечают в своих докладах случаи причинения вреда охраняемым законам интересам.

Это следует из того, что в докладах о результатах контрольно-надзорной деятельности в основном отсутствуют указания на факты причинения вреда. Иначе говоря, деятельность таких органов направлена на обеспечение законности, но законности своеобразной: составляющие ее содержание обязательные требования не направлены на предупреждение случаев причинения вреда. Это дает основания говорить о необходимости пересмотра этих требований в рамках планируемой регуляторной гильотины.

Основываясь на тезисе об общности целей профилактики и контрольно-надзорной деятельности, авторы приходят к выводу о необходимости оценки эффективности профилактики по изменению динамики двух ключевых показателей эффективности контрольно-надзорной деятельности - по количеству случаев причинения вреда и по количеству выявляемых нарушений обязательных требований.

В следующей части статьи мы рассмотрим, как контрольно-надзорные органы фактически осуществляют профилактическую деятельность, с позиций возможности формальной оценки по объему проделанной работы, а не по результату.

Анализ форм и методов профилактической деятельности, применяемых контрольно-надзорными органами

Паспортом приоритетного проекта «Внедрение системы комплексной профилактики нарушений обязательных требований» устанавливаются показатели проекта, достижение которых предполагается в два уровня и четыре этапа по годам с 2017 по 2019 гг. Первый уровень должен быть достигнут к концу 2019 г., второй - к концу 2020 г.

На первом этапе - в 2017 г. - первый уровень должен быть обеспечен 15% видов контроля (надзора). На втором этапе - в 2018 г. - участниками проекта должна быть проведена оценка эффективности и востребованности профилактических мероприятий, первый уровень Стандарта комплексной профилактики должен быть реализован уже по 75% видов контроля (надзора). На третьем этапе - в 2019 г. - должны быть внедрены в полном объеме механизмы обучения (включая самообучение) подконтрольных субъектов с использованием «Личного кабинета», внедрены механизмы самостоятельного определения перечней предъявляемых к подконтрольным субъектам обязательных требований путем самообследования (анкетирования или заполнения опросных листов). Стандарт комплексной профилактики должен быть внедрен в полном объеме по всем видам контроля (надзора).

По контрольным точкам, обозначенным в паспорте приоритетного проекта, к 30 апреля 2018 г. для всех видов контроля (надзора) на официальных сайтах контрольно-надзорных органов должны быть опубликованы доклады по правоприменительной практике, статистике типовых и массовых нарушений обязательных требований с возможными мероприятиями по их устранению, руководства по соблюдению обязательных требований с разъяснением, какое поведение является правомерным, разъяснением требований нормативных правовых актов и необходимых для их соблюдения мероприятий. До 30 апреля 2019 г. эти материалы должны быть актуализированы. Первый уровень Стандарта комплексной профилактики должен быть достигнут к 30 ноября 2019 г.

На момент написания данной статьи авторы имели возможность оценить реализацию показателей, которые должны быть получены до 30 апреля 2019 г. всеми контрольно-надзорными органами, что снимает проблему выбора объектов исследования. Вместе с тем в массе контрольно-надзорных органов выделяются органы, сферы ведения которых имеют высокое социальное значение. Одним из таких органов, по нашему мнению, является МЧС России, осуществляющее федеральный государственный надзор по нескольким направлениям. Выбор надзора в области гражданской обороны обусловлен меньшим объемом обязательных требований по сравнению с иными видами надзора МЧС и соответственно более простым выполнением требований паспорта приоритетного проекта.

На официальном сайте МЧС России в разделе «Гражданская оборона» URL: http://www.mchs.gov.ru/activities/Grazhdanskaja_oborona(дата обращения: 10.06.2019). представлены: информация о годе гражданской обороны в МЧС России, о гражданской обороне в России и в мире, нормативные правовые акты в области гражданской обороны, мобилизационной подготовки, мобилизации и медицинской защиты, о подготовке населения, об оповещении населения, о планировании мероприятий гражданской обороны, памятки и плакаты по гражданской обороне, методические рекомендации, материалы, доклады и справки.

Помимо раздела «Гражданская оборона» на сайте имеется раздел «Профилактическая работа и надзорная деятельность». В нем размещены: информация о реформе контрольно-надзорной деятельности, о видах государственного надзора и контроля, о государственных услугах, предоставляемых МЧС России, о подразделениях надзорной деятельности в территориальных органах МЧС России, разъяснения по наиболее актуальным и часто задаваемым вопросам, планы и результаты проведения плановых проверок, порядок обжалования решений, действий (бездействия) должностных лиц надзорных органов, «черные списки» социально-значимых объектов с круглосуточным пребыванием людей, программа по профилактике нарушений обязательных требований, статистические данные, а также обучающие и пропагандистские материалы.