Подходы к оценке эффективности деятельности контрольно-надзорных органов по предупреждению нарушений обязательных требований

В подразделе «Разъяснения по наиболее актуальным и часто задаваемым вопросам» находится гиперссылка на горячую линию с директором Департамента надзорной деятельности и профилактической работы. Практически все вопросы и ответы горячей линии касаются обеспокоенности граждан пожарной безопасностью. Нет ни одного вопроса об исполнении требований по гражданской обороне.

В подразделе «Программа по профилактике нарушений обязательных требований» размещены гиперссылки на сайты подразделений профилактической работы и надзорной деятельности территориальных органов МЧС России, на которых, в свою очередь, доступны указанные программы и планы-графики профилактических мероприятий.

Изучение соответствующей программы для Амурской области показало, что в ней повторяются основные положения Федерального закона N 294-ФЗ в более развернутой форме, планируется разработка и внедрение новых, общественно значимых и социально востребованных форм профилактической работы. На данном ресурсе обнаружен анализ реализации программы профилактики, в котором отмечается снижение числа пожаров (на 7,4%) и рост числа погибших в пожарах (на 24,2%), рост получивших травмы (на 30,2%) и материального ущерба (на 58,4%). В разделе о гражданской обороне указывается информация о снижении числа проверок (на 38,9%), о выполнении на 92% плана мероприятий по устранению нарушений в области гражданской обороны, выявленных в ходе проверок. Приводятся сведения о количестве выданных предписаний, о количестве составленных протоколов об административных правонарушениях и об общей сумме наложенных административных штрафов.

Подраздел «Статистика», в котором в марте 2018 г. можно было ознакомиться со статистическими данными об организации и выполнении надзорных мероприятий в области гражданской обороны за 2012, 2013 и 2014 гг., удален с сайта. В имеющихся материалах отсутствует обобщение практики государственного контроля (надзора), не указаны наиболее часто встречающиеся нарушения обязательных требований, отсутствуют требуемые законом рекомендации в отношении мер, которые должны приниматься юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями в целях недопущения таких нарушений. Из других материалов, в частности из докладов, можно узнать, сколько лиц, подлежащих проверкам, поставлено на учет в МЧС России, сколько было проведено проверок и сколько было выдано предписаний об устранении выявленных нарушений.

Таким образом, обращение к официальному сайту МЧС России не дает нам оснований признать удовлетворительной работу МЧС России по профилактике нарушений обязательных требований в области гражданской обороны даже в том представлении об этой деятельности, которое отражается в программах профилактики. Самое важное применительно к предмету нашего исследования заключается в том, что юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, желающие выполнить обязательные требования в области гражданской обороны, не в состоянии получить на сайте МЧС России исчерпывающий перечень обязательных требований, соблюдение которых является предметом государственного контроля (надзора). Ссылки на указанные перечни имеются на сайте МЧС России и на сайтах территориальных органов МЧС России URL: http://www.mchs.gov.ru/law/Perechen_ob_trebovaniy(дата обращения: 12.06.2019).. Но в действительности эти перечни содержат ссылки на страницы с полнотекстовыми версиями соответствующих федеральных законов и других нормативных правовых актов в устаревших редак- циях Например, Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» представлен в редакции от 30 октября 2017 г., в то время как актуальная ре-дакция должна быть по состоянию на 1 мая 2019 г. То есть на сайте представлен Федеральный закон в редакции, не учитывающей изменения, внесенные семнадцатью федеральными законами. либо в редакциях, не соответствующих представленным в правовых системах (КонсультантПлюс, Гарант и т.д.). Так, например, ранее редакция СанПиН 3.5.2.3472-17 «Санитарно-эпидемиологические требования к организации и проведению дезинсекционных мероприятий в борьбе с членистоногими, имеющими эпидемиологическое и санитарно-гигиеническое значение», размещенная на сайте Роспотребнадзора иВЕ: http://www.rospotrebnadzor.ru/documents/documents.php?arrFilter_ff%5BNAME%5D=&arrFilter_ pf%5BVID_DOC%5D=112&arrFilter_pf%5BNUM_DOC%5D=3.5.2.3472-17+&arrFilter_pf%5BDAT_ DOC%5D=&arrFilter_pf%5BGOD%5D%5BLEFT%5D=&arrFilter_pf%5BGOD%5D%5BRIGHT%5D=&set_ filter=%CD%E0%E9%F2%E8&set_filter=Y (датаобращения: 18.03.2018)., отличалась от редакции, размещенной, например, в системе Консультант-Плюс со ссылкой на источник официального опубликования, при том что постановлений о внесении изменений именно в отличающийся пункт СанПиН не было В настоящее время данное несоответствие устранено.. Такое положение отрицательно сказывается на правоприменительной практике и является дополнительным обременением для субъекта предпринимательской деятельности. Последний вынужден тратить временные и финансовые ресурсы на уточнение действующей редакции СанПиН, сравнивать размещенную в интернете версию с версией в источнике официального опубликования.

Нельзя не отметить, что в некоторых органах государственного контроля (надзора) профилактической работе уделяется довольно большое внимание. Это в значительной степени объясняется их вовлеченностью в реализацию пилотных проектов в рамках реформы государственного контроля (надзора) и муниципального контроля. Одним из «передовиков» в области реализации положений о профилактике нарушений обязательных требований является Роструд. Им разработаны и уже доступны на его официальном сайте иВЕ: https://онлайнинспекция.рф для использования такие формы профилактической работы контрольно-надзорных органов, как онлайн-инспекция В составе онлайн-инспекции выделяют такие сервисы, как: «Сообщить о проблеме», в котором можно отправить заявление о нарушении законодательства (при переходе к сервису на сайте представлены наи-более типичные нарушения - прием на работу, рабочее время, изменение условий труда, увольнение, от-ветственность работодателя и т.д.); «Дежурный инспектор», позволяющий задать интересующий вопрос или прочитать из имеющейся аналитики ответ; «Электронный инспектор», дающий возможность провести самопроверку на основе более чем 200 тематических проверочных листов, охватывающих все правоот-ношения, регулируемые трудовым законодательством, в том числе вопросы охраны труда; «Обсужде-ние», предназначенный для участия в дискуссии по наиболее актуальным проблемам трудового законо-дательства (в настоящее время можно присоединиться к обсуждению темы «Устаревшие и избыточные требования трудового законодательства» и внести свои предложения); «Трудовой навигатор», содержа-щий набор инструкций, охватывающий наиболее распространенные проблемные ситуации, в которые может попасть работающий человек или работодатель; «Требования трудового законодательства», ко-торый предоставляет работодателям и работникам возможность ознакомиться с простым и понятным перечнем базовых требований трудового законодательства, а также увидеть, на основании каких норма-тивных актов они действуют; «Памятки» для ознакомления с памятками по трудовым правам и обязан-ностям работника и работодателя, разъясняющими требования трудового законодательства Российской Федерации и содержащими рекомендации по его применению работниками и работодателями для ре-шения наиболее распространенных трудовых ситуаций; «Электронная приемная», где можно записаться на прием в выбранное время в государственную инспекцию труда в регионе; «Досудебное обжалование», в котором можно в электронной форме направить заявление об обжаловании действий/бездействий и решений должностных лиц государственной инспекции труда; «Общественная оценка» - онлайн- оценка деятельности Федеральной инспекции труда; «Проверь трудовой договор» - проверочный лист для оценки условий трудового договора; «Банк типовых документов», содержащий образцы документов, необходимых для соблюдения трудового законодательства; а также сервисы, позволяющие найти рабо-ту - «Трудоустройство инвалидов», «Найти работников», «Найти работу»; «Сервисы для граждан пред-пенсионного возраста», направленные на правовую поддержку указанных граждан.. С ее помощью через интернет в режиме реального времени можно получить консультацию у дежурного инспектора, ознакомиться с требованиями трудового законодательства, пройти предварительную проверку соблюдения требований трудового законодательства, принять участие в обсуждении трудового законодательства совместно с экспертами, воспользоваться сервисом досудебного обжалования действия/бездействия государственного инспектора, записаться на прием и оценить деятельность Роструда в целом. На сайте в режиме реального времени проводится социологический опрос по методике, разработанной Национальным исследовательским университетом «Высшая школа экономики» в 2018 году. На странице опроса можно увидеть, что, по мнению посетителей сайта, 91% инспекторов заинтересован не только в выявлении нарушений, но и в их предупреждении; 88% работодателей считают приемлемыми издержки в ходе проверок; 65% работников удовлетворены работой инспекции; 83% работников и 80% работодателей удовлетворены полностью или частично доступностью и понятностью источников URL: https://онлайнинспекция.рф/polls/stat (дата обращения: 13.07.2019).. Репрезентативность опроса весьма условна, поскольку он проводится только для посетителей ресурса, а информация о количестве прошедших опрос не отображается. Оценка заинтересованности инспектора проводится путем выбора одного из трех вариантов ответа, количество ответивших неизвестно. Приведены результаты опроса за 2018 г. Данные не обновляются.

Сервис «Электронный инспектор» дает возможность получить предварительное заключение об отсутствии или наличии нарушений в организации по тематике проверяемых трудовых отношений, а также с помощью представленных на сайте Роструда инструментов устранить выявленные нарушения (инструкции к действию, шаблоны и образцы документов). Такой подход, несомненно, способствует снижению нарушений трудового законодательства со стороны предпринимателей. Кроме того, внедрение электронной системы проверок позволяет снизить процент неформальной занятости в стране (Ма- ремкулов, 2019).

Но, несмотря на дружественный интерфейс и большой объем информации, утверждать, что Роструд полностью реализовал требования по открытости и доступности обязательных требований и нормативных правовых актов, их устанавливающих, в актуальных редакциях и в понятной форме, пока нельзя.

Представленная картина, к сожалению, типична для федеральных органов государственного контроля (надзора). Аналогично дела обстоят на сайтах Роспотребнадзора, Росприроднадзора, Ростехнадзора, Россельхознадзора, ФМБА России и др. Наличие ресурсов на официальных сайтах органов государственного контроля (надзора), ориентированных на профилактику, не свидетельствует о полноте размещенного в них контента.

Похожая ситуация отмечается и на большинстве официальных сайтов органов регионального государственного контроля. Так, например, на официальном сайте Республики Татарстан в разделе «Управление по надзору за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники Республики Татарстан» в подразделе «Государственный контроль» выделен отдельный ресурс «Профилактика нарушений обязательных требований», который содержит три подраздела: «Типовые нарушения и разъяснения к ним», «Обобщение правоприменительной практики осуществления государственного контроля (надзора)» и «Публичные мероприятия» URL: http://gtn.tatarstan.ru/rus/profilaktika-narusheniy-obyazatelnih-trebovaniy.htm..

В подразделе «Обобщение правоприменительной практики осуществления государственного контроля (надзора)» находится проверочный лист. Он содержит вопросы, отражающие содержание обязательных требований, и реквизиты устанавливающих их актов.

В свою очередь, в подразделе «Типовые нарушения и разъяснения к ним» доступны три предписания государственного инспектора, выданные по результатам проведения выездных проверок.

Указанные разделы не обновлялись более года, в них нет каких-либо аналитических материалов, позволяющих оценить влияние профилактической работы органов регионального государственного контроля на поведение подконтрольных субъектов.

В подразделе «Публичные мероприятия» размещен План-график проведения публичных мероприятий (обсуждений) на 2019 год, предусматривающий конференцию, два круглых стола и зональные семинары, которые планируется провести в двух районах республики. И конференция, и круглые столы посвящены подведению итогов работы Управления за предшествующий год (конференция) и за первый и третий кварталы текущего года (круглые столы).

При этом, согласно Докладу об осуществлении государственного контроля (надзора) и об эффективности такого контроля (надзора) за 2018 год URL: http://gtn.tatarstan.ru/rus/doklad-ob-osushchestvlenii-gosudarstvennogo.htm., в Республике Татарстан «проводимая разъяснительная и профилактическая работа дает результат, итогом которого является снижение показателей». В пункте 2 раздела V Доклада указывается: «Сохранение жизни и здоровья людей является одним из основных критериев оценки работы инспекторов. Задачами проверки являются: обеспечение безопасности для жизни, здоровья людей и имущества, охраны окружающей среды, а также соблюдение установленного порядка организации и проведения сертификации работ и услуг в области технической эксплуатации поднадзорных машин и оборудования. Поэтому перед проведением каждой проверки инспекторы проводят разъяснительную работу с представителями юридических лиц и индивидуальными предпринимателями, главными инженерами, механизаторами и сотрудниками, которые непосредственно эксплуатируют технику и оборудование, по безопасной эксплуатации самоходной техники и оборудования в машинно-тракторных парках, на животноводческих фермах, нефтескладах, в других объектах хозяйства для недопущения несчастных случаев, с использованием информационных стендов, презентаций и видеороликов. На официальном сайте создан раздел «Государственный контроль (надзор)», где размещается информация о плановых проверках, сводный реестр выявленных нарушений, выданных предписаний и принятых мер по их устранению, а также доклад об осуществлении государственного контроля (надзора) и об эффективности такого контроля (надзора). Создан раздел «Информация о дорожно-транспортных происшествиях», где размещен реестр по ДТП и несчастным случаям с детальным разбором каждого случая». Приведенная цитата перемещается из доклада в доклад в течение нескольких лет.

На официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга в разделе «Контрольно-надзорная деятельность / Комитет по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры» содержатся подразделы «Перечень обязательных требований», «План проверок» и «Результаты проверок», которые, как уже было сказано выше, являются формами профилактической работы контрольно-надзорных органов.

Анализ подраздела «Результаты проверок» показал, что с 2013 по 2018 гг. число проверок сократилось с 323 до 99, количество мероприятий по контролю и обследований объектов культурного наследия - с 241 до 37, количество выданных предписаний - со 153 до 27, а количество составленных протоколов об административных правонарушениях выросло со 181 до 313. Увеличилось и количество заявлений о преступлениях, направленных в правоохранительные органы: с 6 до 10 иЩ: https://www.gov.spb.ru/gov/otrasl/c_govcontrol/kontrolno-nadzornaya-deyatelnost/check_result/(дата обращения: 12.06.2019).. Это наглядно свидетельствует о том, что профилактическая работа, как и вся контрольно-надзорная деятельность в целом, до сих пор сводится лишь к административной ответственности.

Каких-либо иных сведений о профилактической работе контрольно-надзорных органов на рассматриваемом интернет-ресурсе не содержится.

Обобщение правоприменительной практики выглядит следующим образом. На сайте представлена информация о проведении внеплановой проверки, в результате которой вынесено четыре постановления о привлечении к административной ответственности пользователей объектов культурного наследия. Никакой дополнительной информации не приводится. Неясно, в чем состояли нарушения обязательных требований, какими мерами можно было бы избежать этих нарушений и какими актами эти требования установлены.

В Вологодской области на официальном сайте в разделах контрольных органов отсутствуют какие-либо указания на профилактические мероприятия, которые они осуществляют. Так, например, в разделе «Управление ветеринарии с государственной ветеринарной инспекцией Вологодской области» действуют активные ссылки на подразделы «Административные регламенты», «Реестры», «Отчеты», «Госуслуги» иЩ: http://vologda-oblast.ru/vlast/ispolnitelnaya_vlast/upravlenie_veterinarii_s_gosudarstvennoy_veterinarnoy_inspektsiey_vologodskoy_oblasti/ (дата обращения: 12.06.2019).. Раздел «Отчеты» содержит только Публичный отчет о работе за 2015 год, являющийся неактуальным. Раздел «Реестры» не заполнен вовсе.

Официальный сайт в разделе «Бизнесу» предполагает наличие «Публичных обсуждений правоприменительной практики контрольно-надзорных органов», однако содержание раздела составляет только блок-схема публичных обсуждений, включающая цели, формат, результат, организаторов и участников URL: http://vologda-oblast.ru/prioritetnye-proekty/prioritetnye-proekty/reforma-kontrolnoy-i-nadzomoy- deyatelnosti/ (дата обращения: 12.06.2019).. Какие-либо материалы, позволяющие оценить эффективность проведения профилактических мероприятий и их интенсивность, отсутствуют. В подразделе «Публичные обсуждения правоприменительной практики» сообщается о проведении таких обсуждений в самом общем виде Типичное представление информации о публичном обсуждении выглядит следующим образом: «6 июня 2019 г. состоялось публичное обсуждение результатов правоприменительной практики Управления ветеринарии с государственной ветеринарной инспекцией области по осуществлению регионального государственного ветеринарного контроля (надзора) за период январь-апрель 2019 г. К обсуждению были представлены доклад Управления ветеринарии с государственной ветеринарной инспекцией области о результатах деятельности Управления в курируемой сфере. В частности, были освещены вопросы контрольно-надзорной деятельности Управления, доведены основные критерии отнесения юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими произ-водственных объектов к определенной категории риска, проведен обзор наиболее часто встречаю-щихся нарушений обязательных требований в области ветеринарии.

С отдельным докладом об осуществлении на территории Вологодской области федерального государ-ственного ветеринарного надзора, правоприменительной практики и необходимости соблюдения обя-зательных требований по итогам работы за 1 квартал 2019 г. выступили заместитель начальника отдела государственного внутреннего ветеринарного надзора Управления Россельхознадзора по Новгород-ской и Вологодской областям, заместитель начальника отдела пограничного ветеринарного контроля на государственной границе РФ и транспорте Управления Россельхознадзора по Новгородской и Воло-годской областям, заместитель начальника отдела земельного надзора Управления Россельхознадзора по Новгородской и Вологодской областям, заместитель начальника отдела фитосанитарного надзора Управления Россельхознадзора по Новгородской и Вологодской областям.

В ходе проведения публичных обсуждений участники задавали вопросы на актуальные темы, состо-ялся обмен мнениями». URL: https://vologda-oblast.ru/prioritetnye-proekty/novosti/6_iyunya_2019_goda_sostoyalis_publichnye_obsuzhdeniya_rezuItatov_pravoprimenitelnoy_praktiki_upravleniya_veterinarii_s_ gosudarstvennoy_veterinarnoy_inspektsiey_oblasti_sovmestno_s_upravleniem_federaln/.

Анализ информации на рассмотренных официальных сайтах органов государственного контроля (надзора) показывает, за исключением единичных примеров, достаточно низкое отражение профилактической направленности государственного контроля (надзора) в отдельной сфере предпринимательской деятельности. При принятых в большинстве случаях программах профилактических мероприятий отсутствуют какие-либо данные об их проведении. При формировании докладов об осуществлении деятельности не приводятся сведения, какие профилактические мероприятия были проведены, в отношении какого круга объектов государственного контроля (надзора), каким образом изменилась деятельность проверяемого юридического лица и индивидуального предпринимателя. Имеющиеся на официальных сайтах органов материалы не обновляются. Более того, порядок разработки и проведения профилактических мероприятий, как показало проведенное исследование, не соответствует процедуре, определенной в Стандарте комплексной профилактики нарушений обязательных требований.

Отражение профилактической деятельности контрольно-надзорных органов в формализованном виде на сайтах органов не позволяет стороннему наблюдателю оценить эффективность профилактического воздействия. В то же время социологические исследования в данном случае должны обеспечить оценку полезности проводимых профилактических мероприятий для бизнеса.

Оценка динамики сокращения нарушений как показатель эффективности профилактической деятельности.

В процессе исследования авторы изучили данные отчетов отдельных федеральных органов государственного контроля (надзора), чтобы проследить динамику количества выявляемых в ходе проведения контрольно-надзорных мероприятий нарушений обязательных требований и количества случаев причинения вреда, поскольку, как мы уже говорили выше, внедрение профилактических мероприятий должно отразиться и на количестве выявляемых нарушений.

Ниже приведены результаты исследования по некоторым случайным образом отобранным федеральным органам государственного контроля (надзора). Динамика выявляемых нарушений обязательных требований на объектах некоторых федеральных служб представлена на Рисунках 1-7 На рисунках представлены данные по количеству нарушений в расчете на один проверенный объ-ект и количество случаев причинения вреда в расчете на 1000 проверенных объектов, что позволило учесть сокращение количества подконтрольных субъектов, наблюдаемое практически во всех отрас-лях экономики.. На графиках видны порой довольно резкие изменения, которые авторы должны были по возможности обосновать началом проведения профилактических мероприятий или иными факторами.

Рисунок 1. Данные по Ространснадзору

Приведенные данные свидетельствуют о том, что, несмотря на сокращение по сравнению с 2012 г. общего числа учтенных объектов и рост на 8,7% числа проверок, общее количество выявляемых Ространснадзором нарушений по отношению к общему количеству учтенных объектов, а также количество зафиксированных случаев причинения вреда по отношению к той же величине сохраняют динамику к росту. Такое положение дает основание предполагать, что органом контроля не была создана среда, мотивирующая «к добросовестному поведению и, как следствие, снижению уровня ущерба охраняемым законом ценностям»27.

В 2018 г. Россельхознадзор в докладе отметил существенный рост числа проведенных профилактических мероприятий: «В целях реализации программы проведена масштабная работа, направленная на повышение уровня правовой грамотности у поднадзорных субъектов, публиковалась информация в сфере государственного земельного надзора в средствах массовой информации (газеты, журналы, электронные/интернет издания), размещались видеосюжеты на телевидении, осуществлялось участие представителей Россельхознадзора в форумах, совещаниях, в т. ч. освещаемых средствами массовой информации, проводилась работа с населением по вопросам соблюдения требований законодательства»28. При этом количество выявленных нарушений обязательных требований сократилось лишь на 3%29. Из доклада Россельхознадзора можно сделать вывод, что данный орган в части профилактики наиболее активно использует такую меру, как предостережения. За год было выдано 8655 предостережений.

Рисунок 2. Данные по Россельхознадзору

Рисунок 3. Данные по Росприроднадзору

Рисунок 4. Данные по Роскомнадзору

Рисунок 5. Данные по Рособрнадзору

Графические данные, приведенные на Рисунках 2-5, показывают снижение количества выявленных нарушений в деятельности субъектов предпринимательства. Но свидетельствует ли это о том, что такое сокращение произошло в результате реализации органами государственного контроля (надзора) мероприятий профилактического характера? В большинстве случаев снижение происходит за счет сокращения числа учтенных объектов (например, у Роспотребнадзора - с 132514 в 2013 г. до 3543 в 2014 г., у Рос- комнадзора в 2012 г. проверкам было подвергнуто 1,2% от общего числа учтенных объектов, а в 2017 г. - лишь 0,16%.).

Рисунок 6. Данные по Роспотребнадзору

Рисунок 7. Данные по МЧС России

МЧС России активно снижает интенсивность контрольно-надзорной деятельности В 2012 г. было зафиксировано аномально высокое число выявленных правонарушений.. При том что общее число учтенных объектов снижается незначительно, доля объектов, подвергающихся проверкам с 2012 г., снизилась в несколько раз (в 2012 г. было проверено более 22%, а в 2017 - лишь 6,7% учтенных объектов; в 2018 г. доля проверенных объектов выросла, но незначительно - до 7,9% от общего их числа). Одновременно снижалось и фиксируемое число чрезвычайных ситуаций и случаев причинения вреда, причем как в абсолютных, так и в относительных величинах (чрезвычайных ситуаций - с 0,59 на 10000 объектов в 2013 г. до 0,05 в 2017 г. и 0,06 в 2018 г., а количество случаев причинения вреда - с 0,7 на 1000 учтенных объектов в 2013 г. до 0,47 в 2017 г.).

Но в 2018 г. количество случаев причинения вреда резко выросло до 21537 случаев, что составило 8,84 на 1000 зарегистрированных объектов. Аналогичная ситуация наблюдается и у Роспотребнадзора. Такие показатели заставляют усомниться в эффективности их контрольно-надзорной деятельности. Общее количество выявленных в ходе проверок нарушений также снижается, хотя и не столь заметно.

В докладе МЧС России за 2018 г. утверждается, что следствием активизации профилактической работы стало: снижение доли подконтрольных субъектов, в деятельности которых выявлены нарушения обязательных требований, явившиеся причиной причинения вреда охраняемым ценностям; устойчивое снижение числа людей, погибших на пожарах (169 в 2017 г. и 138 в 2018 г.). В то же время количество случаев причинения вреда животным, растениям, окружающей среде выросло с 23 в 2017 г. до 183 в 2018 г., количество случаев причинения вреда объектам культурного наследия увеличилось с 0 до 5.

Результаты проведенного нами анализа показывают, что данные в государственных докладах о результатах деятельности контрольно-надзорных органов, несмотря на разработку и реализацию планов профилактических мероприятий, не позволяют выявить, насколько связаны уменьшение/увеличение нарушений обязательных требований и случаи причинения вреда с осуществлением профилактической функции.

В большинстве случаев, за исключением чрезвычайных ситуаций природного характера или иного воздействия внешних сил, вред охраняемым законом ценностям становится следствием нарушения обязательных требований Данное утверждение основано на вытекающем из положений части 3 ст. 55 Конституции РФ тезисе о том, что обязательные требования обоснованы и направлены на обеспечение безопасности, на за-щиту охраняемых ценностей. Следовательно, нарушение таких требований создает угрозу охраняе-мым ценностям. В противном случае обязательные требования должны быть признаны избыточны-ми и необоснованными.. Поэтому неслучайно профилактическая деятельность нацелена на поведение объектов контроля (надзора). Вместе с тем на их поведение можно воздействовать, в том числе, и путем применения административного принуждения, включая меры административной ответственности. Часть 1 ст. 3.1 КоАП РФ устанавливает, что целью административного наказания является предупреждение совершения новых правонарушений. Подобный посыл дает нам основание говорить, что каждый факт привлечения лица, допустившего нарушение обязательных требований, к административной ответственности можно расценивать как профилактическое мероприятие. В то же время, как мы отмечали выше, в соответствии с Федеральным законом N 294-ФЗ профилактика должна быть направлена на предупреждение правонарушений. Это значит, что, даже если профилактика осуществляется посредством привлечения к ответственности, ее результатом должно стать снижение деликтности.

В этой связи представляет интерес динамика выявляемости нарушений обязательных требований органами государственного контроля (надзора), показанная в Таблице 2. Представление данных о количестве выявляемых административных правонарушений органами государственного контроля (надзора) позволяет вычленить правоприменительную активность с учетом изменяющейся базы - количества объектов контроля (надзора). Исчисление количества выявленных правонарушений относительно числа проведенных проверок также показывает, как меняется данный показатель при снижении интенсивности проверок. По сути правоприменительная активность при грамотно проводимых профилактических мероприятиях должна, как нам кажется, снижаться, тем более с учетом риск-ориентированного подхода, когда правомерное поведение хозяйствующего субъекта является основанием для пересмотра категории (класса) опасности подконтрольного объекта.

Исключая аномальные отклонения, можно констатировать, что количество выявляемых правонарушений по отношению к общему числу поднадзорных объектов и по отношению к общему числу проведенных проверок колеблется; явная и устойчивая динамика к снижению либо к росту не выявляется.

Некоторые федеральные органы исполнительной власти демонстрируют рост данных показателей, как, например, Роспотребнадзор или Росприроднадзор.

Таблица 2. Динамика выявляемости административных правонарушений в относительных величинах

Столь резкое снижение данного показателя в последующие годы обусловлено передачей государственного полномочия по осуществлению федерального контроля (надзора) органам государственной власти субъектов Российской Федерации.

Отмеченное противоречие оценки каждого события обнаружения признаков административного правонарушения в ходе проведения проверки, а также общей выявляемости правонарушений (нарушений обязательных требований) контрольно-надзорным органом, когда, с одной стороны, административное наказание является действенной мерой профилактики, а с другой стороны, каждое допущенное правонарушение указывает на недостаточность профилактической деятельности, требует изменения подходов к оценке выявляемости правонарушений и динамике изменения данного показателя: отказа от «палочной системы» оценки эффективности и результативности деятельности государственных инспекторов.

Проведенное исследование показало, что требования Федерального закона N 294-ФЗ, равно как и положения законопроекта N 332053-7, по осуществлению органами государственного контроля (надзора) и муниципального контроля профилактической деятельности, хотя в целом и соответствуют общей мировой тенденции, однако не позволяют в полной мере релевантно оценить их влияние на деятельность субъектов предпринимательства и минимизацию причинения вреда.

Во введении мы указали на отсутствие четкого порядка проведения профилактических мероприятий органами государственного контроля (надзора). Исследование показало, что органы государственного контроля (надзора), формально действуя в соответствии с Федеральным законом N 294-ФЗ, Методическими рекомендациями по подготовке и проведению профилактических мероприятий, направленных на предупреждение нарушения обязательных требований, Стандартом комплексной профилактики нарушений обязательных требований, ограничились лишь разработкой и утверждением приказами программы профилактики нарушений обязательных требований.

Фактическое осуществление профилактической деятельности с начала 2018 г. не позволяет судить о ее эффективности. Лишь некоторые федеральные органы исполнительной власти (например, Россельхознадзор, Роструд) начали вести профилактическую деятельность в 2017 г., но и их опыт не позволяет пока судить об уровне ее эффективности, если руководствоваться требованиями Стандарта комплексной профилактики нарушений обязательных требований.

Как правило, контрольно-надзорные органы утверждают паспорт программы профилактики с указанием целей и задач программы, принципов проведения профилактических мероприятий, видов и форм профилактических воздействий, способов и мониторинга реализации программы и отдельно план-график ее реализации.

Одной из задач исследования стояло изучение содержания соответствующих разделов официальных сайтов федеральных и региональных органов государственного контроля (надзора) с целью определения влияния профилактики как на предпринимательскую активность, так и на эффективность государственного управления в контрольно-надзорной сфере. Однако проведенное изучение содержания соответствующих разделов официальных сайтов федеральных и региональных органов государственного контроля (надзора) показало, что установленные требования, за редким исключением, исполняются неудовлетворительно. Поднадзорные лица не имеют возможности получить точную и исчерпывающую информацию о своих обязанностях, об обязательных требованиях, которые они должны исполнять, о типовых нарушениях обязательных требований. Положение о размещении на официальных сайтах текстов нормативных правовых актов, частей нормативных правовых актов не выполняется, информация не обновляется. Более того, выявлены случаи размещения на официальных сайтах документов, устанавливающих обязательные требования, в редакциях, расходящихся с редакциями тех же документов, представленных в справочно-правовой системе КонсультантПлюс.

Анализ статистической информации о деятельности контрольно-надзорных органов федерального и регионального уровня, а также информации, размещенной на официальных сайтах органов государственного контроля (надзора), не позволяет выявить, каким образом повлияла реализация профилактической функции органами государственного контроля (надзора) на отношения, складывающиеся в отдельной сфере предпринимательства.

Другой проблемой, как мы указывали, является неопределенность критериев оценки эффективности профилактической деятельности органов государственного контроля (надзора). Изучение положений Федерального закона N 294-ФЗ, решений проектного комитета, законопроекта N 332053-7 и других источников в совокупности с данными ежегодных докладов органов государственного контроля (надзора) позволило сделать вывод о том, что оценка эффективности профилактической деятельности возможна по двум основным показателям - по количеству случаев причинения вреда охраняемым законом ценностям вследствие нарушения поднадзорными объектами обязательных требований и по количеству выявляемых нарушений поднадзорными объектами обязательных требований. Проведенный анализ статистической информации не позволил установить взаимосвязи данных показателей, что может указывать как на ошибочный выбор модели оценки, так и на то, что на момент написания статьи контрольно-надзорные органы не обеспечили качество реализации мер профилактики. Данные, используемые в третьем разделе статьи, свидетельствуют в пользу последнего. Следует также учитывать, что институт профилактики находится на этапе становления. Можно с достаточной долей уверенности предполагать, что столь резкий слом парадигмы, отказ от привычной модели оценки результативности и эффективности, кардинальная смена стиля работы инспекторского состава и характера сложившихся за десятилетия отношений между инспекторами и организациями невозможны: должно пройти какое-то время, чтобы законодательные новеллы заработали. Поэтому авторы полагают необходимым следить за динамикой обоих показателей и за тем, насколько полно и своевременно контрольно-надзорные органы реализуют требования о профилактике.

На основании вышеизложенного представляется целесообразным изменить подходы к оценке профилактической деятельности органов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля. Следует согласиться с А.Г. Барабашевым (Барабашев, 2016) в том, что правительства принимают меры, направленные на решение ситуативных задач, пытаются реформировать управление путем трансферта отдельных практик, признанных лучшими. При этом в части постановки задач по профилактике нужно сделать основной упор на предупреждение нарушений обязательных требований, а не на предупреждение случаев причинения вреда, поскольку выявить причиненный вред не всегда возможно. Более того, это затрудняется также и тем фактом, что причиненный вред доказывается в суде. Только последний принимает решение, что событие нарушения обязательных требований связано с наступлением вреда причинно-следственной связью. Есть и субъективные факты: например, нарушение обязательных требований к пищевой продукции могут для одного человека в силу физиологических параметров быть смертельными, а другой их даже не заметит.

Полагаем, что оценка эффективности профилактической деятельности контрольно-надзорных органов должна состоять из анализа показателей, указывающих на выявляемость нарушений обязательных требований, и показателей, указывающих на размеры причиненного этими нарушениями вреда жизни и здоровью людей, окружающей среде, иным охраняемым законом ценностям, а также включать результаты социологических исследований, которые хотя и не позволяют оценить эффективность профилактики, но могут оценить достоверность данных, отражаемых в докладах контрольно-надзорных органов.

Литература

1. Барабашев А.Г. Кризис государственного управления и его влияние на основные административные парадигмы государства и бюрократии // Вопросы государственного и муниципального управления. - 2016. - № 3. - С. 163-194.

2. Добролюбова Е.И. Международный опыт оценки результативности государственного контроля в сфере охраны труда // Вопросы государственного и муниципального управления. - 2016. - № 2. - С. 96-110.

3. Добролюбова Е.И., Южаков В.Н. Оценка результативности контрольно-надзорной деятельности. Анализ практики и методические рекомендации. - М.: Дело, 2017.

4. Маремкулов А.Н. К вопросу о проблеме легализации трудовых отношений // Трудовое право в России и за рубежом. - 2019. - № 1. - С. 8-10.

5. Мартынов А.В. Применение риск-ориентированного подхода при осуществлении государственного контроля и надзора как необходимое условие снижения давления на бизнес // Юрист. - 2016. - № 18. - С. 22-27.

6. Совершенствование государственного контроля и надзора, устранение административных барьеров при осуществлении предпринимательской деятельности / под ред. Л.К. Терещенко. - М.: ИД «Юриспруденция, 2011.

7. Тихомиров Ю.А. Векторы управления в фокусе права // Вопросы государственного и муниципального управления. - 2019. - № 1. - С. 136-159.

8. Южаков В.Н., Добролюбова Е.И., Покида А.Н., Зыбуновская Н.В. Результативность контрольно-надзорной деятельности государства глазами бизнеса. - М.: Издательский дом «Дело», РАНХиГС, 2017.

9. Южаков В.Н., Добролюбова Е.И., Покида А.Н., Зыбуновская Н.В. Результативность контрольно-надзорной деятельности государства с позиции граждан // Экономическая политика. - 2019. - Т. 14. - № 1. - С. 92-115.

10. Bardach E., Kagan R.A. Going by the Book: The Problem of Regulatory Unreasonableness. Philadelphia, PA: Temple University Press. 1982.

11. Braithwaite J. To Punish or Persuade: Enforcement of Coal Mine Safety. Albany: State University of New York Press. 1985.

12. Dimaggio P.J., Powell W.W. The Iron Cage Revisited: Institutional Isomorphism and Collective Rationality in Organizational Fields // Am. Soc. Rev. 1983. Vol. 48. No. 2. P. 147-160. URL: http://www.jstor.org/stable/2095101(дата обращения: 09.08.2019).

13. David I. Levine, Michael W. Toffel, Matthew S. Johnson. Randomized Government Safety Inspections Reduce Worker Injuries with No Detactable Job Loss // Science. 2012. Vol. 336. P. 907-911.

14. Ian Ayres & John Braithwaite. Responsive Regulation: Transcending the Deregulation Debate. Oxford Socio legal Studies. 1992.

15. John T. Scholz. Enforcement Policy and Corporate Misconduct: The Changing Perspective of Deterrence Theory // Law and Contemporary Problems. 1997. Vol. 60. No. 3. P. 253-268.

16. Friedman T. The Lexus and the Olive Tree: Understanding Globalization. Anchor Book Edition. 1999.

17. Kagan R.A. Adversarial Legalism: The American Way of Law. Harvard University Press. 2003.

18. Kagan R.A., Scholz J.T. The «Criminology of the Corporation» and Regulatory Enforcement Strategies. Blankenburg E., Lenk K. (eds) // Organisation und Recht. Jahrbuch fьr Rechtssoziologie und Rechtstheorie. 1984. Vol. 7. VS Verlag fьr Sozialwissenschaften.

19. Lobel O. Interlocking Regulatory and Industrial Relations: The Governance of Workplace Safety // Administrative Law Review. 2005. Vol. 57. No. 4. P. 1071-1151.

20. Lobel O. The Renew Deal: The Fall of Regulation and the Rise of Governance in Contemporary Legal Thought // San Diego Legal Studies Paper. 2004. No. 07-27. P. 261-390.

21. Simon W.H Solving Problems Versus Claiming Rights: The Pragmatist Challenge to Legal Liberalism // Columbia Law Sch. Pub. Law Research Paper. 2003. No. 03-58. P. 127-212.

22. Simon W.H. The Community Economic Development Movement: Law, Business, and the New Social Policy. Duke University Press Books. 2002.

23. Sparrow M.K. The Regulatory Craft: Controlling Risks, Solving Problems, and Managing Problems. Washington: Brookings Institution Press. 2000.

Размещено на Allbest.ru