Глава 3. Российская государственность: особенности функционирования органов государственной власти в РФ

3.1 Конституционно-правовые особенности организации государственного аппарата в Российской Федерации

Согласно статье 1 Конституции, Российская Федерация является демократическим правовым государством, что предполагает практическое применение принципа разделения властей как принципа правового государства и демократии.

Базисом для функционирования государственной власти в Российской Федерации является классический принцип разделения властей. Так, согласно статье 10 Конституции, государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, органы каждой из которых обладают определенной самостоятельностью в рамках своего предмета ведения. Практическая реализация принципа разделения властей является гарантией признания человека, его прав и свобод высшей ценностью государства, признаком демократии.

В соответствии с принципом разделения властей, в Российской Федерации действует законодательная власть, целью которой является разработка и принятие законов, формирование нормативной базы для функционирования иных органов государственной власти, а также оказание влияния на формирование органов исполнительной и судебной власти; исполнительная, в обязанности которой входит исполнение предписаний, приведение к исполнению законов, а также влияние на законотворческий процесс; судебная, в компетенцию которой входит осуществление правосудия, разрешение споров по конкретным делам и вынесение решений, которые не могут быть изменены или отменены органами законодательной или исполнительной власти.

Представительным и законодательным органом РФ, согласно статье 94 Конституции, является Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации. Представительная функция Федерального Собрания означает, что оно является официальным представителем всего многонационального народа Российской Федерации, формирующим и выражающим его волю и интересы. Данная функция органа проявляется в утверждении государственного бюджета, ратификации и денонсации международных договоров, назначении и освобождении от должности федеральных должностных лиц, решении вопросов войны и мира. Легитимность органа обеспечивается периодическим переизбранием членов обеих палат Федерального Собрания РФ на выборах.

Вторая функция Федерального Собрания РФ, определенная Конституцией, - законодательная. Она включает принятие федеральных законов и федеральных конституционных законов, их изменение, а также парламентский контроль за реализацией законов.

Федеральное Собрание состоит из двух палат, верхней из которых является Совет Федерации, а нижней - Государственная Дума. Каждая из палат наделена определенной компетенцией, закрепленной в статьях 102 и 103 Конституции. Предмет ведения Совета Федерации не совпадает по своему содержанию с предметом ведения Государственной Думы. Так, например, Государственная Дума вправе принимать федеральные законы, в то время как Совет Федерации вправе лишь одобрить или отклонить закон, принятый нижней палатой. Кроме того, для полномочий Государственной Думы характерна наибольшая ориентация на процедуры, связанные с назначением важнейших должностных лиц исполнительной и контрольной власти, с решением вопросов, связанных с деятельностью Правительства РФ. Совет Федерации в большей степени наделен полномочиями, связанными с решением вопросов конституционной законности, правопорядка и общественной безопасности, а также с решением вопросов федеративного уровня.

В пункте 2 статьи 77 Конституции РФ зафиксировано, что «органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации». Согласно статье 110 Конституции РФ, исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации. Оно представляет орган государственной власти, возглавляющий единую систему органов исполнительной власти в стране.

Согласно Конституции и федеральному конституционному закону от 17.12.1997 N 2-ФКЗ (ред. от 28.12.2016) «О Правительстве Российской Федерации», Правительство - орган, организующий исполнение определенных нормативно-правовых актов. Это следует из Конституции РФ и закреплено в статье 4 ФКЗ 17.12.1997 N 2-ФКЗ: «Правительство Российской Федерации в пределах своих полномочий организует исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации, осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, принимает меры по устранению нарушений законодательства Российской Федерации».

Правительство входит в число субъектов права, обладающих законодательной инициативой. Оно дает письменные заключения на законопроекты, касающиеся финансовой сферы. Правительство вправе направлять в Думу поправки к любым законопроектам, а также официальные отзывы о федеральных законах и законопроектах, которые находятся на рассмотрении у палат Федерального Собрания.

В целях дополнительного содействия реализации полномочий Президента Российской Федерации, а также обеспечения продуктивного и согласованного взаимодействия и функционирования органов государственной власти указом Президента от 1 сентября 2000 года №1602 был образован Государственный совет Российской Федерации. На заседаниях совета, возглавляемых Президентом, как правило, обсуждаются проблемы, имеющие особое государственное значение по вопросам взаимодействия Российской Федерации с субъектами, а также укрепления основ федерализма. Кроме того, на обсуждение выносятся вопросы, касающиеся социально-экономического развития государства.

Государственный совет не является конституционным органом, так как его полномочия не закреплены в основном нормативно-правовом акте государства - Конституции РФ. Кроме того, Государственный совет является совещательным органом, но не является органом государственной власти, так как властными полномочиями не обладает. На наш взгляд, конституционное закрепление правового положения данного органа как исполнительного положительно повлияет на укрепление федерализма в РФ.

Судебная власть в Российской Федерации, согласно пунктам 1 и 2 статьи 118 Конституции РФ, осуществляется только судом посредством четырех видов судопроизводства: конституционного, гражданского, административного и уголовного.

Система судебных органов в Российской Федерации устанавливается в соответствии с Федеральным конституционным законом № 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" от 31.12.1996 г. Согласно пункту "о" статьи 71 Конституции РФ основы формирования судоустройства относятся исключительно к ведению Российской Федерации, а не ее субъектов.

Федеральная система судов общей юрисдикции в Российской Федерации представлена Верховным Судом РФ - высшей судебной инстанцией по гражданским, уголовным и административным делам, Верховными судами республик в составе РФ, краевыми и областными судами, судами автономных округов и автономной области, а также военными судами. Указанная совокупность судебных органов является централизованной, то есть все нижестоящие суды подконтрольны Верховному суду РФ.

Так, в отечественной судебной системы можно выделить три ветви судов, исполняющих свои полномочия независимо друг от друга: суды общей юрисдикции во главе с Верховным судом РФ, федеральный Конституционный суд и суды субъектов, наделенные полномочиями конституционного контроля, но действующие автономно друг от друга, а также система арбитражных судов. Но все перечисленные судебные органы действуют на основе и во исполнение определенных законом задач по охране государственного устройства, защите прав и интересов человека и гражданина, а также обеспечению законности и правопорядка в стране. Стоит отметить, что организация чрезвычайных судов и судебных органов, не предусмотренных Конституцией РФ и иными федеральными конституционными законами, в Российской Федерации не допускается.

Так как Российская Федерация является примером смешанной республики (хоть это является и дискуссионным вопросом) в целом относительно судебной системы характерным является наличие автономного судебного органа конституционного нормоконтроля, независимость судебной власти в целом от других ветвей власти, а также формальное отсутствие у судебных органов правотворческой функции.

Так, на федеральном уровне в судебной системе особое место занимает Конституционный суд Российской Федерации, так как, согласно Федеральному конституционному закону от 21.07.1994 N 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», именно он разрешает споры о компетенции между федеральными органами государственной власти, между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между высшими государственными органами субъектов Российской Федерации. Более того, Конституционный Суд Российской Федерации - судебный орган, самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть посредством конституционного судопроизводства. Таким образом, он является абсолютно автономным судебным органом, решения которого не подлежат обжалованию, а также носят императивный характер.

Независимость судебной власти от иных ветвей власти закреплена в ст. 10 Конституции РФ, которая гласит: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны».

Принцип разделения властей, распределяя функции по осуществлению государственной власти между тремя ветвями власти, устанавливает самостоятельность каждой их них, создавая определенный баланс. В данной системе судебные органы взаимодействуют с законодательной и исполнительной, обязываясь применять нормативно-правовые акты в конкретных случаях, а также при назначении судей на соответствующие должности. Однако в случае несоответствия законов, указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ Конституции РФ судебная власть вправе фактически отменять данные нормативные правовые акты.

Принцип разделения властей также играет важную роль в регулировании полномочий между ветвями власти, соблюдении сбалансированности прав и обязанностей, предотвращении узурпации судебной власти какой-либо другой властью. Органы законодательной и исполнительной властей не вправе вершить правосудие, тогда как судебная власть не имеет права заниматься нормотворческой деятельностью, вмешиваться в прерогативу других ветвей власти. Безусловно, судебная практика оказывает влияние на деятельность органов законодательной власти, а также вносит коррективы в деятельность органов исполнительной власти. Более того, суды обладают правом толкования правовых норм, в процессе применения которого судебные органы выявляют истинное содержание правовых норм, которое зачастую является отличным от первоначальных целей законодателя.

Государственная власть в Российской Федерации представляет собой единую систему, между элементами которой разделены функции по ее осуществлению. Конституция Российской Федерации устанавливает так называемую систему сдержек и противовесов, систему, при которой полномочия трех ветвей власти в сфере взаимоотношений друг с другом распределены таким образом, чтобы не происходило нарушений принципа разделения властей, узурпации верховной власти одним лицом или группой лиц, доминирующего положения одной ветви власти над другими. Несмотря на это, взаимодействие органов различных ветвей власти в рамках, установленных Конституцией, федеральными законами и федеральными конституционными законами, допустимо, необходимо и регулируется законодательством.

Говоря о принадлежности Российской Федерации к той или иной модели государственного аппарата из тех, что были выделены во второй главе данной работы, следует отметить, что несмотря на существующий принцип разделения властей, политический и идеологический плюрализм, фактически в России исторически сложилась монократическая модель государственного аппарата, что обусловлено такими субъективными факторами, как правосознание граждан, исторические особенности правогенеза современного российского государства, а также сложившийся политический режим.

3.2 Проблемы функционирования органов государственного аппарата в Российской Федерации и пути их преодоления

Государственный аппарат в Российской Федерации действует на основе конституционных принципов, в том числе на основе принципа разделения властей с целью предотвращения захвата государственной власти одним государственным органом или группой лиц.

Для наиболее продуктивного функционирования органов государственной власти на основе принципа разделения властей необходимым аспектом является наличие системы сдержек и противовесов, когда одна ветвь власти может оказывать воздействие на другую с целью предотвращения ее доминирования.

Согласно пункту 3 статьи 5 Конституции Российской Федерации, федеративное устройство нашего государства основано на его государственной целостности и единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Данный принцип гарантирует единство, целостность, неприкосновенность государственной власти, поддерживает эффективное функционирование механизма государства по выполнению внешне- и внутригосударственных задач.

Проводя анализ организации и функционирования государственного аппарата в современной России как правового демократического государства, можно выделить некоторые проблемы фактического функционирования государственной власти и формальные проблемы законодательства.

Сегодня имеет место большое количество дискуссий на предмет несовпадения теоретического содержания классической теории разделения властей ее практической реализации. Так, например, сегодня в структуре отечественного государственного механизма сформированы такие органы государственной власти, которые не подпадают ни под одну из классически сформулированных ветвей власти. Современный государственный аппарат в контексте классической концепции разделения властей отличается такими аспектами, как: особое, неоднозначное место главы государства в системе разделения властей [Прокофьев, 2016, с. 39-43]; особый правовой статус Прокуратуры [Смирнов, 2015, с. 133]; Следственного комитета Российской Федерации [Багмет, 2014, с. 45-47]; Счетной палаты и Центрального Банка Российской Федерации [Алексеев, 2016, с. 413]; Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и других «отраслевых» уполномоченных [Гончаров, Жеребцова, 2008, с. 75-80]. Указанные «пограничные» государственные структуры дают основание полагать, что помимо трех классичеких ветвей власти в Российской Федерации имеет место ряд других. Например, С.А. Авакьян дополняет традиционный список президентской, учредительной, народной, прокурорской, избирательной, финансово-банковской ветвями [Авакьян, 2017, с. 378-380]. С точки зрения теории представляется целесообразным выделение новых ветвей власти, так как традиционная концепция разделения властей в современных условиях выглядит устаревшей, однако, закрепление таких положений на законодательном уровне сложно назвать практически полезной идеей, так как фактически организация и функционирование государственных органов не будет подвергнуто изменениям.

Вопрос о роли и месте государства в Российской Федерации продолжает оставаться актуальным уже долгое время. Какова роль и место главы государства в системе органов власти и управления? На этот вопрос нельзя дать однозначный ответ, так как существует немало дискуссий на этот счет. Так, например, существует точка зрения, что наша федерация является «суперпрезидентской», где глава государства фактически является главой исполнительной власти. Конституция закрепляет за президентом статус главы государства. Кроме того, он является гарантом самой Конституции, а также прав и свобод человека и гражданина. В компетенцию гражданина входит определение в соответствии с Конституцией и федеральными законами основных направлений внутренней и внешней политики государства, принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, а также обеспечивает согласованное взаимодействие между органами государственной власти (статья 80 Конституции Российской Федерации).

Кроме того, Конституцией определены такие распорядительные полномочия Президента, как назначения Председателя Правительства с согласия Государственной Думы, принятие решения об отставке Правительства, право председательствовать на заседаниях Правительства, по предложению Председателя Правительства назначение и освобождение от должности заместителей Председателя Правительства, представление Государственной Думе кандидатуры для назначения на должность Председателя Центрального банка России, а также становление вопроса о его освобождении (статья 83 Конституции РФ).

Власть Президента, фактически наделенного исполнительно-распорядительными функциями, представляет собой набор поистине огромных полномочий. Фактическое соединение в полномочиях Президента функций и главы государства, и главы Правительства позволяет ему обладать «суперпрезидентской» властью.

Однако российское законодательство строго определяет статус Президента по отношению к органам законодательной и судебной властей: формально-юридически он не вправе стоять выше по статусу данных органов.

Так, пункт 3 статьи 80 Конституции Российской Федерации строго предписывает, что деятельность Президента по определению основных направлений внутренней и внешней политики происходит в соответствии с Конституцией и федеральными законами. Кроме того, пункт 3 статьи 90 Конституции указывает, что нормативные правовые акты Президента уступают по силе не только Конституции, но и федеральным законам - нормативным правовым актам Федерального Собрания. Гражданский кодекс гласит: «В случае противоречия указа Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации настоящему Кодексу или иному закону применяется настоящий Кодекс или соответствующий закон».

Рассматривая нормативные правовые акты Федерального Собрания, высшего законодательного органа страны, и Президента по иерархичности, можно сделать вывод, что акты Президента уступают по силе актам Федерального Собрания. Таким образом, институт президентства де-юре не может быть выше института парламента, стоять в этой иерархии над ним.

Обращаясь к точке зрения доктора юридических наук, российского государственного и политического деятеля С. М. Шахрая, стоит согласиться, что Российская Федерация - не «суперпрезидентская» республика, а президентско-парламентская, в которой всенародно избранный Президент является «стержнем» для организации и функционирования государства. «В глазах избирателей это арбитр и согласователь интересов, гарант приведения в действие механизмов в необходимых случаях федерального принуждения и других институтов обеспечения единства Российского государства. России необходима сильная власть, рука настоящего хозяина», - небезосновательно утверждает специалист [Лейтер, 2015].

Кроме того, с момента принятия действующей Конституции и практического применения установленных в ней принципов, в частности, принципа разделения властей, не раз устанавливалось, что, несмотря на так называемую систему сдержек и противовесов, в Российской Федерации исполнительная власть неизменно стоит выше законодательной.

Это проявляется, например, в том, что Президент обладает такими значительными полномочиями, как право назначения выборов в Государственную Думу, право роспуска Государственной Думы, право на внесение законопроектов в Государственную Думу, право подписания и обнародования федеральных законов, право вето на принимаемые законы, а также право назначения референдумов (статьи 84, 107 Конституции Российской Федерации).

Несмотря на то, что парламент обладает довольно сильными «обратными рычагами» воздействия на исполнительную ветвь власти, а также власть Президента РФ, такими как право Государственной Думы на решение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации, или же право той же нижней палаты на выдвижение обвинения против Президента, и, следовательно, право Совета Федерации на основе выдвинутого Государственной Думой обвинения на решение вопроса об отстранении Президента от должности, существует достаточное количество возможных ответных действий со стороны исполнительной ветви власти, которые могут нанести еще больший ущерб законодательной.

Примером тому служит закрепленное Конституцией право Государственной Думы давать или не давать согласие главе государстве на назначение Председателя Правительства Российской Федерации, а также право на вынесение решения о доверии (или недоверии) Правительству. Негативный ответ Государственной Думы на вопрос о решении доверия Правительству или на вопрос обутверждении выдвигаемой Президентом кандидатуры на пост Председателя Правительства РФ может так же негативно повлиять на дальнейшую работу Государственной Думы Федерального Собрания в прежнем составе.

Согласно Конституции, в случае если Президент не согласен с выражением Государственной Думой недоверия Правительству, законосовещательный орган вправе повторно выразить свою позицию относительно Правительства в течение трех месяцев. Однако если Президент сочтет отставку Правительства невозможной, он вправе распустить Государственную Думу.

Кроме того, в случае трехкратного отклонения ГосударственнойДумой выдвигаемой Президентом кандидатуры на пост Председателя Правительства глава государства вправе распустить Думу и самостоятельно назначить Председателя Правительства РФ.

Таким образом, вышеуказанные «рычаги воздействия» законодательной власти на исполнительную выглядят весьма относительными, так как могут быть нейтрализованы самой исполнительной властью не в пользу законодательной.

На наш взгляд, существование данных «двугранных» полномочий парламента является явным недостатком, так как это умаляет полномочия законодательной ветви власти и вносит некоторый дисбаланс в систему разделения властей, ставя исполнительную власть на место доминирующей.

Судебная власть в Российской Федерации также признается неидеальной. Наиболее распространенной в научных работах и комментариях специалистов в области юриспруденции проблемой является несогласие некоторых членов судейского сообщества с предлагаемыми и уже реализуемыми на практике нововведениями. По мнению Плескунова А.В., основной проблемой медленного реформирования судебной системы является то, что «новшества не прививаются на современной российской почве и извращаются на практике, выступает сопротивление демократическим преобразованиям со стороны судей судебной и правоохранительной систем в целом» [Плескунов, 2015, с. 125]. Так, «отторжение» нововведений объясняется тем, что руководящие посты в судебных и правоохранительных органах сохраняются за чиновниками советской закалки, а их точка зрения на введение новшеств более демократичного характера является ненадежным, шатким.

Данная проблема может быть проиллюстрирована на примере возникшего в связи с процессом слияния Высшего Арбитражного Суда РФ и Верховного Суда РФ резонанса и в судейском сообществе, и в юридической науке. Судейское сообщество разделилось на два лагеря, поднимающих вопрос о необходимости и целесообразности объединения данных структур.

Не менее серьезной проблемой специалисты считают неполную независимость судей, вследствие чего доверие граждан к судебной системе в целом снижается, а также низкий уровень материально-технического обеспечения судебной системы.

Для вышеизложенных проблем юристами выдвигаются несколько вариантов решения: во-первых, создание реального механизма реализации контрольных полномочий как парламентом, так и общественностью за деятельностью судейского корпуса при использовании в том числе норм Федерального закона № 212 от 21 июля 2014 г. «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», во-вторых, повышения статуса и материального обеспечения сотрудников аппарата судов.

Перечень данных дискуссионных вопросов и их анализ не является исчерпывающим, так как на практике он представляет собой обширный круг проблем, анализировать которые берутся не все специалисты. Тем не менее, данные дилеммы, на наш взгляд, являются наиболее значимыми, так как касаются непосредственно высших органов государственной власти, их полномочий и функций.

Особенно актуальным на данный момент проблемным вопросом относительно деятельности государственной власти в РФ является внесение поправок в действующую Конституцию главой государства.

Владимир Владимирович Путин отмечает, что разработанные поправки необходимы для стабильности существования государства, а парламентская форма правления, широко применяемая в мире, сейчас просто невозможна на этапе современного развития России [Путин, 2020].

В первую очередь, стоит упомянуть поправку, связанную с президентской должностью. В статье 81 предлагается убрать ставшее предметом острых дискуссий слово «подряд» относительно числа сроков президентства. Это означает, что один и тот же человек в течение жизни сможет только два раза занимать пост президента РФ, то есть не более 12 лет (два срока по шесть лет). Тем не менее, норма будет дополнена оговоркой, определяющей, что ограничение для одного и того же лица в виде двух президентских сроков «не препятствует лицу, занимавшему и (или) занимающему должность президента Российской Федерации на момент вступления данной поправки в силу, участвовать в качестве кандидата на выборах президента Российской Федерации после включения указанной редакции в текст Конституции РФ на установленное поправкой допустимое число сроков, вне зависимости от числа сроков, в течение которых указанное лицо занимало и (или) занимает эту должность на момент вступления данной поправки в силу». Сложно рассматривать такую норму как разумную, так как изначально норма об ограничении сроков президентства вводилась с целью обеспечения здоровой сменяемости власти, однако, при этом она дополняется противоречащим условии об обнулении сроков действующего президента, предоставляя ему возможность остаться у власти уже в пятый раз.

Для судебной системы предлагаемые изменения конституционных норм будут также значимыми: фактически администрация главы государства сместит жизненно необходимую систему сдержек и противовесов в пользу президентской власти. Так, поправки предусматривают процедура лишения полномочий Советов Федерации по представлению Президента. Фактически судьи перестанут быть независимыми, а принцип несменяемости окажется под угрозой. Многие правоведы высказались против данной поправки: конечно, учитывая существующие в судебной системе проблемы вряд ли позволят назвать ее истинно независимой, однако, такие поправки еще в большей степени препятствуют построению действительно профессионального, независимого и эффективного судейского корпуса, действующего в полной мере соответствующе третьей ветви власти [Бевзенко, 2020]. Данные положения противоречат статьям 10, 120 и 121 Конституции, создавая коллизию внутри основного нормативно-правового акта государства.

Относительно органа конституционного контроля - Конституционного суда - предлагается внести сразу изменений. Во-первых, число судей Конституционного суда РФ предлагается сократить с 19 до 11 без какого-либо аргументированного обоснования, что также кажется необоснованным и неэффективным. Более того, п. «в» ч. 5.1 ст. 125 Конституции предлагает дополнить полномочия Конституционного суда следующим положением: «по запросу Президента Российской Федерации проверяет конституционность законов, принятых в порядке, предусмотренном частью 3 статьи 107 и частью 2 статьи 108 Конституции Российской Федерации, до их подписания Президентом Российской Федерации». В чем кроется целесообразность предлагаемой президентом нормы - не понятно. Бевзенко Р.С., например, рассуждает о том, что президент таким образом вводит условную «подушку безопасности» на случай, если та или иная сомнительная законодательная инициатива, предварительно получившая конституционное «одобрение», уже не сможет быть предметом запроса о проверке ее на соответствие Конституции [Бевзенко, 2020]. Данное нововведение также трудно назвать справедливым, отвечающим требованиям общества.

Невозможно не отметить противоречия обязательному в России конституционному принципу разделения властей. Так, предлагаемые поправки в Конституцию де-факто предоставят Президенту, помимо уже существующего руководящего исполнительной властью положения, возможность через определенные механизмы руководить деятельностью судейского корпуса, прокуратуры и министров силовых ведомств «с согласия представителей, большинство из которых подотчетны исполнительной власти», что явно подрывает принцип разделения властей.

Статья 11 Конституции устанавливает закрытый перечень государственных органов, осуществляющих государственную власть в Российской Федерации: Президент, Федеральное собрание (Совет федерации и Государственная дума), Правительство и суды.

Формирование Государственного совета, наделение его статусом конституционного органа противоречат статье 10 Конституции, так как в ней не предусмотрена возможность создания Президентом другого государственного органа. В случае принятия поправок Госсовет может стать пропрезидентским органом, негласно имеющим статус второго более влиятельного правительства. Таким образом, создание Госсовета противоречит основам конституционного строя России.

Таким образом, если существующие проблемы, касающиеся организации и функционирования государственного аппарата в России, еще можно решить предложенными выше способами, то потенциальные проблемы, которые находятся еще в «бумажном» виде можно избежать, не вводя предлагаемые поправки в Конституцию. В противном случае существующие пробелы и коллизии в законодательстве пополнятся внутриконституционными.



Заключение

В рамках исследования были проанализированы различные подходы к пониманию понятия «государственный аппарат», в результате чего было сформулировано следующее определение: государственный аппарат -это совокупность органов, непосредственно решающих задачи, стоящие перед государством, посредством предоставленных им функций, сформированный на базе «первичных» элементов механизма государства - государственных органов - и не включающий в себя государственные организации и предприятия, то есть являющийся составным элементом государственного механизма.

Кроме того, проанализирована история зарождения и становления принципа разделения властей, показана его эволюция от теоретически обоснованной концепции до конституционно закреплённого и реализующегося на практике принципа организации и функционирования государственной власти.

Представляется возможным заключить, что теория разделения властей, с одной стороны, является одним из наиболее полно и всесторонне изученных феноменов юриспруденции с точки зрения теории, а с другой стороны, как бы это парадоксально ни звучало, является одним из наиболее трудно применимых на практике конституционных принципов, так как ни одна из существующих моделей разделения властей не признается специалистами как идеальная. Более того, несмотря на существование подходов к пониманию содержания теории разделения властей, специалистами на протяжении нескольких веков разрабатывались фундаментальные принципы, которые стали руководящими для основных законов и законодательства в целом многих современных государств, в числе которых самостоятельность, законность, наличие системы сдержек и противовесов, а также направленность на защиту и обеспечение прав и законных интересов человека и гражданина.

Сравнительно-правовой анализ моделей государственных аппаратов в зависимости от формы правления в государстве позволил выявить следующие особенности органов государственной власти в монархиях, а также президентской, парламентской и смешанной республиках.

Анализ монархических форм правления позволил сделать вывод о том, что если парламентарная монархия представляет собой образец взаимного удовлетворения интересов сторонников традиционного образа жизни общества с сохранением особенностей его менталитета и сторонников тенденции к демократизации общественных отношений, то дуалистическая монархия фактически превратилась в республику, а вот страны с абсолютной монархической формой правления еще не готовы к демократическим преобразованиям в обществе.

Специфическими характеристиками государственных аппаратов республик президентского типа являются юридическое равенство и автономность различных ветвей государственной власти; внепарламентский способ избрания президента; единоличное управление главой государства исполнительной властью; наличие у президента права отлагательного вето; отсутствие института парламентской ответственности у правительства; невозможность роспуска парламента главой государства.

Государственные аппараты характерные для парламентских республик отличаются предоставлением главе государства номинальной функции; формированием правительства на основе парламентского большинства; возможностью совмещения статуса министра и депутата; правом парламента отправки в отставку правительства посредством вынесения вотума недоверия; правом правительства на досрочный роспуск парламента и назначения новых выборов.

Система органов государственной власти в республиках смешанного типа наделена следующими особенностями: отсутствием у президента политической ответственности перед парламентом, но наличием у него права его досрочного роспуска; участием главы государства в формировании органов исполнительной ветви власти; допущением соединения в руках одного человека полномочий как члена представительного, так и исполнительного органа; наличием политической ответственности правительства перед парламентом и президентом.

Проведенное исследование также позволило смоделировать группы, каждой из которых соответствует определенная модель государственного аппарата, а именно: монократическая, характеризующаяся предоставлением доминирующего положения главе государства, наличием развитой системы сдержек и противовесов в республиках и «унифицированной» структурой государственного аппарата в монархиях, входящих в эту группу; монотеократическая с присущим ей обожествлением государственной власти; поликратическая, специфическими чертами которой являются такие особенности, как: наличие нескольких самостоятельных ветвей власти, действующих обособленно, но формально и фактически имеющих возможность оказывать влияние друг на друга посредством эффективно действующей системы сдержек и противовесов; предоставление парламенту значительной или полной власти в сфере законодательства; политический и идеологический плюрализм; преобладание диспозитивного метода правового регулирования; тенденция демократизации общества; зачастую развитое самоуправление. В первую группу включены президентская, полупрезидентская и однопартийная парламентская республика, а также абсолютная монархия; абсолютная монархия также является представителем монотеократической модели государственного аппарата; поликратическая модель государственного аппарата представлена парламентской республикой и монархией, смешанной республикой с доминированием парламента и дуалистической монархией, и характерна для западноевропейских государств.

Российская же система органов государственной власти представляет собой единую систему, между элементами которой разделены функции по ее осуществлению. Конституция Российской Федерации устанавливает так называемую систему сдержек и противовесов, систему, при которой полномочия трех ветвей власти в сфере взаимоотношений друг с другом распределены таким образом, чтобы не происходило нарушений принципа разделения властей, узурпации верховной власти одним лицом или группой лиц, доминирующего положения одной ветви власти над другими. Несмотря на это, взаимодействие органов различных ветвей власти в рамках, установленных Конституцией, федеральными законами и федеральными конституционными законами, допустимо, необходимо и регулируется законодательством.

Несмотря на существующий принцип разделения властей, политический и идеологический плюрализм, фактически в России исторически сложилась монократическая модель государственного аппарата, что обусловлено такими субъективными факторами, как правосознание граждан, исторические особенности правогенеза современного российского государства, а также сложившийся политический режим.

Несмотря на существующее формальное регулирование организации и функционирования органов государственной власти в Российской Федерации, наличие проблем в этой сфере избежать трудно, а порой - невозможно. В данном случае речь идет и о неопределенном положении главы государства, и более привилегированном положении органов исполнительной власти, и о несовершенствах судебной системы.

Однако более значительные проблемы в виде внутриконституционных коллизий могут ожидать Россию в случае придания юридической силы поправкам к Конституции РФ.

В заключение хочется отметить, что эффективность работы государственного аппарата зависит не только от формальных аспектов, выражающихся в законодательном регулировании, но и в том, как граждане, в частности, государственные служащие, понимают и применяют нормы закона.



Список использованной литературы

I. Нормативно-правовые акты

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 дек. 1993) (с учетом поправок, внесенных законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 дек. 2008 г. №7-ФКЗ, от 5 февр. 2014 г. №2-ФКЗ, от 21 июля 2014 г. №11-ФКЗ)// СЗ РФ. 2014. №31. Ст. 4398.

2. Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» от 03.12.2012 N 229-ФЗ (последняя редакция) // [Электронный ресурс]. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс». (Дата обращения 15.03.2020).

3. Федеральный закон от 27.12.2005 №196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» (редакция от 07.05.2013) // [Электронный ресурс]. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс». (Дата обращения 01.04.2020).

4. Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 08.05.1994 N 3-ФЗ (ред. от 27.12.2018) // [Электронный ресурс]. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс». (Дата обращения 22.03.2020).

5. Собрание законодательства РФ №4 от 22 января 1996 года. №. Ст. 409. [Электронный ресурс] URL: http://www.szrf.ru/szrf/doc.phtml?nb=100&issid=1001996004000&docid=2950 (Дата обращения: 03.04.2020).

6. Конституция Соединенных Штатов Америки 1787 г. / Соединенные Штаты Америки: Конституция и законодательство. Под ред. О.А. Жидкова. Перевод В.И. Лафитского. М.: Прогресс, Универс, 1993. [Электронный ресурс] URL: https://www.twirpx.com/file/1013250/. (Дата обращения 24.03.2020).

7. Основной закон Федеративной Республики Германии, от 23 мая 1949 г. с последующими изменениями и дополнениями

8. до 20 октября 1997 года. [Электронный ресурс]. URL: http://worldconstitutions.ru/?p=155. (Дата обращения 25.03.2020).

9. Конституция Федеративной Республики Бразилия (принята 5 октября 1988 года). [Электронный ресурс] URL: https://worldconstitutions.ru/?p=563 (Дата обращения: 24.03.2020).

10. Конституционные акты Франции [Электронный ресурс] URL: http://www.concourt.am/armenian/legal_resources/world_constitutions/constit/france/france-r.htm (Дата обращения 22.03.2020).

11. Конституция Греции [Электронный ресурс] URL: https://legalns.com/download/books/cons/greece.pdf (Дата обращения: 21.04.2020).

12. Конституция Коста-Рики (принята 7 ноября 1949 года) [Электронный ресурс] URL: https://worldconstitutions.ru/?p=49 (Дата обращения: 22.04.2020).

13. Конституция Королевства Бельгия от 17 февраля 1994 г. [Электронный ресурс] URL: https://legalns.com/download/books/cons/belgium.pdf (Дата обращения: 05.04.2020).

II. Специальная литература

9. Абросимова Е.Б. Судебная власть в Российской Федерации: система и принципы. М.: Институт права и публичной политики, 2002. 160 с.

10. Абашмадзе В.В. Учение о разделении государственной власти и его критика. Тбилиси. 1972. 51 с.

11. Авакьян С.А. Глава Российского государства и региональные структуры власти: опыт и проблемы взаимодействия // Конституционное и муниципальное право. 2017. № 11. С. 40-47.

12. Современные проблемы организации публичной власти. Коллективная монография. Под ред. Авакьяна С.А. М.: Юстицинформ, 2014.596 с.

13. Организация государственной власти в России и зарубежных странах. Учебно-методический комплекс. Рук. авт. кол. и отв. ред. проф. Авакьян С.А. М.: Юстицинформ, 2014. 692 с.

14. Авакьян С.А. Конституционное право. Энциклопедический словарь. М.: Издательство НОРМА-ИНФРА, М., 2011. 688 с.

15. Авакьян С.А. Размышления конституционалиста: Избранные статьи. М., 2010. С. 479-489.

16. Авакьян С.А. О возможных и конституционно легитимных путях изменения баланса властей в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2008. №3. С. 2-6.

17. Авдеев Д.А. Республиканская форма правления в свете конституционного монократизма (отечественный опыт) // Государство и право. №2. 2015. С. 27-34.

18. Авдеев Д.А. Разделение властей и дуалистическая природа исполнительной власти в России // Конституционное и муниципальное право. 2010. №9. С. 14-18.

19. Авдеева О.А., Макеева Н.В. Канадский федерализм: особенности формирования // Вестник Пензенского государственного университета. №3 (11). 2015. С. 103-107.

20. Алексеев Д.Б. Концепция развития государственного контроля как способа обеспечения режима законности в государственном управлении // Административное и муниципальное право. 2016. № 5. С. 410-416.

21. Андерсон Дж. Федерализм: введение. М., 2009. 127 с.

22. Астафуров А.М. Модели государственного аппарата в свете учения о форме государства // Гуманитарные науки. Право. № 4 (96). 2011. С. 287-291.

23. Багмет А.М. Место Следственного комитета Российской Федерации в системе правоохранительных органов Российского государства // Российский следователь. 2014. № 9. С. 45-47.

24. Венгеров А.Б. Теория государства и права: Учеб. 6-е изд., стер. М.: Издательство «Омега-Л», 2009. 607 с.

25. Гончаров И.В., Жеребцова Е.Е. Институт Уполномоченного по правам человека в системе конституционных гарантий прав и свобод человека и гражданина: Россия и зарубежный опыт // Актуальные проблемы правоведения. 2008. № 3 (21). С. 75-80.

26. Толковый словарь Живого великорусского языка В.И. Даля. Издательство «ОЛМА Медиа Групп», Т. 4. М., 2007. 274 с.

27. Теория государства и права: учебник. Под ред. Пиголкина А. С., Дмитриева Ю. А. 2-е изд.: Высшее образование, Юрайт-Издат, 2009. 743 с.

28. Керимов А.А. Специфика парламентаризма при различных формах правления //Философия политики и политология. 2012. С. 32-38.

29. Крутских В.Е. Юридический энциклопедический словарь. 3-е изд. Перераб. и доп. М.: ИЕФРА-М, 2001. IV. 450 с.

30. Лазарев В.В., Липень С.В. Теория государства и права: учебник для вузов. 4-е изд., испр. и доп. М.: Издательство «Юрайт», 2010. 634 с.

31. Лебедев В.М. Книга 1: Становление судебной власти в России. Монография; Книга 2: Суд. Правосудие. Судья. Российские хроники. М.: РАП, 2013. С. 800.

32. Локк Дж. Избранные философские произведения. В 2 т. М.: Соцэкгиз, 1960.

33. Лузин В.В. Принцип разделения властей как основа конституционализма. Сравнительно-правовое исследование на примере США, Великобритании и Франции: Монография. Нижний Новгород, 1997.

34. Малько А.В. Теория государства и права: учебник для вузов. М.: Юристъ, 2004. 304 с.

35. Мартышин О.О. Теория государства и права: учебник. М.: Норма. 2007. 496 с.

36. Марченко М.Н. Теория государства и права: учебник для вузов. М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2005. 648 с.

37. Монтескье Ш. Избранные произведения. М., 1955.

38. Марченко М.Н. Современные интерпретации теории разделения властей на Западе. Вестник Московского университета. Серия 11. Право, 1994. №4. С. 14-25.

39. Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства. Учебник для юридических вузов и факультетов. М.: Издательство НОРМА-ИНФРА, 2000. 552 с.

40. Никитин А.А. Особенности правового усмотрения в различных правовых системах // Вопросы российского и международного права. 2016. Т. 6. № 10A. С. 24-33.

41. Словарь русского языка под редакциейС.И. Ожегова, М.: Издательство «Русский язык», 1990. 717 с.

42. Плескунов А.В. Основные этапы формирования судебной системы РФ // Международный научный журнал «Инновационная наука». 2015. №5. С. 124-127.

43. Прокофьев В.Н. Конституционно-правовой статус президента (главы государства) в парламентских республиках Западной Европы // Международное публичное и частное право. 2016. № 2. С. 39-43.

44. Советский энциклопедический словарь под редакциейА.М. Прохорова. М.: Издательство «Советская энциклопедия». М., 1984. 1600 с.

45. Радько Т. Н. Теория государства и права: учебник. 2-е изд. М.: Проспект, 2011. 752 с.

46. Сидоров В.П. Соотношение понятий «государственный механизм» и «государственный аппарат» // Вестник Псковского государственного университета. Серия «Экономика, право и управление». №4. 2016 с. 167-171.

47. Смирнов А.Ф.К вопросу о власти прокурора // Актуальные проблемы российского права. 2015. № 5. С. 133-137.

48. Смольяков А.А. Принципы единства и разделения властей: теория, история, практика: Монография. СПб.: ГУАП, 2011. 174 с.

49. Терехов В.И. Становление и развитие теории разделения властей. Разделение властей: история и современность. Отв. Ред. М.Н. Марченко. М., 1996.

50. Юридическая энциклопедия под общей редакциейМ.Ю. Тихомирова. М.: Изд-во «Москва», 2001. С. 202-972.

51. Чепрасов К. В. Модели разделения властей и форма правления (конституционно-правовой аспект) // Известия Алтайского государственного университета. 2013. С. 134-138.

52. Чиркин В.Е. Глобальные правовые системы, правовые семьи и их классификация // Право. Журнал Высшей школы экономики. 2017. №4. С. 18 - 30.

53. Чиркин В.Е. Конституционная терминология: монография. Москва. Норма: ИНФРА М., 2016. 272 с.

54. Чиркин В.Е. Государственное и муниципальное управление. М., 2004. 320 с.

55. Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран: учебник для вузов. М.: Юристъ. 1997. 568 с.

56. Хропанюк В.Н. Теория государства и права: Учебник. Издат. «Омега-Л», 2010. 264 с.

57. Энтин Л.М. Разделение властей: опыт современных государств. М.: Юрид. лит., 1995. 176 c.

58. АGressman E. Separation of powers: The Third Circuit Dimension. Seton Hall Law Review. №3. 1989. P. 492-494.

59. Fitzerald J. Congress and the Separation of Powers. N.-Y., 1986. P. 91.

60. Nick Thijs, Gerhard Hammerschmid, EnoraPalaric. A comparative overview of public administration characteristics and performance in the EU28 // Luxembourg: Publications Office of the European Union, 2018. 108 p.

61. Cheibub J. A., Elkins Z., Ginsburg T. Beyond Presidentialism and Parliamentarism: on the hybridization of constitutional forms. British Journal of Political Science, 2013. P. 1 - 30.

62. Martha A. Field. The differing federalisms of Canada and The United States. Law and Contemporary Problems, Harvard University, Vol. 55, №1, 1992.

63. Doerfer, Gordon, Piersol, Lawrence L., and Netsch, Dawn Clark. The Courts, the Legislature, and the Executive: Separate and Equal? Judicature. Vol. 87. №5. March-April 2004.

64. Jensen, Christian B., and McGrath, Robert J. Making Rules about Rulemaking: A Comparison of Presidential and Parliamentary Systems. Political Research Quarterly. Vol. 64. №3. September 2011.

65. Krotoszynski, Ronald J., Jr. Cooperative Federalism, the New Formalism, and the Separation of Powers Revisited: Free Enterprise Fund and the problem of Presidential Oversight of State-Government Officers Enforcing Federal Law // Duke Law Journal. Vol. 61. № 8. May 2012.

III. Электронные ресурсы

66. Бевзенко Р.С.Поправки в Конституцию // Судебная власть. 2020.[Электронный ресурс]URL: https://zakon.ru/blog/2020/1/21/popravki_v_konstituciyu__sudebnaya_vlast (Дата обращения: 01.04.2020)

67. Еллинек Г. Общее учение о государстве. Учебное пособие. СПб.: Юридический центр-Пресс, 2004. 752 с. [Электронный ресурс] URL: http://bookz.ru/authors/georg-ellinek/ob6ee-u4_628/1-ob6ee-u4_628.html (Дата обращения: 02.04.2020).

68. Лейтер А.В. Проблема реализации принципа разделения властей в условиях формирования правовой государственности в современной России // Евразийский юридический портал. 2015. [Электронный ресурс] URL:http://www.eurasialegal.info/index.php?option=com_content&view=article&id=4219%3A2015-01-13-10-02-36&catid=169%3A2012-12-18-05-07-48&Itemid=2&limitstart=1. (Дата обращения: 02.04.2020).

69. Пахомов В.Г., Чурилов С.Н. К вопросу об отношении к принципу разделения властей классиков марксизма // История государства и права. 2012. №10. С. 17-20. [Электронный ресурс] URL: https://justicemaker.ru/view-article.php?id=26&art=3841 (Дата обращения: 03.03.2020).

70. Послание Президента Федеральному Собранию. 2020. [Электронный ресурс] URL: http://kremlin.ru/events/president/news/62582 (Дата обращения: 01.04.2020).

71. Сперанский М.М. План государственного преобразования графа М. М. Сперанского. М.: Русская мысль, 1905. 359 с. [Электронный ресурс] URL: http://elib.shpl.ru/ru/nodes/4957-speranskiy-m-m-plan-gosudarstvennogo-preobrazovaniya-grafa-m-m-speranskogo-vvedenie-k-ulozheniyu-gosudarstvennyh-zakonov-1809-g-s-pril-m-1905#page/27/mode/inspect/zoom/4. (Дата обращения: 29.03.2020).