Государственный аппарат: сравнительно-правовой анализ моделей и особенностей функционирования

Процедура вступления в должность Премьер-министра Канады весьма интересна: в первую очередь сам Премьер-министр и члены его Кабинета принимают присягу в качестве членов Тайного совета при Королеве, а затем в качестве членов Правительства. Премьер-министр традиционно получает звание «достопочтенного».

В случае поражения на выборах лидера партии или в случае неоказания поддержки большинства голосов в Палате общин Премьер-министр может быть отрешен от должности.

Формально федеральные министры назначаются и отрешаются от должности Генерал-губернатором по предложению Премьер-министра из числа депутатов его партии (коалиции).

Правительственные ведомства находятся под руководством заместителей министра. Назначение на должность осуществляется по ходатайству Премьер-министра. Стоит отметить, что принцип политической принадлежности в данном случае роли не играет, так как в случае смены правительства заместители министра не уходят в отставку.

Процесс назначения государственных служащих находится под контролем Независимой комиссии по вопросам государственной службы, состоящей из трех членов, осуществляющих свою деятельность в течение десяти лет. Финансовая деятельность министерств и ведомств, а также представительство правительства на переговорах с профсоюзами подконтрольны Казначейству, в состав которого входят некоторые министры.

Судебная власть Канады определена Конституционным актом 1867 года. Высшей судебной инстанцией в Канаде является Верховный суд Канады, образованный в 1875 году. Он является последней апелляционной инстанцией при рассмотрении не только гражданских и уголовных дел. Кроме того, Верховному суду Канады подсудны вопросы конституционного права. В состав Верховного суда входят восемь судей, не менее трех из которых должны быть представителями Квебека, во главе с главным судьей. Она назначаются Генерал-губернатором по представлению Премьер-министра.

Федеральный суд, представляющий апелляционную инстанцию по отношению к федеральным управлениям и службам, а также надзорной инстанцией в отношении провинциальных судов, является следующим звеном в судебной системе Канады. В его составе действует Федеральный апелляционный суд во главе с главным судьей.

Таким образом, государственный аппарат в Канаде действует на основе принципа разделения властей, представляя собой совокупность органов исполнительной, законодательной и судебной ветвей власти.

В целом стоит отметить, что парламентарная монархия представляет собой образец взаимного удовлетворения интересов сторонников традиционного образа жизни общества с сохранением особенностей его менталитета и сторонников тенденции к демократизации общественных отношений. По мнению Астафурова А.М., дуалистическая монархия фактически превратилась в республику, а вот страны с абсолютной монархической формой правления еще не готовы к демократическим преобразованиям в обществе [Астафуров, 2011, с. 289].

2.2 Общая характеристика и основы функционирования государственного аппарата в президентских республиках

В современной науке существует значительное число подходов, классифицирующих существующие государства по разнообразным признакам. Так, например, современные государства могут быть объединены в отдельные группы на основе действующей в них моделей государственного аппарата. К примеру, В.Е. Чиркин является сторонником мнения, что та или иная модель организации государственных органов может быть обусловлена географическими признаками, когда территориально большие государства, как правило, имеют систему органов местного самоуправления, а в небольших странах такое звено отсутствует, как и административно-территориальное деление; разнообразным населением с точки зрения национального признака, когда имеет место административное деление и создание особых государственных органов в зависимости от национального состава страны; наличием унитарного или федеративного государственного устройства; характером доминирующей правовой идеологии в государстве. Данная классификация позволяет выделить централизованно-сегментарную, моноцефальную и монотеократическую модель государственного аппарата [Чиркин, 1997, 176-177].

Однако другие ученые отмечают, что модели государственного аппарата могут зависеть не только от вышеперечисленных объективных факторов, но и иметь зависимость от таких субъективных характеристик, как, например, правосознание. Данная точка зрения обосновывается тем, что государственный аппарат представляет собой совокупность государственных органов, формируемых из государственных служащих - отдельных индивидов, каждый из которых обладает собственными мыслями, чувствами и отношением к праву, приверженностью к той или иной правовой идеологии, воззрениям авторов правовой доктрины. Психологическая составляющая правосознания отражает отношение граждан к государственной власти, определению народом как единственным источником власти структуры и функций государственных органов, степень удовлетворенности населения проводимой в государстве политикой.

Наконец, модель государственного аппарата во многом определяет действующая в стране форма государства, включающая в себя форму правления, форму государственного устройства и политический режим. В свою очередь, к примеру, форма правления в государстве выбирается исходя из исторических, экономических, социальных и политических особенностей развития и становления конкретного государства. Стоит отметить, что невозможно классифицировать государства, основываясь исключительно на действующей в них форме государства, но достаточно целесообразно исследовать зависимость особенности государственного аппарата как особой модели взаимоотношений государственных органов от одного из структурных элементов формы государства, например, формы правления [Астафуров, 2011, с. 287]. Более того, зависимость модели разделения властей, олицетворенная образом структурирования государственного аппарата, в конце прошлого века отметил судья Конституционного Суда РФ Н.В. Витрук в Особом мнении, высказанное в Постановлении от 18 января 1996 г.: «...модели организации государственной власти на основе принципа разделения властей разнообразны. Различия возможны в полномочиях органов законодательной и исполнительной власти, в формах их взаимодействия между собой, это обусловлено формой правления (их модели также весьма разнообразны)...» [Собрание законодательства РФ, 1996].

Итак, государственный аппарат представляет собой совокупность государственных органов, решающих первостепенные задачи государства в целях соблюдения и охраны законных прав и интересов человека и гражданина, одним из основных принципов организации и функционирования которых является принцип разделения властей и соблюдения системы сдержек и противовесов. Модель государственного аппарата подразумевает сложившийся в том или ином государстве образец организации и взаимного сотрудничества органов государственной власти, а также природы и широты их полномочий, демонстрирующий особенности государственного управления, уровня правосознания граждан, а также иногда дающий представление о социально-экономической ситуации в стране.

В соответствии с концепцией разделения властей государственные органы, входящие в состав государственного аппарата, условно можно разделить на три большие группы: органы законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти. Более того, потенциально модель государственного аппарата может быть выстроена не только в соответствии с горизонтальным разделением властей, но с вертикальным, когда за основу принимается разделение полномочий между федеральными и «субъектными» органами государственной власти.

Модели организации и функционирования государственного аппарата напрямую обусловлены принятой в государстве моделью принципа разделения властей, ключевым фактором выбора которой является действующая в стране форма правления. Наиболее четко особенности той или иной модели принципа разделения властей прослеживаются при выделении характерных черт органов государственной власти в президентских республиках, парламентских республиках и монархиях и республиках смешанного типа [Андерсон, 2009, с. 60-62].

Наиболее ярким примером президентской республики являются Соединенные Штаты Америки, где и была впервые закреплена на законодательном уровне (в Конституции США 1787 г.) модель государственного аппарата, характеризующаяся тремя различными ветвями государственного правления - законодательной, исполнительной и судебной, каждая из которых равноправно и автономно осуществляла специфические функции через собственные государственные органы. Кроме того, республика президентского типа распространена в странах Латинской Америки, где роли главы государства придается особое значение, а особый статус президента закреплен конституционно.

Фундаментом для организации и функционирования трех ветвей власти являются такие аспекты, как самостоятельность, автономность, четкое разделение функций и компетенций между органами, являющимися «представителями» той или иной ветви власти, что обеспечивается и гарантируется на законодательном уровне (как правило, закреплено конституционно), посредством предоставления адекватного массива полномочий каждой из ветвей власти, не нарушающего систему сдержек и противовесов во избежание факта узурпации власти одним ее субъектом, установления разумных сроков функционирования того или иного органа.

Особенностью президентских республик является и то, что органы законодательной и исполнительной ветвей власти не только функционируют независимо, но и независимо формируются на выборной основе. Что касается органов судебной ветви власти, то чаще всего за формированием таких органов стоят законодательные органы и глава государства. Рассматривая процедуру формирования наивысших органов исполнительной, законодательной и судебной власти в США, можно отметить, что Президент США избирается на четырехлетний срок коллегией выборщиков, избираемых народом; Палата представителей и Сенат Конгресса (законодательный орган) также формируется населением через систему прямых выборов на 2 года и 6 лет соответственно [Поправка XVII Конституция США, разд. 2 и 3 ст. I]; при формировании высшей судебной инстанции - Верховного суда США - Президент выдвигает кандидатуры судей, а Сенат дает согласие на их назначение [Конституция США, разд. 2 ст. II].

При данной форме правления глава государства - президент - является центральной фигурой, единолично возглавляя при этом исполнительную ветвь власти. Более того, не только Конституция США, но Конституция Бразилии определяет исполнительно-распорядительную природу функций государства и признают его главной исполнительной власти. При этом, Конституция США предоставляет Президенту право формирования правительства и право назначения на руководящие должности в государственном аппарате - Кабинете министров - но по предложению и с одобрения Сената.

Значительной характерной чертой модели государственного аппарата в президентских республиках является и невозможность досрочного прекращения полномочий правительства парламентом и наоборот: то есть институт парламентской ответственности правительства в таких государствах отсутствует тогда, как, например, парламентские республики или монархии характеризуются возможностью правительства находиться у власти до тех пор, пока имеет поддержку парламентского большинства.

Помимо этого, глава государства, который, как уже было отмечено ранее, является центральной фигурой среди других государственных органов, наделен правом вето, представляющим собой такой контрольный механизм, гарантирующий возможность президента пресечь злоупотребления или противозаконного вмешательства со стороны законодательного органа. Иллюстрирует это право вето Президента Бразилии: если он считает законопроект неконституционным или противоречащим публичным интересам государства полностью или в части, он уполномочен наложить на него полное или частичное вето [Конституция Бразилии, ст. 66 §1]. Парламент может преодолеть данную ситуацию посредством тайного голосования абсолютным большинством депутатов и сенаторов [См. там же], а также может оказать «ответный удар» главе государства, отрешив его от должности в рамках процедуры импичмента.

Важным аспектом является и то, что лицо не может являться одновременно представителем нескольких ветвей власти. Так, правило о недопустимости совмещения министерского портфеля и депутатского мандата регламентировано статьей 143 Конституции Республики Коста-Рика, частью 1 статьи 54 Конституции Бразилии и разделом 6 статьи 1 Конституции США.

Более того, в президентских республиках законотворческая функция в полном объеме принадлежит законодательным органам государственной власти без предоставления права законодательной инициативы исполнительной ветви власти [Энтин, 1995, ст. 34].

Несмотря на, казалось бы, эффективный механизм сдержек и противовесов в части взаимодействия органов государственной власти, президентские республики обладают определенными недостатками, главными из которых являются тенденция к ограничению демократических прав и свобод граждан, а также отсутствие парламентского контроля за исполнительной властью, что может стать причиной узурпации государственной власти правительством во главе с главой государства. Так, Х. Линц считает, что президентские системы отличаются отсутствием механизмов, способствующих эффективному взаимодействию между главой государства и парламентом, что может служить причиной появления конфликтов между органами исполнительной и законодательной ветвями власти. Более того, может произойти раскол в интересах, а, следовательно, и внутри высших органов государственной власти. Так, с точки зрения устойчивости к политическим конфликтам наиболее приемлемой является парламентская модель республики, когда, как правило, исполнительная власть имеет аналогичные интересы с законодательной.

Но и это мнение имеет оппонентов. Так, В.Е. Чиркин, Б.Г. Капустин, А.И. Соловьев, а также М. Шугарт и Дж. Кэри оспаривают мнение Х. Линца, аргументируя свою позицию тем, что и в парламентских республиках имеют место политические кризисы и расхождения во мнениях, а также нестабильность и конфронтация различных ветвей власти. Стабильность в государственном управлении выражается не только наличие института парламентаризма или доминирующее положение главы государства, но и, например, наличие в правительстве высококвалифицированных специалистов, осуществляющих государственную власть, руководствуясь не только нормами закона, но и личными убеждениями и историческим опытом.

Анализ существующей в рамках президентских республик модели государственного аппарата позволяет сделать вывод о том, что стабильная исполнительная власть в лице правительства и президента является несомненным ее преимуществом. Более того, «жесткая» модель разделения властей в президентско-республиканских государствах, строго устанавливающая срок нахождения главы государства у власти, а также невозможность досрочного смещения правительства парламентом минимизируют потенциальные правительственные кризисы.

Парадоксально, но вышеупомянутая «жестокость» президентско-республиканской системы регулирования организации и функционирования органов государственной власти нередко подвергается критике. Более того, к недостаткам такой системы относят отсутствие механизмов, способствующих разрешению конфликтных ситуаций, складывающихся на почве различной политической принадлежности президента и парламентского большинства, а, следовательно, и различным политическим взглядам и проводимой политике [Смольяков, 2011, с. 34].

Таким образом, в качестве основных черт государственных аппаратов в данных странах следует выделить: юридическое равенство и автономность различных ветвей государственной власти; внепарламентский способ избрания президента; единоличное управление главой государства исполнительной властью; наличие у президента права отлагательного вето; отсутствие института парламентской ответственности правительства; невозможность роспуска парламента главой государства.

2.3 Общая характеристика и основы функционирования государственного аппарата в парламентских республиках

Выделенные в отдельную группу государства с парламентской формой правления характеризуются тем, что государственный аппарат базируется на менее «рельефно» выраженном принципе разделения властей, чем в республиках президентского типа. Принято считать, что данная модель является европейской, так как выбрана в большинстве странах Европы, например, в Австрии, Албании, Болгарии, Германии, Греции, Исландии, Италии, Финляндии, Чехии, Словакии, Швейцарии, а также во всех республиках бывшей Югославии.Единоличным главой государства в республиках парламентского типа является президент. Стоит отметить, что в большинстве парламентских республик президент избирается не посредством прямого голосования населения, а парламентом. Исключениями являются Австрия, Ирландия и Португалия, где глава государства избирается напрямую населением на определенный законом соответствующей страны срок.

При республиканской форме правления парламентского типа правительство формируется из депутатов партий, имеющих большинство голосов в парламенте, и функционирует до тех пор, пока парламентское большинство выражает ему доверие. В случае, если правительство утрачивает доверие большинства парламентариев правительство может уйти в отставку или поставить перед главой государства вопрос о назначении новых выборов, которые проводятся, как правило по партийным спискам, а не по спискам отдельных кандидатов. Как правило, такой формой правления отличаются те государства, в которых экономика является саморегулируемым в значительной мере институтом. Например, Германия, Греция, Израиль, Италия, Турция и другие.

Парламент в таких республиках обладает законотворческими и контрольными за правительством полномочиями, а также властью в сфере финансов, что выражается в разработке и принятии государственного бюджета, определении пути социально-экономического развития, а также несет ответственность за определение курса внутренней, внешней и оборонной политики государства. Более того, парламент или специально созываемая коллегия, в которую входят парламентарии, представители субъектов федерации или члены представительных региональных органов местного самоуправления, избирают президента и премьер-министра, в чем в большей степени и выражается контрольный механизм законодательной власти над исполнительной.

Такая форма правления отличается «слабым» президентом ввиду того, что те полномочия, которые, как правило, принадлежат главе государства в государствах с более «сильным» занимаемым им положением, в данном случае конституцией предоставляются правительству в лице его главы, которое контрассигнует те или иные документы, издаваемые президентом. Несмотря на это, принцип разделения властей, обязательно действующий в парламентских республиках, является основанием для наделения президента такими полномочиями, как обнародование законов, издание декретов, награждение государственными званиями, право роспуска парламента, возглавление вооруженных сил, право амнистии. Более того, формально именно глава государства назначает главу правительства, однако, он обязан назначить лидера партии или коалиции партий, располагающей большинством в парламенте или его нижней палате [Керимов, 2011, с. 35].

Парламентская система является идеальным примером реализации принципа народного представительства, когда правительство представлено партийным большинством. Парламентская модель зачастую принимается учеными как наиболее естественная по сравнению с другими моделями, так как в них сама ценность осуществления государственной власти исполнительным органом, сформированным из партийного большинства, приобретает второстепенную роль относительно построения управляющего органа из высокопрофессионального персонала.

Относительно власти главы государства, стоит отметить, что она ограничена правилом контрасигнатуры, когда акты главы государства действуют только при условии скрепления их подписями министров, которые и несут ответственность за такие акты. Например, в соответствии со статьей 67.2 Федерального конституционного закона Австрии 1920 г. «все решения Федерального президента, если иное не установлено конституционным законодательством, для обеспечения их действительности должны быть скреплены подписью Федерального канцлера или компетентного федерального министра». Аналогичные положения содержатся в ст. 106 Конституции Бельгии: «Никакой акт короля не может иметь силы, если он не контрассигнован министром, который лишь тем самым несет за него ответственность».

Проблемным аспектом парламентской формы правления, как правило, являются взаимоотношения между парламентом и правительством. Наиболее яркими примером страны с доминирующим положением парламента является федеративная республика Германия.

Система высших органов государственной власти Германии действует в соответствии с провозглашенной в Конституции ФРГ 1949 года концепции правового государства и основана на обязательном для правового государстве принципе разделения властей, выражающемся как горизонтально, то есть между органами одного уровня, так и вертикально, выражающемся в разграничении полномочий между двумя уровнями государственной власти - федеральным и земельным. Так, статья 20 Конституции ФРГ закрепляет принцип разделения властей, отдельно отмечая, что единственным законным источником власти является народ: «Вся государственная власть исходит от народа. Она осуществляется народом путем выборов и голосований и через посредство специальных органов законодательства, исполнительной власти и правосудия».

В соответствии с Основным законом Федеративной Республики Германии от 23 мая 1949 г. законодательная власть в Германии представлена Германским Бундестагом (парламентом) и Бундесратом - представительным органом земель, именно они осуществляют законосовещательную и законотворческую функцию на федеральном уровне, а также им предоставляется прав вносить изменения в основной закон государства посредством квалифицированного большинства голосов в две трети в каждом из органов. Законы регионального уровня, действие которых распространяется на определенные земли, издаются ландтагами и бюргершафтами - парламентами городов-земель Гамбург и Бремен.

Бундестаг имеет одну палату, депутаты которого избираются на четыре года «путем всеобщих, прямых, свободных, равных и тайных выборов, являются представителями всего народа, не связаны наказами или указаниями и подчиняются лишь своей совести». Выборы в парламент проходят по системе смешанного типа: избирателю предоставляется два списка - с именем кандидата и партийным списком. Места в парламенте предоставляются партиям, набравшим не менее 5% голосов или победившим не менее чем в трех одномандатных округах.

Бундестагу наделен полномочиями в сфере принятия законов, выбора федерального канцлера, а также контроле за деятельностью органов исполнительной власти. Подготовка законопроектов осуществляется на заседаниях парламентских комитетов, где согласуются политическая воля органов, обладающих законодательной инициативой и мнения экспертов в соответствующей сфере [Основной закон ФРГ, 1949]. В Германии парламент наделен полномочиями в сфере отставки действующего правительства, однако, это возможно лишь после избрания нового канцлера, что существенно ограничивает парламентскую ответственность правительства перед представительным органом [Керимов, 2012, с. 37].

Бундесрат - это государственный орган, через который земли участвуют в осуществлении законодательной и административной (исполнительной) власти Федерации, состоящий из членов правительств земель, которые вправе из назначать и отзывать. Каждая земля располагает не менее чем тремя голосами; земли с населением свыше двух миллионов имеют четыре голоса, земли с населением свыше шести миллионов - пять голосов. Количество голосов регламентирует количество членов, которые могут быть делегированы каждой землей.

Возвышенное положение законодательной власти на местах находит свое отражение в полномочиях и порядке формирования ландтага - высшего представительного органа земли. Так, ландтаг вправе принимать законы, утверждать бюджет. Более того, ландтаг является единственным органом, члены которого выбираются непосредственно из народа, которые в дальнейшем формируют региональный правительства, судебные и счетно-ревизионные палаты. Таким образом, он обладает правовыми инструментами воздействия на иные органы государственной власти и контроля за ними [Основной закон ФРГ, 1949].

В соответствии со статьей 80 Основного закона ФРГ в одобрении Бундесрата нуждаются распоряжения Правительства, издаваемые на основе федеральных законов, которые могут быть приняты только с его согласия, а также ряд других правительственных распоряжений. Члены Федерального правительства несут политическую ответственность перед Бундестагом, который может сместить Федерального канцлера путем выражения ему конструктивного вотума недоверия [Основной закон ФРГ, 1949, ст. 67]. Канцлер может по собственной инициативе поставить вопрос о доверии, и если это предложение не находит поддержки большинства депутатов Бундестага, то Федеральный президент вправе по предложению Федерального канцлера распустить Бундестаг. Однако данное право не может быть использовано Президентом, если Бундестаг изберет большинством голосов другого Федерального канцлера [Основной закон ФРГ, 1949, ст. 68].

Правительство, представляющее германскую исполнительную власть, формируется германским парламентом и существует до тех пор, как располагает его доверием. Конституция ФРГ весьма размыто устанавливает полномочия Правительства, но это и позволяет ему влиять на общественные и политические процессы.

Основной закон устанавливает следующую процедуру формирования Правительства: назначенный на должность Федеральный канцлер начинает формирование своего правительства. Исходя из статьи 64 Конституции ФРГ, парламент формально не принимает участия в назначении министров, однако, при этом, действия Канцлера по подбору министров не так самостоятельны, как это указано в Конституции. На практике Канцлер при подборе кандидатур на министерские посты в значительной мере учитывает мнение партийного большинства Бундестага, что подтверждает применимость термина «партийное государство» к парламентской республике.

Президент ФРГ является «слабым» главой государства, не принадлежащим ни одной ветви власти.

Стабильная работа государственного аппарата ФРГ в том числе обеспечивается Федеральным конституционным судом, обладающим правом аннулирования актов органов государственной власти в связи с их несоответствием нормам Конституции. Помимо возможности оказания влияния на законодательные и исполнительные органы власти, указанная судебная инстанция создает предпосылки для принятия органами конституционно верных решения, а также влияет на судопроизводство специализированных судов. Более того, Федеральный конституционный суд наделен полномочиями по разрешению споров между конституционными органами власти, что абсолютно точно показывает возможность судебной власти регулировать баланс властей и систему сдержек и противовесов таким образом, чтобы весь государственный аппарат эффективно действовал на основе принципа разделения властей, избегая узурпации власти одной из ветвей.

Анализ нормативной базы и научных источников позволяет сделать вывод о том, что парламентские республики характеризуются наличием разрыва формального и фактического положения органов, составляющих государственный аппарат. Тем не менее, прослеживается тенденция усиления роли правительства, а также кризиса парламентаризма и превращения законодательной ветви власти в орган, необходимый лишь для надлежащего законодательного оформления полномочий органов исполнительной власти, что является значительным недостатком.

Помимо этого, отдаляет от совершенства парламентскую модель республики и факт нестабильности правящей коалиции, весьма частной сменой правительства и роспуском парламента в некоторых странах. Например, итальянское правительство с 1992 года действует уже восьмое правительство, а премьер-министры сменялись уже 16 раз.

Некоторые специалисты считают, что при такой форме правления ущемляются права политических партий, составляющие парламентское меньшинство или вообще не участвующие в формировании парламента.

Более того, парламентская модель разделения властей, на которой базируются органы государственного аппарата, отличается свой «искусственностью» и незначительностью, что определяется тесной связью между законодательной и исполнительной ветвями власти. Но стоит отметить, что в таких странах имеет место специфическая система сдержек и противовесов, обеспечиваемая судебной ветвью власти в лице органа конституционного правления, что представляется нам явным преимуществом [Лузин, 1997, с. 7].

Исходя из изложенных выше положений, представляется возможным выделит следующие характерные черты модели государственного аппарата в парламентских республиках: предоставление главе государства номинальной функции; формирование правительства на основе парламентского большинства; возможность совмещения статуса министра и депутата; право парламента отправки в отставку правительства посредством вынесения вотума недоверия; право правительства на досрочный роспуск парламента и назначения новых выборов.

2.4 Общая характеристика и основы функционирования государственного аппарата в республиках смешанного типа

Современные модели государственных аппаратов свидетельствуют не только об ослаблении принципа парламентской ответственности правительства, но и о тенденции к появлению гибридных, смешанных форм правления, где, например, классические модели парламентских или президентских республик трансформируются в полупарламентские или полупрезидентские республики, не отвечающие традиционным «требованиям» доктрины [Чиркин, 2004, с. 65].

Смешанные формы правления того в том или ином виде позволяют скорректировать действующий расклад органов государственной власти таким образом, чтобы он в наибольшей степени подходил государству: баланс между ветвями власти соблюдается посредством сочетания сильных сторон президентской и парламентской моделей с учетом особенностей социально-экономического и политического состояния государства.

Президентско-парламентская форма правления является наиболее распространенной гибридной моделью, и характеризуется наличием всех трех ветвей власти с предоставлением центрального места в системе органов государственной власти президенту, который формально не является представителем ни одной из перечисленных ранее ветвей.

В.Е. Чиркин пишет: «Число полупрезидентских республик имеет тенденцию к росту. В специфических условиях государства переходного периода в них складывается своеобразная президентская власть... Президентская власть принимает своеобразный характер, она все более «отпочковывается» как особая разновидность государственной власти, занимает арбитражное положение по отношению к другим ее ветвям» [Чиркин, 1997, с. 23].

Полупрезидентские или смешанные республики характеризуются приданию главе государства роли арбитра, когда он является гарантом соблюдения тремя обособленными ветвями власти баланса в их функционировании, обладая закрепленными на законодательном уровне рычагами воздействия на каждую из ветвей. При своей формально независимости от исполнительной власти, как правило, функции президента так или иначе имеют исполнительно-распорядительную природу, что зачастую приводит к появлению дискуссий по поводу места президента в системе разделения властей в такого рода республиках.

Конечно, редко, но некоторые смешанные республики устанавливают такую форму исполнительной ветви власти, когда она осуществляется как президентом, так и правительством, предоставляя возможность последнему действовать самостоятельно в определенных законом пределах. Так поступили, например, Франция и Финляндия. О своеобразности сложившейся в этих странах системе пишет Л.М. Энтин: «Например, исполнительная власть там носит двойственный (бицефальный) характер. Она поделена между президентом республики и правительством». Более того, некоторые ученые указывают на дуалистическую природу исполнительной власти и в Российской Федерации, отмечая исполнительно-распорядительную природу функций главы государства, хотя это формально и не предусмотрено законом [Авдеев, 2008, с. 120].

Конституция или другой нормативно-правовой акт, обладающий наивысшей юридической в государстве, не всегда прямо закрепляет роль главы государства в качестве главы исполнительной ветви власти. В некоторых государствах сегодня прослеживается тенденция к отделению института главы государства от исполнительной власти и придания ему все большей роли арбитра. В доктрине такой статус президента определяется в рамках «теории арбитража».

Вообще институт президентского арбитража необходим с точки зрения «здорового» функционирования государственного аппарата, когда угроза нарушения существующего баланса между ветвями власти, могущая привести к доминированию исполнительной или законодательной ветви власти, а, следовательно, политически кризисным явлениям в виде нестабильности, диктатуры или авторитаризма.

Как правило, в республиках такого типа глава государства избирается гражданами посредством прямых выборов, обеспечивая не только нормальное и эффективное функционирование государственного аппарата, но и гарантируя законные права и интересы граждан, преемственность государственной власти.

Среди современных государств, помимо Российской Федерации, примером республики является французская модель организации власти. Более детально система органов государственной власти во Франции будет рассмотрена далее.

Итак, сегодня структура высших органов государственной власти Франции состоит из трех основных элементов: Президента, Правительства и Парламента. Организации этих органов и их взаимодействию друг с другом посвящена большая часть текста Конституции 1958 г.

Президент избирается на прямых всенародных выборах, что делает его легитимность в глазах избирателей сравнимой с легитимностью Парламента и делает французскую модель ближе к президентским республикам.

Процедура формирования Правительства явно демонстрирует сочетание как президентских, так парламентских черт республики: Премьер-министр назначается Президентом, однако свою программу он представляет на утверждение Национальному собранию - нижней палаты Парламента.

Национальное собрание формируется на основе прямых выборов по мажоритарным одномандатным округам в два тура. Сенат - верхняя палата парламента - отражает представительство территориальных объединений и формируется особым способом: выборы сенаторов проводятся в департаментах, которые являются ключевыми административно-территориальными единицами во Франции. С этой целью создаются специальные коллегии депутатов легислатур разных территориальных уровней.

Механизмы политической ответственности в отношении высших органов власти также носят смешанный характер.

В отношении Президента применяется только механизм отстранения его от должности в случае государственной измены, трактовка которой представляется весьма широкой. Обвинение против Президента выдвигается абсолютным большинством голосов в обеих палатах Парламента, а суд проводят члены Высокой палаты правосудия.

Сенат, обладающий достаточно слабой ролью в политическом плане, является неприкосновенным органом, а вот Национальному собранию может грозить роспуск по указу Президента без особых формальных оснований по предварительной консультации с Премьер-министром и председателями палат Парламента.

В отношении Правительства Президент не имеет права отправки его в отставку без предварительного объявления ему об этом Премьер-министра точно так же, как и Парламент не вправе самостоятельно решить вопрос об отставке Правительства. В соответствии со статьей 50 Конституции Франции, в случае вынесения Национальным собранием резолюции порицания, либо если оно не одобрит программы Правительства, Премьер обязан вручить заявление об отставке Правительства Президенту Республики.

Таким образом, процесс формирования и политической ответственности Правительства как центральный механизм, где пересекаются основные характеристики «смешанности» французской республики, нацелен на то, чтобы покончить с практикой «вальса правительств» и максимально стабилизировать исполнительную власть в стране под общим контролем неприступного для случайной политической игры Президента.

Стоит отметить, что Президент является важным звеном в законотворческом процессе. Несмотря на то, что он лишен права законодательной инициативы, он промульгирует законы и имеет право отлагательного вето в течение отведенного для промульгации 15-дневного срока.

Правительство стоит на следующей ступени по политической важности после Президента. Стоит особо обратить внимание на то, что, исходя из статьи 20 Конституции Франции, именно Правительство «определяет и проводит политику Нации».

Политическая ответственность Правительства и Парламента тесно переплетены. Так, после назначения Премьера его программа представляется в Национальное собрание (ст. 49 Конституции), а в случае ее неодобрения Премьер-министр направляет Президенту заявление об отставке (ст. 50 Конституции), которую тот не вправе проигнорировать в силу сложившейся конституционной традиции и должен разрешить конфликт, выбрав либо отставку Правительства, либо роспуск Национального собрания. Вынесение большинством голосов членов Национального собрания резолюции порицания по инициативе палаты не связано с каким-либо конкретным условием или процедурой, Парламент вправе это сделать в любое время, когда сочтет нужным. В то же время и Премьер может поставить вопрос о доверии перед Национальным собранием в связи с голосованием по любому закону, и в этом случае оно считается полученным, если не будет принята резолюция порицания.

Наиболее яркой отличительной чертой организации французского парламента является абсолютная ограниченность его компетенции. Статья 34 Конституции 1958 г. устанавливает исчерпывающий предметный перечень вопросов, которые могут быть урегулированы законом ¬- нормативным актом, доступным парламенту. Национальное собрание и Сенат номинально имеют аналогичные полномочия в области законодательного процесса. Закон принимается, если одобрен палатами в идентичной редакции. Между тем, на законодательный процесс могут существенно повлиять как Президент, прибегая, например, к праву отлагательного вето, так и Премьер, который вправе настоять на созыве смешанной паритетной комиссии для выработки нового текста по спорным вопросам. Более того, никакая поправка к тексту смешанной комиссии не может быть принята без одобрения Правительства (ст. 45 Конституции). Таким образом, Парламент лишен возможности полностью контролировать даже ход основной процедуры своей работы - законотворческого процесса.

Конституционные механизмы сдержек существенно снижают роль Парламента как самостоятельного, обособленного игрока в политической сферы, который был бы способен стать преградой процессу реформ.

Конституционный контроль поручен Конституционному Совету, состоящему из девяти членов, назначаемых в равных долях Президентом и палатами Парламента. Согласно статье 61 Конституции, органические законы и регламенты палат Парламента должны быть ему направлены до промульгации, а остальные законы могут быть направлены по инициативе Президента, Премьер-министра, Председателей палат Парламента или группой от 60 парламентариев.

Одной из ярко выраженных особенностей французской системы сдержек является второстепенная роль в этом судебной ветви власти. Стоит отметить, что в соответствии с первой статьей главы Конституции, регламентирующей судебную власть, указано, что глава о судебной власти начинается с положения о том, что гарантом независимости судебной власти является Президент.

В систему сдержек и противовесов в значительной степени вплетены органы с судебными и квазисудебными функциями, которые вынесены за пределы главы о судебной власти. Прежде всего, это таким органом является Конституционный совет, который помимо осуществления функций конституционного контроля вправе рассматривать споры, затрагивающие избирательные права в ходе выборов в высшие органы государственной власти. Его роль в системе сдержек в том, чтобы своевременно выявлять потенциальные нарушения конституционного строя государства и своевременно переводить их в здоровое состояние.

Также в системе сдержек номинально участвует Высокая палата правосудия (ст. 67 Конституции), которую можно рассматривать в качестве суда ad-hoc в отношении единственного рода дел, связанных с обвинением Президента Республики в государственной измен. Это явны механизм давления законодательного органа на главу государства, он определенно включен в систему взаимных сдержек, только вот к работе судебной власти этот механизм не имеет отношения.

Что касается Палаты правосудия Республики, разрешающей дела о привлечении к уголовной ответственности членов правительства в период осуществления ими своих полномочий (ст. 61 Конституции), то она также может рассматриваться как институт системы сдержек.

Таким образом, можно выделить следующие особенности французской модели государственного аппарата: широкий круг полномочий главы государства, избираемого посредством прямых выборов; «рационализированный парламентаризм», ограничивший компетенции французского Парламента; наличие политической ответственности Правительства, при которой глава государства назначает Премьер-министра, поддерживаемого большей частью Парламента; право Президента распустить Национальное собрание (но не Сенат) в любое время без особых формальных оснований; отсутствие права Президента отставки Правительства; право Национального собрания вынесения в любой момент резолюции порицания в адрес Правительства, обязывающего Премьер-министра ставить вопрос о роспуске Правительства; отсутствие судебной ветви власти в системе сдержек и противовесов.

В целом, сам механизм гибридной модели разделения властей нацелен на придание максимальной эффективности функционированию государственного аппарата через «жизнеспособное» сотрудничество законодательной и исполнительной ветвей власти, обеспечиваемое сильной власти президента-арбитра. Стоит обратить внимание, что для классической смешанной модели республики характерно отсутствие принадлежности президента к одной ветви власти в то время, как Франция является одной из немногих стран, выбравших дуалистическое управление исполнительной властью, что в целом не опровергает ее принадлежности к группе республик смешанного типа.

В качестве характерный черт таких республик в целом рассматривают: отсутствие у президента политической ответственности перед парламентом, но наличие у него права его досрочного роспуска; участие главы государства в формировании органов исполнительной ветви власти; допуск соединения у одного человека полномочий как члена представительного, так и исполнительного органа; наличие политической ответственности правительства перед парламентом и президентом.

В общем процесс формирования подобных смешанный форм правления представляется весьма положительным: деятельность органов государственной власти нацелена на обеспечение стабильности государственного управления, создаются наиболее выгодные для всех условия формирования и организации структуры государственного аппарата и взаимодействия его органов.

Однако невозможно не указать на определенные минусы. Например, создание новой, «нестандартной» формы правления может порождать соответствующие коллизии в законодательстве, проблемы взаимодействия органов государственной власти в новых, необычных для них условиях. Сложившаяся модель разделения властей попросту размывается, что далеко не всегда способствует укреплению стабильности государственной власти и сохранению легитимности в деятельности государственных органов.

Кроме того, зачастую смешанные республики отличаются «перевесом» в сторону органов исполнительной ветви власти, фактическому предоставлению главе государства значительного массива полномочий, что в последующем может привести в узурпации власти, а значит, и нарушению конституционных принципов, являющихся фундаментом государственных и общественных отношений.

Наконец, стремление заинтересованных лиц в государственной верхушке к переходу к смешанному типу республики от парламентского типа чреват дальнейшим (возможно не формальным, а фактическим) переходом к президентскому типу, что, конечно, говорит о стремлении к авторитаризму, что также может являться не самым благоприятным развитием событий как для населения, так и для государства.

Подводя итог проведенному исследованию организации государственных аппаратов в парламентских, президентских и смешанных республиках, а также абсолютных, дуалистических и парламентарных монархиях представляется возможным распределение стран с той или иной формой правления по трем большим группам, каждой из которой соответствует определенная модель государственного аппарата, выявленная по таким критериям, как роль и место главы государства в структуре государственного аппарата, «разветвленность» или «унифицированность» органов в структуре государственного аппарата, то есть наличие принципа разделения властей как такового, наличие сдержек и противовесов во взаимоотношениях органов, составляющих государственный аппарат, а также способы формирования данных органов.

В первую группу, представленную так называемой монократической моделью государственного аппарата, входят республики с такими формами правления, как президентская, полупрезидентская и однопартийная парламентская республика, где доминирующее положение среди органов государственной власти занимает глава государства. Система сдержек и противовесов в государствах, составляющих данную группу, может быть достаточно четко сформулирована в НПА и представляется нам достаточно эффективной, однако, исполнительная ветвь власти, возглавляемая главой государства, как правило, является доминантным звеном в системе разделения властей, так как правительство не несет парламентской ответственности, парламент не вправе отправить правительство в отставку, что обуславливает стабильность исполнительной ветви власти. Тем не менее, исполнительная власть не может достаточно контролировать законодательный процесс, так как не обладает правом законодательной инициативы. Также к этой группе относятся и абсолютные монархии, где полномочия главы государства являются практически неограниченными в рамках и законодательной, и исполнительной, и судебной сфер, то есть о системе сдержек и противовесов говорить вообще не приходится, а государственный аппарат, как правило, представляет собой «унифицированную» структуру.

Внутри первой группы особо можно выделить еще одну модель государственного аппарата, когда государственная власть сконцентрирована в руках одного государственного органа - главы государства, но его единовластие обусловлено еще и религиозными особенностями, когда последний становится не только высшим лицом государства, но и высшим духовным лицом. Модель монотеократического государственного аппарата представлена абсолютными монархиями в рамках религиозной правовой семьи (Саудовская Аравия, Бахрейн, Бруней, Катар, Оман), а также в Ватикане.Так, модели государственных аппаратов с доминирующим положением главы государства совсем не сводятся к полному отсутствию системы разделения властей и рычагов их взаимного влияния, ведь даже при сильной власти главы государства законодательная и судебная ветви могут оказывать некое влияние на деятельность исполнительных органов. Тем не менее, чем шире полномочия главы государства, темболее «унифицированной» представляется система государственного аппарата и тем меньше развита (или вообще отсутствует) система сдержек и противовесов.

Второй группе соответствует поликратическая модель государственного аппарата, предполагающая наличие нескольких самостоятельных ветвей власти, действующих обособленно, но формально и фактически имеющих возможность оказывать влияние друг на друга посредством эффективно действующей системы сдержек и противовесов; более развит политический и идеологический плюрализм, преобладает диспозитивный метод правового регулирования; имеет место тенденция демократизации общества; зачастую развитое самоуправление. Без учета специфических особенностей отдельных стран к данной группе относятся государства с такими формами правления, как парламентская республика и монархия, смешанная республика с доминированием парламента и дуалистическая монархия. Зачастую в таких странах имеет место специфическая система сдержек и противовесов, обеспечиваемая судебной ветвью власти в лице органа конституционного правления, а также тесное сотрудничество между исполнительной и законодательной ветвями власти, дополняющих и сдерживающих друг друга. Законодательная ветвь власти имеет более широкие полномочия и более важное значение. В «переходных» формах правления, например, как дуалистическая монархия, система сдержек и противовесов выражена более слабо, роль парламента намного ниже. Тем не менее, отсутствует факт «вопиющей» узурпации власти монархом, как это представлено в абсолютных монархиях, а законотворческая функция полностью принадлежит парламенту. В парламентарных же монархиях роль законодательной ветви власти является первостепенной, а функции главы государства по большей части лишь номинальные. Данная модель государственного аппарата характерна для западноевропейских государств, например, Великобритания, Германия, Италия, а также для некоторых арабских стран, как Иордания, Марокко или Кувейт.

Таким образом, выделение моделей государственного аппарата, основываясь исключительно на форме правления в государстве, достаточно сложно: модель государственного аппарата, безусловно, зависит от выбранной формы правления, но помимо этого формируется под влиянием и других субъективных факторов, присущих определенному государству. Так, например, если Соединенные Штаты Америки являются президентской республикой и теоретически должны относиться к первой модели государственного аппарата, но на практике представляют собой достаточно яркий пример поликратической модели государственного аппарата.

В целом же стоит отметить, что длинная история существования принципа разделения властей позволила создать различные модели реализации данного принципа, некоторые из которых превысили распространенность традиционного принципа, закрепленного в американской конституции 1787 года. Характерные черты государственных аппаратов разных стран, основанные на той или иной модели принципа разделения властей, продиктованы особенностями исторического развития государства, политического, экономического и культурного базиса, состоянием правовой культуры и правосознания граждан, а также особенностями выбранной формы правления и политического режима [Чепрасов, 2013, с. 136].