Государственные цифровые платформы: от концепта к реализации

Цель статьи - предложить понятийный аппарат для концепта «государственная цифровая платформа», выявить ключевые характеристики ГЦП и продемонстрировать возможности реализации концепта ГЦП на практике на примере кейсов систем государственных услуг и государственных закупок. Задачи поставлены исходя из обзора академической литературы и теоретических концепций, описывающих цифровые платформы в контексте государственного управления. Первая задача - уточнить определение государственной цифровой платформы, чтобы его можно было применить к анализу практических кейсов внедрения платформенного управления в деятельность органов власти. Вторая - на основе обобщения представленных различных подходов к классификации цифровых платформ предложить собственную комплексную классификацию оных по функционалу, экономической модели, применяемым технологиям и отраслевой принадлежности.

Наконец, в-третьих, в дискуссионной части статьи, опираясь на примеры функционирования порталов госуслуг и госзакупок, мы предлагаем возможности применения платформенного подхода к государственному управлению и сформулируем некоторые характеристики его целевого состояния.

Для решения поставленных задач был сделан обзор академической литературы, проанализировано более 30 созданных платформ, изучены все опубликованные классификации платформ. Используя сравнительный анализ управленческих контекстов в государственном и коммерческом секторах (Rainey&Bozeman, 2000; Scott &Falcone, 1998), мы выделили различия государственных и коммерческих цифровых платформ.

Для того чтобы сформулировать определение государственной цифровой платформы, авторы проанализировали и систематизировали опубликованные классификации платформ, обобщили их и предложили критерии для новой типизации цифровых платформ: реализованный функционал, используемая экономическая модель, применяемые технологии и отраслевая принадлежность.

В качестве фактологического материала применялись кейсы из академической и специальной литературы, собственный опыт наблюдения работы в различных платформах, консультации ведущих российских экспертов в сфере платформенного управления.

Данная статья является концептуальной. Она преследует цель сформулировать новую предметную область цифрового государственного управления на основе платформ, предполагает ее дальнейшее исследование в научном сообществе и практическое внедрение.

Теории государственных цифровых платформ

Изучение рынков с двусторонними и многосторонними сетевыми эффектами (Rochet&Tirol, 2003) предопределило платформенное мышление. Оно становится господствующим не только на телекоммуникационных и высокотехнологичных, но и на потребительских рынках: такси, покупка товаров и продуктов, каршеринг, аренда недвижимости и в других отраслях, которые можно отнести к экономике совместного потребления (sharingeconomy). Платформы, будучи революционной бизнес-моделью, пришедшей на смену линейной модели бизнеса, меняют не только наше сознание, но и экономические принципы (Моазед, Джонсон, 2019).

Идея государства как платформы была выдвинута писателем Тимом О'Райли (O'Reilly, 2010) как визионерский прогноз о формировании государством открытой платформы с целью вовлечения различных партнеров во взаимодействие с органами власти. О'Райли применил аналогию с рынком, где государство выступает генеральным менеджером-распорядителем, а сообщество производит обмен товарами и услугами по типу поставщик- потребитель. При этом предполагалось, что на государственной платформе будут представлены также негосударственные поставщики услуг и граждане смогут делать выбор из множества поставщиков.

Концепция «государство как платформа» (ibid.) начала успешно внедряться правительствами разных стран, включая Великобританию (Brownetal., 2017), США (USGovernment, 2012) и Россию (Петров, Буров, Шклярук, Шаронов, 2018; Миронова, 2019). Платформы соединяют поставщиков и потребителей информации и услуг, организовывая сетевые взаимодействия, тем самым выступая как инструмент в системе государственного управления (Hagiu&Yoffie, 2009; Janssen&Estevez, 2013).

Государственные платформы, по мнению Янссена и Эстевез (Janssen&Estevez, 2013), - это механизм реализации концепции бережливого правительства (leangovernment), направленный на получение больших результатов при меньших затрачиваемых ресурсах. Авторы считают, что государственные структуры создают платформы для управления инновационными взаимодействиями с другими госорганами, бизнесом и гражданами, оставляя при этом за собой функцию «оркестровки этих взаимодействий» (ibid., p. 51). Основное предложение авторов сводится к идее формирования меньшего по размерам государственного аппарата, вовлеченного в сотрудничество с референтными группами посредством платформ, с целью снижения трансакционных издержек.

Миллард (Millard, 2018) на основе концепции экосистем определяет платформу как «открытую среду и экосистему с понятным набором смоделированных правил, вспомогательных руководств для пользователей, ресурсов и службы поддержки, которые стимулируют сотрудничество представителей всех референтных групп для создания не только общественной ценности, но и ценности для каждого участника в отдельности так, как он ее понимает» (ibid., p. 84). Данное определение отражает такие основополагающие признаки государственных цифровых платформ, как:

- общественная ценность от взаимодействия на платформе;

- поддержка механизмов сотрудничества;

- ясная и понятная модель взаимодействия, снабженная четким руководством для различных пользовательских ролей.

Нам представляется, что подход к анализу цифровых платформ как открытых эволюционирующих систем более перспективен, чем представление государства как единой платформы.

Эволюция платформ, или Платформенный инкрементализм

Реализация в Британии в начале нашего века подхода «государство как платформа» (GovernmentasaPlatform, GaaP) продемонстрировала всю сложность широкомасштабной цифровой трансформации. Авторы исследования пришли к выводу, что правительство страны добилось прогресса в формировании архитектуры открытых стандартов и интероперабельности, но не смогло достичь критической массы организационных изменений в части участия со стороны коммерческого сектора и некоммерческих организаций в качестве партнеров. Фактически достигнутый в 1999 и 2010 гг. прогресс в создании системы цифрового государственного управления остановился после того, как был сделан акцент на перевод фронт-офиса государственных услуг в электронный вид вместо проведения системной интеграции государственных технологических решении в бэк-офисе (Brownetal., 2017).

Для цифровизации госуправления на основе платформенного подхода необходимо последовательное проведение организационных и технологических изменений (Meijer, 2015). С одной стороны, при внедрении цифровых технологий в систему госуправления требуются значительные бюджетные расходы, просчитать которые заранее достаточно сложно. При этом издержки и риски масштабного внедрения цифровых технологий могут превысить ожидаемые выгоды. Поэтому, чтобы избежать рисков, в том числе в области кибербезопасности и защиты персональных данных граждан (Conradie&Choenni, 2014), наиболее приемлемым представляется инкрементальный подход к внедрению цифровых инноваций.

С другой стороны, внедрение технологических инноваций не ведет автоматически к изменениям в организационной культуре (Margetts&Dunleavy, 2002, p. 5; Meijer, 2015; Fountain, 2001). Барьерами могут стать несовершенная нормативно-правовая база, отсутствие профессиональных компетенций у сотрудников, политической и административной поддержки, а также недостаточная координация усилий различных ведомств и подразделений при внедрении инноваций (Meijer, 2015; Chen, 2017, p. 79).

Таким образом, внедрение цифровых платформ потребует от государственных органов проведения серьезных правовых, организационных и нравственно-этических преобразований. Для трансформации ранее созданных информационных систем в государственные цифровые платформы необходим инкрементальный подход (Gartner, 2017) и нацеленность на ощутимый результат для всех групп потребителей платформенных ресурсов и сервисов (Добролюбова и др., 2019).

Определение и классификация цифровых платформ

При большом разнообразии определений цифровой платформы большинство исследователей рассматривают платформу как цифровую форму организации взаимодействия между поставщиками и потребителями с целью минимизации трансакционных издержек при поиске партнеров, товаров, услуг, организации платежей, заключении контрактов, контроле исполнения договоренностей, оценке репутации отраслевых участников и т.д. Платформы следует отличать от «более больших, комплексных и динамических информационных инфраструктур, которые формируются на базе платформ» (AnderssonSchwartz, 2017, p. 382).

Платформа «ускоряет обмен ценностью между двумя и более группами пользователей, потребителей и производителей» (Моазед, Джонсон, 2019, с. 37), обеспечивает контроль и оценку результата, а в случае спора между поставщиком и потребителем может даже выступить первичным арбитром. На платформах создается понятная система монетизации услуг для пользователей. Для реализации функционала платформы формируется сложная архитектура цифровых решений, которая требует серьезных организационных и нормативно-правовых изменений для ее внедрения.

Наиболее успешными становятся такие платформы, которые, используя положительный сетевой эффект или одновременное приращение поставщиков и потребителей товаров и услуг, в котором обе стороны могут меняться ролями, и управляя им, максимально упростили основные процедуры обмена и взаимодействия и сократили издержки всех задействованных сторон. При этом чем больше участников взаимодействия вовлечено, т.е. выше положительный сетевой эффект, тем больше выигрывают все участники платформенного взаимодействия и тем ниже издержки взаимодействия (Moazed, Johnson, 2016; Parker, VanAlstyne&Choudary, 2016). Необходимо отметить, что, в зависимости от практического опыта авторов и основного предмета в их исследовании, можно выделить множество различных экспертных классификаций цифровых платформ. Мы систематизировали все известные на данный момент подходы и предложили мета-классификацию цифровых платформ по четырем основаниям: функционал платформы, примененная экономическая модель, используемые технологии и отраслевая принадлежность. Это позволит нам выделить основные характеристики государственных цифровых платформ (далее - ГЦП) как нового феномена организации отраслевого взаимодействия сообществ в цифровую эпоху (см. табл. 1).

Таблица 1 Сводная классификация типологии цифровых платформ

Как видно из приведенной систематизации опубликованных классификаций, практически не существует платформы, которую можно охарактеризовать исключительно по одному критерию. Каждая платформа - это комплексный феномен, сочетающий технологические, организационные, отраслевые и многие другие аспекты, влияющие на модели взаимодействия участников, на распределение ценности между ними и др. Отметим, что находящиеся в постоянном развитии платформы могут со временем приобретать новые характеристики, захватывая новые рынки, наращивая функционал и изменяя модель монетизации, таким образом перемещаясь из одного типа в другой.

Предлагаемая авторами статьи новая классификация цифровых платформ по четырем базовым критериям (признакам): функционал, экономическая модель, технологии и отрасли (сферы) - может претендовать на универсальность, поскольку, с одной стороны, сбалансирована между количеством общих и излишне детализированных типологий, а с другой - раскрывает ключевые характеристики цифровых платформ.

Представляется целесообразным анализировать платформы по всем выделенным нами критериям одновременно, чтобы наиболее полно описывать комплексный характер развития платформ.

Применительно к проблемам государственного управления, внедрение платформ, помимо технологических особенностей, имеет организационные и нормативно-правовые аспекты (Perry, 2016).

Использование платформ для целей государственного управления также предполагает глубокое исследование проблемы, подлежащей плат- формизации, и оценку потенциальной общественной ценности для референтных групп. Отдельно отметим вызовы, связанные с необходимостью проведения серьезных организационных изменений, усиления механизмов межгосударственного, межведомственного, а также межсекторального сотрудничества, которые могут осуществляться одновременно (Gil- Garcia, 2012).

Ключевые особенности государственных цифровых платформ

Цифровизация в России сделала сверхпопулярным активно использовавшийся в ИТ-сфере термин «платформа»: вычислительная, компьютерная, программная, отраслевая, продуктовая и т.д. Но платформы сегодня актуальны не только для ИТ-компаний.

С одной стороны, в российской практике госуправления термин «платформа» нередко стал применяться как синоним информационной системы.

С другой стороны, многолетний опыт развития отдельных государственных информационных систем (ГИС) создал условия для их успешной трансформации в цифровые платформы. Например, федеральные порталы госуслуг, госзакупок, управленческих кадров можно рассматривать как прототипы будущих платформ.

В этом разделе мы ставим целью осмысление государственных цифровых платформ в сопоставлении с государственными информационными системами (см. табл. 2) и частными цифровыми платформами (см. табл. 3).

Сравнение государственных информационных систем и государственных цифровых платформ

История использования государственных информационных систем органами власти насчитывает много десятков лет. Системное использование ГИС в интересах создания электронного правительства началось в середине 1990-х гг. ГИС в ряде случаев могут являться технологической основой для развития ГЦП, однако в современном дискурсе, особенно у представителей органов власти, понятия ГИС и ГЦП становятся взаимозаменяемыми.

Мы приводим ниже таблицу сравнения ГИС и ГЦП, чтобы продемонстрировать существенные различия между ними, а также чтобы путем сравнительного анализа определить отличительные характеристики ГЦП. Результаты сравнения представлены в Таблице 2.

Таблица 2 Сопоставление государственных информационных систем и государственных цифровых платформ

Таким образом, ГЦП является более масштабным инструментом, чем ГИС, как по функционалу, так и по влиянию на общественные, отраслевые и рыночные процессы. ГЦП формирует и регулирует в цифровом виде отраслевые процессы, делает прозрачными отношения между действующими отраслевыми игроками за счет технологий безопасного участия, репутационных оценок и понятного механизма формирования добавочной ценности для каждого участника и отрасли в целом.

При этом ГЦП может масштабироваться не только в рамках одной отрасли, но и для организации межотраслевого взаимодействия за счет открытых архитектурных стандартов. ГЦП требует большей координации различных органов власти, а также выбора оператора, который осуществит координацию и наладит взаимоотношения между различными группами участников платформы.

Сравнение государственных и частных цифровых платформ

Проведенный обзор академической литературы показал, что большинство ведущих исследователей в области применения цифровых технологий в госуправлении адаптируют достижения коммерческого сектора к осо-

бенностям и потребностям государственных структур. Однако, несмотря на заимствования, существуют некоторые особенности в механизмах, целях и технологиях внедрения платформенного подхода в госуправлении.

Таблица 3 Различия государственных и частных цифровых платформ

Итак, основные различия между государственными и коммерческими платформами состоят в организационных и нормативно-правовых особенностях, а также в скорости формирования инноваций и претворения в жизнь изменений.

Вместе с тем, если рассматривать государственные и частные платформы как инструменты цифрового взаимодействия, можно выделить целый ряд общих характеристик.

Во-первых, общими являются концентрация усилий вокруг ключевого взаимодействия и нацеленность на решение отраслевой проблемы на первом этапе создания платформы.

Во-вторых, и ЧЦП, и ГЦП ориентированы на персонализацию потребностей и нужд пользователей, анализ и динамическое изменение состава данных о поведении пользователей на платформе для большего понимания их потребностей и улучшения предоставляемых персонализированных сервисов.

Наконец, в-третьих, консервативное нормативное правовое регулирование сформировано в эпоху тотального доминирования линейной модели ведения бизнеса (Моазед, Джонсон, 2019). Однако для государственных цифровых платформ это имеет гораздо более существенное сдерживающее влияние, чем для коммерческих. Это обусловлено как более инертным характером развития и изменения государственного сектора по сравнению с коммерческим, так и значительным объемом обязательств и ответственностью государства перед гражданами.

Наш сравнительный анализ контекста создания государственных и коммерческих платформ показывает, что у государства при проектировании и запуске платформ есть как объективные преимущества, так и сложности. К преимуществам можно отнести наличие регуляторных полномочий на отраслевых рынках, неограниченный доступ к данным государственных учетов, вокруг которых возможно выстраивать ключевое взаимодействие для запуска платформы, нелимитированный запас времени при проектировании платформ и др.

Сдерживающими факторами мы считаем отсутствие в госаппарате организационной культуры внедрения инноваций и компетенций по управлению крупными проектами, направленными на кардинальную трансформацию всей организационной структуры управления, на создание регуляторных песочниц и др.

Концептуальные подходы к определению государственных цифровых платформ

На основе анализа академической литературы по концептуализации понятия «государственная цифровая платформа», сравнения ГЦП с ГИС и с частными платформами мы сформулировали следующее определение государственной цифровой платформы:

государственная цифровая платформа - это система формальных и неформальных правил и алгоритмов сетевого взаимодействия пользователей (потребителей), функционирующая на основе открытых и масштабируемых архитектурных стандартов программно-аппаратного обеспечения, необходимого для хранения, анализа и передачи цифровых данных об участниках взаимодействия.

К основному функционалу ГЦП относятся:

1) снижение издержек государственного регулирования в различных отраслях (сферах) госуправления посредством последовательного внедрения принципов goodgovernanceи leangovernmentна основе полной цифровизации ключевых процессов отраслевого взаимодействия;

2) формирование, динамическое обновление и анализ цифровых профилей участников ключевого взаимодействия;

3) создание комплексной системы оценки эффектов и (или) общественной ценности ГЦП;

4) реализация оптимальной для конкретной сферы госрегулирования модели монетизации ГЦП;

5) агрегация и обеспечение доступа к структурированной информации о деятельности отрасли по различным аспектам, включая механизмы многопараметрического поиска и обратной связи с пользователями.

Таким образом, ГЦП может быть создана на любом отраслевом рынке. Открытым остается вопрос достижения баланса между интересами пользователей и отраслевыми монополистами, создающими цифровые платформы, что может стать новым вызовом для системы госуправления.

Рекомендации по применению платформенного подхода в государственном управлении

Создание ГЦП - это масштабные по количеству необходимых мер и вовлекаемых в ее создание участников проекты. При этом внедренная платформа позволяет осуществлять эффективный обмен готовыми решениями между большим количеством региональных и муниципальных органов власти, обеспечить им равный доступ к технологиям и иной поддержке по внедрению проектов цифровой трансформации, что многократно превышает однократно затраченные усилия.

Представляется, что на первом этапе наиболее быстрое развитие получат ГЦП, которые используют созданную за последнее десятилетие государственную технологическую инфраструктуру электронного правительства. Считаем, что органам власти сегодня нужно перенять идеологию бережливых платформ, что позволит через оцифровку ключевых процессов в ведомствах не только оптимизировать внутренние процессы, но и трансформировать взаимодействия с разными группами клиентов (потребителей).

В перспективе ГЦП смогут проводить «сложные» транзакции, которые позволят в рамках одной сессии осуществлять юридически значимые взаимодействия одновременно с несколькими органами власти, в том числе при поддержке сервисов коммерческих партнеров.

Ниже мы кратко представим, каким образом платформенный подход может быть реализован в государственном управлении.

Во-первых, государство может выступать инициатором создания или трансформации ГИС в цифровые платформы.

Например, федеральный портал госуслуг (gosuslugi.ru) в перспективе можно рассматривать как ГЦП, на которой, с одной стороны, представлены органы власти всех уровней и бюджетные организации, а с другой стороны - физические и юридические лица.

Одним из важнейших условий трансформации портала госуслуг в платформу является привлечение к предоставлению на портале услуг негосударственных организаций, например, услуг по межеванию земель-

ных участков. Так, можно предоставить заявителю возможность выбора и обращения к кадастровому инженеру посредством портала госуслуг. Для этого необходимо разработать механизм допуска на платформу кадастровых инженеров, определить критерии, по которым определяется их квалификация, согласовать механизм оплаты услуг кадастрового инженера и т.д. Также можно ввести или интегрировать отдельную независимую платформу с системой рейтингования аккредитованных кадастровых инженеров на основе отзывов потребителей, стоимости услуг и др. Помимо кадастровых услуг, это могут быть нотариальные услуги, услуги страхования, банковские сервисы, сервисы доставки и т.д.

ГЦП должны реализовывать принцип равнодоступности ресурсов для всех отраслевых участников. Правила и критерии доступа на ГЦП должны быть прозрачными и понятными для всех участников; предварительно эти правила должны пройти обсуждение с участниками регулируемой через платформу отрасли. Несмотря на более высокую скорость внедрения цифровых технологий, государству важно осуществлять оперативные изменения в нормативно-правовой базе, которые позволят легитимизировать правила доступа участников на платформу.

Другое условие - создание «куста платформ», или экосистемы цифровых платформ, где портал госуслуг - основной, но не единственный инструмент получения государственных, бюджетных и муниципальных услуг. Таким образом, трансформация в платформу происходит на основе единых механизмов включения новых акторов для содействия в исполнении сложных услуг или суперсервисов.

Однако государственная инициатива трансформации ГИС в цифровые платформы вовсе не означает, что платформа должна и дальше развиваться и обслуживаться за бюджетные средства, как в случае с ГИС. Кроме того, далеко не все ГИС могут трансформироваться в платформу.

Во-вторых, государство может выступать координатором, сохраняющим контрольные функции при создании платформы ««с нуля», но делегируя часть регуляторных функций уже созданным или создаваемым рыночным платформам, тем самым сокращая масштабы госрегулирования.

Государство, например, может включиться в диалог с отраслевыми игроками в рамках поиска платформенного решения для снижения трансакционных издержек или стимулировать участников отрасли на создание саморегулируемой организации, в которой будут выработаны прозрачные и справедливые отраслевые правила взаимодействия. При этом они могут быть протестированы на основе новых цифровых технологий. Это формат «регуляторной песочницы», примером которой может служить проект «Мастерчейн», курируемый Центральным банком России. Центральный Банк России вместе с Ассоциацией развития финансовых технологий (Ассоциацией ФинТех) сформулировал концепцию платформы, которая уменьшит стоимость трансакций для поставщиков при оказании финансовых услуг.