Объективность индикативных оценок эффективности государственного управления

Размещено на http://www.allbest.ru/

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ АВТОНОМНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ

«НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ

«ВЫСШАЯ ШКОЛА ЭКОНОМИКИ»

Факультет социальных наук

Выпускная квалификационная работа

Объективность индикативных оценок эффективности государственного управления

Яшин Алексей Викторович

Москва 2020



ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ИНДИКАТИВНОЙ КОНЦЕПЦИИ

1.1 Понятие и особенности индикативных оценок эффективности государственного управления

1.2 Факторы снижения объективности индикативных оценок

1.3 Основные подходы индикативных оценок

ГЛАВА 2. ОБОСНОВАНИЯ ФАКТОРОВ СНИЖЕНИЯ ОБЪЕКТИВНОСТИ ИНДИКАТИВНЫХ ОЦЕНОК

2.1 Агрегация Worldwide Governance Indicators

2.2 Индикативное обоснование политико-административной дихотомии

2.3 Политико-административная дихотомия в индикативной теории

2.4 Влияние объема данных на качество индикаторов

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

ПРИЛОЖЕНИЕ



ВВЕДЕНИЕ

Индикативная теория - новая концепция, в рамках которой государственное управление становится измеримым количественными методами. Данная концепция не заменяет существующие парадигмы рациональной бюрократии М.Вебера, Нового государственного управления (New Pubic Management), теории Демократического управления (New Public Governance). Индикативная теория помогает расширить парадигмы благодаря не только качественной оценки государственного управления, но и количественной. Оценка, выраженная в конкретном значении, позволяет измерить государственные институты, процессы, явления и сравнить их между другими объектами во времени.

Результатом измерения государственного управления является оценка того, насколько оно эффективно. Эффективность - понятие намного шире, чем экономическая трактовка, определяющая её как итоговый результат относительно объему затраченных ресурсов. Эффективность, в данном случае, является количественное оценка качества государственного управления и совокупности государственных институтов.

Международная практика накопила многочисленный перечень показателей для оценки эффективности управления, которых на данный момент существует более 200. Измерителями такой оценки являются абсолютные или, по большей части, относительные показатели, представленные в виде индикатора - индекса. Индексный метод позволяет проводить межтерриториальное сравнение, а также показывает динамику определенной территориальной единицы. За территориальную единицу мы понимаем государство в целом.

Государства все чаще опираются на результаты оценок различных организаций, публикующие количественные данные исследований. Различные компании анализируют результаты таких данных для решения о привлечении инвестиций в конкретную страну. Межстрановое сравнение в виде рейтингов помогают СМИ непосредственно выявить различия между государствами и косвенно влиять на органы власти, особенно, в странах с развитым гражданским обществом. Индикаторы отражают риски, проблемы и барьеры в количественном выражении в определенной стране.

Значение индекса по отдельной стране может варьироваться в зависимости от процессов, происходящих в государственном управлении. Однако применение различных подходов в построении индекса способствует тому, что итоговый результат может изменяться при стабильности процессов и явлений, присущих объекту. Зачастую эти подходы неоправданно искажают реально существующее положение. Проблема в объективности индикативных оценок, отображающих ложное представление об эффективности государственного управления, является актуальностью данной магистерской диссертации.

Объектом исследования текущей работы являются индикативные оценки эффективности государственного управления. Предметом настоящего исследования являются проблемы и ограничения построения объективных индикативных оценок эффективности государственного управления.

Целью данной работы является выявление проблем, снижающих объективность индикативных оценок и поиск возможного устранения подобных барьеров.

Задачи, которые необходимо решить для достижения цели, поставленной автором работы:

Определить понятие и особенности оценок в рамках индикативной теории;

Рассмотреть факторы, искажающие объективность индикативных оценок;

Рассмотреть различные подходы к количественным оценкам государственного управления

Выявить факторы, снижающие объективность, в существующих подходах индикативных оценок;

Рассмотреть варианты метода агрегации индикаторов на примере Worldwide Governance Indicators;

Проанализировать чувствительность агрегированного индикатора эффективности государственного управления без привязки к политическому режиму;

Проанализировать степень зависимости достоверности индикаторов от объема первоначальных данных.

В ходе исследования были выдвинуты следующие гипотезы:

А) Объективное отражение оценок методами индикативной теории возможно без привязки к политическому режиму и в рамках одной парадигмы государственного управления;

Б) Методика расчета индикатора эффективности государственного управления влияет на конечные результаты оценки;

В) Объективность индикативных оценок государственного управления зависит от объема и качество первоначальных данных;

Доказательство выдвинутых гипотез строится на следующих методах исследования:

Анализ научной литературы, посвященной оценкам государственного управления;

Анализ существующих индикативных подходов;

Системный подход к концепции индикативной теории, парадигмам государственного управления;

Корреляционный и регрессионный анализ баз данных индикаторов;

Построение математической модели;

Математико-статистический эксперимент;

Обобщение, синтез.

Теоретическую базу магистерской диссертации составили работы отечественных и зарубежных исследователей. Определение концепции индикативной теории и её рассмотрение в рамках парадигм государственного управления рассмотрено Барабашевым А.Г., Макаровым А.А., Макаровым И.А., В.Р. Камоликова, Ю.Е. Шулика обозначили проблемы объективной концептуализации эффективности государственного управления. авторов А.Ю. Мельвиль, Д.К. Стукал, М.Г. Миронюк рассматривали проблему отсутствия зависимости эффективности от политического режима. В работах Back H., Charron N., Giovanni M.C., Hadenius, A. Lapuente V. содержится описание обратной гипотезы, Amartya A., and J.P. Fitoussi., Joseph, S. описывают проблемы методов расчета индексов, а M. Ravallion вводит понятие «Mashup»-индекс для необъективных индикаторов. Atkinson A., Marlier E. описывают подверженность манипуляциям для таких индикаторов. Влияние необъективных первоначальных данных на результаты исследовали Dorsett, R., Hendra, R., & Robins, P. K., Yang, E. Основной подход к индикативной оценке государственного управления был разработан авторами Kaufmann D., Kraay A., критиками данного подхода выступили Langbein, L. & Knak, S. Mastruzzi M. Системный подход в индикативной теории обоснован в работах Im T.

Эмпирическую базу исследования составили базы данных индикаторов эффективности, качества, потенциала, открытости государственного управления. Главный инструмент исследования - способ агрегации индексов государственного управления основан на базах данных Всемирного Банка по показателю Worldwide Governance Indicators.Для доказательства гипотез анализ осуществлялся и другим отчетам следующих организаций: Transparency International, Varieties of Democracy Project, United Nations (Human Development Index), The World Economic Forum, World Competitiveness Center, The Center for Government Competitiveness, The Quality of Government Institute, Freedom House, Fund for Peace.

Рассмотрение различных подходов к индикативной теории с выделением недостатков в каждой из них, выделение способа агрегации индикатора государственного управления, а также установление формулы расчета, отвечающей парадигмам государственного управления, составляет научную новизну данной магистерской диссертации.

Теоретическая значимость работы состоит в выявлении проблем, влияющих на объективность подходов концепции индикативной теории.

Практическая значимость заключается в возможном использовании предложенных методов расчета индексов, а также в корректировке методологии существующих подходов к индикативным оценкам эффективности государственного управления

Магистерская диссертация имеет следующую структуру: введение, две главы, объединяющие пять параграфов, заключение, библиографического списка и трех приложений.



ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ИНДИКАТИВНОЙ КОНЦЕПЦИИ

1.1 Понятие и особенности индикативных оценок эффективности государственного управления

Индикативные оценки являются ядром индикативной теории. Концепция индикативной теории измерения государственного управления включает в себя систему различных способов измерения, в которой первоначальные данные, полученные объективным (статистические данные) или субъективным (опросы экспертов, интервьюирование представителей органов государственной власти) путем обрабатываются с установлением количественного значения. В зависимости от сложности способа расчета, то есть объема уровней и охвата данных, выделяются односоставные и многосоставные индикаторы. Наиболее часто встречающийся вид индикаторов - многосоставный, которые подразделяется на два подвида:

А) Групповые индикаторы (индексы);

Б) Общие индикаторы (индексы);

Групповые индексы вычисляются по однородным показателям, общие - по разнородным в конкретной системе [1]. Однако наличие индикаторе компонентов однородных и разнородных одновременно искажает методологически объективность конечного результата.

Модель многосоставного индикатора представляет собой многоуровневую систему. Полноценная система индикатора «снизу-вверх» выглядит следующим образом: первичные данные на входе (inputs) - субиндикатор «низового уровня» - агрегация - субиндикатор (субиндекс) «среднего уровня» - агрегация «индикатор верхнего уровня» или конечный результат (outputs).

В рамках индикативной теории государственное управление обсуждается со стороны его эффективности. Эффективность государственного управления не может рассматриваться отдельно от самого понятия. Уходя от экономического акцента определения «эффективность» термин рассматривается с более широкой точки зрения. В таком случае данный термин является сходным к понятию «качество государственного управления», с которым напрямую связаны концепции «Sustainable Development» и «Good Governance» [2]. Теории связаны тем, что в их основе, помимо экономической составляющей, есть аспект, отражающий административную функцию государства и политическую сферу.

1.2 Факторы снижения объективности индикативных оценок

Из выделенных гипотез данной работы вытекают основные факторы снижения объективности индикативных оценок эффективности государственного управления. Рассмотренные три фактора имеют влияние на оправданность выходных результатов различных индексов:

А) Включение переменных, иллюстрирующих политическую и административную сферу в один индикатор

Б) Методика расчета индикатора эффективности государственного управления влияет на конечные результаты оценки;

В) Различный объем первоначальных данных для объектов оценки влияет на качество индикаторов в совокупности.

«Административные вопросы - это не политические вопросы» - так В. Вильсон в своем эссе описывает прорывную концепцию для конца XIX века [10]. Отчасти в настоящее время данная теория о политико-административной дихотомии может быть актуальной. Хотя деятельность органов государственной власти напрямую связана с политической волей первых лиц страны, тем не менее, гипотеза об измерении эффективности управления без привязки к политическому строю имеет место быть. В. Вильсон сравнивал государственное администрирование с бизнесом, а намного позднее зародившаяся теория New Public Management (далее ? NPM), которая рассматривает государство как корпорацию ? «поставщик услуг, агент контрактации» [11], ? имеет наследие данной концепции.

Эффективность административного управления обычно рассматривается как существование рациональной бюрократии в базовом смысле веберовской парадигмы. Такая бюрократия делает уклон на управление профессионалами, создание четких правил при решении управленческих задач, беспристрастности и транспарентности. В такой концепции администрация имеет автономность, в то время как политическим субъектам остается только направлять администрирование, не вмешиваясь в процесс.

Утверждение С. Хангтинтона о наиболее важном различии государств - степени государственного участия, а не режима правления [10], интерпретировано так, что грани между демократическими и автократическими режимами стираются, если их рассматривать через призму эффективности, потенциала и стабильности.

Современные исследования на тему возможного отделения политического режима от административной эффективности находят гипотезу о влиянии политического режима от потенциала государства в виде определенных моделей.

Потенциал государства как распоряжение ресурсами при помощи административного неполитического воздействия описана Ч. Тилли. Привязка к политическому режиму в измерении эффективности, по мнению Тилли, должна быть обусловлена лишь степенью проникновения государственных агентов в негосударственные [3]. В таком случае мы уже находимся в двумерном пространстве (демократический-недемократический, эффективный-неэффективный). Из данной концепции выходит ряд работ, посвященный анализу зависимости двух переменных: качество административного управления и степень демократии в государстве. Однако эмпирические модели основаны на утверждении Ч. Тилли о существовании J-образного паттерна зависимости перехода государства от недемократического и частично эффективного к частично демократическому и неэффективному, а от него - к демократическому и эффективному, таким образом показывающего зависимость административной и политической составляющей.

Hanna Bдck утверждает, что потенциал административного управления контролируется с двух сторон: «сверху» и «снизу». В авторитарных государствах в силу их возможности поддерживать эту способность «сверху», они могут иметь достаточный потенциал для развития. В то же время данная способность ухудшается в демократических государствах: так как контроль происходит «снизу» и точечно, необходимо время и ресурсы для мобилизации и вовлечения всех субъектов общества и государства. Поэтому в демократических государствах, совершивших переход от авторитарного государства, важно одновременное создание демократических и политических институтов. В ином случае динамика административного потенциала государства при демократизации имеет J-образную форму, где падение эффективности связано с низкой вовлеченностью общественных субъектов «снизу» [12].

Charron and Lapuente продемонстрировали, что со временем демократия влияет на качество государственного управления, но существует обратная тенденция, связанная с эффективностью правительства в странах с только развивающимися демократическими институтами. С другой стороны, демократия играет важную роль в обеспечении эффективности правительства, в основном, когда она имеет значительно более глубокую историю в определенном государстве [56, p. 464].

Изучая на примере расположенных к югу от Сахары государств, переходивших к демократическим режимам в 1960-1970-е годы, Giovanni Marco Carbone приходит к такому же выводу: переход от автократий замедляет общее развитие страны, его потенциал, но в краткосрочной перспективе. Впоследствии при развитии государственных институтов этот потенциал увеличивается [13]. J. Fortin-Rittberger в эмпирическом исследовании посткоммунистических государств описывает прямую зависимость потенциала государства со степенью его демократичности с течением времени. Однако снижение способности страны более эффективно проводить административные процессы наиболее выражено в переходные периоды преобразований [14].

Результатом эмпирического исследования авторов А.Ю. Мельвиль, Д.К. Стукал и М.Г. Миронюк по доказательству или опровержению гипотезы о существовании J-образного паттерна в посткоммунистических странах стало суждение о «сомнениях об универсальной обоснованности данной теории» [15]. Анализ многомерных параметров показал шесть различных сценариев:

- увеличение авторитарности без изменения потенциала;

- либо при том же направлении уровня авторитарности с увеличением или уменьшением потенциала государства;

- либо, напротив, увеличение уровня демократии по трем сценариям: уменьшение, неизменность или увеличение потенциала государства.

Государства ранжируются по сводным международным индексам, которых насчитывается более 230. Различные правительственные, неправительственные, с разной коммерческой направленностью или с её отсутствием организации формируют показатели оценки государственного управления. Ввиду наличия такого значительного количества показателей «большей и эклектичной приборной панели», по словам J. Stiglitz и др., есть вполне естественное желание сократить их количество [34, p.64]. M. Ravallion отметил, что агрегация индикаторов во многом необходимый процесс для развития социологической теории, в частности, измерительной концепции. При этом он разделяет составные индексы на два типа, и если для первого существует однообразие его параметров, например, как для расчета ВВП, где используют линейные равнозначные величины, то для второго типа композитных индикаторов зачастую используются неравновесные составляющие. Он назвал индексы второго типа «Mashup Indices» ? словами из интернет-жаргона [35, p.2]. Спецификой Mashup Indices является порой необоснованная агрегация без опоры на теоретическую базу. Рейтинги стран, подразумеваемые индексами Mashup, часто привлекают внимание СМИ, без рассмотрения о того, как формировался сводный индекс, об их переменных или весов. Такие показатели консолидируются, по мнению Барабашева А.Г., Макарова А.А., Макарова И.А., «с дублированиями или тенденциозно, и, наконец, результаты оценки подвергаются неоправданным интерпретациям» [36, с.13-14].

Интеграция mashup-индексов строится на неравнозначности, выходом из этого является, по мнению M. Ravallion, придание весов, поправочных коэффициентов для индикаторов, составляющих показатель. Но, тем не менее, весы имеют значение для оценочных суждений, и принятие конкретного сводного индекса на такой основе может скрыть политическую проблему, а также может построить поле для манипуляций с самими индикаторами (Marlier and Atkinson) [40, p. 292].

Авторы индикаторов зачастую используют различные уровни анализа, включая общество, правительство в целом, измерение бюрократии, местное самоуправления и правительственные департаменты и агентства. Агрегирование всех организаций и систем в единую аналитическую единицу может скрывать нюансы между многочисленными органами управления (Im T., Hartley K.) [54, p. 134].

Касательно индикаторов, измеряющих эффективность государственного управления, выделяются два основных вопроса: во-первых, необходимость концептуальной ясности того, что конкретно измеряется; во-вторых, необходимость прозрачности в отношении переменных, из которых состоит сводный показатель. Это не только проблемы Mashup-индексов: практика применения других составных индексов часто не является идеальной в этом отношении [32] [35].

Интеграция индикаторов позволяет вывести консолидированный показатель, по которому возможно построение рейтинга для сравнения государств на межнациональном уровне. Однако, касаемо постранового ранжирования, есть несколько интересных вопросов. Во-первых, что значит для страны быть на первом месте, а не на последнем? Во-вторых, если страна занимает первое место, означает ли это, что она является лучшей страной во всех измерениях?

На эти вопросы отчасти можно ответить, обратившись к книге, автором которой является Portrer M.E. Исследование, в котором он подчеркнул осознание того, что ни одна нация или страна не является глобально эффективной в каждой отрасли, и это определяется, среди прочих факторов, различиями в качестве институтов, культурном наследии, экономической структуре и национальных ценностях [46, p. 3]. Это также является напоминанием о многогранном характере эффективности, потенциала и конкурентоспособности на всех уровнях, в том числе и на международном. В рейтинге составной индекс государства интегрируется из различных показателей, по некоторым из которых государство занимает лидирующие места, а один-два показателя иллюстрируют государство с наихудшей стороны ввиду неразвитости тех или иных институтов. При этом конечный результат оценки характеризует такие страны с лучших позиций в рейтинге. Одним из способов избегания такого явления является дезагреграция и разбивка на составные индексы с последующим сравнением существующих показателей. На примере индекса глобальной конкурентоспособности M.W. Tiruneh и E. Hekelova эмпирическим путем доказывают, что наиболее объективным отражением оценки конкурентоспособности стран Европейского союза является дробление индекса на составляющие, так как результирующий показатель не отражает все стороны объекта оценки [47, p 140].

Трактовка различных индексов управления в самом государстве должна быть объективной. Иногда даже достоверные результаты оценки подвергаются неоправданным интерпретациям, по мнению Барабашев А.Г., Макаров А.А., Макаров И.А. [36]. Такое ложное трактование исходит от международного сообщества, СМИ или от властей государств. Индикаторы служат важным инструментом для корректировки политики со стороны органов власти. Оценка состояния управления также воздействует на правительства через СМИ. В государствах с развитыми демократическими институтами СМИ играют корректирующую роль и способствуют большей открытости властей. По словам J. R. Hollyer и др., различные индексы выполняют также функции газетного тиража в прогнозировании коррупции или рецессии в государственном управлении [70, p. 413]. Это свидетельствует о том, что распространение данных является особой и политически значимой формой обеспечения транспарентности. Прозрачность, как она в широком смысле определяется, относится к полному потоку информации внутри государства. Мнения предыдущих авторов наталкивают на гипотезу о том, что достоверность индикаторов может зависеть от уровня подотчетности в государстве и развитости институтов, позволяющих СМИ и различным независимым организациям свободно анализировать деятельность органов власти. Это предположение можно проверить, если проанализировать число источников в различных индексах и уровень прозрачности в стране, оцениваемый множествами индексов.

Независимые организации и надгосударственные учреждения ввиду ограниченности данных обращаются к национальным учреждениям, собирающим статистические данные. Качество собранных таким образом данных нередко является сомнительным.

Качество сбора первоначальных данных (outputs) - фактор, от которого зависит степень отношения к определенному индикатору. Процесс сбора первичных данных должен быть лишен препятствий, влияющих на объективную интерпретацию конечных оценок (outcomes).

Индикаторы, агрегируемые из данных, полученных опросными или экспертными мнениями, зачастую не опираются на естественные статистические данные. Ангажированность лиц, обрабатывающих первичные данные, эффект «The «Grievance Studies» affair» - намеренная подмена недостоверной информации - влияют на первоначальные данные отклонением от действительной картины [16]. В статье Yang E. и Hendra R. указывается на причины недостоверности данных о безработице в Нью-Йорке. Это объясняется тем, что опрос граждан был односторонним и осуществлялся сугубо властями города. Административные записи консолидировались как единый источник информации, и в них не было учтено «слепых зон», а при повторном независимом опросе результаты были иными [17].

Первоначальные данные опроса с использованием информации из административных источников могут существенно решить проблемы с отсутствующими данными предметного опроса, но информация из предметного опроса мнений намного достовернее - к такому выводу приходят Dorsett R., Hendra R. и Robins, P. K. [18]. Государственные органы, производящие статистический материал, нередко манипулируют информацией в собственных целях, причём не только первичными данными, которые, действительно, могут быть актуальными, но и методологией аккумуляции конечных результатов. Плохо реализованная система может создавать большие распространяющиеся эффекты и искажать поведение субъектов.

Данные правительства Индонезии подтверждают теорию, что проблемы управления эффективностью государственного сектора могут привести к неэффективности. Разрыв между показателем и фактической эффективностью свидетельствует, что государственные учреждения в Индонезии испытывают трудности в использовании измерения, чтобы принимать наиболее результативные управленческие решения. Местные агентства обращали внимание на факт, что результаты исследований независимых экспертов и органов управления сильно разнятся [19,1].

Методология подсчета показателей «верхнего уровня» или конечных индикаторов является одним из ключевых параметров искажения объективной реальности оценок. Определенный набор показателей «среднего» или «низового» уровня намеренно завышает либо занижает оценки в зависимости от цели ангажированных субъектов. Выделение ряда показателей из общей выборки данных позволяет ими манипулировать [20].

Последним важным фактором ухода от субъективности является отказ от нормативности оценки решений государства. Подобно отвязке политической сущности, следует уйти от шкалы «плохое государство -хорошее государство». Концепция Good Governance уже имеет в себе оценочную субъективную окраску государственного управления, указывая на многомерность параметров качества государственного управления. Данное суждение восходит к веберовской концепции, где измерение и исследование проводится с позиции отказа от нормативности и ценностей [17]. Государство может исключительно не удовлетворять некоторым из принципов Good Governance, однако иметь высокий потенциал. Этим самым мы допускаем наличие своеобразия в управлении определенным государством.

1.3 Основные подходы индикативных оценок

Основой данного пункта являются подходы к количественной оценке эффективности государства. Из всех существующих индикаторов по данной тематике наиболее полно её отражают индексы, формируемые Всемирным Банком, ? Worldwide Governance Indicators (WGI). Существуют и прочие индексы, однако данная группа показателей имеет более широкий охват по государствам, банк ведет начало формирования индикаторов с 1996 года (нет данных по 1997, 1999, 2001), непрерывно с 2003 года. В некоторых показателях по определенным государствам число источников достигает 15-17.

Среди шести индексов WGI, Индикатор подотчетность органов государственной власти (Voice and Accountability - VA) сформирован по 204 государствам. Представлены в WGI, но в рейтинге по VA-показателю не представлены: Американское Самоа, Ангилья, Бермудские острова, Острова Кука (не представлены в 2018 году ни по одному показателю), Гуам, Мартиника, Нидерландские Антильские острова, Ниуэ, Реюньон, Виргинские острова. Число источников, консолидируемых в индекс, варьируется от 1 до 16, среднее число - 8,5 [87].

Политическая стабильность и отсутствие насилия (Political Stability and Absence of Violence - PS) - индекс, представленный 210 государствам в 2018 году, не рассчитывался по странам и территориям: Нидерландские Антильские острова, Ниуэ, Острова Кука). Показатель консолидирует меньше источников первоначальных данных: число варьируется от 1 до 9 при среднем 6,2.

Эффективность органов государственной власти (Government Effectiveness - GE) - индекс, сформированный по 209 странам, где не учитывались те же государства, что и в индексе PS, а также Сан-Марино. Индекс консолидировался в среднем 7,5 источниками, и в зависимости от государства интервал составляет от 1 до 13.

Качество законодательства (Regulatory Quality - RQ) - четвертый индекс в группе Worldwide Governance Indicators, представленный 208 государствами. В него включены страны аналогично индексу GE, за исключением Монако. При этом число источников, которым представлен RQ, в среднем по странам 6,7, интервал - от 1 до 12.

Качество регулирования (Rule of Law - RL) - пятый показатель группы индексов измерения качества государственного управления. Рассчитан по 209 государствам, так же, как и GE. Представлен в среднем 10 источниками, в зависимости от страны от 1 до 16.

Последний показатель - контроль коррупции (Control of Corruption - CC). Как и RL и GE, сформирован по 209 государствам и также представлен в среднем 10 источниками первичных данных (интервал от 1 до 16 источников).

Всемирный банк публикует индикаторы в виде оценок от -2,56 до 2,56 и в виде перцентилей от 0 до 100. Все шесть индикаторов рассматриваются в отдельности, однако агрегирование показателей считается возможным. Экспертами из Всемирного банка Worldwide Governance Indicators в ряде работ названы агрегированными. [21]. Для формирования показателей источники данных реконструируются и объединяются с помощью статистического метода, называемого «моделью ненаблюдаемых компонент». Для каждого индекса определяется предел погрешности и стандартного отклонения, который следует учитывать при проведении межстрановых и временных сравнений. Эти пределы погрешности связаны с неизбежной неточностью, связанной с измерением эффективности управления между странами.

Kaufmann D., Kraay A. и Mastruzzi M, являющиеся экспертами Всемирного банка и методологами Worldwide Governance Indicators, описывают представление об эффективности управления при помощи данных индикаторов как наиболее близкое к истинному, несмотря на субъективные данные в показателях. Зависимость от суждений, по их мнению, является неизбежностью при рассмотрении категорий «управление» и «инвестиционный климат государства» [22]. Данное утверждение также пересекается с одной из гипотез данной работы.

Барабашев А.Г., Макаров А.А. и Макаров И.А. связывали индикаторы WGI с различными парадигмами государственного управления. Показатели WGI по отдельности относятся к разным парадигмам: CC относится к парадигме Вебера (WP) и одновременно к NPM. GE, RQ, RL - к NPM, PS, VA - к NPG. По словам авторов, гармоничность применения всех теоретических достижений не должна «смешивать эклектически разные теоретические подходы и предлагаемые ими административные процедуры» [7, p. 17]. При этом различие парадигм в индикаторах объясняется и статистическим путем. Индикаторы в данной концепции коррелируют друг с другом, а некоторые имеют сильнейшую взаимосвязь. Langbein L. и Knak S. при сравнении пар индикаторов выявили корреляцию GE, RQ, RL, СС до R2=0,91 [85, p. 364].

K. Campbell использовал те же четыре коррелирующих индикатора ? GE, RQ, RL, СС ? для проверки гипотезы о том, что коррупция влияет на макроэкономические показатели государства, измеряемые темпами роста ВВП. Временные ряды были построены по 10 странам, и был проведен регрессионный анализ, в результате которого исследователь пришел к выводу, что взятые в отдельности анализируемые показатели WGI (в частности, коррупции) не позволяют прогнозировать волатильность экономического роста [23].

Индикатор контроля коррупции (СС) во многом имеет схожесть с другим показателем, который представляет Transparency International. Берлинская неправительственная организация, основной миссией которой является борьба с коррупцией в мире посредством гражданского общества, ежегодно публикует различные материалы, среди которых индекс восприятия коррупции (Corruption Perception Index - CPI) [24]. Количество источников данного показателя варьируется от 3 до 10 (если по государству менее 3 источников данных, то оно не берется в расчет), при этом в среднем CPI представлен 7 источниками, тогда как CC (WGI) состоит из 10 в среднем. Показатель формируется из данных 13 аналитических организаций: банков, изданий, форумов, проектов. Отличием от CC (WGI) также является то, что CPI представлен в на 180 странах, что на 30 меньше.

Конечные результаты на выходе в виде CPI score выглядят в перцентельном выражении от 0 до 100 (CPI score). По перцентельному выражению выстраивается ранжирование по государствам. Такие данные можно перенести на карту для визуализации и постранового сравнения в виде географической диаграммы. Распределение значения индекса восприятия коррупции за 2019 год отражено на рисунке 1, где в красном спектре обозначены минимальные значения (9 - минимальное значение по Федеративной Республике Сомали), в цветах желтого спектра обозначены государства с медианными значениями, зеленым - страны с благоприятной ситуацией с коррупцией (87 - максимальное значение по Королевству Дания и Новой Зеландии).

Рисунок 1. Распределение значений индекса восприятия коррупции в географической диаграмме на 2019 год [29].

В ранжировании по CPI наилучшую оценку (более 80) имеют следующие государства: Дания, Новая Зеландия, Финляндия, Сингапур, Швеция. Швейцария, Норвегия, Нидерланды, Германия, Люксембург. Наихудшие значения (менее 15) имеют Йемен, Сирия, Южный Судан и Сомали [29].

Именно Worldwide Governance Indicators, по мнению исследователей, наиболее полно отражает оценку потенциала государства с позиции эффективности органов власти и качества управления [4]. При этом все шесть показателей основаны не на статистических данных качества государственного управления, а на «представлении» об эффективности экспертов [5].

Российская Федерация в 2019 году занимает 137 место с индексным значением 28. Transparency International характеризует текущее состояние в России как «отсутствие политической воли к реальным изменениям», а локальные незначительные меры не приводят к улучшениям [27].

Стоит отметить, что по некоторым государствам существует широкий разброс оценок, из которых был агрегирован индекс восприятия коррупции. Разница между самым низким субиндексом и самым высоким в среднем составляет 10,3. К практически единому мнению пришли организации относительно Косово, где наблюдается разница между высшей и низшей оценкой в 2,67. Однако в шести государствах наблюдается огромная разница в диапазоне (более 25). Государство Катар занимает 30 место с индексным значением 62 (CPI) при том, что Всемирный экономический форум EOS дал одну из наивысших оценок - 92, а Varieties of Democracy Project - 38. Примечательно, что в отчете Varieties of Democracy Project Катар занимает 164 место из 179 возможных [28]. Высокие оценки Всемирного экономического форума EOS также по государствам Королевство Саудовская Аравия (84), Оман (90), Бахрейн (79) из-за высокого уровня экономики за счет нефтегазовых доходов обеспечивают сильный разрыв между высшей и низшей оценкой составного индекса восприятия коррупции. Global Insight Country Risk Ratings дает в 2019 оценку в перцентилях Саудовской Аравии - 22, согласно индексу трансформации фонда Бертельсманна (Bertelsmann Foundation Transformation Index) Оман имеет перцентельное значение в 21, а Бахрейн по Varieties of Democracy Project - 38. Разброс высшей/низшей оценки в государствах Соломоновы Острова и Союза Коморских островов объясняется тем, что при минимальном количестве источников (3) Global Insight Country Risk Ratings (59 и 47 соответственно) оценил высоко относительно Varieties of Democracy Project (31 и 21).

Данные примеры иллюстрируют факт привязки оценки развитости демократических институтов и политического режима и экономического потенциала на одной плоскости. Возникшие вопросы дополняют и конкретизируют гипотезы: можно ли оценивать политический режим и показатели качества государства, в данном случае коррупции, и, если, возможно, верна ли агрегация данного индекса, в котором столь весомо играют роль высокие показатели экономического потенциала (Катар, Бахрейн, Саудовская Аравия, Оман) перед другими показателями.

Степень влияния индекса восприятия коррупции на показатели эффективности, качества, развития государственного управления изучена широко в различных трудах. Прасолов В.И., Минькина Д.А в исследовании по Российской Федерации сделали вывод о прямой зависимости динамики показателей от уровня инвестиционного климата [25]. Andrй Francisco Alves, Letнcia Costa Curta, Lilian da Silva Dias в работе, посвященной анализу корреляции индекса восприятия коррупции и индекса развития человеческого потенциала, приходят к заключению о высокой степени зависимости двух параметров (коэффициент корреляции Пирсона - 0,72) по всем анализируемым годам в динамике. Однако было отмечен тот факт, что в группе государств с очень высоким уровнем ИЧР корреляция была значительна. Этот коэффициент убывал относительно уменьшения значения ИЧР, и в итоге в государствах, классифицируемых как с «низким уровнем» индекса человеческого развития, выявлен отрицательный коэффициент корреляции Пирсона [26].

Вышеописанное исследование подвело к интересной взаимосвязи. При сравнении перцентельного значения индекса восприятия коррупции и перцентельного значения индекса контроля коррупции в Worldwide Governance Indicators (CC) обнаруживается такая же взаимосвязь (рисунок 2):

Рисунок 2 . График распределения значений индекса контроля коррупции СС(WGI) и индекса восприятия коррупции (CC)

Коэффициент ранговой корреляции Спирмена равен 0,99, что говорит о высокой степени схожести двух индикаторов. Однако, если для государств с высоким значением CC (WGI) корреляция равна 0,97, то в группе стран со значением о 20 до 40 по СС наблюдается высокий разброс, и коэффициент ранговой корреляции Спирмена снижается до 0,69. Таким образом, два одинаковых индекса фактически по некоторым государствам дают различную картину, несмотря на высокую степень корреляции между двумя индикаторами в общем виде.

Показатель HRV Transparency Project, как и индикатор Transparency International, имеет цель измерить уровень прозрачности в государстве в зависимости от объекта, и если в последнем - это коррупция, то индекс HRV измеряет степень прозрачности действий властей и подотчетности правительств государства. Аббревиатура HRV обозначает создателей проекта - учёных James R. Hollyer, B. Peter Rosendorf и James Raymond Vreeland.
По мнению авторов методики, данный индекс рассчитывается при помощи реальных статистических данных, агрегирует объективные показатели, тем самым имеет преимущество перед другими индексами, использующими мнения граждан, опросы экспертов [71, p.3].

Сам проект создан для изучения взаимосвязей в условиях отсутствия данных и анализирует прозрачность органов власти по отношению к предоставлению таких данных, их достоверности. Измерение включало в себя статистические наблюдения для 125 стран за 30 лет [72]. Такой подход может быть использован для измерения взаимосвязи между транспарентностью и другими переменными, такими как демократия, подотчетность или политическая нестабильность, качество и эффективность государственного управления. Индекс позволил бы развернуть широкое исследование и обосновать гипотезу об ограниченности данных, однако в открытых источниках имеются данные только по 2010 год.

Упомянутый индекс человеческого развития (ИЧР или HDI) имеет свое отражение при оценке эффективности государственного управления. Данный показатель, возможно, является самым известным и применяемым составным индексом в оценке потенциала государства. Программа развития ООН с 1990 года ведет проект, рассчитывающий индекс развития человеческого потенциала (ИРЧП), или после переименования в 2014 году - индекс человеческого развития. Индикатор «был создан, чтобы подчеркнуть, что люди и их возможности есть конечный критерий оценки развития государства, а не только как измеритель состояния экономики» [31].

Помимо вышесказанного, данный индикатор интересен своей методикой подсчета. Индекс формируется по трем основным параметрам: перцентельные индексы ожидаемой продолжительности жизни, валовый национальный доход в расчете на одного человека и длительность обучения. Методика составления индекса неоднократно критиковалась различными исследователями. Sagar A. и Najam, A. доказывали в эмпирическом исследовании, что показатель имеет явные проблемы агрегации равновзвешенных индексов [32]. Дело в том, что изначально, до 2010 года, показатель агрегировался при помощи среднего арифметического из вышеупомянутых субиндексов, но после переосмысления концепции ПРООН начала рассчитывать составной индекс ИРЧП (ИЧР) средним геометрическим значением. Методологи объясняют изменение подсчета трех входных индикаторов эластичностью - свойством, которым обладает обновленная методика. При изменении любого показателя на определенное значение конечный результат (индекс) будет изменен настолько, насколько изменился бы при изменении любого другого показателя, при том, что все параметры равновесны [33, p. 5]. По мнению М. Kuc-Czarnecka, ПРООН использует геометрическое среднее вместо арифметического, которое позволяет избавиться от сглаживания результатов, а утверждение, что здравоохранение, образование и доходы в равной степени зависят от социально-экономического развития стран, неверно. Наблюдается потенциально более значимое влияние субиндекса экономического благосостояния на конечный результат относительно двух остальных индексов [31, p. 429]. М. Kuc-Czarnecka ввел поправочные коэффициенты, исходя из значимости в показателях HDI, затем сравнил повторно индекс (re-scaled HDI) и первоначальные данные HDI по странам, и получил корреляцию в 0,969 (рисунок 3).

Рисунок 3. Сравнение ранга стран по значениям HDI относительно значений HDI с весовыми коэффициентами

Среди всех проанализированных стран средняя разница между позициями в ранжировании по ИЧР и ИЧР с поправочными коэффициентами составляет всего 1,68, в то время как 54 из 189 государств занимают точно такие же позиции в обоих рейтингах. Самые существенные различия наблюдались для Кувейта (9 мест), Украины, Экваториальной Гвинеи и Эритреи (7 мест), а также Палау, Турции и Мальдив (5 мест).

Важность наличия использования поправочных коэффициентов в ИЧР рассмотрена M. Ravallion. Он причисляет ИЧР к Mashup-индексам ввиду одинакового веса показателей [35, p 7]. Тем не менее, существовали и иные попытки переосмысления концепции измерения человеческого потенциала на основе HDI. Jeni Klugman, Francisco Rodrнguez and Hyung-Jin Choi проводили эмпирическое исследование по взаимосвязи увеличения дохода на душу населения, ожидаемой продолжительности жизни и длительности образования и увеличения ИРЧП (ИЧР). В результате наблюдалась положительная корреляция между индикатором дохода и ИРЧП, в то время как корреляция с двумя другими составляющими была незначительна. Авторы учли неравнозначность данных без поправочных коэффициентов и преобразовали измерения в индикаторе, получая в результате скорректированный на неравенство ИРЧП (ИЧР) - IHDI [38, p. 259-262].

Критика в адрес методики подсчета касается и выбора показателей, включенных в индекс человеческого развития. По мнению авторов методики ИЧР, индикатор измеряет аспекты благополучия человека как долговременный результат управления. Однако, по утверждению J. Klugman и др., в индексе исключены такие параметры, как свобода слова, права человека и устойчивость политических институтов. [38, p. 266-267]. Существующие переменные в ИЧР также не соизмеримы по временным рамкам. Показатель дохода иллюстрирует данные потока, то есть в определенный промежуток времени образование - данные запаса, нацеленные на долгосрочную перспективу; ожидаемая продолжительность жизни, по описанию авторов ИЧР, как данные потока и запаса, на самом деле, не отражают оба явления, так как не говорит ни о текущем состоянии здоровья населения как на данный момент, так и в будущем, а лишь охватывает часть измерения, которое полагается на таблицы смертности [39, p 44].

Несмотря на критику, индекс человеческого развития во многом имеет больше достоинств по сравнению со многими индикаторами в данной научной области. В первую очередь, тридцатилетний опыт международных измерений позволяет формировать более глубокую базу данных по годам, а неоднократная смена методики построения показателя позволила совершенствовать индекс. Переход от расчета средним арифметическим значением к среднему геометрическому значению, отражающему более существенно проблемные зоны, являлся одним из самых прорывных усовершенствований как данного индикатора, так и всей концепции индикативного измерения эффективности и качества государственного управления и процессов внутри самого государства.

Данные ИЧР необходимы, чтобы ответить на несколько вопросов гипотезы текущей работы при сравнении с другими индексами эффективности государственного управления в последующей главе. Интегрированный показатель индекса человеческого развития позволяет провести пострановое ранжирование и построить географическую диаграмму для сравнения. На момент написания данной главы HDI, как и WGI, в самом свежем варианте доступен только по данным доклада за 2018 год. Помимо этого, в базе данных за анализируемый год не представлены КНДР, Монако, Науру, Сан-Марино, Сомали, Тувалу. На визуальном представлении ИЧР в градации красный (наихудший) - желтый (медианный) - зеленый (наилучший) обозначены государства по индексному значению. Общее распределение государств по ИЧР выглядит следующим образом (рисунок 4):

Рисунок 4. Географическая диаграмма распределения государств по ИЧР (2018) [41]

Индекс человеческого развития по итогам 2018 распределен по 189 странам, и его значение варьируется от 0,377 (Республика Нигер) до 0,954 (Королевство Норвегия - государство, занимающее первое место десятый год подряд). Значение индекса более 0,900 (по классификации ПРООН - очень высокий) имеют страны Европы (за исключением государств Восточной Европы), а также Гонконг (0,939), Сингапур (0,935), Канада (0,922), Новая Зеландия (0,921), США (0,920), Япония (0,915), Республика Корея (0,906). Российская Федерация имеет значение ИЧР 0,824 (по классификации ПРООН - высокий). Рейтинг замыкают государства с очень низким индексным значением: Мозамбик (0,446), Сьерра-Леоне (0,438), Буркина-Фасо (0,434), Эритрея (0,434), Мали (0,427), Бурунди (0,423), Южный Судан (0,413), Чад (0,401), Центральная Африканская Республика (0,381) и Нигер (0,377).

В целом, изменение результирующего индекса относительно предыдущих по отдельно взятой стране происходит медленно, так как индикатор обладает невысокой чувствительностью. При сравнении с 2017 годом самые значительные изменения в рейтинге произошли по следующим странам: Барбадос с 61 по 56 (увеличение на 5 мест) за счет субиндекса дохода на душу населения, Венесуэла с 100 по 96 (увеличение на 4 места), однако за последние 5 лет отчетов по ИЧР (ИРЧП) государство Латинской Америки показало самое существенное падение на 26 мест. В 2018 году Венесуэла за счет уменьшения индексных значений и падения в рейтинге Суринама, Парагвая, Доминики и Фиджи. Последнее государство показало существенное падение в рейтинге (уменьшение на 4 места), как и Гамбия, за счет падения значений по ВНД на душу населения [42]. По анализу за ИРЧ (ИРЧП) с 2013 года Ирландия, занимая 3 место, поднялась на 13 позиций, Таиланд - на 12 позиций, а вооруженные конфликты в Сирии и Йемене опустили государства в рейтинге на 14 и 18 мест соответственно. За этот же период Российская Федерация поднялась на 3 позиции, увеличив индексное значение с 0,803 до 0,824.

Индекс глобальной конкурентоспособности (ИГК или GCI) на основе ежегодного отчета глобальной конкурентоспособности (Global Competitiveness Report) - показатель, формируемый Всемирным экономическим форумом, является отражением эффективности использования государством.

В методологии расчета есть некоторое особенности. Предыдущая критика в адрес индекса человеческого развития касалась выбора показателей «низового» уровня, а также отсутствия каких-либо коэффициентов для каждого субиндекса. Авторы GCI избежали проблем подобного рода, однако вычисление GCI основано на последовательном суммировании баллов, хотя во многих индикаторах оценки эффективности было использовано среднее арифметическое для агрегирования отдельных переменных внутри категории.

Для придания веса отдельным субиндексам (их 3) используют проценты, определяемые значимостью переменной. Вес трех составляющих (индекс экономического потенциала, эффективность экономических институтов, развития инноваций) зависит от ВВП на душу населения. Градация по пяти уровням от ВВП на душу населения вводит определенный процент веса к субиндексу, например, для государств с ВПП на душу населения, равным менее 2000 долларов США, индекс развития инноваций равен 5%, а для государств с ВВП на душу населения более 17000 долларов США индекс равен более 30%. Три субиндекса также агрегируют в себя ещё более специфичных 12 показателей, которые также состоят более чем из 100 показателей.

В 2018 году Всемирным экономическим форумом была изменена методология подсчета и переменные индикатора. Наряду со статистическими данными в индексе присутствуют индексные значения, основанные на результатах опросов руководителей. По мнению, T. Dudas и A. Cibula, достоверное сравнение стран в рейтинге невозможно по причине смешения объективных значений с субъективными [45, p. 53]. Вышеупомянутое утверждение исследователей M.W. Tiruneh и E. Hekelova о необходимости дезагрегации субиндексов подтверждает критику в сторону метрологиии индекса. По их мнению, что более значимо информативно следить за ранжированием стран по субиндексам, а не за общим ранжированием, которое может быть не столь информативным с точки зрения экономических, инвестиционных и управленческих решений [47, p. 141].

Причина такого заключается в том, что относительное конкурентное преимущество делает страны более благополучными, поскольку ни одно государство не может достичь наивысшего уровня конкурентного преимущества во всех сферах деятельности и ограниченности доступа к ресурсам.

Данный индекс является более экономическим, нежели отражает управленческую эффективность государства, хотя конкурентоспособность данного плана является её частью. Тем не менее, текущий показатель принят к рассмотрению как индикатор, отражающий проблемы существующих показателей эффективности государственного управления. Мнения о дезагрегации конечного индекса, исключении субъективных данных из показателя, пересмотра весовых коэффициентов основаны на несовершенстве, в какой-то мере, методологии. Действительно, дробление индекса на субиндексы позволяет увидеть более информативно слабые или сильные места, проанализировать различные сферы данного показателя, при этом невозможно оценить общую картину положения государства. Решением данной проблемы является усовершенствованная агрегация индексов, затрагивающая в совокупности и сильные, и слабые стороны. Консолидация индекса глобальной конкуренции на основе суммы баллов не отражает объективно полноту объекта показателя, однако отказ от агрегации невозможен.