Объективность индикативных оценок эффективности государственного управления

Смешивание параметров на основе суждений и статических данных также является необоснованным. Возможно, разделение на два отдельных индекса было бы выходом из данной ситуации, но существующий расчет делает из показателя классический Mashup-индекс. Однако, при всем этом, придание поправочных весов со ступенчатой к субиндексам является безусловным преимуществом перед массой других показателей.

Для последующего анализа и построения корреляции с другими показателями проведено рассмотрение пострановых значений индекса глобальной конкурентоспособности за 2019 год согласно отчету ВЭФ. Индекс имеет интервал значений от 0 до 100, где 0 - совершенно неконкурентоспособная страна, 100 - совершенно конкурентоспособная страна. На визуальном отражении (рисунок 5) представлены государства (142) исходя из GCI, за исключением Норвегии (по техническим причинам не отражена на географической диаграмме), которая имеет итоговое индексное значение 78,1 (18 место). Государства распределены следующим образом:

Рисунок 5. Распределение индекса глобальной конкурентоспособности по странам в 2019 году [43].

Согласно отчету о конкурентоспособности, лидирующее положение занимают государства (в порядке ухудшения позиции): Сингапур (1 место - 84,8), США (83,7), Гонконг (83,1), Нидерланды (82,4), Швейцария (82,3), Япония (82,3), Германия (81,8), Швеция (81,2) и Великобритания (81,2), замыкающая первую десятку.

Российская Федерация находится на 44 позиции с индексным значением в 66,7. ВЭФ дает оценку изменениям в России за последние 3 года как яркий пример эффективности государственных инвестиций, связывая это с 13 существующими Национальными проектами, а также проведением в 2018 году Чемпионата мира по футболу [43, p. 67]. Стоит отметить, что по данному индексу Россия занимает одно из высоких мест относительно других индексов государственного управления.

Медианные государства в рейтинге Иордания (60,9) и Бразилия (60,9) занимают 71 и 72 место соответственно.

Замыкают рейтинг Лесото (42,9), Мадагаскар (42,9), Венесуэла (41,8), Мавритания (40,9), Бурунди (40,3), Ангола (38,1), Мозамбик (38,1), Гаити (36,3), Демократическая республика Конго (36,1), Йемен (35,5), Чад (35,1). Данные государства замыкают рейтинги множества индикаторов государственного управления ввиду исторических, экономических и политических факторов.

Помимо ВЭФ, сходные индикаторы по тем же объектам конкурентоспособности публикует Международный институт управленческого развития из Швейцарии с 1989 года. Ежегодный одностраничный отчет The World Competitiveness Yearbook присваивает ранг согласно установленным баллам, по сходной методике с GCI. Индекс использует 2/3 показателей (143 критерия) из статистических данных и 1/3 (92 критерия) из результатов опросов экспертов [58, p. 7]. Индекс охватывает 63 государства. Отчет отражает только позицию, занимаемую страной в рейтинге, без публикации индексного или иного значения.

Согласно отчету, Сингапур находится на 1 позиции, Гонконг - 2 место, США - 3 место, Швейцария - 4 место, ОАЭ - 5место, Нидерланды - 6 место. При просмотре на перечень лидирующих государств можно отметить сходство с GCI. Действительно, при анализе взаимосвязи данного индикатора и GCI выявляется корреляция со значением в 0,81. Российская Федерация включена в рейтинг и находится на 45 месте, не изменив позицию с 2018 года. Аргентина, Монголия и Венесуэла замыкают общее ранжирование (61, 62, 63 место соответственно) [57, p. 1].

Концепция, разработанная Гётеборгским университетом, названная как качество государственных институтов (Quality of Government Institute - QoG), отражает напрямую предмет данной работы. На международном уровне по государствам индекс имеет гораздо меньший охват, чем вышеперечисленные индикаторы. European Quality of Government Index (EQI) построен на основе 16 вопросов опроса, исходя из экспертных оценок, который рассчитывается для 206 регионов в 24 европейских странах, агрегированных с индивидуального уровня на общий региональный уровень, а затем объединяются в единый индикатор для каждого региона и по стране.

Во временном представлении EQI представлены лишь по 2010, 2013 и 2017 годам. Внутренняя согласованность показывает, что основные показатели имеют сильнейшую корреляцию друг с другом, а агрегация на трех составляющих (субиндексы качества управления, прозрачности, коррумпированности) основана на простом среднем, однако сам метод экспертного опроса при измерении качества государственного управления авторы считают хоть и субъективным, но единственно верным (N. Charron, L. Dijkstra, V. Lapuente) [49, p 333].

Концепция QoG рассмотрена ввиду того, что в работах её критиков можно частично найти ответы на поставленные вопросы. Тем не менее, методологи из Сеульского национального университета следующей анализируемой концепции считают, что QoG и WGI представляют собой прорыв в направлении улучшения научного понимания того, как правительство поддерживает конкурентоспособность, но эти индикаторы также имеют существенные теоретические недостатки, которые представляют собой возможности для улучшения исследований конкурентоспособности и эффективности управления [50].

С 2011 года Центр правительственной конкурентоспособности (The Center for Government Competitiveness- CGC) в Сеуле разработал одноименный индекс GC, в основном ориентированный на потенциал, эффективность и роль правительства в развитии государства. Показатель был построен исходя из уже существующих теорий, представлений о конкурентоспособности государства. В частности, изучались вышеупомянутые индексы глобальной конкурентоспособности, но модель GC представляет конкурентоспособность уже не с экономической стороны, а именно с управленческой. Идея GC определяется как «способность правительства в условиях различных ограничений извлекать ресурсы из государства, а также и за его пределами социальные, экономические и культурные сферы страны в целях устойчивого повышения качества жизни граждан» (Ho, A., Im, T. 2012) [51, p. 13].

Авторы индикатора анализируют различный опыт, историческую ретроспективу и политическую практику между развитыми и развивающимися странами, показатель измеряет уровень конкурентоспособности, потенциала и эффективности правительств с разными критериями к странам Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) и странам, не входящим в ОЭСР.

Семь сфер деятельности государств стран ОЭСР и стран, не входящих в ОЭСР, имеют одинаковые параметры: экономика, образование, здравоохранение и социальное обеспечение, сельское хозяйство и продовольственная безопасность, информационные технологии, энергетика и окружающая среда, а также управление. Для стран ОЭСР показатель включает в себя ещё три области: научные исследования и разработки, культура и туризм, а также борьба со стихийными бедствиями и чрезвычайными ситуациями. Между тем, страны, не входящие в ОЭСР, имеют в общей сложности девять сфер государственной деятельности, включая инфраструктуру и безопасность [50, p. 17-22].

CGC строит индекс на основе теории систем Дэвида Истона в качестве базовой основы. Система Дэвида Истона упрощённо представляет собой следующую формулу: входы (требования и поддержка) ? политическая система - политическое решение [52, p. 235]. Индекс GC сначала берет в расчет анализ конкурентоспособности на каждом из четырех уровней: вход, пропускная способность (потенциал государственного управления), выход и результат. Далее индикатор консолидирует результаты с каждого уровня, чтобы получить общий результат конкурентоспособности. Этот подход порождает различные политические последствия на каждом уровне в такой системе:

- вход: ресурсы, инфраструктура, расходы государства, окружающая среда;

- пропускная способность: человеческий, финансовый, организационный потенциал, политический режим;

- выход: производство, темпы роста, уровень сложности производства, степень достижения целей;

- результат: уровень жизни, удовлетворенность, человеческий капитал, достижение конечной цели [53, p. 13].

Таким образом, авторы методики измерения правительственной конкурентоспособности выносят несколько тезисов, объясняющих преимущества данной концепции.

Во-первых, индикатор стремится охватить основные аспекты широкого набора измерений, определяющих эффективность, качество и конкурентоспособность государственного управления в том или ином государстве, при этом некоторые статистические данные, такие как ВВП, потенциально неточны как из-за неадекватных процессов сбора данных, так и из-за политических причин [54, p.134].

Во-вторых, индекс представляет собой систему, где все её элементы измеримы, а таким образом можно охватить любой уровень показателей, которые являются общедоступными. Учет GC многочисленных уровней государственного управления добавляет сложность для анализа, однако, с другой стороны, охватывает его всесторонне. Кроме того, показатели конкурентоспособности основаны на опыте управления развитых стран, поэтому такие критерии неприменимы к развивающимся.

В-третьих, наличие и зрелость демократических институтов влияет на те элементы GC, которые могут быть измерены. Что касается государственной функции, то степень, в которой политические цели выполняются, является главным компонентом индекса GC. При постановке гипотезы сравнения политического режима и эффективности государства была выявлена теория о J-патерне, при котором с развитием демократических институтов в государстве уменьшается его конкурентоспособность. Tobin Im, как один из авторов концепции, неоднократно утверждает об учете в измерении правительственной конкурентоспособности данного фактора. Кроме того, отслеживание изменений в рамках функций и роли органов государственной власти - явление, на которое «GC фокусируется не только на настоящем, но и в исторической перспективе» [54, p. 135; 55, p.176].

В-четвертых, помимо рассмотренных выше политических и экономических факторов, сравнение стран по индексам и рейтингам обуславливается сложностью и многомерностью иных факторов. Существующие индексы конкурентоспособности ограничены, поскольку они оценивают различные группы стран, используя в основном единообразные показатели и допущения. Многообразие различных факторов, например, демографических параметров, таких как плотность населения и расовое разнообразие, и социокультурных различий, влияет на особенности развития государства, его эффективность управления [52].

В то же время индикатор GC имеет ряд недостатков, некоторые из которых являются его преимуществами одновременно.

Во-первых, утверждение о многогранности и широком охвате сфер государственного управления, а также выход за его пределы ставит вопрос: не является ли индекс GC Mashup-индексом? Возникновение ряда вопросов, связанных с необходимостью включения того или иного показателя или лишнего включения части данных в индикатор, дает повод для дальнейших дискуссий.

Во-вторых, системный подход, который выступает основой методики расчета индекса, является некоторым прорывом в данной области. Однако оценка всех компонентов системы сугубо равноценно делает измерение искаженным. Авторы концепции проигнорировали придание поправочных коэффициентов, а методом агрегации субиндексов установили среднее арифметическое значение.

В-третьих, к сожалению, ответы на многие вопросы на данный момент недоступны в виду слабой изученности индикатора. Не хватает критики и обзорной литературы, а существующие источники написаны основными авторами концепции.

Кроме того, деление на развитые и развивающиеся страны с использованием различных подходов и параметров позволяет ранжировать государства только в пределах своей группы. Для стран ОЭСР и государств, не являющимися членами организации, трудно приравнять индексные значения. Таким образом, анализ данных и построение диаграммы разбивается на две части.

При построении географической диаграммы отражения значений индекса GC необходимо учесть тот момент, что для 36 государств ОЭСР и 88 государств, не входящих в ОЭСР, абсолютно различные значения, так как индекс рассчитывался внутри группы, поэтому визуализация индикатора GC по данным за 2019 год разбивается на две отдельные диаграммы.

Значение показателя варьируется от 0,246 до 0,532, и в зависимости от него в градации, аналогичной предыдущим диаграммам государства, имеет цветовое отражение. Значение индекса GC странам ОЭСР представлено на рисунке 6:

Рисунок 6. - Распределение значения индекса по странам ОЭСР в 2019 году [52].

Из 36 государств лидирующие позиции по рейтингу GC среди стран ОЭСР занимает США (1 место со значением 0,532), Германия (2 место - 0,473), Великобритания (3 место - 0,469), Франция (4 место - 0,468), Япония (5 место - 0,446). Стоит отметить, что США по всем 4 параметрам системы занимает 1 место: вход - 0,474, пропускная способность - 0,608, выход - 0,502, результат - 0,546. Южная Корея занимает 14 место со значением GC в 0,388. Замыкают данную группу Исландия (34 место - 0,268), Словакия (35 место - 0,263), Латвия (36 место - 0,246).

Индекс GC по второй группе государств, не входящих стран в ОЭСР, представлен на рисунке 7. На географической диаграмме по значениям показателя распределено 89 стран, включая Республику Корея (страна-член ОЭСР, которая присутствует в двух группах для сравнения). Значение показателя варьируется от 0,30 до 0,71, а значение цветов на визуализации аналогично вышеперечисленным диаграммам.

Рисунок 7. Распределение значения индекса по странам не входящих в ОЭСР в 2019 году [52].

По значениям рейтинга GC (2019) Сингапур занимает 1 место со значением 0,71, далее Республика Корея - 0,64. Стоит отметить большой разрыв в значениях между Сингапуром и последующими в ранжировании государствами: Литва (3 место - 0,61), Коста-Рика (4 место - 0,59), Уругвай (5 место - 0,59), Малайзия (5 место - 0,58).

Российская Федерация находится на 15 позиции из 88 (89) стран данной группы с индексным значением 0,55 (такое же значение у Республики Маврикий и КНР). Согласно отчету, Россия имеет достаточно высокие параметры в данной группе входа (10 место), пропускной способности (11 место), выхода (14 место), и достаточно низкий показатель результатов (32 место). На более низовом уровне самые высокие показатели по переменным «безопасность и общественное здоровье» в группе субиндикаторов «Здоровье и благосостояние» - 4 место, «участие государства» в группе субиндикаторов «образование» - 6 место. Самый низкий ранг по переменным «возобновляемая энергия» в группе показателей «окружающая среда» - 59 место, «гражданское общество» и «свобода слова» в группе субиндексов «управление» - 74 и 72 место соответственно, и «благосостояние» в группе «Здоровье и благосостояние» - 76 место. Подробное распределение индексного значения GC и их ранжирование по Российской Федерации указано в Приложении 1.

Замыкают рейтинг группы Гвинея (84 место - 0,35), Мавритания (85 место - 0,34), Судан (86 место - 0,34), Ангола (87 место - 0,30), Республика Конго (88 место - 0,30).

Гётеборгский университет при построении концеции QoG анализирует все доступные индексы и публикует перечень и данные в свободном доступе. Перечни индикаторов сгруппированы по сферам, одна из которой является объектом данной работы. Перечень показателей «качество и эффективность государственного управления» был взят для дальнейшего анализа с интерактивного портала проекта QoG для краткого обзора [59, 63].

Первый показатель в данном списке ? рейтинг (индекс) недееспособности государств (Fragile States Index), формируемый изданием Foreign Policy и некоммерческой организацией «Фонд мира» с 2005 года. В иной русскоязычной литературе встречается название показателя «индекс хрупкости государств» [60, c. 882] Показатель дает оценку деятельности органов власти как степень неспособности государства проводить политику для стабилизации и развития.

Индекс интегрирует 12 субиндексов суммированием значений каждого в интервале от 0 до 10. Субиндексы из пяти групп индикаторов отражают социальные, политические и экономические аспекты в государстве, а также показатели целостности и смежные показатели. При этом параметры отражают больше не развитие, а стабильность государственных институтов. В группе политических показателей наиболее интересен субиндекс по уровню эффективности государственных услуг.

Стоит отметить, что составляющие индекса разнородны, среднее значение корреляции итогового значения и переменных - 0,68, а таким образом, анализ показал различные степени зависимости переменных показателя. Корреляция итогового индекса и субиндекса «состояние экономики» наблюдается со значением 0,42 и является самой минимальной по всем индикаторам этого уровня. Самой высокой зависимостью обладает переменная «криминогенность» - 0,89. Индикатор, сходный с объектом данной работы, - качество государственных услуг - имеет практически одинаковую зависимость с конечным индексом (0,67).

На рисунке 8 дано распределение субиндекса «Качество государственных услуг». На географической диаграмме отражено 179 государств (не представлены по техническим причинам - Норвегия, Сомали), обозначенных цветом, где красный - наихудший (наибольшее индексное значение), желтый - средний уровень, а зеленый - наилучший уровень качества предоставления государственных услуг. Государства распределены следующим образом:



Рисунок 8. Распределение индикатора FSI «Качество государственных услуг» по отчету за 2020 год [62].

В отличие от предыдущих индикаторов, где наибольшее значение индекса характеризовало благоприятную ситуацию в стране в зависимости от объекта исследования, в FSI методика построена противоположным образом. Наиболее эффективное управление в сфере предоставления государственных услуг в порядке убывания представлено в следующих странах: Финляндия (0,63), которая занимает также высшую позицию очень устоявшихся государств, далее Исландия (178 место по субиндексу) - 0,70, Нидерланды (177 место) - 0,78, Канада (176 место) - 0,84, Швеция (175 место) - 0,86.

Российская Федерация занимает 126 место - 3,30 балла, при том, что в общем рейтинге по FSI Россия имеет 77 позицию с одними из худших показателей по индикатору группы по рассмотрению жалоб (8,3) и защиты человеческих прав и свобод (8,8).

В продолжение показатель «Public Services» выявляет «лидеров» по следующим государствам: Центральная Африканская Республика - 9,99, где речь идет не о качестве государственных услуг, а об их отсутствии. Йемен, Судан, Афганистан (2 позиции) - 9,50 и Демократическая Республика Конго - 9,46.

Вторым индикатором, представленным по проекту QoG, является субиндекс «Функционирование органов государственной власти» (Functioning of Government - FoG) с ежегодного отчета «Freedom in the World», ведущим начало с 1973 года, от неправительственной организации «Freedom house». Сам индекс Freedom House (FHI) представляет собой двусоставный индикатор: индикатор раздела «Политические права» и индикатор раздела «Гражданские свободы». FoG является составной частью последнего раздела показателей наряду с такими, как избирательный процесс, политический плюрализм и прямое участие граждан в управлении [64].

Общий индекс является опросником, состоящим из множества вопросов, которые разделены по группам. Показатель «Функционирование органов государственной власти» имеет внутри три таких группы: во-первых, определение того, насколько легитимно и прозрачно глава правительства и лица в представительных органах власти назначаются или избираются; во-вторых, насколько антикоррупционная политика эффективна в данном государстве; в-третьих, насколько правительство прозрачно осуществляет управление.

Freedom House предлагает уникальное тематическое исследование, поскольку, в отличие от сопоставимых производителей индикаторов, все записи Freedom House находятся в открытом доступе, и все же они так долго оставались недостаточно изученными. Анализ данных индикатора можно проводить также по его составляющим, которые являются независимым единого целого (Sally Engle Merry, Kevin E. Davis and Benedict Kingsbury, 2015) [65, p.1 77]. Совет по академическому надзору устанавливает окончательные рейтинги консенсусом после обширных дискуссий и дебатов, которые рассматриваются в рейтинге комитетом Freedom House [67, p. 42].

Таким образом, индекс не опирается на статистические данные, а целиком отражает мнение различных экспертов, что делает его субъективным. Это является одновременно преимуществом и недостатком: с одной стороны, индикатор подвержен искажениям действительности ангажированными экспертами, с другой стороны, внутри показателя нет необоснованного смешения с реальными статистическими данными. Индекс со временем претерпевал несколько реформ концепции, и со временем количество научных ссылок в докладе увеличилось, однако их создатель, Raymond Gastil, всегда рассматривал их исключительно как субъективные оценки. При этом Правительство США, ООН, ЕС и другие правительственные, государственные и надгосударственные организации зачастую ссылаются на отчеты Freedom House как на образцовый источник данных [68, p. 718].

Тем не менее, концепция Freedom House за все время существования постоянно подвергалась критике со стороны властей государств, считающих незаслуженными оценки по стране, в том числе последнее время со стороны российских властей, по данным публикации The Washington Post [66]. Кроме того, неоправданные трактовки и со стороны журналистского комьюнити данного индекса получили наиширочайшее распространение.

Три группы (С1, С2, С3) вопросов составляют индикатор третьего уровня «Функционирование органов государственной власти». Сам рейтинг, как и данный показатель, представлен по 210 государствам и территориям (в рейтинге встречается даже непризнанная республика Абхазия). Агрегацией внутри индикатора «третьего уровня» является простое сложение баллов по группам вопросов, где максимальный балл каждой группы - 4, а в целом по индикатору - 12 баллов. Присвоение точно ранга ввиду узкого диапазона итоговых баллов нецелесообразно, но общую картину рассмотреть возможно.

На диаграмме (рисунок 9) представлено распределение балла по показателю FoG в диапазоне от 0 до 12. Цвет каждого государства зависит от итогового балла по закономерности: красный - худший, желтый - усредненный, зеленый - лучший. Норвегия и Сомали на визуализации не представлены. Значения индикатора по странам выглядят следующим образом:



Рисунок 9. Распределение государств по показателю FoG отчета «Freedom in the World» за 2020 год [69].

Согласно базам данных отчета за 2020 год, высшую оценку в 12 баллов по текущему критерию имеют 13 стран: Андорра, Австралия, Канада, Дания, Финляндия, Германия, Япония, Нидерланды, Новая Зеландия, Норвегия, Швеция, Швейцария, Уругвай.

Российская Федерация имеет 2 балла, при установлении ранга страна имеет позиции между 160 и 178 местом.

Наименьшее значение по данному показателю - 0 - имеют следующие государства и территории: Узбекистан, Азербайджан, Бурунди, Центральная Африканская Республика, Республика Конго, Крым (как территория), Джибути, Восточный Донбасс (как территория), Экваториальная Гвинея, Ливия, КНДР, Сомали, Южная Осетия (как территория), Судан, Сирия, Таджикистан, Туркменистан, Венесуэла, Западная Сахара (как территория), Йемен.

Следующим показателем, рассматриваемым проектом QoG, является The International Country Risk Guide. Компания PRS Group Inc публикует ежегодные отчеты по индексной оценке политических рисков по 140 государствам. Индикатор включает в себя 12 отдельных показателей, каждому из которых присваиваются баллы, которые в итоге суммируются по 100-балльной шкале, а агрегация индекса происходит аналогично индексу недееспособности государств, который рассматривался ранее. Переменные представляют себя следующие критерии:

1. Стабильность правительства;

2. Социально-экономические условия;

3. Инвестиционный климат;

4. Внутренние конфликты и социальная напряженность;

5. Участие в международных конфликтах;

6. Коррупция;

7. Уровень милитаризма в политике;

8. Религиозная напряженность;

9. Качество регулирования;

10. Межэтническая напряженность;

11. Демократический плюрализм;

12. Качество и эффективность государственного управления.

Индикатор ICRG имеет сходства по критериям WGI [74, c. 416]. Но в данном случае индекс Government Effectiveness показателей Worldwide Governance Indicators по методологическим особенностям является наиболее близким по объекту, как и последний показатель в ICRG №12 - Bureaucracy Quality (BQ).

Детальное рассмотрение индекса осложнено закрытыми базами данных за последние годы. Материалы The International Country Risk Guide в условно свободном доступе представлены по развитым государствам. Анализ работ исследователей привел к выводу, что в виду ограниченности ресурсных данных на входе использование количественных рейтинговых моделей более уместно в контексте развитых стран, чем развивающихся. James B. Mshelia и John R. Anchor, исходя из данного рейтинга ICRG для Нигерии в период с 2011 по 2015 год, проводили анализ объема источников первоначальных данных. Результаты показали, что большинство организаций в Нигерии крайне редко проводят исследования с использованием количественных оценок [75, p. 9].

Таким образом, были рассмотрены теоретические доказательства гипотез. Во-первых, гипотеза о сравнении показателей эффективности государства на одной плоскости с текущим политическим режимом опирается на концепцию об административно-политической дихотомии, в то же время был высказан ряд предположений, что существует прямая зависимость между уровнем демократии и эффективностью государственного управления, в частности, о существовании «J-зависимости» эффективности в переходных демократиях. Во-вторых, выбор среди множества вариантов методологий измерения дает на выходе различные результаты - важнейший фактор, результатом которого являются искаженные конечные результаты индикатора. Кроме того, излишняя, неоправданная агрегация или отсутствие таковой при необходимости подталкивает к необоснованным трактовкам индикатора. Это актуально для «Mashup Indices» - группы индексов, имеющих необъективную методологию, существенно занижающую или завышающую оценки. В-третьих, смешивание субъективных данных с объективными - проявление явления, характерного для «Mashup Indices». И хотя данная гипотеза является составной частью предыдущей, она в наибольшей степени искажает оценку объекта индексом.

В-четвертых, ограничения, связанные с доступом к источникам данных, сужают точность индексов по определенным государствам. Первоначальные данные опроса с использованием информации из административных источников могут существенно решить проблемы с отсутствующими данными предметного опроса, но информация из предметного опроса мнений намного достовернее в большинстве случаев. Такое явление наблюдается в меньшей мере в развитых странах, а в большей - в развивающихся.

В-пятых, нормативность концепций или отдельных индикаторов, придающих оценочную трактовку в плоскости «хороший-плохой» не позволительна. Государство может исключительно не удовлетворять некоторым из принципов Good Governance, но иметь высокие показатели по определенным параметрам. Такая проблема наиболее актуальна для составных индексов.

Составные индексы - объект изучения второй части данной главы. Изначально была рассмотрена концепция Worldwide Governance Indicators от Всемирного Банка. Группа индикаторов представляет собой шесть индексов, характеризующих процессы и явления управления. Однако ввиду неудобства использования сразу нескольких индикаторов в визуализации возникла потребность в их агрегации. Визуализация построена на представлении распределения индексного значения на географической диаграмме. Построение диаграмм осуществлялось на протяжении всего пункта данной главы по единому принципу визуализации индексного значения в трех спектрах: красный - наименьший, желтый - средний или медианный, зеленый - наибольший.

Индекс восприятия коррупции был проанализирован ввиду сходства с одним из индикаторов Worldwide Governance Indicators, однако в ходе анализа обнаружился парадокс высоких мест с низкими составными значениями для некоторых стран.

Рассмотрен проект HRV Transparency Project, на основе которого началось построение гипотезы об ограниченности данных, особенно в государствах с низким уровнем подотчетности властей. В текущей главе анализ не проводился из-за свертывания проекта десять лет назад.

Важнейшим индикатором данной диссертации является индекс человеческого развития. Значимость индекса кроется не в его объекте оценки, который критиковался рядом исследователей, а в методике построения. Агрегация на основе среднего геометрического значения - прорыв в данной области при реформировании индикатора в 2010 году.

Индекс глобальной конкурентоспособности, рассчитываемый Всемирным Экономическим Форумом, отражает больше экономическую составляющую, но рассматривался в качестве подтверждения проблемы смешивания субъективных данных и объективных. Такую же патологию имеет и сходный индекс по отчету The World Competitiveness Yearbook.

Измеритель конкурентоспособности государственного управления в виде индекса Government Competitiveness, разрабатываемый Сеульским университетом, имеет большое значение вклада в индикативную теорию. Основой показателя является теория систем Дэвида Истона. Однако преимущества индикатора перекрываются огромным охватом показателей, что делает его классическим индексом-Mashup.

Концепция, разработанная Гётеборгским университетом, показывает возможность составления индекса полностью из субъективных данных. Однако сам проект от Quality of Government Institute интересен консолидацией множества индикаторов управления. Из данной базы данных рассмотрен индекс недееспособности государств и его субиндекс «Качество государственных услуг», индекс «Freedom in the World» и его субиндекс «Функционирование органов государственной власти» и составляющие индикатора The International Country Risk Guide.



ГЛАВА 2. ОБОСНОВАНИЯ ФАКТОРОВ СНИЖЕНИЯ ОБЪЕКТИВНОСТИ ИНДИКАТИВНЫХ ОЦЕНОК

2.1 Агрегация Worldwide Governance Indicators

Рассматриваемый в предыдущей главе индекс Worldwide Governance Indicators стал некоторой проблемой в отражении его всех шести значений. Общая картина, описывающая ситуацию одномоментно, невозможна ввиду отсутствия интеграции шести показателей.

При анализе индикаторов встречалось утверждение об излишней агрегации. Гипотеза, действительно, верная, но относится она к тем показателям, методы расчета которых состоят из суммирований значений более низкого уровня или интеграции простым средним значением неравнозначных показателей.

Универсализация индикаторов на основе достоверных данных при их простоте использования позволяет СМИ трактовать индикаторы с большей объективностью, а правительствам, полагающимся на индикативные оценки, формировать политику исходя из большего количества инструментов. Отдельные показатели при их однонаправленности, но не контекстном дублировании, возможно агрегировать в единый индикатор. При этом необходимо учитывать, что сводный индекс должен публиковаться вместе с его составляющими.

Индексы группы Worldwide Governance Indicators являются очень распространенными, а как измерители эффективности государственного управления индикаторы являются своего рода образцом. Одни из главных методологов концепции индикаторов измерения управления Kaufmann D., Kraay A. и Mastruzzi M считают показатели уже агрегированными [76, 77]. При этом в их работах и пояснениях к методике не рассматривается вопрос возведения к обобщающему индексу.

Идея построения на основе WGI единого индекса обозначилась при анализе индекса человеческого развития, особенности методики расчета которого представлены в первой главе. Переход и использование при консолидации показателей с помощью среднего геометрического значения для HDI стал одной из ключевых особенностей. Возникающие вопросы, возможна ли оправданная агрегация индексов WGI с применением того же метода, и какие попытки в данной области уже совершены исследователями, требовали ответа.

Анализ публикаций в данном поле, в основном авторов из Всемирного Банка, дал результаты о выдвижении гипотез о возможности интеграции индексов, однако, теоретического, а тем более практического воплощения они не получили. Hufter, J. и Anwar Sh. в попытке оценить Governance Index (WGI), который включал в себя 4 из 6 существующих сейчас показателей в 1997 и 1999 году, как композитныйиндекс, пришли к выводу о необходимости агрегации индикаторов [78]. Спустя год Manning N., являясь также сотрудником Всемирного Банка, продолжил тезисы Hufter, J. и Anwar Sh. о консолидации индексов при помощи простого среднего показателей эффективности ранней методологии индикаторов измерения государственного управления, вводя десятибалльную шкалу для каждого параметра данной системы, было дано обоснование агрегации средним арифметическим значением «общего показателя эффективности» [79, p. 21].

Van Puyenbroeck и T., Rogge, N. основываясь на методологии ИЧР (ИРЧП), переносят способ агрегации на другие индексы эффективности государственного управления, частично включая некоторые индикаторы WGI [81, p. 1009]. В целом, касаемо иных социологических и экономических индикаторов, в последнее время методика агрегирования средним геометрическим значением получила некоторое распространение. Однако напрямую тезиса об интеграции в общий мультипликативный показатель индексов Worldwide Governance Indicators не было.

Идея об агрегации индекса WGI частично обосновывает гипотезу о множественности вариаций конечных результатов при выборе среди различных вариантов методологий измерения. Несмотря на то, что такое предложение является своего рода новизной, усовершенствование является не ядром данной работы, а всего лишь инструментом для достижения её целей.

Уже доказанная гипотеза о возможности интеграции индикаторов средним геометрическим значением имеет несколько доказательств в работе Яшина А.В. [83]. Расчет мультипликативного показателя осуществляется по формуле:

, при In ? 0

Доказательство именно этого метода базируется на двух частях: во-первых, насколько целесообразно агрегировать индикаторы средним геометрическим значением, а не другими способами; во-вторых, о целесообразности применения агрегации в единый индекс по всем шести параметрам.

Доказательство о целесообразности агрегации средним геометрическим значением Worldwide Governance Indicators основывается на следующих тезисах:

Сходная по роду методика консолидации индикаторов при помощи среднего арифметического значения компенсирует относительно низкие параметры за счет высоких, в то же время метод среднего геометрического значения подавляет компенсируемость заниженных составляющих оценок. Это важнейший фактор в придании объективности индикаторам государственного управления. Такой парадокс был выявлен в первой главе, когда при рассмотрении индекса восприятия коррупции государства Персидского залива (кроме Ирана) получили относительно высокие позиции в рейтинге благодаря оценке экономических издательств, при этом значимость низких оценок показателей свободы слова и прозрачности отражена в меньшей степени.

Изменение значений составного индекса сопряжено пропорциональным изменением его индикаторов. Иными словами, увеличение или уменьшение субиндекса на 1% дает такое уже увеличение или уменьшение агрегированного индекса, как и такое же изменение другого субиндекса на 1%. При этом такое свойство проявляется в индексах, методика которых не предусматривает введение поправочных коэффициентов. Кроме того, пропорциональность среднего геометрического значения существует, главным образом, в десятичных системах (индексах, измеряемых значениями, кратными 10). При этом ранжирование государств, как и любых субъектов, позволяет перевести в десятичную систему любой показатель, благодаря процентильному отражению значений. Индексы WGI в виде оценки находятся в диапазоне от -2,56 до 2,56, при этом Всемирный Банк публикует и их перцентили значений. С другой стороны, перцентельное выражение создает проблему одинакового значения одного шага при большем или меньшем разрыве значений оценки между её субъектами. К сожалению, предлагаемая методика расчета показателей не решает эту проблему.

Первое доказательство о компенсируемости высоких индексных значений можно обосновать, если сравнить два параметра: среднее геометрическое значение и среднее арифметическое значение индикаторов государственного управления. Два ряда данных сильно коррелируют между собой (R2=0,9967), однако при в графической визуализации возможно рассмотреть факт неоправданного завышения итогового значения при помощи агрегации средним арифметическим значением. Разница между значениями обоих методов вычисления сильно выражена в государствах с большой разницей между индикаторами, среди которых сильный разброс предполагает развитость одних институтов намного больше, чем других.

График зависимости двух индексов, построенных по двум видам средних значений, отражен на рисунке 9, где по горизонтальной оси представлено индексное значение составного индекса WGI по государствам при помощи среднего геометрического значения (WGIg), а по вертикальной - среднего арифметического значения (WGIa). Данные представлены на 2018 год. Зависимость индексов выглядит следующим образом:

Рисунок 9. Зависимость значений агрегированного индекса WGI по двум методам консолидации

Диагонально расположенные значения на графике зависимостей параметров говорят о высокой степени сходности двух методов. Действительно, значения практически повторяют друг друга с разницей менее 1 (при 100 бальной системе). Особенно такое явление выражено в странах с высокой эффективностью государственного управления, где составные индикаторы близки к максимальным значениям. Сравнение по первым 15 позициям ранжирования WGIg и WGIa показывают неизменность мест в рейтинге при корреляции R2=0,995.

Для некоторых государств, значения которых располагаются выше «диагонали», свойственно значимое завышение индексного значения, построенного путем агрегации средним арифметическим значением, но при этом показатели по среднему геометрическому значению никогда не будут выше.

В таблице 1 представлены государства, разница двух видов измерений среднего которых наиболее существенная. В таблице, помимо индексных значений и их дельты между собой, рассчитаны места согласно ранжированию по двум методам, а также их разница.

Таблица 1. Сравнение государств с максимальной разницей составных показателей WGIg и WGIa

Страна	WGIa	Позиция по WGIa	WGIg	Позиция по WGIg	Разница WGIa и WGIg	Разница позиций
Маршалловы острова	32,80	108	48,22	141	15,43	33
Куба	27,13	136	37,43	152	10,30	16
Саудовская Аравия	36,23	111	46,21	131	9,99	20
Израиль	60,87	65	69,65	76	8,78	11
Федеральные штаты Микронезии	53,78	78	62,46	92	8,68	14
Бахрейн	36,99	114	45,53	124	8,54	10
Катар	55,85	76	63,57	87	7,72	11
ОАЭ	62,42	64	70,07	73	7,65	9
Тувалу	54,00	82	61,33	91	7,33	9
Китай	36,57	121	42,85	127	6,27	6
Туркменистан	6,75	193	12,99	197	6,24	4

Для представленных в таблице государств высокое значение разности WGIg и WGIa характерно ввиду наличия среди шести переменных (VA, RL, RQ, PS, GE, CC) значения с высоким отклонением от остальных. Маршалловы острова - государство с самой высокой разницей WGIg и WGIa, а значение WGIg опустило в рейтинге позицию страны с 108 места (WGIa) по 141 место (33 позиции). Это связано с крайне низкими индексными значениями RQ (10,0), GE (6,25), относительно высокими значениями VA (87,68), RL (52,88), PS (77,61), CC (54,80). Такое распределение индексов достаточно редкое явление, так как оно означает, что при высокой степени прозрачности, подотчетности органов власти и низкой коррумпированности, а также достаточно высоком ИЧР (0,698) государство неэффективно. При этом тезис о J-паттерне, при котором переходным демократиям свойственно снижение эффективности государственных институтов, не применим, так как в динамике индикатор GE с 2005 года оставался на низком уровне все время (от 2,84 до 10,24).

Куба, параметры которой представлены в таблице, имеет также высокую разницу значений по разным методикам. Подотчетность правительства (VA) по WGI составляет 9,85, а качество регулирования (RQ) - 6,25, однако, государство демонстрирует высокие показатели по политической стабильности и отсутствию насилия (VA) - 67,62, контролю коррупции (CC) - 61,06 [87].

Уже упомянутые государства при анализе индекса восприятия коррупции - Саудовская Аравия, Бахрейн, Катар - ввиду эффективности правительства, но низкой подотчетности властей и слаборазвитых демократических институтов имеют значимую разницу в двух видах оценки. Исходя из принципов веберовской парадигмы, эти государства обладают высоким качеством бюрократии и управления, при этом в учет не берутся политические и религиозные особенности. Однако в рамках New Public Management, несмотря на социокультурные особенности, эти страны имеют проблемы с качеством управления из-за слабых механизмов участия гражданского общества в управлении и низкой прозрачности (VA). Обладающий свойством некомпенсируемости, WGIg учитывает косвенно такие особенности и снижает относительно WGIa позиции в ранжировании Саудовской Аравии на 20 мест, Бахрейна - 10 мест, Катара - 11 мест.

Выпадающий из списка по свойствам низкой развитости демократических институтов Израиль теряет 11 позиций по WGIg относительно WGIa из-за попеременно вспыхивающих конфликтов с ХАМАС и другими политическими и религиозными группировками [84], что отражается на значении индикатора политической стабильности и отсутствии насилия (PS).

Помимо государств, представленных в таблице 1, стоит отметить страны, чьи позиции в рейтинге также сильно изменились при том, что разница WGIg и WGIa не существенна. Лаос при значении разницы в 5,55 потерял 14 позиций (с 166 по 188 место). Камбоджа при дельте в 4,60 потеряла 11 мест (с 165 по 176 место), Западный берег реки Иордан (территория) - 10 позиций (с 149 по 159 место) при дельте - 5,79. Однако потеря одними государствами позиций относительно WGIa повышает ранг других, так Мозамбик поднялся на 10 позиций вверх (со 179 по 169 место), Лесото, Бенин, Молдова поднялись на 9 позиций и т.д.

Для 34 государств позиция осталась неизменной, в основном, для развитых стран с высокими значениями показателей, кроме Ирана (185 позиция), Нигерии (188 позиция), Камеруна (189 позиция), Венесуэлы (206 позиция). Российская Федерация с индексным значением (WGIg) в 27,0 единиц поднялась на 3 позиции (со 156 по 153 место) при том, что итоговое значение показателя уменьшилось на 1,71 единицы.

Второе доказательство сопряжено со свойством пропорциональности результата относительно изменения субиндексов. Однако необходимость условия о том, что все индексы в WGI в одинаковой степени влияют на индикатор выхода, несколько не соотносится с объективностью, которой лишены «Mashup-индексы». На возникающий вопрос о возможности исключения ввода поправочных коэффициентов трудно ответить. С одной стороны, придание необоснованного коэффициента, основанного на зависимости от какого-либо параметра, как и в случае с индексом глобальной конкурентоспособности, для одних субъектов является преимуществом, а для других недостатком, занижающим итоговую оценку. С другой стороны, параметры, которые измеряют столь многофакторное понятие, как эффективность государственного управления, не могут быть абсолютно равнозначными. Придание весовых коэффициентов возможно только при применении сложных математических моделей, результатом которых явится крайне неуниверсальная методика расчета итогового результата.

Тем не менее, в агрегированном индексе WGIg пропорциональность при вышеназванном условии является преимуществом, которым не обладают другие методы агрегации.

В таблице 2 представлено сравнение чувствительности на изменения в отдельных индикаторах в WGIg и WGIa. Доказательство о пропорциональности будет подтверждено, если значение WGIg при изменении на 1% двух любых показателей по отдельности не изменится, то есть будет равным нулю. Для анализа чувствительности выборочно взяты показатель.

Таблица 2. Сравнение WGIg и WGIa при изменении на 1% двух отдельных индикаторов.

Российская Федерация	Значение показателя	WGIg	WGIa.
VA	19,211	27,083	28,796
VA+1%	19,403	27,128	28,828
GE	50,961	27,083	28,796
RQ+1%	51,471	27,128	28,881
Разность		0	0,053

Данные таблицы показывают, что в России при гипотетическом изменении VA на 1% с 19,211 по 19,403, WGIg изменится с 27,083 по 27,128 (на 0,045 единицы), ровно на столько же, если изменить GE на 1% с 50,961 по 51,471, что в итоге дает значение WGIg в 27,128. Изменение значения WGIa неравнозначны, и её разность равна 0,053.

Введение коэффициента не рассматривается в данной работе, хотя показатели в целом не являются равнозначными. Однако некоторые показатели равны между собой. Складывается следующая картина: среди различных показателей по предмету, по теоретическому обоснованию, существуют равные. В первой главе отражено сходство групп показателей WGI по концепциям, а исследователями уже доказана высокая корреляция GE, RQ, RL, СС между собой [36, 85]. В связи с этим Барабашев А.Г., Макаров А.А. и Макаров И.А. выдвигают гипотезу только о 3 отдельных компонентах: VA, PS и отдельной компоненте GE, RQ, RL, СС. Анализ данного явления позволяет ответить на вопрос о целесообразности включения конкретного числа показателей из шести существующих.

Поскольку взаимосвязь GE, RQ, RL, СС уже доказана, и при этом одновременно опровергнута Kaufmann D. и др., утверждающих о целостности и неотчуждаемости составляющих системы WGI, стоит обратить внимание на двойную агрегацию при формировании сводного индикатора оценки государственного управления [87].

Возможность объединения под одним индексом четырех практически дублирующих друг друга индексов дает также и отдельный индикатор, измеряющий эффективность государственного управления без привязки к политическому режиму. PS и VA - индикаторы, связанные с измерением развитости демократических институтов и гражданских свобод.

Доказанный метод - среднее геометрическое значение - консолидирует 4 переменные в один индикатор WGINPM. Подстрочный индекс (оператор в абревиатуре) NPM обозначает, что индикаторы GE, RQ, RL, СС объединены одной парадигмой Нового государственного управления, что определяет расчет показателя в рамках одной системы [36]. Формула расчета WGINPM выглядит следующим образом:

,

При проведении корреляционного анализа двух показателей: WGIg и WGINPM выявляется сильная зависимость со значением R2=0,977, однако предусматривается, что один показатель, по большей части, состоит из другого.

Индекс, прежде всего, отвечает требованиям объективности методологии с опорой на теоретическую базу. При этом рассмотрение показателей в качестве системы, как на примере GC, не представляется возможным за отсутствием у составляющих WGI параметров, сходных компонентам системы Истона.

2.2 Индикативное обоснование политико-административной дихотомии

Выведенный показатель является не достижением цели данной работы, а её инструментом. Индекс WGINPM позволяет доказать выдвинутые гипотезы на различных вариациях последующего исследования. В первой главе для анализа существующих подходов применялось построение географических диаграмм по уже опубликованным открытым базам данных индикаторов. Полученные новые данные позволят сравнить с другими индикаторами качество и эффективность публичного управления и выявить особенности, позволяющие ответить на текущие вопросы данной магистерской диссертации.

Распределение индексных значений полученного показателя WGINPM отражены на географической диаграмме (рисунок 10). Как и на протяжении всей работы, в диаграмме по техническим причинам не отражены Норвегия и Сомали. Визуализация распределения WGINPM выглядит следующим образом:

Рисунок 10. Распределение значения индикатора WGINPM по отчету за 2018 год [87].



По четырем показателям под одним индексом лидирующее место занимает Финляндия (1 место) с WGINPM - 99,03. Далее Сингапур (2 место) - 98,91, Швейцария (3 место) - 98,91, Швеция (4 место) - 97,59, Новая Зеландия (5 место) - (97,45), Нидерланды (6 место) - 96,99, Дания (7 место) - 96,62, Гонконг (8 место) - 96,35, Люксембург (9 место) - 95,91, Норвегия (10 место) - 94,93 (отсутствует на диаграмме). Российская Федерация занимает 147 позицию с индексным значением - 29,07. Группа государств с самыми минимальными значениями состоит из: КНДР (205 место) - 1,49, Йемен (206 место) - 1,47, Венесуэла (207 место) - 1,03, Южный Судан (208 место) - 0,64, Сомали (209 место) - 0,46.

Не представлены в 2018 году ни по одному показателю Острова Кука, Ниуэ. Сан-Марино не рассчитывались по WGIg, а по Монако существуют только показатели VA, PS, и поэтому государство не представлено в WGINPM.

В этом параграфе представлен агрегированный индекс WGI, методом консолидации которого стало среднее геометрическое значение. Для данного способа расчета характерно свойство некомпенсируемости и пропорциональности. Тем не менее, включение всех шести индикаторов противоречит принципам объективного расчета индикативных оценок. На основании исследований различных авторов агрегирование происходило по четырем индикаторам, свойственным парадигме New Pubic Governance.

2.3 Политико-административная дихотомия в индикативной теории

Рассмотрение государственного управления с точки зрения разделения политической и административной сферы рассмотрено в первой главе. В данном параграфе будет подтверждена или опровергнута данная гипотеза через призму индикативной теории.

В предыдущем параграфе был выявлен инструмент измерения, наиболее близкий к приданию объективности индикаторам измерения эффективности государственного управления. WGINPM, иллюстрируя парадигму Нового государственного управления, отделен от индикаторов (VA, PS), свойственных парадигме общественно-государственного управления. Наличие двух видов данных WGINPM и WGIg позволяет сравнить их и прийти к выводу о возможности дихотомии в индикативной теории. WGINPM- иллюстрирует административную составляющую, а WGIg- - как административную, так и политическую.

Проведение двухфакторного анализа позволили выявить корреляцию Спирмена для позиций государств в рейтинге по обоим показателям при R2=0,94. Это высокая зависимость, однако корреляция индексных значений ещё более значимая.

Иными словами, данный анализ позволил увидеть то, как меняется место государства в рейтинге, если отделить политическую составляющую от административной. На рисунке 12 представлен график такой зависимости позиции страны при WGINPM и WGIg-: