Размещено на http://www.allbest.ru/

Санкт-Петербургский филиал федерального государственного автономного образовательного учреждения высшего образования

"Национальный исследовательский университет

"Высшая школа экономики"

Юридический факультет

Кафедра конституционного и административного права

ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА

на тему «Перспективы совершенствования законодательного регулирования градостроительной деятельности в исторических поселениях (на примере Санкт-Петербурга)»

Выполнил: Карасева Е.Д.

Студент 4 курса

группы БЮР 162

Формат работы: ПИР

Научный руководитель:

профессор, к.ю.н. Сивицкий В.А.

Санкт-Петербург

2020

Содержание

• Введение
• Глава 1. «Общие условия регулирования объектов культурного наследия в исторических поселениях и их влияние на градостроительную деятельность»
• 1. 1 Статус объектов культурного наследия и их влияние на градостроительную деятельность
• 1. 2 Особенности государственной охраны объектов культурного наследия в исторических поселениях
• 1. 3 Соотношение национального и международного регулирования охраны объектов культурного наследия применительно к градостроительной деятельности
• Глава 2. «Проблемные вопросы регулирования градостроительной деятельности в исторических поселениях (на примере Санкт-Петербурга)»
• Глава 3. «Внесение изменений»
• Заключение
• Список использованных источников
• Введение
• В настоящей работе пойдет речь о перспективах совершенствования градостроительного законодательства в исторических поселениях. Данный вопрос будет рассматриваться на примере такого исторического поселения как Санкт-Петербург. Регулирование градостроительного законодательства в Санкт-Петербурге имеет свои особенности, что обусловлено статусом города как объекта всемирного наследию ЮНЕСКО, статусом исторического поселения, статусом города федерального значения, наличием в городе огромного количества объектов культурного наследия.
• Задачи:

1. Изучение законодательства по данной теме с целью выявления проблем.

2. Детальное описание выявленных проблем.

3. Предложение о внесении изменений в действующее законодательство Российской Федерации.

Глава 1 «Общие условия регулирования объектов культурного наследия в исторических поселениях и их влияние на градостроительную деятельность»

1.1 Статус объектов культурного наследия и их влияние на градостроительную деятельность

В соответствии с Единым государственным реестром объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации по состоянию на 19 марта 2020 года на территории Российской Федерации расположены 144419 объектов культурного наследия, из них: 69327 объектов историко-культурного наследия федерального значения, 72326 историко-культурного наследия объекта регионального значения и 2766 объекта историко-культурного наследия местного значения Сведения из Единого государственного реестра объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации // Официальный сайт Министерства Культуры Российской Федерации // URL: https://opendata.mkrf.ru/opendata/7705851331-egrkn .

К объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) согласно определению, содержащемуся в статье 3 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ (ред. от 18 июля 2019 года) «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 73-ФЗ), относятся объекты недвижимого имущества (включая объекты археологического наследия) и иные объекты с исторически связанными с ними территориями, произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры Федеральный закон от 25 июня 2002 N 73-ФЗ (ред. от 18 июля 2019) «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» // Российская газета. - 22 июня 2002 года.

Объект культурного наследия обладает совокупностью определенных признаков. Во-первых, согласно пункту 2 статьи 1 Федерального закона № 73-ФЗ объект культурного наследия является особым видом недвижимого имущества и имеет территорию, которая является его неотъемлемой частью и связана с ним исторически и функционально (пункт 1 статьи 3.1 Федерального закона № 73-ФЗ). Во-вторых, в соответствии с пунктом 1 статьи 3 Федерального закона № 73-ФЗ объект культурного наследия должен обладать историко-культурной ценностью с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры. Определение ценности объекта необходимо для последующего включения объекта в единый государственный реестр в качестве объекта культурного наследия. Ценность устанавливается путем проведения государственной историко-культурной экспертизы. В-третьих, объектом культурного наследия может быть только тот объект, который возник или был создан не менее 40 лет назад, или является связанным с историческими событиями, произошедшими не менее 40 лет назад. Исключением из данного требования, установленного пунктом 12 статьи 18 Федерального закона № 73-ФЗ, являются мемориальные квартиры и мемориальные дома, связанные с жизнью и деятельностью выдающихся личностей, которые имели особые заслуги перед Россией. Данные объекты могут быть причислены к объектам культурного наследия и раньше, чем по прошествии 40 лет, после смерти указанных лиц. В-четвертых, объект культурного наследия не может считаться таковым при отсутствии у него особого статуса, который приобретается путем включения объекта в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации Федеральный закон от 25 июня 2002 N 73-ФЗ (ред. от 18 июля 2019) «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» // Российская газета. - 22 июня 2002 года.

В соответствии со статьей 3 Федерального закона № 73 ФЗ объекты культурного наследия подразделяются на три вида: памятники, ансамбли и достопримечательные места. Отличие между данными объектами в следующем: под памятником понимается отдельный объект, под ансамблем - группа изолированных или объединенных объектов, а достопримечательным местом законодатель назвал «творения, созданные человеком, или совместные творения человека и природы» и другие места, указанные в статье 3 Федерального закона № 73-ФЗ. Кроме того, на территории достопримечательных мест могут быть расположены и памятники, и ансамбли Там же.

В соответствии со статьей 4 Федерального закона № 73-ФЗ объекты культурного наследия подразделяются на следующие категории историко-культурного значения: федерального, регионального и местного (муниципального) значения Там же. Приказ Минкультуры СССР от 13 мая 1986 года № 203 «Об утверждении инструкции о порядке учета, обеспечения сохранности, содержания, использования и реставрации недвижимых памятников истории и культуры» содержал схожее деление объектов культурного наследия Приказ Министерства Культуры СССР от 13 мая 1986 № 203 «Об утверждении инструкции о порядке учета, обеспечения сохранности, содержания, использования и реставрации недвижимых памятников истории и культуры» содержал схожее деление объектов культурного наследия // СПС КонсультантПлюс. Согласно пункту 3.2 вышеуказанного приказа Минкультуры СССР недвижимые памятники истории и культуры подразделялись в соответствии с их исторической, научной, художественной или иной культурной ценностью на три категории: памятники общесоюзного значения, памятники республиканского значения и памятники местного значения Приказ Министерства Культуры СССР от 13 мая 1986 № 203 «Об утверждении инструкции о порядке учета, обеспечения сохранности, содержания, использования и реставрации недвижимых памятников истории и культуры» содержал схожее деление объектов культурного наследия // СПС КонсультантПлюс. И в приказе Министерства Культуры СССР, и в Федеральном законе № 73-ФЗ предусмотрено деление объектов на категории в соответствии с административно-территориальным делением страны. Современное деление отражает федеративное устройство государства. Критерием деления на категории объектов культурного наследия выступает их ценность для государства в целом или для местного населения в частности. Действительно, тот или иной объект культурного наследия может не представлять ценности на уровне всего государства, однако иметь важное значение на уровне субъекта или муниципального образования Силина Т. Б. Правовое регулирования разграничения права государственной и муниципальной собственности на объекты культурного наследия // Юридическая наука и правоохранительная практика. - 2009. - 3 (9). В пункте 3 статьи 16.1 Федерального закона № 73-ФЗ указано, что установлением историко-культурной ценности занимаются региональные органы охраны объектов культурного наследия, в том числе с привлечением специалистов в соответствующей сфере, данная процедура проводится в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации Федеральный закон от 25 июня 2002 N 73-ФЗ (ред. от 18 июля 2019) «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» // Российская газета. - 22 июня 2002 года. законодательный регулирование культурный наследие

Кроме того, объекты культурного наследия можно разделить на объекты культурного наследия, включенные в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, и объекты, обладающие признаками объектов культурного наследия, не включенные в реестр по причине отсутствия итогового решения в отношении них (данные объекты называются «выявленными объектами культурного наследия и охраняются законом Там же).

Включение объекта в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации - достаточно долгая многоэтапная процедура, в которой участвуют органы различных уровней. Сначала региональный орган охраны объектов культурного наследия принимает решение о включении объекта в список выявленных объектов. На основании историко-культурной экспертизы принимается решения об отнесении объекта к одной из категорий: федерального, регионального или муниципального значения. В случае, если принято решение об отнесении объекта к категории федерального значения, решение о включении объекта в реестр объектов культурного значения принимает федеральный орган охраны объектов культурного наследия. В случае отнесения объекта к категории регионального или муниципального значения решение о включении в соответствующий реестр принимается или только региональным органом охраны объектов культурного наследия или (во втором случае) при участии органа местного самоуправления Федеральный закон от 25 июня 2002 N 73-ФЗ (ред. от 18 июля 2019) «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» // Российская газета. - 22 июня 2002 года.

Объекты культурного наследия, которые очень ценны из-за их исторической значимости, требуют особого обращения - их нужно охранять от влияния, которое на них оказывается извне временем, погодными условиями, деятельностью людей и так далее. Для этого принимаются различные меры и устанавливаются ограничения, в том числе и для осуществления некоторых видов деятельности, например, градостроительной.

Согласно пункту 1 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительная деятельность - это «деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, благоустройства территорий» Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ // Российская газета. - 30 декабря 2014 года. При проведении указанной деятельности в обязательном порядке учитывается наличие у объектов статуса объектов культурного наследия. Это касается не только случаев, когда градостроительная деятельность непосредственно связана с объектом культурного наследия, но и в таких ситуациях как, например, строительство здания в непосредственной близости от объектов культурного наследия. Регулируется данная деятельность Градостроительным Кодексом Российской Федерации, которым и предусмотрен механизм, созданный для охраны объектов культурного наследия, - зоны с особыми условиями использования территорий. В Градостроительном кодексе Российской Федерации не содержится определения «зоны с особыми условиями использования территорий», но в пункте 4 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ указывается, что в состав таких зон, кроме всего прочего, входят зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и защитные зоны объектов культурного наследия Там же.

Зонами охраны объектов культурного наследия в соответствии со статьей 34 Федерального закона № 73-ФЗ являются охранная зона объекта культурного наследия, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта. Их установление производится для сохранения объекта в его историческом окружении на связанной с ним территории. Защитной зоной, как указано в статье 34.1 Федерального закона № 73-ФЗ, называют территорию, которая граничит с памятниками и ансамблями, включенными в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации. Ее установление также, как и зон охраны, осуществляется для сохранения объекта и его исторического окружения, композиционно-видовых связей (панорам). Градостроительная деятельность осуществляется в таких зонах с определенными, установленными законом, ограничениями. Такие ограничения содержатся в статье 34 Федерального закона № 73-ФЗ. В охранной зоне не может осуществляться строительство капитальных объектов (которое является одним из видов градостроительной деятельности), за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и регенерацию историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия, может ограничиваться ремонт или реконструкция объектов капитального строительства, а также в этих зонах ограничивается хозяйственная деятельность. Зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности ограничивает строительство, а в случаях, когда это это необходимо для обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде, капитальный ремонт и реконструкция объектов капитального строительства и их частей. В границах зоны охраняемого природного ландшафта не может быть проведено строительство объектов капитального строительства, накладываются ограничения на хозяйственную деятельность, капитальный ремонт и реконструкцию объектов капитального строительства и их частей в целях сохранения сочетания объекта и природного ландшафта. Ограничения для осуществления градостроительной деятельности в защитных зонах объектов культурного наследия установлены статьей 34.1 Федерального закона № 73-ФЗ: в границах указанных зон «запрещаются строительство объектов капитального строительства и их реконструкция, связанная с изменением их параметров (высоты, количества этажей, площади), за исключением строительства и реконструкции линейных объектов» Федеральный закон от 25 июня 2002 N 73-ФЗ (ред. от 18 июля 2019) «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» // Российская газета. - 22 июня 2002 года.

Осуществление градостроительной деятельности происходит в соответствии с градостроительным регламентом, устанавливаемым для земельных участков и того, что находится над и под поверхностью данных участков и используется при их застройке, а также в дальнейшей эксплуатации объектов капитального строительства. При установлении градостроительного регламента согласно статье 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации учитываются требования охраны объектов культурного наследия Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ // Российская газета. - 30 декабря 2014 года. Деятельность по охране объектов культурного наследия осуществляется в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом от 25 июня 2002 №73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации, а также законодательством субъекта Российской Федерации, так как отношения в области охраны объектов культурного наследия находится в совместном введении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации Федеральный закон от 25 июня 2002 N 73-ФЗ (ред. от 18 июля 2019) «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» // Российская газета. - 22 июня 2002 года.

Охраной объектов культурного наследия на федеральном уровне занимается такой орган исполнительной власти, как Министерство культуры Российской Федерации, на уровне субъектов Российской Федерации - соответствующий ему орган исполнительной власти субъектов, на муниципальном уровне - органы местного самоуправления муниципальных образований. Именно эти органы закрепляют требования по охране объектов культурного наследия, которые учитываются при установлении градостроительного регламента Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ // Российская газета. - 30 декабря 2014 года.

Однако градостроительный регламент действует не на всех земельных участках. Так, например, не действует он в границах территорий памятников и ансамблей и в границах территорий памятников или ансамблей, которые являются выявленными объектами культурного наследия, так как регулирование деятельности, связанной с сохранением объектов, происходит на данных территориях в соответствии с Федеральным законом № 73-ФЗ Там же.

Кроме того, в статье 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации отдельно указывается, что ситуации, когда предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры земельных участки или объектов капитального строительства могут не совпадать с параметрами и размерами, установленными градостроительным регламентом, возможны. Но только в том случае, если использование таких участков или объектов не имеет негативное воздействия и не угрожает сохранности объектов культурного наследия. В противном случае на использование таких участков или объектов может быть введен запрет Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ // Российская газета. - 30 декабря 2014 года.

Таким образом, наличие у объекта статуса объекта культурного наследия накладывает существенные ограничения на осуществление градостроительной деятельности в пределах территории, где находится объект культурного наследия, или территорий, связанных с этим объектом.

1.2 Особенности государственной охраны объектов культурного наследия в исторических поселениях

Государственная охрана объектов культурного наследия отнесена Федеральным законом № 73-ФЗ к приоритетным задачам органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. В статье 6 Федерального закона № 73-ФЗ дано определение государственной охраны объектов культурного наследия - «это система правовых, организационных, финансовых, материально-технических, информационных и иных принимаемых органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в соответствии с настоящим Федеральным законом в пределах их компетенции мер, направленных на выявление, учет, изучение объектов культурного наследия, предотвращение их разрушения или причинения им вреда» Федеральный закон от 25.06.2002 N 73-ФЗ (ред. от 18.07.2019) «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» // Российская газета. - 22 июня 2002 года.

Цель государственной охраны объектов культурного наследия - не допустить ухудшение состояния объектов культурного наследия и изменения внешнего вида объектов, а также пресечение действий, которые могут угрожать сохранности объекта Там же.

Перечень мер, принимаемых для государственной охраны, включает множество мероприятий и процедур: учет объектов, ведение и составление перечня, проведение историко-культурных экспертиз и исследований, установление ограничений прав в целях охраны объектов культурного наследия, установление требований к осуществлению деятельности в границах территории объекта, установление требований к градостроительным регламентам, разработка проектов зон охраны и другие Там же.

Государственная охрана объектов культурного наследия отнесена к совместному ведению Российской Федерации и субъектов, поэтому регламентируется как федеральными, так и региональными нормативно-правовыми актами Там же.

Главой 10 Федерального закона № 73-ФЗ предусмотрены механизмы для охраны объектов культурного наследия. Во-первых, установление зон охраны и защитных зон, речь о которых шла в части 1.1 главы 1 данной работы. Во-вторых, запрет на расположение наружной рекламы на объектах культурного наследия, включенных в реестр, и на их территориях. Исключением являются территории достопримечательных мест, но и для них советующими органами охраны предусматриваются определенные ограничения. Однако размещение рекламы, которая призвана рассказать о проведении мероприятий культурно-просветительского и зрелищно-развлекательного характера, допускается. В-третьих, законом предусмотрены меры по обеспечению сохранности объектов культурного наследия в случае проведения на их территории при проведении изыскательских, проектных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных работ, указанных в статье 30 Федерального закона № 73-ФЗ работ по использованию лесов и иных работ. В-четвертых, субъект Российской Федерации может ограничить или даже запретить движение транспортных средств на территории объекта культурного наследия или в зоне его охраны, если такое движение наносит ущерб или угрожает сохранности объекта Федеральный закон от 25 июня 2002 N 73-ФЗ (ред. от 18 июля 2019) «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» // Российская газета. - 22 июня 2002 года.

Отдельного внимания заслуживает государственная охрана объектов культурного наследия, находящихся на территории населенных пунктов, обладающих статусом исторический поселений, так как регулирование в таких населенных пунктах имеет определенную специфику.

Согласно определению, которое содержится в пункте 1 статьи 59 Федерального закона № 73-ФЗ, исторические поселения - это «включенные в перечень исторических поселений федерального значения или в перечень исторических поселений регионального значения населенный пункт или его часть, в границах которых расположены объекты культурного наследия, включенные в государственный реестр объектов культурного наследия, выявленные объекты культурного наследия и объекты, составляющие предмет охраны исторического поселения» Там же.

На данный момент перечень исторических поселений Российской Федерации, утвержденный в 2010 году, содержит 41 поселение Приказ Министерства культуры Российской Федерации, Министерства регионального развития Российской Федерации от 29 июля 2010 г. N 418/339 г. Москва «Об утверждении перечня исторических поселений» // Российская газета. - 29 сентября 2010 года. - № 219 (5298).. Примечательно, что перечень исторических поселений Российской Федерации 2002 года содержал 478 поселений, а предшествующий ему список был еще больше - 426 городов, 54 поселка городского типа и 56 сел «Определены критерии исторических поселений» // Российская газета. - 17 июня 2014 года. Данный список все еще является действующим в части определения населенных пунктов, имеющих объекты культурного наследия и являющихся памятниками национальной культуры, сыгравших важную административно-политическую, экономическую, культурную роль в истории России - это Список исторических населенных мест РСФСР Письмо Министерства Культуры Российской Федерации от 18 октября 2012 N 2098-12-05 «О Списке исторических населенных мест РСФСР» // URL: https://rulaws.ru/acts/Pismo-Minkultury-Rossii-ot-18.10.2012-N-2098-12-05/ . Важно отметить причины, по которым в 2010 году произошло сокращение перечня исторических поселений. Во-первых, огромное количество городов, включенных в перечень, фактически находились в перечне из-за их возраста, хотя на самом деле почти не имели сохранившейся исторической застройки. Во-вторых, наличие у населенного пункта статуса исторического поселения имеет не только положительную сторону, но и отрицательную. С одной стороны, такой статус обеспечивает сохранность культурного наследия, с другой - ограничивает деятельность по развитию города, способствует угасанию города как живого, развивающегося организма Валерьянов Г. Демагогия на «защите» истории. // Московский вестник. - 2010. - №38 (6292).

Вышеупомянутый перечень исторических поселений 2010 года является перечнем исторических поселений федерального значения. Утвержден он федеральным органом охраны объектов культурного наследия - Министерством Культуры Российской Федерации. Также существуют исторические поселения регионального значения, данный статус присваивается населенным пунктам органом государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном законом соответствующего субъекта. Для того, чтобы определить необходимо ли наделять тот или иной населенный пункт статусом исторического поселения Министерство Культуры Российской Федерации подготовило для органов субъектов, в чьи полномочия входит данный вопрос, методические рекомендации. Для включения в перечень населенный пункт или его часть должны соответствовать одному из следующих условий: быть «исключительным свидетельством исторической градостроительной деятельности и культурных традиций», сыграть важную роль в истории государства, со времени его возникновения должно пройти не менее ста лет, у него должна быть четко локализованная не утратившая цельности исторического градостроительного образования часть, «наличие высокой сохранности ценной исторической планировочной структуры и общественных пространств, поддержанных исторической застройкой в увязке с природным ландшафтом и естественным рельефом», «наличие большого количества ценных исторических зданий и сооружений, формирующих историческую планировочную структуру, пространственную композицию и архитектурный облик поселения», «наличие ценного нематериального наследия, связанного с историей развития поселения, в том числе исторических ярмарок, традиционных ремесел и народных художественных промыслов» Письмо Министерства Культуры Российской Федерации от 24 октября 2019 N-387-01.1-39-НО «О методических рекомендациях по критериям исторических поселений» // Официальный сайт министерства культуры Российской Федерации // https://www.mkrf.ru/documents/o-metodicheskikh-rekomendatsiyakh-po-kriteriyam-istoricheskikh-poseleniy/ .

Для каждого исторического поселения соответствующим органом государственной власти утверждается предмет охраны данного исторического поселения. В предмет охраны в соответствии с пунктом 2 статьи 59 Федерального закона № 73-ФЗ входят: исторически ценные градоформирующие объекты; планировочная структура; объемно-пространственная структура; композиция и силуэт застройки; соотношение между различными городскими пространствами; композиционно-видовые связи (панорамы); соотношение природного и созданного человеком окружения Федеральный закон от 25 июня 2002 N 73-ФЗ (ред. от 18 июля 2019) «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» // Российская газета. - 22 июня 2002 года. По сути, предметом охраны в историческом поселении является сочетание объектов культурного наследия, их окружение и общий вид. Информация о предметах охраны исторических поселений содержится в историко-культурном опорном плане исторического поселения, где они отображаются в том числе и графически на карте населенного пункта. Данный план составляется на основе результатов, полученных путем проведения историко-архитектурных, историко-градостроительных, архивных и археологических исследований и представляет собой сводный графический документ, в котором указываются объекты охраны (например, территории памятников, здания, сооружения, парки, сады, элементы гидросистемы и другие) и предметы охраны (например, ценные элементы планировочной структуры, основные фарватеры, основные визуальные направления, открытые ландшафты, административные границы и другие) Там же. Так, в качестве предметов охраны в историко-культурном опорном плане Санкт-Петербурга определены: исторические поселения - Зеленогорск, Сестрорецк, Репино, Комарово, Солнечное, Кронштадт и другие; участки дореволюционной застройки периферийных районов, участки доиндустриальной застройки советского периода, подводные фортификационные сооружения в Финском заливе и так далее Историко-градостроительный опорный план Санкт-Петербурга 2004 года // URL: https://fgistp.economy.gov.ru/ais/of1?id=3EBE8E5DE3B8B4418AB33ADF9243FCFB . Выявление ценных объектов и их закрепление в качестве предметов охраны для каждого конкретного исторического поселения имеет большое значение, так как именно предметы охраны влияют на определение границ исторического поселения, установление которых в свою очередь влияет на осуществление градостроительной деятельности на данной территории Э. А. Шевченко. Градостроительные проблемы сохранения историко-культурного ресурса России // Аналитический вестник - № 18 (536).

Как уже было сказано выше, утверждением перечня исторических поселений федерального значения, занимается федеральный орган охраны объектов культурного наследия. Перечень может расширяться - предложения о включении других населенных пунктов могут поступать от органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления муниципального образования и общественных объединений, занимающихся деятельностью в сфере охраны объектов культурного наследия. Такие же полномочия по утверждению перечня исторических поселений, но регионального значения, есть и у органа государственной власти субъекта. Порядок внесения населенного пункта и федерального, и регионального значения в перечень включает в себя утверждение проекта предметов охраны, проекта требований к градостроительным регламентам в указанных границах, проекта границ территории исторического поселения и так далее Федеральный закон от 25 июня 2002 N 73-ФЗ (ред. от 18 июля 2019) «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» // Российская газета. - 22 июня 2002 года. Так, например, в соответствии со статьей 3 Закона Санкт-Петербурга от 30 июня 2016 года № 349-69 «О порядке утверждения перечня исторических поселений регионального значения, предмета охраны исторического поселения регионального значения, границ территории исторического поселения регионального значения, требований к градостроительным регламентам в указанных границах и внесении изменения в Закон Санкт-Петербурга «Об охране объектов культурного наследия в Санкт-Петербурге» комплект документов, необходимый при рассмотрении вопроса о внесении населенного пункта в перечень, должен включать в себя: материалы историко-архитектурных, историко-градостроительных, архивных и археологических исследований территории, в отношении которой решается вопрос о включении; историко-культурный опорный план предполагаемого исторического поселения; перечень исторически ценных градоформирующих объектов; проект предмета охраны исторического поселения регионального значения; проект границ территории исторического поселения регионального значения; требования к градостроительным регламентам и ограничения, соблюдение которых необходимо для сохранности предметов охраны и пояснительную записку Закон Санкт-Петербурга от 30 июня 2016 года N 349-69 «О порядке утверждения перечня исторических поселений регионального значения, предмета охраны исторического поселения регионального значения, границ территории исторического поселения регионального значения, требований к градостроительным регламентам в указанных границах и внесении изменения в Закон Санкт-Петербурга «Об охране объектов культурного наследия в Санкт-Петербурге» // URL: https://peterburg-pravo.ru/zakon/2016-06-30-n-349-69/ .

Границы территории исторического поселения могут как совпадать с границами населенного пункта, так и отличаться от них. Это зависит от решения уполномоченного органа, которое выносится на основании специальной документации, обосновывающей границы территории исторического поселения Комментарий к Федеральному закону от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» // URL: https://kommentarii.org/2017/kulturnogo_naslediy/page98.html .

Обеспечение сохранности объектов культурного наследия как уже включенных в реестр, так и только выявленных, является важнейшим условием осуществления градостроительной деятельности в историческом поселении. Регламентируется данная деятельность в исторических поселениях Федеральным законом № 73-ФЗ, Градостроительным кодексом Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации. Занимается регулированием градостроительной деятельности в зависимости от территории, на которой осуществляется такая деятельность, орган местного самоуправления исторического поселения, орган государственной власти субъекта Российской Федерации или орган государственной власти города федерального значения. Указанные органы занимаются разработкой мероприятий, которые призваны не только обеспечить сохранность объектов культурного наследия в историческом поселении, но и позволить историческому поселению развиваться. Меры, принимаемые органами, включают в себя изучение вопроса о состоянии территории конкретного исторического поселения, составление перечня необходимых мероприятий для того, чтобы обеспечить стабильное развития территорий, установление градостроительного регламента с учетом особенностей территории, работа по согласованию генеральных планов, проектов правил землепользования и застройки, составленных в отношении определенных территорий Федеральный закон от 25 июня 2002 N 73-ФЗ (ред. от 18 июля 2019) «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» // Российская газета. - 22 июня 2002 года.

Важным этапом осуществления градостроительной деятельности является подготовка для территорий исторических поселений проектов генеральных планов и правил землепользования и застройки. Указанные проекты должны быть подготовлены в соответствии с закрепленными для данных исторических поселений предметами охраны. Именно на соответствие предметам охраны и проверяются данные проекты уполномоченными органами. Проект генерального плана исторического поселения федерального значения одобряется федеральным органом охраны объектов культурного наследия, а проект поселения регионального значения - федеральным органом исполнительной власти. Орган охраны объектов культурного наследия, которым будут согласовываться правила землепользования и застройки, тоже зависит от того, к какой категории относится историческое поселение: если историческое поселение федерального значения, то федеральным органом, если историческое поселение регионального значения, то региональным органом Там же.

Для осуществления строительства в границах исторического поселения необходимо соответствие проектной документации объекта капитального строительства предмету охраны данного поселения и требованиям градостроительного регламента. Проверка на соответствие производится региональным органом охраны, а разрешение на строительство выдается застройщику, техническому заказчику либо органу или организации (в зависимости от того, кто подал документы) уполномоченным органом. Этим органом может быть федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления Федеральный закон от 25 июня 2002 N 73-ФЗ (ред. от 18 июля 2019) «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» // Российская газета. - 22 июня 2002 года.

В случае, если проектная документация не соответствует предмету охраны исторического поселения, в котором планируется возводить объект, разрешение не выдается. Так, отличие градостроительной деятельности в историческом поселении от градостроительной деятельности в населенном пункте, который не обладает таким статусом, заключается в отсутствии необходимости согласования проектной документации объекта на предмет охраны в населенном пункте без статуса исторического поселения, так как такой населенный пункт не имеет предмета охраны, ведь это характерно только для исторического поселения. Тем не менее проектная документация объекта, строящегося не в историческом поселении, все равно должна согласовываться с уполномоченным органом на предмет соответствия градостроительному регламенту, проекту планировки территории и проекту межевания территории Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ // Российская газета. - 30 декабря 2014 года.

Другим отличием градостроительной деятельности в историческом поселении является возможность осуществления строительства или реконструкции объекта капитального строительства в соответствии с типовым архитектурным решением объекта капитального строительства. Полномочия по разработке типовых архитектурных решений для исторических поселений реализует региональный орган охраны объектов культурного наследия. В историческом поселении, где существует такое решение, застройщику, для получения разрешения на строительство не нужно получать заключение о соответствии проектной документации предмету охраны исторического поселения, в заявлении на получение разрешения на строительство он указывает на типовое архитектурное решение Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ // Российская газета. - 30 декабря 2014 года.

В настоящее время далеко не все исторические поселения (даже федерального значения) имеют типовые архитектурные решения Мониторинг исторических поселений // Официальный сайт Министерства Культуры Российской Федерации // URL: https://www.mkrf.ru/documents/monitoring-istoricheskikh-poseleniy/ . Как указывается в Концепции по развитию исторических поселений, поддержке и популяризации культурных и туристских возможностей, развитию экономики культурного наследия на период до 2030 года (далее - Концепция), составленной Министерством культуры Российской Федерации, данное понятие разработано в соответствии с культурными особенностями застройки в России - повторяющимися зданиями, формирующими городскую среду. Именно повторяющаяся традиционная застройка является основой исторический поселений, именно на ее фоне памятники и объекты культурного наследия, которые представляют особенную ценность, выделяются и выступают в роле доминант. Рядовая историческая застройка - исторически ценные градоформирующие объекты, сохранение которых необходимо для сохранения облика исторического поселения в целом. Важной чертой указанных объектов является их архитектурно-стилистическое сходство. Типовые архитектурные решения создаются для поддержания общего вида застройки и повышения качества городской среды - новые или реконструированные здания должны вписываться в существующее окружение, не нарушая его целостности Концепция по развитию исторических поселений, поддержке и популяризации культурных и туристских возможностей, развитию экономики культурного наследия на период до 2030 года // Официальный сайт Министерства культуры Российской Федерации // URL: https://www.mkrf.ru/documents/kontseptsiya-po-razvitiyu-istoricheskikh-poseleniy-podderzhke-i-populyarizatsii-kulturnykh-i-turists/ . В соответствии с указанным в Концепции развития исторических поселений типовое архитектурное решение - это «разрабатываемый для исторического поселения проект здания или сооружения, с установленными габаритами, прописанными деталями постройки (например, высота и ширина окон, их форма) и указанием на материалы, которые должны использоваться при строительстве» Концепция по развитию исторических поселений, поддержке и популяризации культурных и туристских возможностей, развитию экономики культурного наследия на период до 2030 года // Официальный сайт Министерства культуры Российской Федерации // URL: https://www.mkrf.ru/documents/kontseptsiya-po-razvitiyu-istoricheskikh-poseleniy-podderzhke-i-populyarizatsii-kulturnykh-i-turists/ . Однако закрепленного в законодательстве определения типового архитектурного решения нет. Но есть определение архитектурного решения: «авторский замысел архитектурного объекта - его внешнего и внутреннего облика, пространственной, планировочной и функциональной организации, зафиксированный в архитектурной части документации для строительства и реализованный в построенном архитектурном объекте» Федеральный закон от 17 ноября 1995 N 169-ФЗ (ред. от 19 июля 2011) «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации» // СПС КонсультантПлюс. Также существует определение чертежей архитектурных решений: «чертежи здания или сооружения, отображающие авторский замысел объекта с комплексным решением пространственных, планировочных, функциональных и эстетических требований к нему, зафиксированный в виде контурного условного изображения несущих и ограждающих конструкций» ГОСТ 21.501-2011 Система проектной документации для строительства (СПДС). Правила выполнения рабочей документации архитектурных и конструктивных решений. Таким образом, можно сделать вывод, что и под типовым архитектурным решением понимается проект всего здания или сооружения, а не отдельных его частей. Это подтверждается и на практике. Так Министерством Культуры Республики Татарстан было разработано 5 типов «образцовых домов». Для каждого дома указаны габариты, виды фасадов, материалы, используемые при строительстве, вид крыши и определены колористические решения. В качестве примера можно привести описание типа 5: «одноэтажный жилой дом с главным фасадом на 5 окон площадью 173 мІ (вариант с мансардой - 250 мІ). Одноэтажный деревянный дом 6-стенок с внутренним перерубом, делящим главный фасад соответственно на 3 и 2 оконные оси. В исторической застройке Свияжска данный тип представлен домом по ул. Успенской». Также для типа 5 определено конструктивное решение: фундамент (кирпичная кладка по монолитному ростверку на буро-набивных сваях), стены (оструганное бревно, закрытое обшивной доской), перекрытие, перегородки, крыша (деревянный брус с защитным покрытием), кровля (крашенный фальцевый металл по дощатому основанию) и так далее Приказ Министерства Культуры Республики Татарстан от 1 марта 2017 года № 186 од «Об утверждении проектных предложений по «образцовым домам» для воссоздания исторической архитектурной среды жилой застройки Свияжска» // URL: http://docs.cntd.ru/document/543569552 . Типовые архитектурные решения разработаны и для домов в Севастополе Типовые архитектурные решения объектов капитального строительства, возводимых (реконструируемых) в границах территории исторического поселения федерального значения города Севастополя // URL: https://niipg.com/projects/project-90/ . Существует проект типовых одноэтажных домов для Енисейска Официальный сайт службы по государственной охране объектов культурного наследия Красноярского края // URL: http://www.ookn.ru/upload/iblock/5f2/%D0%B5%D0%BD%D1%81%D0%BA_1%D1%8D%D1%82.%D1%82%D0%B8%D0%BF%D0%BE%D0%B2%D0%BE%D0%B9%2010.1%20%20_.pdf .

У типовой застройки есть и очевидные отрицательные стороны: во-первых, строительство объекта по типовому архитектурному решению лишает объект индивидуальности, во-вторых, даже если для исторического поселения региональным органом охраны разработано несколько типов «образцовых домов», при интенсивной застройке город будет наполнен совершенно одинаковыми зданиями.

Однако положительных сторон у типовых архитектурных решений больше: во-первых, их использование существенно упрощает процесс получения разрешения на строительство для застройщиков, которые решили использовать для строительства или реконструкции объекта капитального строительства именно типовое архитектурное решение, ведь в таком случае им не нужно согласовывать с органом охраны объектов культурного наследия проектную документацию объекта капитального строительства, а достаточно указать на типовое архитектурное решение Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ // Российская газета. - 30 декабря 2014 года. Кроме того, застройщику не нужно разрабатывать собственное архитектурное решение, ведь он использует уже готовое - типовое. В-третьих, типовые архитектурные решения выполняют свою главную функцию - уменьшают возможность несоответствия новой застройки и окружающей ее исторической.

Представляется целесообразным использовать положительные стороны типовых архитектурных решений в создании новых конструкций - типовых элементов архитектурного решения. Региональные органы охраны могли бы разрабатывать для исторических поселений типовые архитектурные решения не целых зданий или сооружений, а их составных частей. Под элементом архитектурного решения понимается архитектурное решение части здания или сооружения. В качестве такого элемента могут выступать окна, балконы, двери, арки, портики, колонны и другие элементы, типовые архитектурные решения которых разработает орган охраны для исторического поселения. Создание типовых элементов архитектурного решения позволило бы застройщикам при получении разрешения на строительство указывать на типовые архитектурные решения составных элементов объектов капитального строительства. Это, с одной стороны, дало бы застройщикам свободу выбора составных элементов возводимого (или реконструируемого) здания или сооружения, с другой стороны - помогло бы обеспечивать соответствие объекта исторической среде. Таким образом, новые объекты и отличались бы друг от друга, и гармонировали бы с окружающей застройкой. Кроме того, чтобы объект не диссонировал с историческим окружением необходимо определить условия использования типовых элементов архитектурного решения - «параметры использования типовых элементов архитектурного решения». Типовые элементы архитектурного решения и параметры использования типовых элементов архитектурного решения должны разрабатываться региональным органом охраны объектов культурного наследия отдельно для конкретного исторического поселения, ведь архитектура каждого исторического поселения имеет свою специфику, которая должна быть учтена. Более того, в границах одного исторического поселения могут быть представлены различные архитектурные стили в зависимости от района этого поселения. Поэтому может потребоваться разработать типовые элементы архитектурного решения и их параметры отдельно не только для разных исторических поселений, но и для разных районов одного исторического поселения. Это поможет сохранить уникальность застройки.

1.3 Соотношение национального и международного регулирования охраны объектов культурного наследия применительно к градостроительной деятельности

К объектам культурного наследия, находящимся на территории Российской Федерации, применяется не только национальное регулирование охраны объектов культурного наследия, но и международное.

Международное регулирование охраны объектов культурного наследия осуществляет специализированное учреждение Организации Объединённых Наций, которое занимается вопросами образования, науки и культуры, - ЮНЕСКО. Данная организация осуществляет свою деятельность в соответствии с Конвенцией об охране всемирного культурного и природного наследия 1972 года. В 1989 году СССР ратифицировала данную Конвенцию, а Российская Федерация, как его преемница, продолжает участвовать в указанной Конвенции. В статье 7 Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия 1972 года указано, что под международной охраной всемирного культурного и природного наследия имеется в виду создание системы взаимодействия организации и государств-участников для международного сотрудничества в данной сфере и при необходимости предоставления помощи государствам-участникам в целях сохранение и выявление наследия Конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия 1972 года // Официальный сайт Министерства Культуры Российской Федерации // URL: https://www.mkrf.ru/upload/iblock/e33/e33e9a6174e8aafc849c835ff4f5d43d.pdf .

На основании Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия 1972 года существует Список объектов всемирного наследия. На 2020 год в нем числится 29 объектов, находящихся на территории Российской Федерации Список объектов всемирного наследия ЮНЕСКО // Официальный сайт ЮНЕСКО // URL: https://whc.unesco.org/ru/list . Однако Конвенция распространяется не только на объекты, признанные объектами Всемирного наследия, но и на другие объекты культурного наследия, находящиеся на территории государства-участника. Так, в Конвенции закреплены обязанности государства-участника обеспечивать выявление, охрану, сохранение, популяризацию и передачу будущим поколениям культурного и природного наследия Конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия 1972 года // Официальный сайт Министерства Культуры Российской Федерации // URL: https://www.mkrf.ru/upload/iblock/e33/e33e9a6174e8aafc849c835ff4f5d43d.pdf .

Важную роль в регулировании охраны объектов всемирного наследия занимает действующий при ООН Межправительственный комитет по охране культурного и природного наследия всеобщего выдающегося значения - «Комитет всемирного наследия». Состоит он из представителей государств-участников. Общим числом - 21. Именно Комитет следит за выполнением норм Конвенции всемирного наследия, в его полномочия входит принятие решений по таким вопросам как включение объекта в Список всемирного наследия, предоставление финансовой помощи государствам-участникам. Кроме того, Комитет изучает отчеты, описывающие текущее состояние того или иного объекта из Списка всемирного наследия и, в случае если это необходимо, рекомендует государству-участнику принять меры по исправлению ситуации. Также Комитет может включить объекты в Список объектов всемирного наследия, находящихся под угрозой, или исключить объекты из данного списка. К полномочиям Комитета относится поиск источников для поступления средств в фонд всемирного наследия, который обеспечивает сохранение объектов всемирного наследия. Заседания Комитета проходят раз в год, а отчет о своей деятельности и ее результатах Комитет составляет раз в два года. Указанный отчет направляется для изучения Генеральной Ассамблее государств-участников Конвенции и Генеральной конференции ЮНЕСКО Руководство по выполнению Конвенции об охране всемирного наследия 2016 года // Официальный сайт Министерства Культуры Российской Федерации // URL: https://www.mkrf.ru/upload/iblock/fe8/fe8a41ae12af1d0b6baa54c23e61b1c1.pdf . При Комитете всемирного наследия существует консультативный орган - ИКОМОС, который является международным советом по сохранению памятников и достопримечательных мест. Данный орган занимается тем, что непосредственно следит за состоянием объектов всемирного наследия, оценивает объекты, которые планируется внести в Список всемирного наследия на предмет их соответствия критериям, рассматривает запросы государств-участников о предоставлении помощи. В странах-участниках Конвенции действуют Национальные комитеты ИКОМОС, в компетенцию которых входит вынесение заключений о воздействии нового строительства на объекты культурного наследия. Кроме того, они следят за выполнением властями рекомендацией ЮНЕСКО по охране объектов всемирного наследия Там же.