Процедуры внесения объектов в Список всемирного наследия и Список всемирного наследия, находящегося под угрозой, охраны и сохранения объектов всемирного наследия, предоставления Международной помощи в рамках Фонда всемирного наследия, мобилизации национальной и международной поддержки Конвенции устанавливаются Руководством к Конвенции, которое разрабатывается Комитетом по охране всемирного наследия в рамках его полномочий и пересматривается раз в несколько лет в соответствии с принимаемыми им решениями. Указывается, что Руководство носит рекомендательный характер, однако фактически выполнение указанного в Руководстве является обязательным для государств-участников Конвенции, так как государства-участники подписывая и ратифицирую Конвенцию принимают на себя обязательства, содержащиеся в этой Конвенции. Конвенция содержит общие нормы, а в Руководстве описываются конкретные необходимые для выполнения Конвенции действия: порядок включения объекта в Список объектов всемирного наследия ЮНЕСКО, процедура принятия решений о включении объекта в Список и о предоставлении международной помощи государствам-участникам и так далее. Решения по вышеперечисленным вопросам принимаются Комитетом, который и разрабатывает Руководство по выполнению Конвенции для государств-участников, поэтому фактически государства-участники должны выполнять указанное в Руководстве Руководство по выполнению Конвенции об охране всемирного наследия 2016 года // Официальный сайт Министерства Культуры Российской Федерации // URL: https://www.mkrf.ru/upload/iblock/fe8/fe8a41ae12af1d0b6baa54c23e61b1c1.pdf .

Руководством к Конвенции предусмотрены требования по охране объектов к государствам участникам, на территории которых находятся объекты, включенные в Список всемирного наследия. Так, во-первых, государства должны поддерживать то состояние объектов, в котором эти объекты находились при их включении в список, и при возможности улучшать это состояние. Во-вторых, государства-участники должны иметь законодательно закрепленное регулирование охраны объектов и принимать меры по их защите от влияния хозяйственной деятельности и изменений, угрожающих выдающейся универсальной ценности, целостности и/или подлинности объекта Там же. В-третьих, для объектов должны быть установлены границы, требования к ним могут отличаться в зависимости от критериев, по которым тот или иной объект включается в Список. Так, согласно Руководству для объектов i - vi (прим. номера критериев) требуется установление границ, в которые входят территории и атрибуты, которые являются материальным выражением выдающейся универсальной ценности объекта Там же. Для объектов, включенных по критериям vii - x, устанавливаемые границы должны охватывать территории, прилегающие к той, которая имеет выдающуюся универсальную ценность. Это необходимо, чтобы защитить объект от влияния антропогенных факторов и пагубного воздействия ресурсодобывающей деятельности человека Руководство по выполнению Конвенции об охране всемирного наследия 2016 года // Официальный сайт Министерства Культуры Российской Федерации // URL: https://www.mkrf.ru/upload/iblock/fe8/fe8a41ae12af1d0b6baa54c23e61b1c1.pdf . В-четвертых, одним из механизмов, предусмотренных Руководством для охраны и сохранения объектов всемирного наследия, является установление буферных зон. Определение буферной зоны содержится в пункте 104 Руководства по выполнению Конвенции об охране всемирного наследия 2016 года: «буферная зона - это территория, окружающая номинированный объект, которая имеет дополнительные юридические и/или общепринятые ограничения на ее использование и развитие, создающие дополнительный уровень защиты объекта» Там же . Она включает в себя непосредственное окружение номинированного объекта, важные панорамы и другие территории или атрибуты, которые являются функционально значимыми для объекта и его охраны Там же. Для того, чтобы объект был включен в Список объектов всемирного наследия государство-участник подготавливает номинацию (предложение о включении объекта в Список), которая должна содержать информацию об устанавливаемой буферной зоне и описание того, как именно зона будет способствовать сохранности объекта. Другие необходимые данные, которые должны быть в номинации, и ее форма также определены в Руководстве. При отсутствии каких-либо документов, перечисленных в Руководстве, номинация считается неполной, не регистрируется Секретариатом, принимающим номинации, и не направляется им Консультативным органам для оценки Там же. Это свидетельствует об обязательности выполнения требований Руководства для государств-участников.

Именно требование по установлению буферных зон имеет существенное влияние на градостроительную деятельность, осуществляемую на территории населенного пункта, где находится объект из Списка всемирного наследия.

Действия Конвенции об охране всемирного наследия распространяется на Российскую Федерацию в полной мере, ведь она является государством- участником, ратифицировавшим Конвенцию. Однако в российском законодательстве не содержится понятия «буферная зона», но существует другое близкое по значению понятие - «охранная зона». Как уже было сказано выше, согласно статье 34 Федерального закона № 73-ФЗ существует три вида зон охраны: охранная зона объекта культурного наследия, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности и зона охраняемого природного ландшафта. Территории охранных зон так же, как и буферных зон, отличаются от территорий, на которых находятся сами объекты культурного наследия. И хотя понятие «буферная зона» и «охранная зона» - близкие по значению, территория и границы охранной зоны и буферной зоны одного и того же объекта могут не совпадать К. Улугова. Строительство и хозяйственная деятельность в буферной зоне объекта всемирного наследия: проблемы и перспективы правового регулирования // «ЭЖ-Юрист». - 2018. - №42 (1043). Это происходит вследствие того, что буферная зона определяется в соответствии с Конвенцией об охране всемирного культурного и природного наследия отдельно для конкретного объекта, который вносится в список объектов всемирного наследия. В то время как охранная зона определяется в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Буферная зона необходима для защиты объекта, поэтому любые изменения буферной зоны или ее создание уже после внесения объекта в Список всемирного наследия должны быть согласованы Комитетом всемирного наследия. Обязательность такого согласования прямо указана в пункте 107 Руководства по выполнению Конвенции об охране всемирного наследия Руководство по выполнению Конвенции об охране всемирного наследия 2016 года // Официальный сайт Министерства Культуры Российской Федерации // URL: https://www.mkrf.ru/upload/iblock/fe8/fe8a41ae12af1d0b6baa54c23e61b1c1.pdf . Однако российские суды расходятся во мнениях касательно обязательности такого согласования К. Улугова. Строительство и хозяйственная деятельность в буферной зоне объекта всемирного наследия: проблемы и перспективы правового регулирования // «ЭЖ-Юрист». - 2018. - №42 (1043). Кроме того, Верховный суд РФ выразил свою точку зрению по данному вопросу в Апелляционном определении от 23.05.2018 № 78-АПГ18-11. Он отметил, что положения Конвенции не носят самоисполнимый характер, что означает необходимость издания внутригосударственных актов для применения таких положений, и так как в момент проведения работ внутригосударственных актов о порядке согласования с Комитетом не существовало, необходимость согласовывать отсутствовала Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 23 мая 2018 N 78-АПГ18-11. Однако данная точка зрения представляется не верной в связи с тем, что в пункте 107 Руководства содержится прямое указание на обязательность согласования с Комитетом всемирного наследия.

Таким образом, получается, что в Российской Федерации действуют и нормы Конвенции о буферных зонах, и нормы российского законодательства о защитных и охранных зонах.

Примечательными являются случаи, когда объектом всемирного наследия признается не отдельный объект, а целый город или значительная его часть. В этом случаи ограничения, устанавливаемые для сохранения объекта, его исторического окружения, панорамы и так далее накладываются на весь объект, а если объект - это город, то, соответственно, на весь город. По сути, получается, что признание города объектом всемирного культурного наследия ЮНЕСКО не учитывает статус «живого города», по крайней мере той части города, которая признана таким объектом.

Глава 2 «Проблемные вопросы регулирования градостроительной деятельности в исторических поселениях (на примере Санкт-Петербурга)»

Санкт-Петербург - второй по величине город в России, крупнейший мегаполис, который не перестает расти и развиваться. Новые здания строятся не только в спальных районах, но и в центральных, остро стоит проблема согласования исторических зданий и «новостроя». Ведь в настоящее время в городе находится 8973 объекта культурного наследия (это около 10% всех охраняемых объектов в России) «Перечень объектов культурного наследия и выявленных объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга» // Официальный сайт Комитета по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры Санкт-Петербурга // URL: https://kgiop.gov.spb.ru/uchet/list_objects/ .

Санкт-Петербург заслуживает особого внимания, так как он является не только историческим поселением, но и обладает статусом памятника Всемирного наследия ЮНЕСКО, а также является городом федерального значения. В совокупности все эти факты значительно усложняют градостроительное регулирование. Казалось бы, ни один из перечисленных статусов не подразумевает «консервации» всей территории Санкт-Петербурга, которая составляет 1439 кмІ, как «города-музея», в котором все без исключения должно оставаться в первозданном виде, ведь далеко не все районы города представляют историческую ценность. Однако статус исторического поселения и объекта всемирного наследия ЮНЕСКО касается всей территории Санкт-Петербурга. Важным является тот факт, что объекты, которые признаны объектами культурного наследия, охраняются не каждый по отдельности, а в совокупности. Сохранение нескольких объектов в их исторической среде происходит путем установления специального режима охраны этих объектов - объединенной охранной зоны объектов культурного наследия, которая предполагает одновременное установление единой охранной зоны для нескольких объектов культурного наследия. Также в состав объединенной охранной зоны могут включаться другие виды зон охраны, которые предусмотрены пунктом 1 статьи 34 Федерального закона № 73-ФЗ: единой охранной зоны объектов культурного наследия, единой зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности и единой зоны охраняемого природного ландшафта Федеральный закон от 25 июня 2002 N 73-ФЗ (ред. от 18 июля 2019) «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» // Российская газета. - 22 июня 2002 года. Под «зонами охраны» понимаются территории, на которых действуют специальные режимы градостроительной и хозяйственной деятельности, позволяющие сохранить не только сам объект культурного наследия, но и его историческое окружение Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 01 ноября 2005 N 1681 «О петербургской стратегии сохранения культурного наследия» // Официальный сайт Законодательного собрания Санкт-Петербурга // URL: https://www.assembly.spb.ru/ndoc/doc/0/8421327?print=0 . На практике это означает, что охраняется не только само здание, его исторический облик, но и его сочетание с соседними постройками, а также его «участие» в силуэте города. Весь центр Санкт-Петербурга состоит из совокупности объединенных охранных зон Приложение 1 Закона Санкт-Петербурга от 19 января 2009 №820-7 «О границах объединенных зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории Санкт-Петербурга, режимах использования земель и требованиях к градостроительным регламентам в границах указанных зон» // URL: http://docs.cntd.ru/document/891801807; . Также в Санкт-Петербурге есть зоны охраны объектов культурного наследия Петродворцового, Пушкинского, Красносельского районов Санкт-Петербурга, Кронштадта и поселков Курортного района Санкт-Петербурга Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 01 ноября 2005 N 1681 «О петербургской стратегии сохранения культурного наследия» // Официальный сайт Законодательного собрания Санкт-Петербурга // URL: https://www.assembly.spb.ru/ndoc/doc/0/8421327?print=0 .

Кроме того, как уже было указано выше, Санкт-Петербург включен в перечень исторических поселений. Эксперты высказывают мнение, что наделение городов таким статусом способствует их угасанию как «живых» городов, не дают развиваться в соответствии со временем Валерьянов Г. Демагогия на «защите» истории. // Московский вестник. - 2010. - №38 (6292). Это является одной из причин, почему Москву исключили из перечня исторических поселений. Авторы статьи, защищающие позицию о «вреде» статуса исторического поселения, ссылаются на пример Венеции, которая, кстати, как и Санкт-Петербург, является городом-памятником ЮНЕСКО. Венеция перестала быть промышленным центром и выживает благодаря туристической индустрии, однако средства, получаемые от данной сферы, не покрывают всех расходов на сохранение и поддержание надлежащего состояния старинной застройки и города в целом. Из-за нехватки средств власти города стали распродавать исторические здания, таким образом перекладывая свои расходы на поддержание объектов исторического наследия в надлежащем состоянии на покупателей данных объектов. А правозащитники опасаются за будущее города и указывают, что город перестает быть живым и становится историческими декорациями Валерьянов Г. Демагогия на «защите» истории. // Московский вестник. - 2010. - №38 (6292).

В Санкт-Петербурге тоже обсуждались вопросы нехватки средств на содержание объектов исторического наследия, и балансирования между обеспечением сохранности объектов и развитием современного города. В рамках VIII Санкт-Петербургского культурного форума была проведена панельная дискуссия «Разрушать нельзя сохранять», где поднимались перечисленные выше вопросы. Председатель Комитета по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры Санкт-Петербурга Сергей Макаров высказал мнение, что для сохранения объектов культурного наследия городу нужно получать больше средств и указал на то, что в 2018 году на сохранение объектов культурного наследия городом было привлечено более 20 миллиардов рублей. Кроме того, он отметил, что необходимо «создавать стимулы для инвесторов и частных собственников, чтобы им было выгодно вкладывать средства в сохранение исторического наследия». Многие участники высказывались относительно будущего развития города как современного мегаполиса. Так, вице-президент Академии архитектуры Франции, почетный научный руководитель CNRS (Национального центра научных исследований Франции) Бертран Лемуан отметил: «нужно адаптировать город к современным потребностям, принимая во внимание необходимость сохранения наследия». По итогам дискуссии участники пришли к выводу, что приоритетной задачей города является именно сохранение исторического наследия Официальный сайт Администрации Санкт-Петербурга // URL: https://www.gov.spb.ru/gov/otrasl/c_govcontrol/news/177357/ .

Данная задача прямо указана и в петербургской стратегии сохранения культурного наследия, разработанной Правительством Санкт-Петербурга в 2005 году и действующей в настоящее время. В Постановлении Правительства Санкт-Петербурга от 1 ноября 2005 года № 1681 «О петербургской стратегии сохранения культурного наследия» выделены предметы, охрана которых является наиболее важной ввиду их культурно-исторической ценности именно для Санкт-Петербурга. К таким предметам относят историческую застройку, панорамы и виды, воспринимаемые с набережных Большой Невы, видовые точки, с которых наилучшим образом раскрываются наиболее ценные ансамбли; соотношение фоновой застройки с системой доминант (силуэт города); композиционные оси и направления восприятия доминант Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 01 ноября 2005 N 1681 «О петербургской стратегии сохранения культурного наследия» // Официальный сайт Законодательного собрания Санкт-Петербурга // URL: https://www.assembly.spb.ru/ndoc/doc/0/8421327?print=0 . В соответствии с вышеуказанным Постановлением Правительства Санкт-Петербурга на территориях, где находятся перечисленные предметы, устанавливаются определенные ограничения и запреты. Во-первых, на таких территориях запрещено новое строительство. Исключением являются меры, необходимые для восстановления исторической среды, а также меры, нацеленные на адаптацию объектов культурного наследия для эксплуатации в настоящее время. Во-вторых, устанавливается запрет на изменение исторической планировки улиц и лицевых линий кварталов. В-третьих, вводятся ограничения, которые касаются реконструкции объектов, представляющих историко-культурную ценность (зданий, лицевых фасадов, скверов и так далее) Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 01 ноября 2005 N 1681 «О петербургской стратегии сохранения культурного наследия» // Официальный сайт Законодательного собрания Санкт-Петербурга // URL: https://www.assembly.spb.ru/ndoc/doc/0/8421327?print=0 .

Резюмируя вышесказанное, можно сделать вывод о том, что такая проблема как поиск баланса между сохранением исторического наследия Санкт-Петербургом как историческим поселением и способностью города развиваться действительно имеет место быть.

Одним из способов сохранения исторической среды в историческом поселении является строительство или реконструкция объектов капитального строительства на территории такого поселения. Как было описано в части 1.2 главы 1 данной работы осуществление такой деятельности в историческом поселении возможно только при соответствии проектной документации объекта предмету охраны исторического поселения или при использовании типового архитектурного решения, разработанного для исторического поселения региональным органом охраны объектов культурного наследия Федеральный закон от 25 июня 2002 N 73-ФЗ (ред. от 18 июля 2019) «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» // Российская газета. - 22 июня 2002 года. В Санкт-Петербурге типовых архитектурных решений для строительства и реконструкции объектов капитального строительства не разработано. Однако в законодательстве Санкт-Петербурга закреплены требования к внешнему виду и размещению архитектурных деталей и конструктивных элементов фасадов, элементов декора фасадов зданий, к внешнему виду и размещению устройств для вертикального озеленения и цветочного оформления, устройств наружного освещения и подсветки и другие Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 31 января 2017 № 40 «Об утверждении Правил благоустройства территории Санкт-Петербурга в части, касающейся эстетических регламентов объектов благоустройства и элементов благоустройства» // URL: http://docs.cntd.ru/document/456040321 . Правила благоустройства территории Санкт-Петербурга включают перечень мероприятий по проектированию благоустройства, эстетические регламенты объектов благоустройства и элементов благоустройства, но типовых архитектурных решений объектов капитального строительства в Правилах нет Закон Санкт-Петербурга от 23 декабря 2015 года № 891-180 «О благоустройстве в Санкт-Петербурге (с изменениями на 18 июня 2018 года) (редакция, действующая с 1 января 2019 года)» // URL: http://docs.cntd.ru/document/537986144 . При этом в Санкт-Петербурге нередко возникает ситуация, когда после возведения или реконструкции того или иного здания, его облик оказывается не таким как предполагалось. Иногда после реконструкции здания теряют уникальные элементы декора. Например, дом 24 на Английском проспекте после реконструкции приобрел мансарду и утратил лепнину на фасаде. Фасад перекрасили в другой цвет. У дома заменили декоративную плитку «Изувеченный» дом на Английском, 24, сдали без инженерных сетей» // URL: https://karpovka.com/2013/12/13/148063/ . Иногда возведенные постройки нарушают градостроительный регламент. Например, здание товарно-фондовой биржи, расположенное по адресу, 26-ая линия Васильевского острова дом 15 литера А, после окончания строительства оказалось на 3,68 метра выше, чем было указано в согласованном проекте «Градостроительные ошибки» в Петербурге допущены с разрешения чиновников» // URL: https://lenizdat.ru/articles/1068413/ . Примечательно, в Санкт-Петербурге созданы типовые архитектурные решения для некапитальных объектов. Так, например, существует эстетический регламент, в котором содержатся типовой внешний вид киоска (3 типа), типовой внешний вид палаток (2 типа), типовой внешний вид передвижного средства развозной торговли, типовой внешний вид временных сооружений, предназначенных для размещения сезонных объектов общественного питания, в том числе с выносными столиками, для размещения летних кафе и другие Закон Санкт-Петербурга от 23 декабря 2015 года № 891-180 «О благоустройстве в Санкт-Петербурге (с изменениями на 18 июня 2018 года) (редакция, действующая с 1 января 2019 года)» // URL: http://docs.cntd.ru/document/537986144 .

В 1990 году исторический центр Санкт-Петербурга и связанные с ним группы памятников были включены в список памятников Всемирного наследия ЮНЕСКО. Каждый объект всемирного наследия требует принятия мер и установления ограничений для обеспечения его сохранности. Но более интересная ситуация возникает, если таким объектом признается город с многомиллионным населением. Санкт-Петербург в данном случае является беспрецедентным примером, ведь он является самым большим градостроительным объектом в Списке ЮНЕСКО «ЮНЕСКО ждет согласования» // URL: https://yandex.ru/turbo/s/kommersant.ru/doc/4086931 . Его ценность как объекта состоит именно в целостности исторического центра города с дворцово-парковыми пригородами, фортификационной системой и природным ландшафтом.

Как уже было указано выше вся территория Санкт-Петербурга составляет 1449 кмІ. Но объект «Исторический центр» (без связанных с ним групп памятников), включенный в список всемирного наследия ЮНЕСКО, имеет территорию 3934 гектара, что равняется 39,34 кмІ, соответственно, территория «исторического центра» как объекта всемирного наследия относительно общей территории города составляет чуть менее 3% Объект Всемирного наследия ЮНЕСКО «Исторический центр Санкт-Петербурга и связанные группы памятников // Официальный сайт ЮНЕСКО // https://whc.unesco.org/en/list/540/documents/ . Обеспечение сохранности центральной части города накладывает ограничения не только на градостроительную деятельность, осуществляемую в непосредственной близости от объекта всемирного наследия, но и на градостроительную деятельность, осуществляемую на расстоянии более 5 километров от объекта «исторический центр».

Так, в 2011 году Комитет по градостроительству и архитектуре (КГА) Санкт-Петербурга выдал разрешение на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства в части, касающейся увеличения максимальной высоты зданий, строений и сооружений до 500 метров при строительстве здания по адресу: Санкт-Петербург, Лахтинский проспект, дом 2, корпус 3, литера А «КГА узаконил строительство 500-метрового Лахта-центра» // URL: https://www.rbc.ru/spb_sz/05/08/2011/55929a199a794719538c21f7 . Дельта Невы, где был возведен Лахта-Центр, находится в 9 км от исторического центра Санкт-Петербурга, и охраняется ЮНЕСКО, разрешенная высота зданий и сооружений на этой территории - 27 метров «КГА узаконил строительство 500-метрового Лахта-центра» // URL: https://www.rbc.ru/spb_sz/05/08/2011/55929a199a794719538c21f7 . Строительство Лахта-Центра - важный эпизод в истории города, и в том числе в истории градостроительного регулирования. Изначально здание планировали построить в Красногвардейском районе Санкт-Петербурга - там, где Охта впадает в Неву, в 5 км от Дворцовой площади, однако против проекта выступили и градозащитники, и Союз архитекторов России, который бойкотировал конкурс проектов «Охта-центр» // URL: https://ru.wikipedia.org/wiki/Охта-центр . Более того, ЮНЕСКО сообщила о возможности внесения Санкт-Петербурга в список находящихся в опасности мировых ценностей Там же. В пользу такого решения в отчете Комитета содержался следующий аргумент: «Охта-центр» повлияет на весь объект Всемирного наследия - Исторический центр Санкт-Петербурга, уникальность и целостность которого является всемирной ценностью Decision: 32 COM 7B.105 WCH UNESCO // Официальный сайт ЮНЕСКО // URL: http://whc.unesco.org/en/decisions/1712) . Также Комитет указывал на необходимость включения территории, на которой планировалось строительство, в буферную зону Там же. Это далеко не единственный случай, когда Комитет отрицательно оценил ведущуюся в Санкт-Петербурге градостроительную деятельность. Например, в 2018 году Комитет ЮНЕСКО вынес несколько отрицательных заключений в связи с ведущимися в тот момент строительствами. В этом заключении указывалось, что ведущиеся строительные работы угрожают следующим объектам всемирного наследия: парку Александрино, Пулковской обсерватории и Чесменскому дворцу «В ЮНЕСКО предъявили претензии к состоянию исторического центра Петербурга» // URL: https://www.rosbalt.ru/piter/2019/10/14/1807691.html . Комитет направил данное заключение в Министерство культуры Российской Федерации, чтобы тот согласовал его для последующей отправки в ЮНЕСКО. Однако заключение так и не было согласовано, поэтому Национальный комитет принял решение самостоятельно обратиться в ЮНЕСКО. В марте 2019 года консультативная миссия ЮНЕСКО прибыла в Санкт-Петербург. Официальный отчет миссии ЮНЕСКО до сих пор не опубликован, однако ряд СМИ со ссылкой на источник в Правительстве Санкт-Петербурга пишет, что миссия выявила ряд проблем, в числе которых указаны «неуместное новое строительство» и неинформирование ЮНЕСКО о реставрациях и новом строительстве, которое может повлиять на целостность объекта всемирного наследия«В ЮНЕСКО предъявили претензии к состоянию исторического центра Петербурга» // URL: https://www.rosbalt.ru/piter/2019/10/14/1807691.html . Указанные выше проблемы и отрицательная оценка ЮНЕСКО являются следствием несоблюдения процедуры по согласованию строительства в буферных зонах объектов. По вопросу обязательности согласования с Комитетом мнения судов расходятся. И даже Верховный суд Российской Федерации не считает такое согласование обязательным Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 23 мая 2018 N 78-АПГ18-11. Однако эта точка зрения не соответствует пункту 107 Руководства, в котором прямо указано на обязательность согласования с Комитетом всемирного наследия.

Схожей позиции придерживается и Министерство Культуры Российской Федерации, которое собиралось в 2018 году внести в Правительство Российской Федерации законопроект, обязывающий уведомлять ЮНЕСКО о строительстве в границах объектов всемирного наследия Официальный сайт Министерства Культуры Российской Федерации // URL: https://www.mkrf.ru/press/news/zakonoproekt_obyazyvayushchiy_uvedomlyat_yunesko_o_stroitelstve_v_granitsakh_obektov_vsemirnogo_nasl/ . В законопроекте предложены важные изменения в Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации». Во-первых, предлагается закрепить в российском законодательстве понятие «буферные зоны», во-вторых, прировнять понятие «буферной зоны» к совокупности охранной зоны, зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности и зоны охраняемого природного ландшафта такого объекта культурного наследия, а в случае отсутствия зоны охраняемого природного ландшафта - к совокупности охранной зоны, зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности объекта культурного наследия. В-третьих, предлагается внести указание на то, что изменения границ буферной зоны объекта культурного наследия, включенного в Список всемирного наследия, возможны и должны осуществляться в соответствии с процедурами, предусмотренными в рамках Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия 1972 года. В-четвертых, вносится статья 36.1, которая содержит указание на обязательную оценку проектной документации объекта капитального строительства, строительства или реконструкции на предмет воздействия работ на выдающуюся универсальную ценность объекта культурного наследия, включенного в Список всемирного наследия. В-пятых, вносится норма о возможности начала строительных работ только после одобрения Комитетом ЮНЕСКО всех направленных материалов Проект Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» 2018 год. В настоящий момент законопроект находится на стадии рассмотрения в Правительстве Российской Федерации Там же.

Однако подобные изменения в качестве фактического приравнивания понятий «буферная зона» и «совокупность зон охраны» в дальнейшем могут привести к определенным проблемам. Вносимые в Федеральный закон № 73-ФЗ изменения сформулированы следующим образом: «Пункт 1 статьи 34 дополнить абзацами шестым и седьмым следующего содержания: «В случае если объект культурного наследия включен в Список всемирного наследия, совокупность охранной зоны, зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности и зоны охраняемого природного ландшафта такого объекта культурного наследия, а в случае отсутствия зоны охраняемого природного ландшафта - совокупность охранной зоны, зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности объекта культурного наследия являются одновременно буферной зоной объекта культурного наследия, включенного в Список всемирного наследия, в целях выполнения международных обязательств Российской Федерации по Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия от 16 ноября 1972 года». Проект Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» 2018 год

Установление зоны охраны объектов культурного наследия регулирует Постановление Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2015 года № 972 «Об утверждении Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации», в соответствии с которым для согласования зон охраны объекта необходимо провести такие процедуры как разработка проекта зон охраны, проведение историко-культурных исследований, экспертиз, согласования проекта в различный инстанциях и другие Постановление Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2015 N 972 «Об утверждении Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации» // СПС КонсультантПлюс. Если приравнять понятия «буферная зона» и «совокупность зон охраны», то при любом изменении границ зон охраны необходимо будет направлять запрос в Комитет ЮНЕСКО. Комитет в соответствии с пунктом 164 Руководства по выполнению Конвенции об охране всемирного наследия 2016 года должен будет оценивать значительность предлагаемого изменения. Это приведет к существенному увеличению срока процедуры.

Кроме того, в таком историческом поселении как Санкт-Петербург объединенные охранные зоны занимают огромную часть территории. Если обратиться к Приложению 1 Закона Санкт-Петербурга от 19 января 2009 года № 820-7 «О границах объединенных зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории Санкт-Петербурга, режимах использования земель и требованиях к градостроительным регламентам в границах указанных зон», то можно увидеть, что охранные зоны различных объектов культурного наследия соприкасаются друг с другом, по сути, создавая одну большую охранную зону Приложение 1 Закона Санкт-Петербурга от 19 января 2009 №820-7 «О границах объединенных зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории Санкт-Петербурга, …» // URL: http://docs.cntd.ru/document/891801807; . Это сильно ограничивает развитие города в части градостроительной деятельности.

Представляется разумным внести понятие «буферные зоны» в российское законодательство несколько иным способом. В предложении Министерства Культуры Российской Федерации совокупность зон охраны приравнивается к понятию «буферная зона», то есть предлагается все три зоны охраны (охранную зону, зону регулирования застройки и хозяйственной деятельности и зону охраняемого природного ландшафта (при ее наличии)) приравнять к буферной зоне. В каждой зоне охраны устанавливаются свои требования для осуществления той или иной деятельности. Для наглядности можно взять в качестве примера такую градостроительную деятельность как строительство объекта капитального строительства. В охранной зоне оно запрещено, в зоне регулирования застройки и хозяйственной деятельности - ограничивается, в зоне охраняемого природного ландшафта тоже запрещено. Зона охраны обычно примыкает к территории объекта культурного наследия, а зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности устанавливается за пределами охранной зоны. Получается, что в охранной зоне ограничения более жесткие, чем в зоне регулирования застройки и хозяйственной деятельности. В буферной зоне строительство возможно, но только если его согласует Комитет всемирного наследия ЮНЕСКО Руководство по выполнению Конвенции об охране всемирного наследия 2016 года // Официальный сайт Министерства Культуры Российской Федерации // URL: https://www.mkrf.ru/upload/iblock/fe8/fe8a41ae12af1d0b6baa54c23e61b1c1.pdf . Соответственно, в случае приравнивания совокупности зон охраны, установленных для объекта, к буферной зоне, то требования по согласованию с Комитетом коснуться каждой из зон охраны. Кроме того, фактически более жесткие требования, установленные для одного вида зон, будут перенесены на вид зон, для которого установлены менее жесткие ограничения. Для Санкт-Петербурга такое приравнивание означает установление буферной зоны практически повсеместно.

В связи с вышеизложенным предлагается приравнять к понятию «буферная зона» только понятие «охранная зона».

Глава 3. «Внесение изменений»

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН

О внесении изменений в Федеральный закон

«Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» и Градостроительный кодекс Российской Федерации»

(в части установления порядка выполнения международных обязательств, вытекающих из Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия от 16 ноября 1972 года)

Статья 1

Внести в Федеральный закон от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, № 26, ст. 2519; 2014, № 43, ст. 5799) следующие изменения:

1) дополнить статьей 34.2 следующего содержания:

«Статья 34.2 Буферные зоны объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия ЮНЕСКО

1. Буферная зона - это территория, окружающая объект, которая имеет дополнительные юридические и/или общепринятые ограничения на ее использование и развитие, создающие дополнительный уровень защиты объекта. Буферная зона должна включать непосредственное окружение объекта, важные панорамы и другие территории или атрибуты, которые являются функционально значимыми для объекта и его охраны.

1. Буферная зона устанавливается у объектов, включенных в Список всемирного наследия ЮНЕСКО.

2. В случае если объект культурного наследия включен в Список всемирного наследия, охранная зона данного объекта одновременно является буферной зоной объекта культурного наследия, включенного в Список всемирного наследия, в целях выполнения международных обязательств Российской Федерации по Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия от 16 ноября 1972 года.

3. Изменения границ буферной зоны объекта культурного наследия, включенного в Список всемирного наследия, допускаются в соответствии с процедурами, предусмотренными в рамках Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия от 16 ноября 1972 года.»;

2) статью 60 дополнить пунктом 12.1 следующего содержания:

«Региональный орган охраны объектов культурного наследия вправе разработать и утвердить типовые элементы архитектурного решения объектов капитального строительства, в том числе объектов индивидуального жилищного строительства, и параметры использования данных типовых элементов архитектурного решения для отдельных исторических поселений федерального или регионального значения, расположенных на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, а также для отдельных районов исторических поселений. Региональный орган охраны объектов культурного наследия размещает типовые элементы архитектурного решения объектов капитального строительства и параметры их использования на своем официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» в течение десяти дней со дня их утверждения. Указанные типовые элементы архитектурного решения и параметры их использования должны быть доступны для ознакомления на таком сайте всем заинтересованным лицам без взимания платы.».

Статья 2

Внести в Градостроительный кодекс Российской Федерации (Собрание законодательства Российской Федерации, 2005, № 1, ст. 16; 2006, № 52, ст. 5498) следующие изменения:

1) статью 1 дополнить пунктом 40 следующего содержания:

«типовое архитектурное решение - это разрабатываемый для исторического поселения проект здания или сооружения, с установленными габаритами, прописанными деталями постройки (например, высота и ширина окон, их форма) и указанием на материалы, которые должны использоваться при строительстве.»;

2) статью 1 дополнить пунктом 41 следующего содержания:

«типовой элемент архитектурного решения - это разрабатываемый для исторического поселения проект части здания или сооружения, с установленными габаритами и прописанными деталями. В качестве такого элемента могут выступать окна, балконы, двери, арки, портики, колонны и другие элементы, типовые архитектурные решения которых разработает региональный орган охраны объектов культурного наследия для исторического поселения.»;

3) статью 51 дополнить частью 10.3 следующего содержания:

«Застройщик вправе осуществить строительство или реконструкцию объекта капитального строительства в границах территории исторического поселения федерального или регионального значения в соответствии с типовыми элементами архитектурного решения объекта капитального строительства, утвержденными в соответствии с Федеральным законом от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» для данного исторического поселения и параметрами использования таких типовых элементов архитектурного решения. В этом случае в заявлении о выдаче разрешения на строительство указывается на выбранные типовые элементы архитектурного решения»;

4) статью 51 дополнить частью 10.4 следующего содержания:

«Застройщик вправе при осуществлении строительства или реконструкции объекта капитального строительства в границах территории исторического поселения федерального или регионального значения использовать типовые элементы архитектурного решения объекта капитального строительства, утвержденными в соответствии с Федеральным законом от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» для данного исторического поселения. В этом случае в заявлении о выдаче разрешения на строительство указывается на использование таких типовых элементов архитектурного решения, а к заявлению прикладывается заключение органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченного в области охраны объектов культурного наследия, о соответствии раздела проектной документации объекта капитального строительства, содержащего архитектурные решения, предмету охраны исторического поселения и требованиям к архитектурным решениям объектов капитального строительства, установленным градостроительным регламентом применительно к территориальной зоне, расположенной в границах территории исторического поселения федерального или регионального значения.»;

5) абзац 1 части 11 статьи 51 изложить в следующей редакции:

«В случае, если подано заявление о выдаче разрешения на строительство объекта капитального строительства, который не является линейным объектом и строительство или реконструкция которого планируется в границах территории исторического поселения федерального или регионального значения, и к заявлению о выдаче разрешения на строительство не приложено заключение, указанное в части 10.1 настоящей статьи, либо в заявлении о выдаче разрешения на строительство не содержится указание на типовое архитектурное решение или типовые элементы архитектурного решения, в соответствии с которыми планируется строительство или реконструкция объекта капитального строительства, уполномоченные на выдачу разрешений на строительство федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, Государственная корпорация по атомной энергии "Росатом" или Государственная корпорация по космической деятельности "Роскосмос":»;

6) статью 51 дополнить частью 16.3 следующего содержания:

«В случае, предусмотренном частью 10.3 настоящей статьи, в разрешении на строительство указывается типовые элементы архитектурного решения объекта капитального строительства, в соответствии с которыми планируется строительство или реконструкция объекта капитального строительства.»;

7) статью 51 дополнить частью 16.4 следующего содержания:

«В случае, предусмотренном частью 10.4 настоящей статьи, в разрешении на строительство указывается на использование типовых элементов архитектурного решения объекта капитального строительства, в соответствии с которыми планируется строительство или реконструкция объекта капитального строительства, а к заявлению прикладывается заключение органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченного в области охраны объектов культурного наследия, о соответствии раздела проектной документации объекта капитального строительства, содержащего архитектурные решения, предмету охраны исторического поселения и требованиям к архитектурным решениям объектов капитального строительства, установленным градостроительным регламентом применительно к территориальной зоне, расположенной в границах территории исторического поселения федерального или регионального значения.».

Статья 3

1. Настоящий закон вступает в силу через 180 дней со дня его официального опубликования.

Президент

Российской Федерации В. Путин

ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА

к проекту федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» и Градостроительный кодекс Российской Федерации»

Разработка проекта федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» и Градостроительный кодекс Российской Федерации» вызвана необходимостью приведения законодательства Российской Федерации в соответствие с международными требованиями об охране объектов всемирного наследия, установленными в Руководстве по выполнению Конвенции о всемирном культурном и природном наследии 2016 года, а также в целях развития градостроительной деятельности в исторических поселениях.

В настоящее время законодательство Российской Федерации не содержит понятия «буферная зона». Однако буферная зона является одним из ключевых механизмов, предусмотренных Руководством по выполнению Конвенции всемирного культурного и природного наследия 2016 года для охраны объектов всемирного наследия. Законопроектом предусматривается включение понятия «буферная зона» в российское законодательство, установление буферных зон объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия ЮНЕСКО, приравнивание буферной и охранной зоны указанных объектов. Изменения вносятся путем включения в Федеральный закон «Об объектах культурного наследия» статьи 34.2.

Предлагается внести в российское законодательство понятие «типовые элементы архитектурного решения» и условия их использования - «параметры использования типовых элементов архитектурного решения». Право разработки типовых элементов архитектурного решения, установления параметров использования типовых элементов архитектурного решения, а также определение территорий, для которых будут разработаны решения и установлены параметры их использования, предлагается предоставить региональным органам охраны объектов культурного наследия. В данный момент региональные органы охраны объектов культурного наследия вправе разрабатывать типовые архитектурные решения - проекты всего здания или сооружения, а не отдельных их частей. Изменения вносятся в статью 60 Федерального закона «Об объектах культурного наследия» путем ее дополнения пунктом 12.1, а также в Градостроительный кодекс Российской Федерации путем включения пунктов 40 и 41 в статью 1, включения частей 10.3, 10.4, 16.3, 16.4 в статью 51 и изменения содержания абзаца 1 части 11 статьи 51.

Предлагаемый законопроект не противоречит положениям Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия 1972 года и Руководству по выполнению данной Конвенции 2016 года.

ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКОЕ ОБОСНОВАНИЕ к проекту федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» и Градостроительный кодекс Российской Федерации»

Принятие федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» и Градостроительный кодекс Российской Федерации» не потребует дополнительных бюджетных ассигнований из федерального бюджета.

ПЕРЕЧЕНЬ

федеральных законов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с проектом федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» и Градостроительный кодекс Российской Федерации»

Принятие федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» и Градостроительный кодекс Российской Федерации» не потребует признания утратившими силу, приостановления, изменения или принятия иных федеральных законов.

Заключение

Учитывая вышеизложенное, следует отметить, что несмотря на то, что законодательство в области сохранения объектов культурного наследия и претерпело за последние пару лет значительные изменения, оно все еще нуждается в доработке. В настоящее время остается нерешенным вопрос о приведении российского законодательства в соответствие с Руководством по выполнению Конвенции об охране всемирного наследия 2016 года, в частности, в российское законодательство не включено понятие «буферная зона». В случае принятия предложенных Министерством Культуры Российской Федерации поправок в Федеральный закон № 73-ФЗ, во-первых, градостроительная деятельность в исторических поселениях будет ограничена еще больше, что негативно скажется на развитии городов, имеющих статус исторических поселений, во-вторых, любое изменение зон охраны будет необходимо согласовывать с Комитетом всемирного наследия ЮНЕСКО.

Важной задачей градостроительного регулирования в исторических поселениях является сохранение градоформирующих объектов, формирующих историческую среду города. Разработка типовых архитектурных решений и типовых элементов архитектурного решения позволила бы застройщикам, во-первых, выбирать из уже существующих проектов элементов зданий и сооружений и комбинировать их по своему усмотрению, но в соответствии с установленными параметрами типовых элементов архитектурного решения, а, во-вторых, осуществлять строительство и реконструкцию объектов капитального строительства на территории исторических поселений, не возводя в конечном итоге объекты диссонирующие с окружающей исторической застройкой.

Таким образом, можно сделать вывод, что регулирование в сфере градостроительной деятельности и в сфере охраны объектов культурного наследия нуждается в дальнейших изменениях, которые позволят установить в исторических поселениях баланс между обеспечением сохранности объектов культурного наследия и развитием современного города. Предложенный в данной работе законопроект является одним из возможных способов достижения этого баланса.

Список использованных источников

1. Федеральный закон от 25 июня 2002 N 73-ФЗ (ред. от 18 июля 2019) «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» // Российская газета. - 22 июня 2002 года;

2. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ // Российская газета. - 30 декабря 2014 года;

3. Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 01 ноября 2005 N 1681 «О петербургской стратегии сохранения культурного наследия» // Официальный сайт Законодательного собрания Санкт-Петербурга // URL: https://www.assembly.spb.ru/ndoc/doc/0/8421327?print=0;

4. Письмо Министерства культуры Российской Федерации от 18 октября 2012 N 2098-12-05 «О Списке исторических населенных мест РСФСР» // URL: https://rulaws.ru/acts/Pismo-Minkultury-Rossii-ot-18.10.2012-N-2098-12-05/;

5. Приказ Министерства Культуры СССР от 13 мая 1986 № 203 «Об утверждении инструкции о порядке учета, обеспечения сохранности, содержания, использования и реставрации недвижимых памятников истории и культуры» содержал схожее деление объектов культурного наследия // СПС КонсультантПлюс;

6. Конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия 1972 года // Официальный сайт Министерства Культуры Российской Федерации // URL: https://www.mkrf.ru/upload/iblock/e33/e33e9a6174e8aafc849c835ff4f5d43d.pdf;