Диверсификация как тенденция развития института омбудсмена в Соединённом Королевстве
Теоретические основы, особенности правового регулирования и исторического развития института омбудсмена. Парламентский комиссар по делам администрации и Комиссар службы здравоохранения. Правовой, финансовый, пенсионный, жилищный и мебельный омбудсмен.
| Рубрика | Государство и право |
| Вид | дипломная работа |
| Язык | русский |
| Дата добавления | 14.07.2020 |
| Размер файла | 940,1 K |
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Размещено на http://www.allbest.ru/
[Введите текст]
ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ АВТОНОМНОЕ
ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ
ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ
НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ
«ВЫСШАЯ ШКОЛА ЭКОНОМИКИ»
Факультет права
Габриелов Вадим Аркадьевич
Диверсификация как тенденция развития института омбудсмена в Соединённом Королевстве
Выпускная квалификационная работа - БАКАЛАВРСКАЯ РАБОТА
по направлению подготовки 40.03.01 «Юриспруденция»
Научный руководитель
Доцент, доктор юридических наук
Алебастрова Ирина Анатольевна
Москва 2020
Оглавление
Введение
Глава 1. Теоретические основы, правовое регулирование и историческое развитие института омбудсмена
1.1 Омбудсмен как государственный правозащитный институт: основы теории и правовое регулирование
1.2 Историческое развитие правового института омбудсмена в мире и в Соединённом Королевстве
1.3 Основные современные тенденции развития института омбудсмена
Глава 2. Виды омбудсменов в Соединённом Королевстве
2.1 Парламентский комиссар по делам администрации и Комиссар службы здравоохранения
2.2 Правовой омбудсмен
2.3 Финансовый омбудсмен
2.4 Пенсионный омбудсмен
2.5 Жилищный омбудсмен
2.6 Мебельный омбудсмен
Заключение
Список использованных источников
Приложения
Введение
Актуальность темы исследования. Одним из трендов развития современного правозащитного механизма является повышение роли в нём института омбудсмена, возрастание «видимости» данного института. Институт омбудсмена возник в Швеции в XIX веке. Несмотря на его длительное историческое развитие, на данный момент он испытывает значительные изменения. Увеличение значимости омбудсмена имеет ряд проявлений, которые можно считать тенденциями его развития. К их числу относятся расширение географии использования упомянутого института, учреждение омбудсменов различными органами, соответственно разрастание правовой базы функционирования института омбудсменов и ее разнообразия, укрепление их независимости, рост их популярности среди населения, количественный рост и разветвление функциональной специализации омбудсменов. Тенденцию увеличения количества омбудсменов, возникновения и разветвление их функциональной специализации можно обозначить как диверсификацию данного института, учреждение омбудсменов различными органами - как его децентрализацию, а рост независимости - как автономизацию.
Указанные тенденции находят своё отражение в развитии института омбудсмена во множестве стран мира, в том числе в России. Для глубокого понимания и объективной оценки тенденций развития института омбудсмена, действующих в России и в мире, представляется целесообразным исследование опыта зарубежных стран, в которых данный институт является наиболее востребованным и эффективным. Настоящая работа посвящена анализу тенденции диверсификации института омбудсмена в Соединённом Королевстве, где данная тенденция действует наиболее активно. Такой анализ представляется актуальным для России потому, что тенденция диверсификации института омбудсмена, несомненно, затронула нашу страну, где существует несколько видов омбудсменов, различающихся как по территориальным масштабам, так и по специализации деятельности. Данная ситуация порождает проблемы распределения полномочий, разумных масштабов такой диверсификации и т.п. Для того, чтобы решать данные проблемы наиболее осмысленно и эффективно, целесообразно ознакомиться с зарубежным опытом их решения, а именно подходами тех стран, практику которых можно считать наиболее показательной. Представляется, что диверсификация института омбудсмена в Соединенном Королевстве является, возможно, одной из самых разветвлённых в современном мире. Этим и обусловлен выбор данной страны в качестве объекта настоящего исследования.
В настоящей работе будет подробно рассмотрено правовое регулирование следующих видов омбудсменов Соединённого Королевства: Парламентского комиссара по делам администрации, Комиссара службы здравоохранения, Правового омбудсмена, Финансового омбудсмена, Пенсионного омбудсмена, Жилищного омбудсмена, Мебельного омбудсмена. Выбор именно этих видов омбудсменов обусловлен, в частности, тем, что они являются самыми популярными по количеству обращений (статистика обращений будет приведена для каждого из них). Кроме того, их правовую базу составляют акты разного уровня (в том числе акты саморегулирования), а значит, на их примере представляется возможным проанализировать и тенденцию автономизации данного института. Тот факт, что должности этих омбудсменов были учреждены в разные исторические периоды (со второй половины XX века до двух последних десятилетий), даёт отчётливую картину тенденции диверсификации, углубления специализаций омбудсменов.
Анализ правового регулирования деятельности каждого омбудсмена в данной работе будет проведён по одной схеме: правовая база; наделение полномочиями; полномочия; организация; гарантии эффективного осуществления деятельности; ответственность; прекращение полномочий (для ясности понимания в отношении некоторых омбудсменов эти аспекты будут рассмотрены в ином порядке). Кроме того, мы обратимся к данным официальной статистики омбудсменов, чтобы оценить их популярность и эффективность.
Цель настоящего исследования - охарактеризовать диверсификацию как тенденцию развития института омбудсмена в Соединённом Королевстве, а также показать действие иных тенденций развития данного института в стране, таких как децентрализация и автономизация.
Для достижения цели необходимо осуществить следующие задачи: 1) выявить характерные черты правового регулирования нескольких видов омбудсменов Соединённого Королевства; 2) определить, как упомянутые выше тенденции проявляются в правовом регулировании данных видов омбудсменов; 3) показать влияние тенденций на эффективность омбудсменов путём изучения их статистических отчётов.
Гипотезаданного исследования такова: диверсификация - это основная тенденция развития института омбудсмена в Соединённом Королевстве, а иные тенденции, перечисленные выше, являются её следствием. Именно в результате учреждения множества новых видов омбудсменов, имеющих достаточно узкие специализации, стало возможным проявление остальных тенденций.
Степень разработанности темы и теоретическая база исследования. Тот факт, что институт омбудсмена в настоящий момент проходит новый этап развития, характеризующийся рассматриваемыми тенденциями, подтверждает актуальность выбранной темы. Кроме того, актуальность также обусловлена тем, что анализу правового регулирования новых видов омбудсменов в Соединённом Королевстве посвящено относительно небольшое количество работ даже среди британских исследователей. Представители доктрины чаще анализируют историческое развитие института омбудсмена, предпосылки его возникновения в Швеции. Что касается непосредственно Великобритании, в наибольшей степени изученным видом является первый британский омбудсмен - Парламентский комиссар по делам администрации. Анализу его правового регулирования и эффективности его деятельности посвящено значительное число работ учёных из разных стран.
Среди классических работ, касающихся исторического развития института омбудсмена, можно выделить, например, работу Лестера Орфилда, сфокусированную на предпосылках учреждения и правовом регулировании первого омбудсмена в Швеции. Автор описывает основные аспекты правового регулирования и указывает, как шведский опыт повлиял на возникновение института омбудсмена в других государствах. С. Йагерскйолд посвящает свою статью этой же теме, но уделяет больше внимание тому, как институт омбудсмена повлиял на развитие шведского законодательства, как он способствует защите прав человека в целом. Данная работа менее описательна и содержит более подробный анализ эффективности омбудсмена как инструмента правовой защиты граждан.
Дж. Ф. Гарнер в своей работе уделяет внимание правовому регулированию деятельности Парламентского комиссара по делам администрации в Великобритании. Автор перечисляет причины создания института омбудсмена в этой стране. Он проводит подробный анализ Parliamentary Commissioner Act 1967, акта Парламента, на основании которого должность данного Комиссара была учреждена, фокусируясь на том, каким требованиям должен соответствовать кандидат рассматривает на становление Комиссаром. Кроме того, автор описывает, как Комиссар жалобы граждан и проводит расследования по ним. Подобные исследования важны для понимания проблем, с которыми британские омбудсмены сталкивались в XX веке. М. П. Джейн исследует те же вопросы, что и Дж. Гарнер, но концентрируется в большей степени на описании особенностей правового регулирования деятельности Комиссара и не представляет рекомендаций относительно его совершенствования.
Более тщательный анализ предпосылок создания института омбудсмена в Соединённом Королевстве проведён Ф. Стейси, который представляет читателю описание законодательного процесса, приведшего к учреждению должности Парламентского комиссара, с аргументацией парламентариев и представителей различных государственных органов.
Правовому регулированию новых видов омбудсменов в Соединённом Королевстве посвящено относительно небольшое количество работ. Так, Шэрон Гилад проводит анализ деятельности Финансового омбудсмена. Анализ проводится автором на основании реальных кейсов. Ш. Гилад отмечает, что новые виды омбудсменов не изучены тщательно представителями доктрины, поэтому необходимая информация зачастую может быть получена путём исследования кейсов. Редкость подобных исследований делает их результаты наиболее ценными для изучения актуальных тенденций развития института омбудсмена в Соединённом Королевстве.
В Главе 1 настоящей работы также будут использованы работы российских исследователей, посвящённые теории и истории развития института омбудсмена в мире. Среди российских представителей доктрины, посвятивших свои труды рассматриваемой тематике, можно выделить, например, В. Е. Чиркина, М. М. Тхаркахо, А. Ю. Сунгурова, Б. С. Галяутдинова, В. В. Комарову, Р. Б. Корнилова. В работах указанных авторов приводятся исторические справки о развитии института омбудсмена в разных государствах, анализируются способы учреждения новых видов омбудсменов, а также проводится сравнительно-правовой анализ института омбудсмена в мире и института Уполномоченного по правам человека в РФ.
В Главе 2, посвящённой непосредственно анализу особенностей правового регулирования нескольких видов омбудсменов в Соединённом Королевстве, будут использованы в первую очередь нормативные акты, которыми учреждена должность омбудсмена, и регулируется его деятельность. Нормативную базу омбудсмена могут составлять акты Парламента, подзаконные акты, а также локальные акты саморегулирования, которые омбудсмен издаёт самостоятельно.
В параграфе 2 Главы 1 и в Главе 2 также используются некоторые материалы курсовой работы автора за 3 курс - Габриелов В. А. Конституционно-правовой статус омбудсмена в зарубежных странах (на примере Великобритании).
В данной работе используется следующие методы научного исследования: 1) методы анализа и синтеза; 2) сравнительно-правовой метод для сравнения эффективности британского Парламентского комиссара, Уполномоченного по правам человека в РФ и в иных странах; 3) исторический метод для изучения исторического развития института омбудсмена; 4) формально-юридический метод при исследовании законодательства об омбудсменах; 5) эмпирический и статистический методы для сбора данных, иллюстрирующих работу омбудсменов.
Структура работы включает введение, две главы, выступающие её общей и особенной частями и разделённые на девять параграфов, а также заключение, список источников и одно приложение.
Глава 1. Теоретические основы, правовое регулирование и историческое развитие института омбудсмена
1.1 Омбудсмен как государственный правозащитный институт: основы теории и правовое регулирование
Защита прав и свобод человека и гражданина - одна из важнейших функций цивилизованного государства. Её реализация составляет основу конституционализма. Данная задача - идеал, на достижение которого должна быть направлена правотворческая и правоприменительная деятельность в правовом государстве.
Воплощению данного идеала призваны способствовать все органы и должностные лица публичной власти, в частности - исполнительной. Однако на практике граждане нередко сталкиваются с разнообразными проблемами во взаимоотношениях с представителями публичной администрации, связанными с нарушениями их прав. Эти проблемы могут быть как результатом ошибки и некомпетентности, так и следствием недобросовестности и злоупотреблений чиновников. Они порождают правовые споры, которые требуют скорого и эффективного разрешения.
Основным средством защиты прав и свобод от злоупотреблений со стороны чиновников остается судебная защита. При этом об актуальности такой защиты судебными средствами свидетельствует возникновение и распространение в мире административного судопроизводства - особой ветви судебной системы, специализирующейся именно на спорах физических и юридических лиц с органами и должностными лицами публичной власти. Но даже несмотря на это, традиционные средства судебной защиты прав и свобод человека и гражданина на определённом этапе развития правовой государственности оказываются недостаточными вследствие весьма высокого уровня требовательности и ожиданий граждан в данной сфере, неудовлетворённых бюрократизацией и громоздкостью судебных процедур. Поэтому возникает потребность в новых альтернативных институтах защиты прав и свобод. Одним из них является институт омбудсмена.
Нужда в независимом арбитре вкупе с усложнением административных практик в течение XX века, в особенности его второй половины, вызвала интерес к институту омбудсмена как у гражданского общества, заинтересованного в наличии правозащитного механизма, обременённого формальностями в минимальной степени и обладающего значительным миротворческим потенциалом, так и у государства, нуждающегося в поддержании легитимности. Кроме того, как отмечают некоторые представители доктрины, усиление позиций исполнительной власти в этот же период заставляет парламенты рассматривать варианты введения новых механизмов контроля за деятельностью чиновников.
Случаи ненадлежащего исполнения своих обязанностей органами и должностными лицами исполнительной власти в сочетании с повышением чуткости и нетерпимости граждан к таким случаям стали предпосылкой учреждения института омбудсмена. Еще одной предпосылкой являлись недостатки в осуществлении административного судопроизводства и квазисудебных административных процедур защиты прав человека от их нарушений со стороны чиновников. Значительные процессуальные издержки, загруженность судов и длительность процесса свидетельствовали о необходимости наличия альтернативного пути разрешения споров, что воплотилось в создании института омбудсмена.
Следует отметить, что в своей первоначальной модели институт омбудсмена имел достаточно прочные связи с парламентом: омбудсмены учреждались и назначались только посредством издания актов парламента, отчитывались перед ним, получали от парламентариев жалобы граждан. Однако впоследствии омбудсмены стали приобретать всё большую и большую автономию, свободу усмотрения. Например, некоторые виды омбудсменов Соединённого Королевства, которые будут рассмотрены в настоящей работе, являются ярким примером того, что на данный момент омбудсмены могут учреждаться не только по инициативе парламента страны, но и иных государственных органов, а также должностных лиц. Аналогичная тенденция наблюдается и в других странах. Например, в России наряду с конституционным омбудсменом, тяготеющим к парламентской модели, действуют президентские омбудсмены, дистанцированные от парламента.
По этой причине стала более разнообразной правовая база функционирования данного института. Правовое регулирование статуса различных видов омбудсменов осуществляется в настоящее время не только законами, но и подзаконными актами. Разнообразие источников права, регулирующих статус омбудсменов можно обнаружить, например, в Соединённом Королевстве и в Российской Федерации. Так, правовое регулирование статуса британского Парламентского комиссара по делам администрации осуществляется в Акте о Парламентском комиссаре 1967 (Parliamentary Commissioner Act 1967). Однако статус Пенсионного омбудсмена определён в подзаконном акте - издаваемых государственным секретарём по социальной безопасности особых правилах The Personal and Occupational Pension Schemes (Pensions Ombudsman) Regulations 1996. Что касается России, то, например, статус Уполномоченного по правам человека урегулирован Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом от 26.02.1997 №1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», а статус Уполномоченных по правам ребёнка и по защите прав предпринимателей - обычными федеральными и региональными законами.
Некоторые омбудсмены имеют право издавать собственные правила, в соответствии с которыми они рассматривают жалобы граждан, что обеспечивает возможность избавиться от формальных процедур и ускорить процесс расследования. Саморегулирование - одна из отличительных черт многих видов омбудсменов в Соединённом Королевстве. Так, Жилищный омбудсмен определяет в особых правилах порядок рассмотрения жалоб граждан и взаимодействия с арендодателями. Эти правила будут рассмотрены ниже в настоящей работе. Кроме того, Мебельный омбудсмен имеет ещё большую свободу саморегулирования: он вообще не публикует каких-либо локальных актов, формируя подходы к разрешению конкретных кейсов в своей практике.
Особенностью института омбудсмена является то, что, будучи правозащитным институтом, причём государственным, он не делает ставку на механизм принуждения, выступая посредником и миротворцем. Одна из причин его растущей популярности заключается в том, что данный институт выступает одним из проявлений более общей современной тенденции развития современных правовых систем - распространения так называемого мягкого права (soft law), предполагающего наличие гибких процедур, минимум формальностей, особой атмосферы доверия и отсутствие обязательных решений, неисполнение которых влечёт ответственность. Омбудсмены, как правило, имеют возможность принудить как заявителя, так и ответчика по жалобе предоставить необходимые для расследования сведения и документы, осуществить допрос, произвести ряд других процессуальных действий, но сами методы воздействия являются мягкими, рекомендательными, направленными на примирение сторон. Заявители и должностные лица органов исполнительной власти получают от омбудсмена совет, рекомендацию о том, какие действия следовало бы произвести, чтобы разрешить спор. Однако, если чиновник отказывается содействовать восстановлению законного права гражданина, омбудсмен в некоторых странах может вынести обязательное для исполнения решение.
Омбудсмены активно взаимодействуют со СМИ, сообщают парламенту, органам исполнительной власти и гражданскому обществу о существующих проблемах с правами человека в законодательстве и в правоприменении через свои отчёты и доклады, способствуя тем самым созданию атмосферы нетерпимости к нарушениям прав человека и улучшению ситуации в данной сфере. Использование альтернативных методов разрешения споров, оперативность, нацеленность на смягчение конфронтации, отсутствие как платы за обращение граждан к омбудсмену, так и многих формальностей, свойственных судебным процедурам, делают институт омбудсмена всё более привлекательным для граждан правозащитным механизмом.
1.2 Историческое развитие правового института омбудсмена в мире и в Соединённом Королевстве
Впервые институт омбудсмена возник в Швеции в 1809 г., где он был учреждён параграфом 6 главы 12 Конституции 1809 г., в котором было установлено, что Риксдаг (парламент Швеции) имеет право избрать омбудсменов с целью контроля за применением законодательства в публичной деятельности. Омбудсмен рассматривал жалобы граждан на действия органов и должностных лиц исполнительной власти и назывался омбудсменом юстиции. Он был обязан отчитываться об итогах своей деятельности перед Риксдагом.
Первые шаги на пути эволюции института омбудсмена в Швеции совершаются в период Первой мировой войны: в стране появляется омбудсмен по правам военнослужащих. Данный омбудсмен и его заместитель назначались Комитетом, который создавался из 48 членов Риксдага. Основная функция омбудсмена по правам военнослужащих заключалась в проведении расследований по жалобам о несоблюдении законодательства офицерством и иными должностными лицами военной администрации. В течение третьей четверти XX века растёт доверие населения к омбудсменам юстиции в Швеции, что выражается в увеличении числа обращений к ним. Появляются новые узкоспециализированные омбудсмены, назначаемые, в том числе правительством, например, омбудсмен по делам прессы. Кроме того, укреплялась независимость омбудсменов от назначающих их органов, поэтому в настоящее время в политической и правовой доктрине существует мнение о том, что омбудсмен относится к отдельной - контрольной- ветви власти. На данный момент на официальном сайте Правительства Швеции указано, что в Швеции существуют следующие виды омбудсменов: омбудсмен юстиции, Канцлер юстиции, Уполномоченный по правам потребителей, дискриминационный омбудсмен, детский омбудсмен, омбудсмен по делам детей и школьников. Кроме того, в Швеции действуют медиа-омбудсмен, рекламный омбудсмен, налоговый омбудсмен.
Шведский опыт оказал влияние на механизмы защиты прав человека в других государствах - в них тоже возникает институт омбудсмена в XX веке. Наиболее распространённым и первичным во многих странах видом омбудсмена представляется именно назначаемый парламентом. При этом слово «омбудсмен» переводится как представитель, поверенный, то есть изначальная концепция этого института предполагает, что омбудсмен представляет граждан, их интересы, ему они могут доверить их защиту. В таком виде рассматриваемый институт, как правило, возникал впоследствии в других странах, но в законодательстве некоторых из них он носит иное название.
Так, в 1953 г. в Дании принимается конституция, которая закрепляет должность омбудсмена. Его полномочия определены в специальном законе 1954 г. В 1952 г. в Норвегии учреждается военный омбудсмен, а в 1964 г. - омбудсмен юстиции по аналогии со шведским. Во второй половине XX века рассматриваемый институт возникает также в США, Новой Зеландии, Соединённом Королевстве, Германии, странах Латинской Америки и множестве иных государств.
В России впервые официальное закрепление институт омбудсмена получил в Декларации прав и свобод человека и гражданина в 1991 г. В данной Декларации омбудсмен получил наименование «Парламентский уполномоченный по правам человека». В п. «е» ст. 103 Конституции РФ 1993 г. было подтверждено существование Уполномоченного. Однако из названия омбудсмена было исключено слово «парламентский». Вероятно, тем самым законодатель стремился подчеркнуть его независимость несмотря на то, что омбудсмен в соответствии с Конституцией РФ назначается на должность и освобождается от неё только Государственной Думой. В п. 3 ст. 103 Конституции также содержится указание на необходимость принятия соответствующего федерального конституционного закона. Как видно, в России сама должность Уполномоченного возникла в Декларации, подтверждена Конституцией, конкретизация правового регулирования его деятельности осуществлена ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации».
На данный момент в России существуют Уполномоченный по правам ребёнка при Президенте РФ, деятельность которого регулируется ФЗ №501-ФЗ от 27.12.2018; Общественный примиритель на финансовом рынке (Финансовый омбудсмен), должность которого была учреждена Ассоциацией российских банков. Правовое регулирование Финансового омбудсмена осуществляется соответствующим положением от 20.09.2010 №2, утверждённым Советом Ассоциации российских банков. Кроме того, в 2013 г. возникла должность Уполномоченного при Президенте РФ по защите прав предпринимателей, известного также как бизнес-омбудсмен. Его полномочия регулируются соответствующим федеральным законом.
Что касается Соединённого Королевства, первым британским омбудсменом является Парламентский комиссар по делам администрации, должность которого была учреждена в акте парламента Parliamentary Commissioner Act 1967. В 1992 г. непарламентским путём возникла должность Мебельного омбудсмена. В 1993 г. был издан Pension Schemes Act 1993, учредивший должность Пенсионного омбудсмена. В том же году появились Комиссары службы здравоохранения Англии и Уэльса на основании Health Service Commissioners Act 1993. Затем в Housing Act 1996 возникла должность Жилищного омбудсмена. В 2000 г. в соответствии с Financial Services and Markets Act 2000 был учрежден Финансовый омбудсмен, а в 2007 г. на основании Legal Services Act 2007 была установлена должность Правового омбудсмена.
В Великобритании, таким образом, имеет место широкое разнообразие видов омбудсменов, продолжают появляться новые виды. Данное разнообразие настолько велико, что полного перечня омбудсменов, действующих в стране, английские учебники не дают, приводя лишь примеры, которые по мнению соответствующих авторов, являются наиболее значимыми. Например, Алекс Кэрролл выделяет следующих омбудсменов: Парламентский комиссар по администрации, омбудсмен службы здравоохранения, Комиссары по местной администрации, Жилищный омбудсмен, Офис независимого арбитра по высшему образованию, Омбудсмен по тюремному заключению и испытательным срокам, Правовой омбудсмен. Нил Парпуорт указывает только Парламентского комиссара по администрации, Комиссара службы здравоохранения, Комиссаров по местной администрации и Европейского омбудсмена.
Для того, чтобы получить полный перечень существующих на данный момент омбудсменов, автору настоящего исследования пришлось обратиться в Справочную службу Палаты общин по электронной почте. В своём ответе на запрос сотрудник Справочной службы Палаты общин разъяснил, что подобным перечнем может располагать Ассоциация омбудсменов (Ombudsman Association) (копию ответа сотрудника Справочной службы Палаты Общин - см. в Приложении). Действительно, список омбудсменов Соединённого Королевства размещён на официальном сайте Ассоциации омбудсменов, которая служит для предоставления обобщённой информации об омбудсменах и их правовом регулировании. Актуальный перечень приведён в сноске. В списке нет упомянутого выше европейского омбудсмена, так как его наличие было связано с членством Великобритании в Европейском Союзе.
1.3 Основные современные тенденции развития института омбудсмена
Анализ исторической эволюции института омбудсмена позволяет выявить следующие современные тенденции его развития: диверсификация, децентрализация, увеличение степени независимости омбудсменов, разрастание правовой базы функционирования института омбудсмена. Представляется необходимым рассмотреть в отдельности каждую из них.
Расширение сфер ведения омбудсменов приводит к их функциональной специализации и увеличению их количества - диверсификации. Новые виды омбудсменов имеют достаточно узкую специализацию, рассматривают споры, возникающие из конкретных правоотношений, а не жалобы на действия чиновников или представителей бизнеса в целом. Диверсификация ярко выражена в развитии института омбудсмена в Соединённом Королевстве, в правовом регулирование тех видов омбудсменов, которые будут рассмотрены в настоящей работе.
Следующая тенденция заключается в том, что новые виды омбудсменов учреждаются не только по инициативе парламента, но по воле иных государственных органов, должностных лиц. Её можно обозначить как децентрализацию данного института. Учредить омбудсмена могут, например, правительство страны, его департаменты, президент. Вследствие децентрализации происходит разрастание правовой базы функционирования института омбудсмена. Как было упомянуто выше, правовое регулирование омбудсмена может осуществляться не только на уровне законов, но и посредством подзаконных актов. Кроме того, в некоторых странах, например в Великобритании, омбудсмены могут издавать собственные правила, которые не всегда должны иметь одобрение какого-либо вышестоящего органа, должностного лица.
Ещё одна тенденция - автономизация, то есть рост независимости омбудсменов как от органов, учредивших их, так и от государственного контроля в целом. Эта тенденция проявляется, в частности, в указанном праве на саморегулирование. Когда омбудсмен сам издаёт правила, в соответствии с которыми рассматривает обращения граждан, он имеет возможность более чутко и своевременно реагировать на изменения в тех правоотношениях, которые входят в его предмет ведения, сделать процедуру подачи жалоб удобнее, избавившись от излишних формальностей. Однако недостаток государственного контроля, который является неизбежным следствием увеличения независимости, может иметь и отрицательные последствия. Оценить влияние этой тенденции возможно, например, обратившись к статистическим отчётам, которые публикуют омбудсмены, чтобы проанализировать их эффективность в сравнении со степенью независимости.
Существует несколько способов учреждения института омбудсмена. Их рассмотрение представляется особенно важным в контексте действия тенденции децентрализации. Как показывает исследование зарубежного законодательства, механизмов учреждения института омбудсмена существует несколько: появление соответствующих положений в конституции страны; принятие специального закона об омбудсмене с последующим включением его положений в конституцию; принятие такого закона без закрепления в конституции; наконец, издание подзаконного нормативного правового акта. Введение института омбудсмена юстиции в Швеции - пример первого из указанных способов. Таким же образом он возник, например, в Испании, в ст. 54 Конституции которой в 1978 г. была учреждена должность Народного защитника, впоследствии ставшая образцом для некоторых стран Латинской Америки. Кроме того, в Дании институт омбудсмена был введён путём принятия поправки к Конституции в 1953 г. Второй вариант учреждения института омбудсмена был использован, например, в Польше, где в 1987 г. был принят первый закон об омбудсменах, а в 1989 г. аналогичная поправка была внесена в Конституцию. Великобритания же избрала третий путь из вышеперечисленных, что объясняется наличием в ней неписанной конституции. Четвёртый способ учреждения института омбудсмена, а именно издание подзаконного акта, также используется в Соединённом Королевстве для некоторых видов омбудсменов. Так, Мебельный омбудсмен был сформирован неминистерским Департаментом Правительства Офисом справедливой торговли (Office of Fair Trading).
Глава 2. Виды омбудсменов в Соединённом Королевстве
2.1 Парламентский комиссар по делам администрации и Комиссар службы здравоохранения
Правовую базу деятельности Парламентского комиссара по делам администрации составляет Акт о Парламентском комиссаре 1967 (Parliamentary Commissioner Act 1967). Во вступительном тексте к данному Акту Парламента указано, что функцией Комиссара является расследование административных действий от имени Короны, то есть его должность учреждается для того, чтобы граждане имели возможность обжаловать действия представителей администрации, нарушающие их права и свободы.
В соответствии с п. 2 секции 1 Акта Парламентский комиссар по делам администрации назначается патентной грамотой Её Величества. Согласно п. 2A и п. 2B секции 1 Комиссар остаётся на своём посту до конца срока, на который он был назначен. Этот срок не может превышать семи лет.
Секция 5 Акта посвящена делам, по которым Комиссар по администрации может проводить расследование. В ней раскрываются его полномочия. Согласно п. 1 данной секции Комиссар имеет право на проведение расследования в отношении любого действия, совершённого департаментом правительства или по его поручению, а также иными представителями власти, перечисленными в данном акте, в случае, если письменная жалоба от гражданина была подана члену Палаты общин, который с согласия гражданина передал её на рассмотрение Комиссару. Передать Комиссару жалобу должен парламентарий, однако в случае передачи Комиссар получает абсолютное полномочие на осуществление расследования в отношении любого действия, совершённого властями. Перечень департаментов и организаций, в отношении которых Комиссар может проводить расследование, содержится в Приложении 2 к рассматриваемому акту. Многочисленные поправки, вносимые в данное Приложение, значительно расширили перечень подконтрольных Комиссару органов: в настоящее время в него входят департаменты правительства, агентства, комитеты, монетный двор, музеи и парки, галереи, некоммерческие организации, научные группы и научно-исследовательские институты.
Организация деятельности Парламентского комиссара по делам администрации имеет весьма интересную особенность, связанную с существованием еще одного вида британского Парламентского омбудсмена, а именно Комиссара службы здравоохранения. Правовой базой функционирования данного омбудсмена служит Акт о Комиссаре службы здравоохранения 1993 (Health Service Commissioners Act 1993), согласно п. 1 секции 2A которого он может проводить расследования в отношении физических и юридических лиц, которые на территории Англии и Уэльса осуществляют медицинские, офтальмологические и фармацевтические услуги, а также врачей-дантистов. В соответствии с п. 1 секции 3 Комиссар проводит расследование на основании жалобы лица, поданной Комиссару, которая касается проблем при оказании услуг здравоохранения.
Согласно положениям Приложения 1 к Health Service Commissioners Act 1993 наделение полномочиями Комиссара службы здравоохранения происходит патентной грамотой Её Величества. Срок полномочий не может превышать семи лет. Комиссар имеет право быть освобождённым от службы Её Величеством по собственному желанию. Кроме того, его полномочия могут быть принудительно прекращены Её Величеством по причине неправомерного поведения (misbehaviour) при наличии соответствующего требования от обеих палат Парламента.
Особенностью статуса данного омбудсмена является тот факт, что, несмотря на наличие в секции 9 отдельных требований к направляемой ему жалобе, он и Парламентский комиссар по делам администрации являются одним и тем же лицом. Примечательно, что данное обстоятельство никак не отражено ни в Parliamentary Commissioner Act 1967, ни в Health Service Commissioner Act 1993. В таком случае на каком основании произошло объединение? Как указывает Парламент Великобритании в глоссарии, размещённом на его официальном портале, актуальное название омбудсмена - Омбудсмен парламентский и службы здравоохранения (The Parliamentary and Health Service Ombudsman). Он совмещает сразу две должности, установленные статутом.
Этот факт подтверждается и официальными справочными документами, публикуемыми библиотекой Палаты общин. Так, в статье «The Parliamentary Ombudsman: role and proposals for reform» авторы Люсинда Маэр и Сара Придди указывают, что по сложившемуся обычаю должности Парламентского комиссара и Комиссара службы здравоохранения занимает одно лицо. Уже первым омбудсменом службы здравоохранения стал Парламентский комиссар. Однако технически речь идёт о разных самостоятельных постах. Рассматриваемая особенность объединения двух должностей представляется интересной для исследователя, так как она отражает роль обычая в Соединённом Королевстве. Обычай в этой стране может не только восполнять пробелы законодательства, но и вступать в определённое противоречие со статутом в целях обеспечения практического удобства и эффективности конкретного института.
Комиссару, как и иным омбудсменам, гарантируется невмешательство государственных органов и должностных лиц в их деятельность. Кроме того, в Parliamentary Commissioner Act 1967 установлена обязанность государственных органов и должностных лиц предоставлять омбудсмену любые сведения и документы, которые он истребует при проведении расследования по жалобе. Примечательно, что ни в Parliamentary Commissioner Act 1967, ни в Health Service Commissioners Act 1993 не содержится каких-либо правил о том, какие действия может совершить Комиссар по результатам расследования. Представляется, что законодатель намеренно не урегулировал этот аспект, считая необходимым предоставить Комиссару широкое поле для усмотрения. В многолетней практике последнего сложился определённый подход к тому, какие решения он может принимать. Они перечислены на официальном интернет-ресурсе Комиссара. Так, если он посчитает, что жалоба подлежит удовлетворению полностью или в части, то сторона, допустившая нарушение, может быть обязана 1) признать свою ошибку; 2) принести извинения; 3) произвести возмещение заявителю в виде определённой денежной суммы; 4) принять меры для предотвращения повторения аналогичных ошибок в будущем и улучшения процесса своей деятельности.
Никаких специальных положений об ответственности омбудсмена не содержится ни в Parliamentary Commissioner Act 1967, ни в Health Service Commissioners Act 1993. Однако это не означает, что омбудсмен не отвечает за последствия своих решений. Решения Омбудсмена парламентского и службы здравоохранения могут подлежать судейскому пересмотру. При этом отмечается, что суд рассматривает вопрос правильности применения омбудсменом норм права, а не о том, принесло ли реальную пользу его решение по жалобе.
Лицо, назначенное Комиссаром, может быть освобождено от своих обязанностей до окончания срока по собственному желанию Её Величеством или в принудительном порядке - опять же Её Величеством в случае недостойного поведения, если есть соответствующее заявление обеих палат Парламента, что предусмотрено соответственно п. «a» и п. «b» п. 3 секции 1.
С целью оценки эффективности деятельности Парламентского комиссара по делам администрации обратимся к данным статистики поступивших к нему и рассмотренных им жалоб, размещённым в опубликованном на его официальных электронных ресурсах отчёте за период с июля 2018 по июнь 2019 гг. За этот период к омбудсмену поступило 112262 жалобы, включая жалобы, касающиеся здравоохранения. Для сравнения в отчёте указано, что в прошлом периоде поступило 114278 жалоб, то есть какой-либо значительной динамики изменения популярности рассматриваемого института за последние годы не наблюдается. Большая часть жалоб (82998), как указывается в отчёте, была либо перенаправлена в надлежащие организации для их рассмотрения (конкретные организации не указываются), либо заявителям была предоставлена консультация о том, какие действия необходимо произвести, какие сведения предоставить, чтобы жалобу мог рассмотреть сам Комиссар. Рассмотрена была 29841 жалоба (включая оставшиеся с прошлого периода). Из них решения были приняты только по 5658 жалобам, остальные же (24183) не подлежали рассмотрению. Комиссар не конкретизирует, какие именно решения были вынесены и по каким жалобам. Однако указывается, что 266 жалоб были связаны с проблемами с возможностью получения подробной информации об изменении пенсионного возраста женщин от Департамента по работе и пенсиям (Department for Work and Pensions). Кроме того, 44% заявителей являются людьми с ограниченными возможностями, что свидетельствует о вероятном наличии дискриминации и оказания услуг здравоохранения ненадлежащего качества. Так, Комиссар указывает, что к нему обратилась жена гражданина, который потерял один глаз из-за неправильного метода лечения, избранного врачом. Благодаря содействию Комиссара, данному гражданину была выплачена денежная компенсация в размере 1000 фунтов и принесены извинения.
На первый взгляд, эффективность Комиссара может быть подвергнута сомнению из-за малого количества жалоб, по которым были приняты решения, в сравнении с общим числом поступивших за период. Однако, как указано в отчёте, Комиссар стремится к тому, чтобы как можно больше жалоб разрешались мирным путём без привлечения административного ресурса. Большое количество перенаправленных жалоб с предоставлением заявителю консультации свидетельствует о том, что омбудсмен не отказывался от осуществления своих функций, но предпринял усилия для того, чтобы передать жалобы государственному органу (должностному лицу), имеющему необходимую для разрешения конкурентного спора компетенцию. Таким образом, можно сделать вывод, что Комиссар - это омбудсмен, рассматривающий стабильное число обращений от граждан в год, деятельность которого достаточно эффективна и способствует наиболее благоприятному для сторон разрешению спора.
Проведём небольшой сравнительный анализ рассмотренных выше результатов деятельности Парламентского комиссара с результатами, представленными в докладе Уполномоченного по правам человека в РФ за 2019 г.За данный период к Уполномоченному поступило 38328 жалоб. Почти треть обращений (12168) была связана с реализацией уголовно-процессуального законодательства. Среди них увеличилось количество жалоб на обоснованность уголовного преследования. На втором месте - жалобы по вопросам по вопросам соблюдения и защиты жилищных прав (4492). При этом удовлетворено было малое количество жалоб - 1142 жалобы. Среди удовлетворённых жалоб большинство составляют следующие категории: права человека в уголовном процессе (620); права человека в местах принудительного содержания (196); жилищные права (153). Как и британский Парламентский комиссар, Уполномоченный по правам человека удовлетворил достаточно немного обращений. Однако, как указано в отчёте, по 20697 обращениям были даны разъяснения заявителям относительно того, как они могут защитить свои права. Таким образом, к Уполномоченному по правам человека в РФ по данным за 2019 г. обращалось меньшее количество граждан, чем к Комиссару в Соединённом Королевстве.
При сравнении количества удовлетворённых жалоб можно сделать вывод, что подход обоих омбудсменов к рассмотрению жалоб имеет сходства: омбудсмен определяет, может ли он провести расследование по жалобе; в случае невозможности или нецелесообразности его проведения он разъясняет граждан, какой путь им следует избрать для более эффективной защиты своих прав.
2.2 Правовой омбудсмен
Правовой базой функционирования Правового омбудсмена является Акт Парламента, на основании которого была учреждена его должность, - Акт о правовых услугах 2007 (LegalServicesAct 2007). В пояснительной записке к данному акту указано, что данный омбудсмен создаётся для независимого и непредвзятого рассмотрения жалоб на оказание юридических услуг. Правовой омбудсмен имеет свой официальный свод правил Legal Ombudsman Scheme Rules от 1 апреля 2019 г., который разрабатывается Офисом правовых жалоб и одобряется Лордом-канцлером. Необходимо отметить, что британский термин «схема (Scheme)» не имеет устоявшегося эквивалента в русском языке. Представляется, что этот термин применительно к регулированию статуса омбудсменов имеет два основных значения: 1) схема как свод правил, в соответствии с которым работает омбудсмен; 2) схема как правоотношения, на участников которых распространяются положения этого свода правил. В данном случае речь идёт о своде правил. Возможность создания Офисом собственных правил предусмотрена в секции 164 Legal Services Act. В п. 1 данной секции указано, что такие произвольно устанавливаемые правила должны способствовать наиболее быстрому разрешению проблемы и предусматривать как можно меньше формальностей.
Основным нововведением Legal Services Act 2007 стало создание Совета правовых услуг (Legal Services Board). Согласно п. 1 Приложения 1 к Legal Services Act 2007 Совет правовых услуг состоит из следующих членов: председателя и участников (от 7 до 10 человек), назначаемых Лордом-канцлером, а также исполнительного директора. В соответствии с п. 13 Приложения 1 исполнительный директор назначается самими членами Совета правовых услуг.
Согласно секции 114 Legal Services Act 2007 для взаимодействия с гражданами по правовым вопросам был создан Офис правовых жалоб (Office for Legal Complaints). Как указано в п. 1 Приложения 15 к Legal Services Act 2007, Офис правовых жалоб состоит из следующих членов: председателя, назначаемого Советом правовых услуг с одобрения Лорда-канцлера, и участников (от 6 до 8 человек), тоже назначаемых этим Советом с согласия председателя Офиса.
В соответствии с секцией 122 Legal Services Act 2007 омбудсмен и его помощники назначаются Офисом правовых жалоб. Как указано в п. 6 Приложения 15 к Legal Services Act, любой член Офиса назначается на срок, не превышающий 5 лет, что касается и Правового омбудсмена. Однако он, в соответствии с п. 3 данного Приложения, может на момент назначения и не быть членом Офиса. В любом случае он не должен быть председателем Офиса.
Legal Ombudsman Scheme Rules устанавливают, с какими жалобами Правовой омбудсмен имеет дело, а также в каком порядке происходит работа с ними. Правовой омбудсмен был создан, чтобы рассматривать жалобы граждан и организаций, которые не были удовлетворены оказанной юридической помощью, услугой (п. 1.1). Согласно п. 1.7 речь идёт о юридических услугах барристеров, солиситоров; нотариусов; специалистов по патентам, торговым маркам; зарегистрированных юристов Европейского союза; юристов по делам передачи имущества, а также иных юристов; альтернативных бизнес-структур (организационно-правовая форма юридического лица, введённая в Legal Services Act 2007: позволяет лицам, не имеющим юридического образования, иметь юридические фирмы, инвестировать в них).
При этом в п. 2.6 отмечается, что действие работника, на которое жалуется лицо, обычно приравнивается к действиям работодателя, даже если последний не знал и (или) не одобрял данных действий. Также действия товарища обычно приравниваются к действиям товарищества, если заявитель жалобы на момент совершения этого действия не знал о том, что товарищ не имеет права действовать от лица товарищества. Как следует из п. 5.3, заявитель должен соблюсти претензионный порядок, то есть жалобу можно подать только, если получен отрицательный ответ на претензию. Согласно п. 5.19 омбудсмен при её рассмотрении имеет право проводить расследование, запрашивая у сторон соответствующие сведения и документы. Кроме того, в соответствии с п. 5.8 он может передать жалобу суду, если полагает, что имеет место вопрос права, разрешить который должен суд. В п. 5.38 перечислены возможные действия, которые омбудсмен может обязать совершить ответчика по жалобе, если она будет удовлетворена. Так, в данные действия входят обязанность принести извинения, выплатить в пользу заявителя компенсацию убытков с процентами или без них, возместить ему моральный вред.
В системе гарантий деятельности омбудсмена важнейшими являются судебные. Согласно п. 5.30 Scheme Rules, если во время расследования сторона отказывается предоставить омбудсмену информацию или документ, он может обратиться в суд, чтобы обязать сторону исполнить требование. Данная норма гарантирует проведение расследования в том случае, если стороны препятствуют омбудсмену.
Ответственность Правового омбудсмена не имеет детализированного регулирования ни в законах, ни в подзаконных актах. Он, как и Парламентский комиссар по делам администрации, несёт ответственность на общих основаниях - его решения могут быть оспорены в судебном порядке. Кроме того, в п. 8 Приложения 15 к Legal Services Act установлено, что, если член Офиса правовых жалоб в течение 6 месяцев подряд не исполняет своих обязанностей без уважительной причины, Совет Офиса может исключить его из Офиса. Эта норма относится ко всем членам Офиса, затрагивая и Правового омбудсмена.
Нормы о прекращении полномочий омбудсмена также содержатся в п. 8 Приложения 15 к Legal Services Act и относятся ко всем членам Офиса, каждый из которых имеет право по собственному желанию покинуть свой пост, предупредив об этом Совет Офиса. Также он может быть принудительно исключён Советом по указанному выше основанию (неисполнение обязанностей); если он осуждён за правонарушение (offence); если Совет посчитает, что он по иным причинам не может осуществлять свои функции.
Таким образом, Правовой омбудсмен в Великобритании обладает одной важной для исследования особенностью - наличием собственного правового регулирования. Должность этого омбудсмена была сформирована парламентским путём, но важнейшие положения, определяющие порядок его деятельности, относятся к уровню подзаконных актов, что наглядно демонстрирует тенденцию автономизации правового регулирования института омбудсмена. При этом представляется важным, что в данном случае сам Парламент указал на такую возможность в своём акте, тем самым делегируя свои полномочия Офису правовых жалоб. Представляется, что саморегулирование способно повысить эффективность омбудсмена, так как оно предоставляет омбудсмену возможность установить удобный порядок осуществления им деятельности и своевременно вносить в него изменения.
Чтобы оценить фактическую эффективность Правового омбудсмена, обратимся к статистическому отчёту за период с марта 2018 г. по март 2019 г. о поступивших к нему жалобах. За этот период омбудсменом было завершено 6206 кейсов, что несколько больше, чем в прошлом периоде (6125), то есть положительная динамика в популярности данного института есть, однако она представляется незначительной. Омбудсмен не конкретизирует, какое количество кейсов завершить не удалось, отсутствует информация об общем количестве поступивших и перенаправленных обращений. Однако в отчёте указано, что приняты к рассмотрению были 4022 жалобы. Представляется, что остальные 2184 завершённых кейса были оставшимися с прошлого периода. При этом 41% кейсов был завершён путём вынесения омбудсменом финального решения. 36% кейсов разрешились соглашением сторон, то есть омбудсмен выступал скорее в роли медиатора. Оставшиеся кейсы (23%) были завершены иным путём (в отчёте не указывается, каким именно). Представляется, что речь идёт о жалобах, перенаправленных компетентному государственному органу или должностному лицу. В прошлом периоде соглашением сторон разрешились 40% кейсов, решение омбудсмен вынес по 33%. Таким образом, сравнение данных за оба периода демонстрирует скорее отрицательную динамику, так как в текущем периоде меньше предоставляющих юридические услуги лиц были готовы следовать указаниям омбудсмена для примирения, поэтому ему пришлось вынести принудительное решение. Однако в отчёте указывается, что увеличение количества таких решений в текущем периоде связано, в частности, с рассмотрением некоторых давних кейсов, по которым стороны не могли прийти к компромиссу.
Подобные документы
Положение Государственных советов как консультативных органов при президенте в механизме разделения властей в Португалии, Нидерландах и Франции, порядок их формирования и полномочия. Парламентский комиссар по делам администрации в Великобритании.
реферат [28,0 K], добавлен 26.03.2010Место института омбудсмена в системе механизма защиты прав человека. Обязанности и полномочия, компетенция. Институт омбудсмена и комиссия по правам человека. Институт омбудсмена в Республике Беларусь. Закон об уполномоченном по правам человека.
реферат [34,1 K], добавлен 13.05.2011Понятие и нормативное регулирование института Уполномоченного по правам человека, основные направления его деятельности. Соотношение федерального и регионального омбудсменов. Недостатки в законодательной базе, регламентирующей институт омбудсмена в РФ.
реферат [14,4 K], добавлен 07.02.2010Изучение особенностей и законодательного обоснования взаимоотношений отдельного гражданина с администрацией. Сравнительно-правовой анализ института омбудсмена – службы, которая получает жалобы на государственные органы и служащих от пострадавших лиц.
статья [19,7 K], добавлен 20.08.2013Определение понятия и классификация форм парламентского контроля за деятельностью исполнительной власти. Рассмотрение особенностей данного контроля в президентской, полупрезидентской и парламентарной республиках. Правовые основы института омбудсмена.
дипломная работа [96,0 K], добавлен 29.06.2015История становления и развития системы защиты прав ребенка, ее нормативно-правовая сфера в России на современном этапе. Полномочия детского омбудсмена, их анализ и оценка, законодательное обоснование. Существующие проблемы и направления их разрешения.
дипломная работа [102,4 K], добавлен 17.06.2014Значение института омбудсмена в государственно-правовой системе РФ. Назначение и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, его функции, полномочия, порядок деятельности. Пути совершенствования законодательства об Уполномоченном.
курсовая работа [53,7 K], добавлен 13.04.2012Понятие института прав и свобод граждан, конституционных прав и свобод, эволюция их становления. Сущность прав и основных свобод личности в конституционных и нормативных актах Республики Казахстан, международных актах. Особенности института омбудсмена.
дипломная работа [131,7 K], добавлен 20.06.2015Политико-правовые предпосылки учреждения института Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан. Основные функции и направления его деятельности. Формы его установления и реализации. Международный опыт функционирования института омбудсмена.
дипломная работа [89,5 K], добавлен 06.07.2015Правовые основы организации, регулирования и функционирования муниципальной службы в РФ. Особенности ограничений, прав, обязанностей, ответственности и гарантий муниципальных служащих в РФ. Совершенствования института муниципальной службы в г. Омск.
дипломная работа [889,3 K], добавлен 16.03.2017
