Диверсификация как тенденция развития института омбудсмена в Соединённом Королевстве

Наличие Жилищного омбудсмена обусловлено соответствующим указанием в п. 1 секции 51 Акта Парламента о жилище 1996 (Housing Act 1996). Как указано во вступительном тексте этого акта, предметом его регулирования являются отношения между арендодателем и арендатором, их поведение, а также иные отношения, связанные с данными. Следовательно, и Жилищные омбудсмен рассматривает споры из данных правоотношений. Парламент установил, что арендатор социального жилья имеет право в случае возникновения спора с социальным лендлордом обратиться к данному омбудсмену, который осуществляет свою деятельность в соответствии со схемой, одобренной государственным секретарём. Здесь законодатель открыто формулирует отсылочную норму, которая позволяет омбудсмену иметь собственное правовое регулирование: он сам разрабатывает положения схемы, а государственный секретарь лишь её утверждает. Схема публикуется на официальном интернет-ресурсе омбудсмена. Согласно п. 3 схемы омбудсмен пересматривает её положения каждые пять лет и вносит изменения с согласия государственного секретаря. В данном случае термин схема используется и как название свода правил, и в значении «правоотношения, вытекающие из договора аренды», на участников которых распространяются данные правила. Член схемы - это лендлорд (арендодатель). В схеме предусмотрены случаи, когда членство является обязательным. Рассмотрим их ниже. Кроме того, арендодатель может добровольно стать членом схемы, то есть распространить на свои отношения с арендатором юрисдикцию омбудсмена.

В соответствии с п. 59 схемы омбудсмен назначается государственным секретарём на тех условиях, которые последний считает подходящими (as the Secretary of the State thinks fit). Конкретные условия не перечислены ни в схеме, ни в Housing Act 1996, то есть государственный секретарь имеет возможность усмотрения. Однако в п. 60 схемы предусмотрены условия, при наличии которых лицо не может стать омбудсменом. Так, кандидат не должен быть агентом, акционером, должностным лицом члена схемы, его сотрудником.

Юрисдикция Жилищного омбудсмена распространяется только на тех субъектов, которые зарегистрированы как члены схемы. В соответствии с п. 6 обязательными членами являются все субъекты, которые когда-либо были или являются социальными лендлордами, а также местные власти в той степени, в которой они управляют социальным жильём. В п. 2 секции 51 Housing Act 1996 указано, что под «социальным лендлордом» следует понимать английские местные власти и частных лиц, зарегистрированных как предоставляющие жильё по социальному найму, то есть речь идёт не о любом договоре аренды, а именно о договоре социального найма, заключаемом в случаях, предусмотренных законом. Кроме того, как указано в п. 5, любой иной субъект может по своему желанию стать участником схемы, пройдя регистрацию и создав систему подачи и рассмотрения жалоб от своих арендаторов, а значит, каждый арендодатель, если он заботится о благополучии арендатора и желает повысить свой авторитет, может расширить таким образом распространение юрисдикции омбудсмена на любые договоры аренды, а не только на социальный найм.

Согласно п. 25 схемы омбудсмен имеет право проводить расследование по поступившей от арендатора жалобе. В соответствии с п. 43 он должен определить, является ли жалоба справедливой. Омбудсмен может её отклонить или удовлетворить. При удовлетворении жалобы он имеет право обязать члена схемы принести извинения заявителю; выплатить ему компенсацию; исполнить свои обязательства перед ним, провести определённые работы или воздержаться от них, а также принять иные разумные меры для предоставления возмещения заявителю.

В Housing Act 1996 отсутствуют нормы об организации Жилищного омбудсмена. Однако данный омбудсмен имеет корпоративную структуру без Совета директоров и аппарат, что отражено в п. 4.1 и п.4.2 рамочного документа (framework document), размещённого на его официальном интернет-ресурсе. В п. 4.8 этого документа установлено, что омбудсмен с одобрения государственного секретаря должен назначить Комитет по аудиту и обеспечению рисков (Audit and Risk Assurance Committee). Согласно п. 5.1 омбудсмен имеет свободу в том, каких сотрудников он набирает в свой штат, но обязан обеспечить отсутствие дискриминации, наличие системы поощрения и карьерного продвижения персонала, создание инклюзивной культуры.

Жилищному омбудсмену предоставлены стандартные для омбудсмена гарантии эффективного осуществления деятельности. Так, согласно п. 49 Схемы омбудсмен может запросить у члена Схемы любую информацию и документы, имеющие отношение к жалобе. В соответствии с п. 44 указания омбудсмена являются обязательными для исполнения всеми членами схемы.

Нормы об ответственности омбудсмена сформулированы в схеме лаконично. В п. 64 указано, что он единолично несёт ответственность за осуществление разрешения спора. При этом конкретные санкции за ненадлежащее исполнение им обязанностей не предусмотрены, что представляется логичным, так как правила, предусмотренные схемой, формулируются самим омбудсменом.

Согласно п. 61 схемы омбудсмен имеет право в любой момент самостоятельно покинуть пост, предупредив об этом в письменной форме государственного секретаря. Кроме того, последний может сам освободить омбудсмена от должности в следующих случаях: неисполнение обязанностей; особо некомпетентное управление; обнаружение перечисленных выше обстоятельств, при которых лицо не имеет право быть омбудсменом; если болезнь не позволяет омбудсмену осуществлять свои функции на протяжение более, чем шести месяцев в течение последовательных 12 месяцев.

Таким образом, правовое регулирование статуса Жилищного омбудсмена примечательно наличием прямого указания парламента на возможность создания им собственных правил, в соответствии с которыми он будет осуществлять свою деятельность. Тем не менее, учитывая важность социального найма для граждан, парламент устанавливает обязательность одобрения актов омбудсмена государственным секретарём. Ещё одной особенностью, которую необходимо отметить, является возможность расширения его юрисдикции по инициативе арендодателя. Регистрируясь в качестве члена схемы Жилищного омбудсмена, арендодатель тем самым распространяет его юрисдикцию на себя и тот договор аренды жилья, который заключён между ним и арендатором. Следовательно, при определенных условиях Жилищный омбудсмен вправе рассматривать жалобы по любому договору аренды, а не только по договору социального найма.

Обратимся к отчёту Жилищного омбудсмена за период с июля 2018 г. по июль 2019 г. За этот период были получены 16294 жалобы и запроса, при этом завершены были 16883 (с учётом оставшихся с прошлых периодов). Статистические данные демонстрируют высокую эффективность омбудсмена. В 2018 - 2019 гг. им было получено на 13% больше жалоб и запросов по сравнению с прошлым годом, при этом завершено было на 14% больше кейсов.

2.6 Мебельный омбудсмен

В отличие от предыдущих рассмотренных в настоящей работе омбудсменов, создание Мебельного омбудсмена не предусмотрено каким бы то ни было актом Парламента. Данный омбудсмен - это некоммерческая организация, созданная Офисом справедливой торговли (Office of Fair Trading) в 1992 г. Сам Офис являлся неминистерским Департаментом Правительства, созданным на основании требования Акта о добросовестной торговле 1973 (Fair Trading Act 1973). В 2014 г. Офис справедливой торговли был расформирован, а его полномочия переданы ряду других организаций. Однако изначально учрежденный Офисом справедливой торговли, данный омбудсмен продолжает самостоятельно функционировать с одобрения правительства в организационно-правовой форме некоммерческой организации.

Мебельный омбудсмен представляет особый интерес не только потому, что он был создан непарламентским путём. Будучи самостоятельным юридическим лицом, он не имеет выраженного в привычной форме правового регулирования. Информацию о том, какие жалобы омбудсмен имеет право рассматривать, как исследователь, так и потенциальный заявители могут найти на официальном интернет-ресурсе. При этом в документарной форме представлены только инструкция для заявителей жалобы и правила членства в схеме омбудсмена, которые разрабатываются самим омбудсменом и являются локальными актами некоммерческой организации.

Мебельный омбудсмен рассматривает жалобы не только о покупке некачественной мебели, но и о проведении ремонтных работ ненадлежащего качества, а также о приобретении иных товаров в розницу у организаций, осуществляющих ремонт и продажу мебели. При этом, как и в случае с Жилищным омбудсменом, организация должна быть членом схемы омбудсмена, чтобы её клиенты имели возможность подать жалобу. Для организации членство в схеме открывает путь к альтернативному способу разрешения спора с покупателем, а значит, позволяет обеим сторонам избежать судебной тяжбы.

Никаких особых указаний о гарантиях статуса и ответственности Мебельного омбудсмена на его официальном интернет-ресурсе не содержится. Подчеркивается, однако, что его решения являются обязательными для производителей и продавцов мебели, лиц, осуществляющих ремонтные работы, на основании законодательства о защите прав потребителя. Тем не менее, заявитель может не согласиться с решением омбудсмена и обратиться в суд.

Институт, учредивший Мебельного омбудсмена, не определил условий и порядка прекращения его полномочий. Не определены они и на данный момент, тем самым следует констатировать, что в отношении данного аспекта правового регулирования статуса Мебельного омбудсмена имеет место правовая неопределённость.

Обратимся к статистическим данным о деятельности Мебельного омбудсмена за 2018 г. (данные за 2019 г. ещё недоступны). В отчёте указано, что в 2018 г. омбудсмен завершил 8277 кейсов, что на 25% больше, чем в 2017 г. Увеличение эффективности объясняется расширением штата сотрудников. При этом омбудсмену поступили 29066 запросов по телефону и 12082 запроса по электронной почте. Однако не указывается, какое количество этих запросов привело непосредственно к возникновению кейсов с последующим разбирательством. Особенно важным представляется тот факт, что в 2018 г. 99% кейсов были разрешены путём согласительных процедур между сторонами под руководством омбудсмена. Имеет место положительная тенденция, которая свидетельствует об увеличении доверия как заявителей, так и представителей мебельного и ремонтного бизнеса к омбудсмену. Стороны готовы прислушиваться к его рекомендациям.

Таким образом, Мебельный омбудсмен представляет интерес для исследователя благодаря особенностям своего правового регулирования и статуса. Его существование наглядно демонстрирует, что в Великобритании омбудсмену предоставляется высокий уровень свободы, в том числе - по регулированию своего собственного статуса. При этом возможна ситуация, когда должность омбудсмена, учреждённая по инициативе одного из департаментов правительства, может продолжать эффективно функционировать в форме независимого юридического лица, которое осуществляет свою деятельность для защиты прав человека, несмотря на то, что орган, учредивший его, прекратил существование.

Заключение

На основании проведенного анализа особенностей правового регулирования статуса ряда омбудсменов Соединённого Королевства можно сделать вывод, что данный институт прошёл длинный путь развития, эволюционируя весьма динамично. Потребность в более целенаправленном и эффективном механизме защиты прав и свобод человека и гражданина выразилась в формировании новых видов омбудсменов, должности которых учреждаются по инициативе тех государственных органов и должностных лиц, которые в наибольшей степени осведомлены о проблемах граждан, представителей администрации и бизнеса в конкретной сфере правоотношений. На данный момент, если новые должности омбудсменов и формируются парламентским путём, правовое регулирование основных аспектов их деятельности зачастую определяется государственным секретарём, органом корпоративного управления или даже самим омбудсменом. Британский парламент не противится данной тенденции, наоборот, исходя из проанализированных в данной работе актов, готов делегировать свои полномочия по осуществлению правового регулирования тому должностному лицу или органу, который, благодаря профессионализму в соответствующей сфере своей деятельности может наиболее чётко и объективно очертить границы, в рамках которых будет работать омбудсмен.

Возникновение новых должностей омбудсменов всё чаще происходит непарламентским путём. Эта тенденция децентрализации, как демонстрирует пример Мебельного омбудсмена, порождает подчас совершенно новые организационно-правовые формы, в которых функционирует омбудсмен, а также ведёт к появлению актов подзаконного (вплоть до локального) регулирования его деятельности. Последние несут в себе определённый риск недостатка контроля за деятельностью омбудсмена. Как показал проведённый анализ, в большинстве случаев парламент предусматривает продуманную систему сдержек и противовесов, а также определяет должностное лицо или орган, которые осуществляют контроль за омбудсменом. Однако на примере Мебельного омбудсмена становится ясно, что результатом действия рассматриваемой тенденции может являться его полная самостоятельность и отсутствие вышестоящего органа. Несмотря на риск недостатка контроля, данные статистики демонстрируют положительную динамику его эффективности и популярности. Следовательно, омбудсмены в Соединённом Королевстве могут осуществлять свои функции в условиях практически полной независимости, а значит, тенденция их автономизации представляется оправданной.

Представляется, что правовое регулирование деятельности омбудсменов на уровне подзаконных актов, возникшее вследствие тенденции децентрализации, в целом является наиболее эффективным. Оно осуществляется компетентным в соответствующей области должностным лицом или органом, а большая, по сравнению с актами парламента, гибкость и простота принятия подзаконных актов позволяет чутко реагировать на вызовы, с которыми сталкивается омбудсмен, что гарантирует его эффективность. Окажется ли эффективным саморегулирование на уровне локальных актов, пока неизвестно, так как в настоящий момент имеет место малое количество таких примеров.

Тенденция разветвления специализации омбудсменов представляется вполне позитивной, так как она обеспечивает наибольшую компетентность омбудсменов и тех, кто осуществляет контроль за ними. Как явствует из примера Финансового омбудсмена, парламент проводит глубокий анализ интересов различных государственных институтов и пытается достичь баланса между ними, гарантируя омбудсмену независимость.

Рассмотренные в настоящей работе статистические данные из годовых отчётов каждого омбудсмена свидетельствуют о том, что в последние годы наблюдается рост эффективности их деятельности. Растёт и доверие населения к некоторым из них. Примечательной также является тенденция разрешения споров альтернативными методами под руководством омбудсмена. Британские омбудсмены имеют достаточно широкие полномочия и могут вынести принудительное для сторон решение, обязать их совершить определённые действия. Однако они пытаются избежать вынесения решения и примирить стороны. Данные статистики демонстрируют успешность подобной практики.

Таким образом, институт омбудсмена в Соединенном Королевстве находится в постоянном развитии. Он стремительно эволюционирует, подстраиваясь под нужды граждан, изменяясь, чтобы лучше справляться с трудностями защиты прав человека, встречающимися в практике. Представляется, что подобная диверсификация будет продолжаться: учреждение новых видов омбудсменов происходит в случае возникновения правоотношений, количество споров из которых достаточно велико и требует наличия независимой компетентной стороны для их рассмотрения.

При этом омбудсмены всё чаще будут отдавать приоритет альтернативным методам разрешения споров, стремясь примирить стороны, а не вынести решение императивного характера, обязывающее стороны к исполнению определённых действий или воздержанию от них. Такая практика делает институт омбудсмена схожим с институтом медиации. Однако омбудсмены, в отличие от медиаторов, имеют возможность взаимодействовать с органами и должностными лицами исполнительной власти, даже принуждая их сообщить все необходимые для проведения объективного расследования сведения.

Метод примирения сторон положительно сказывается на доверии населения к омбудсменам, что отражено в рассмотренных статистических отчётах. Увеличение популярности этого института выражается не только в количестве обращений граждан, но и в том, что представители бизнеса в Соединённом Королевстве готовы добровольно присоединяться к «схемам» омбудсмена, сотрудничать с ними, получая, в свою очередь, прирост репутации.

Особенности правового регулирования и тенденции развития британских омбудсменов свидетельствуют о том, что данные тенденции соответствуют общемировым, а институт омбудсмена доказал свою значимость, способствуя защите прав и свобод человека и гражданина.

Список использованных источников