Статут територіальної громади. Функціонування та розвиток інституту місцевого самоврядування в країнах Європейського Союзу

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Вступ

Актуальність теми дослідження статуту територіальної громади полягає в тому, що на сучасному етапі муніципальної реформи значна увага приділяється практичній реалізації децентралізації публічної влади, принципу субсидіарності у фінансовій, компетенційній, інших сферах життя. Відповідно до Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, схваленої Кабінетом Міністрів України 1 квітня 2014 р., затвердження статутів територіальних громад є одним із заходів, що забезпечують створення належних матеріальних, фінансових та організаційних умов для забезпечення виконання органами місцевого самоврядування власних і делегованих повноважень [1]. Ця Концепція отримала схвальну оцінку фахівців з муніципального права, у т. ч. у частині важливості статутів територіальних громад для подальшої демократизації місцевого життя. Вона передбачає надання загальним зборам громадян за місцем проживання згідно із законом та відповідно до статуту територіальної громади права ініціювати позачергове звітування посадових осіб місцевого самоврядування перед територіальною громадою, що є важливим для впровадження дієвих механізмів політичної та юридичної відповідальності цих осіб за свої передвиборні обіцянки та діяльність після обрання на посаду. Це лише один з позитивних впливів статуту територіальної громади.

Проте наразі в Україні далеко не кожна територіальна громад, особливо міська, має свій статут. Частково це пов'язано з відсутністю нормативної регламентації питань прийняття та розробки статутів на державному рівні. Особливо актуальним це питання є для українських міст з огляду на те, що міські ради значно переважають сільські та селищні ради за кількістю депутатів, а отже, за відсутності відповідних процесуальних норм розробка та прийняття статуту територіальної громади міста може відкладатись на доволі тривалий час.

Фахівці з муніципального права України нечасто приділяють увагу питанням нормативної регламентації розробки та прийняття статутів територіальних громад українських міст. Тому при проведенні дослідження застосовано загальні напрацювання щодо статутів територіальних громад, найбільш сучасними з яких є розробки Н. В. Мішиної щодо стану та перспектив муніципальної реформи та конституційної регламентації місцевого самоврядування в Україні [2-3]. І. В. Ідесіс досліджено проблемні питання прийняття та реєстрації статутів територіальних громад в Україні [4], О. В. Батановим та І. О. Зайцевою - напрями вдосконалення статутної нормотворчості: процедура розробки та прийняття статуту територіальної громади та концептуальні проблеми статутної нормотворчості у місцевому самоврядуванні [5-8].

Метою дослідження є узагальнення норм, якими наразі регламентовано розробку та прийняття статутів територіальних громад українських міст, формування пропозицій щодо шляхів подальшого вдосконалення нормативної регламентації у цій сфері.

Проаналізовано напрацювання українських вчених, які досліджували статути територіальних громад, переважно тих, що є спеціалістами у теорії держави і права, а також у галузі конституційного права. Застосовано здебільшого системний метод, за допомогою якого проаналізовано Конституцію України та Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» в їхньому системному зв'язку, а також метод моделювання, за допомогою якого сформульовано пропозиції про подальше вдосконалення законодавства у цій сфері.

Сучасну демократичну, соціальну, правову державу неможливо уявити без повноцінного функціонування системи місцевого самоврядування. Процес розбудови місцевого самоврядування в Україні з часу проголошення незалежності й до сьогодні немає чітких концептуальних критеріїв. Як дослідники, так і політики, практики висувають різні варіанти вдосконалення управлінської моделі для української держави. Світовий досвід спонукає до пошуку такої моделі територіальної організації влади, яка б відповідала сучасним демократичним вимогам і забезпечувала права і свободи громадян, задоволення їх потреб та надання якісних та ефективних послуг. Процеси організації функціонування органів місцевого самоврядування зарубіжних країн сприяють розвитку системи суспільно-правових цінностей здатних забезпечувати ефективне вирішення питань місцевого значення й утвердження на цій основі місцевого самоврядування в Україні.

Досвід функціонування системи місцевого самоврядування України свідчить про необхідність реформування самоврядування у напрямі розширення його компетенції з одночасним створенням належної матеріальної і фінансової основи для здійснення органами самоврядування покладених на них, відповідно до закону, функцій і завдань.

При цьому є можливість обрати різні шляхи здійснення такої реформи, однак при вирішенні питання про обрання певного варіанту реформування місцевого самоврядування слід керуватися вже накопиченим досвідом розвинених держав Західної Європи.

Питання розвитку місцевого самоврядування представлені у працях Б.К. Копила [38], В.М. Вакуленка [39], М.К. Орлатого [39], А.П. Лелеченка[40], О.Д. Лазора [41], Х.М. Кохалика [41] та інших. В той же час вимагає подальшого аналізу особливості впровадження кращих зарубіжних практик місцевого самоврядування в Україні.

Мета висвітленого другого питання полягає у теоретичному обґрунтуванні та розробці практичних рекомендацій щодо удосконалення діяльності органів місцевого самоврядування в Україні з урахуванням досвіду країн Європейського Союзу.

1. Статут територіальної громади

Стаття 140 Основного Закону України проголошує, що «місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України» [9]. Зі змісту цієї статті випливає, що питання розробки та прийняття статуту територіальної громади міста може вирішуватись безпосередньо територіальною громадою. А відповідно до статті 143, територіальні громади можуть вирішувати питання місцевого значення не тільки безпосередньо, але й через утворені ними органи місцевого самоврядування, до яких наразі належать усі місцеві ради (члени територіальної громади, що мають активне виборче право, також обирають сільських, селищних, міських голів, але спірним залишається питання, чи можна їх віднести до органів місцевого самоврядування).

При аналізі муніципальної нормотворчості, яка охоплює також і розробку та прийняття статутів територіальних громад, важливо враховувати положення статті 144, відповідно до частини 1 якої «органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території» [5]. Це є важливим тому, що статути територіальних громад міст затверджуються саме рішеннями міських рад.

Наразі у Верховній Раді України на розгляді знаходиться Проект Закону «Про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади)» від 1 липня 2015 р., реєстраційний номер 2217-а. У ньому пропонується внести до Конституції України норми про статути територіальних громад, зокрема до статті 140, де у частині 9 буде встановлена норма щодо того, що «рада громади сприяє діяльності створених відповідно до закону та статуту територіальної громади органів самоорганізації населення і з цією метою може наділяти їх фінансами та майном» [10]. У двох попередніх проектах про статути територіальних громад не йшлося (Проект Закону України «Про внесення змін до Конституції України (щодо повноважень органів державної влади та місцевого самоврядування)» від 26 червня 2014 р., реєстраційний номер 4178 [11] та Проект Закону України «Про внесення змін до Конституції України (щодо повноважень органів державної влади та місцевого самоврядування)» від 7 липня 2014 р., реєстраційний номер 4178-а [12]. Адже сучасні погляди на сутність та зміст Основних Законів надають підстави рекомендувати не переобтяжувати ці акти зайвою термінологією, деталізацією. А отже, попри важливість статутів територіальних громад міст для подальшого розвитку міст, навряд чи наразі слід рекомендувати включати норми про них до Конституції України.

Норми Конституції України щодо місцевого самоврядування конкретизовано у Законі України від 21 травня 1997 р. «Про місцеве самоврядування в Україні». Наразі саме він є єдиним законом України, в якому йдеться як про статути територіальних громад, так і про основи муніципальної нормотворчості загалом, так і щодо цих документів. Прийняті Закон України від 17 червня 2014 р. «Про співробітництво територіальних громад» [13] та Закон України від 5 лютого 2015 р. «Про добровільне об'єднання територіальних громад» [14] не містять положень щодо статутів територіальних громад. І хоча співробітництво є цілком можливим без посилання на нього у статуті, та як правило відбувається без нього, то відсутність зауважень щодо особливостей статутів об'єднаних територіальних громад (порівняно зі статутами територіальних громад, що не вдавались до процедури об'єднання) не сприяє підвищенню уваги до цього нормативного акта серед актів муніципальної нормотворчості та збільшенню кількості прийнятих статутів об'єднаними територіальними громадами. Варто рекомендувати приділити певну увагу цьому питанню, доповнивши Закон України від 5 лютого 2015 р. «Про добровільне об'єднання територіальних громад» однією чи кількома статтями, присвяченими особливостями статутів об'єднаних територіальних громад.

Ці статті слід розробляти з урахуванням положень Закону України від 21 травня 1997 р. «Про місцеве самоврядування в Україні» [15], який є загальним відносно Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад», що є спеціальним. Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» містить низку посилань на статути територіальних громад. Однак при розробленні проекту цього Закону порушено логіку у частині аналізованих нормативних актів. Спочатку по тексту Закону розміщено посилання на питання, що регламентуються у статутах територіальних громад:

Ш у частині 3 статті 8 - «порядок проведення загальних зборів громадян за місцем проживання визначається законом та статутом територіальної громади»;

Ш у частині 2 статті 9 - «порядок внесення місцевої ініціативи на розгляд ради визначається представницьким органом місцевого самоврядування або статутом територіальної громади з урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності»;

Ш у частині 4 статті 9 - «рішення ради, прийняте з питання, внесеного на її розгляд шляхом місцевої ініціативи, обнародується в порядку, встановленому представницьким органом місцевого самоврядування або статутом територіальної громади»;

Ш у частині 4 статті 10 - «порядок формування та організація діяльності рад визначаються Конституцією України, цим та іншими законами, а також статутами територіальних громад»;

Ш у частині 4 статті 13 - «порядок організації громадських слухань визначається статутом територіальної громади» [11].

І лише статтю 19 «Статут територіальної громади села, селища, міста» присвячено аналізованому документу. Вона складається з трьох частин:

«1. З метою врахування історичних, національно-культурних, соціально-економічних та інших особливостей здійснення місцевого самоврядування представницький орган місцевого самоврядування на основі Конституції України та в межах цього Закону може прийняти статут територіальної громади села, селища, міста.

2. Статут територіальної громади підлягає державній реєстрації в центральному органі виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державної реєстрації (легалізації) об'єднань громадян, інших громадських формувань.

3. Підставою для відмови в державній реєстрації статуту територіальної громади може бути його невідповідність Конституції та законам України. Відмова в реєстрації статуту територіальної громади може бути оскаржена в судовому порядку» [15].

У цій статті наголошено на необхідності державної реєстрації статуту територіальної громади уповноваженим органом державної влади. З 1997 р., незважаючи на триваючу муніципальну реформу, напрямами якої обрано децентралізацію публічної влади, перерозподіл повноважень з метою більш глибокої реалізації принципу субсидіарності, збільшення незалежності органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, намагань якомога ширше залучити членів територіальної громади до участі у вирішенні питань місцевого значення, суб'єктами законодавчої ініціативи ніколи не пропонувалось скасувати цю норму. А це вбачається вчасним та актуальним. Водночас, потребує скасування і підзаконний акт, що її конкретизує - Положення про державну реєстрацію статутів територіальних громад, затверджене Постановою Кабінету Міністрів України від 27 липня 1998 р. [16].

У юридичній літературі такі думки висловлювались. Підтримує таку позицію І. В. Ідесіс, яка зазначає: «аналіз змісту цих актів надає підстави стверджувати, що державна реєстрація статутів територіальних громад відбувається за процедурою, ближчою до державної реєстрації не нормативно-правових актів, а статутів юридичних осіб публічного права. До того ж, ніколи не реєструються акти органів місцевого самоврядування - тільки акти органів державної влади. Не підлягають реєстрації і акти представницьких органів (крім того, в Україні немає іншого, ніж статут територіальної громади, нормативно-правового акта з назвою «статут») та резюмує, що «доцільним виявляється скасування вимоги про державну реєстрацію статутів територіальних громад. Адже вони є актами представницьких органів місцевого самоврядування, до яких завжди можна застосувати положення ч. 2 ст. 144 Конституції України щодо того, що «рішення органів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України зупиняються у встановленому законом порядку з одночасним зверненням до суду» [4, с. 57].

Скасування вимоги про державну реєстрацію статутів територіальних громад вимагатиме виключення частин 2 та 3 зі статті 19 «Статут територіальної громади села, селища, міста». Що ж до частини 1 («З метою врахування історичних, національно-культурних, соціально-економічних та інших особливостей здійснення місцевого самоврядування представницький орган місцевого самоврядування на основі Конституції України та в межах цього Закону може прийняти статут територіальної громади села, селища, міста»), то її доцільно вважати частиною 1-1 статті 6 «Територіальні громади», розташувавши одразу після частини 1, яка наразі діє у такій редакції:

«1. Первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста» [15]. місцевий самоврядування статут правовий

Розміщення першої згадки про статути територіальних громад у Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» у статті 6 одночасно зі стислою характеристикою їхньої сутності сприятиме кращому сприйняттю згадки про ці документи у наступних статтях 8-10, 13 цього ж Закону.

Остання згадка про статути територіальних громад у Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» міститься у статті 26 «Виключна компетенція сільських, селищних, міських рад», у частині 1 якої встановлено:

«Виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання:

1) затвердження регламенту ради; …

48) затвердження статуту територіальної громади» [15].

У наведеній цитаті варто звернути увагу на послідовність, що обрали автори тексту Закону. Затвердження регламенту місцевої ради є пріоритетним питанням, і міські ради не є винятком у цьому випадку. Однак затвердження статуту територіальної громади розташовано не на другому місці, навіть не у «першій десятці», а під номером 48 серед питань, що вирішуються виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради. Навряд чи це сприяє підвищенню впливовості статуту територіальної громади як акту муніципальної нормотворчості.

У зв'язку з цим запропоновано викласти пункт 1 частини 1 статті 26 «Виключна компетенція сільських, селищних, міських рад» у такій редакції:

«Виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання:

1) затвердження статуту територіальної громади»;

А також доповнити частину 1 статті 26 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» пунктом 1-1 такого змісту:

«1-1) затвердження регламенту ради».

Це є обґрунтованим навіть незважаючи на те, що процесуальні норми про прийняття статутів територіальних громад міст здебільшого містяться у регламенті міської ради. Але регламент ніколи не іменують «місцева конституція», «локальна конституція» тощо.

В юридичній літературі висловлювались думки щодо того, що «статут має прийматись на місцевому референдумі [16, с. 80]. О. В. Батанову 2004 р. відзначав: «з огляду на те, що основною вимогою до представницького органу місцевого самоврядування є репрезентативність, він не має бути компетентнішим за територіальну громаду в конкретних галузях місцевого життя, позаяк його основна роль у системі місцевого самоврядування полягає у вираженні волі місцевих жителів. Тому вважаємо, що має бути передбачена можливість прийняття статуту територіальної громади безпосередньо населенням на місцевому референдумі» [5, с. 39]. О. В. Батанов та І. О. Зайцева підкреслюють, що «статутна нормотворчість - це визнана та гарантована державою діяльність територіальних громад, органів та посадових осіб місцевого самоврядування щодо виявлення, ідентифікації, втілення інтересів територіальних громад, їх історичних, національно-культурних, соціально-економічних та інших особливостей та традицій шляхом прийняття, зміни або скасування статутів територіальних громад та інших пов'язаних з ними актів місцевого самоврядування з питань місцевого значення в межах Конституції та законів України» [6, с. 33]. Попри те, що Конституція не виключає внесення таких змін до Закону «Про місцеве самоврядування в Україні», це навряд чи є доцільним в умовах, коли відсутня законодавча регламентація, а отже, реальна можливість проведення місцевих референдумів.

У цілому реформування нормативної регламентації розробки та прийняття статутів українських міст має відбуватись поступово, адже «свого вдocкoнaлення потребує вся система зaкoнoдaвcтвa в cфеpi мicцевoгo caмoвpядувaння, яка фopмувaлаcя cпoнтaннo та хаотично, за вiдcутнocтi єдиної зaкoнoдaвчoї бази та без взaємoузгoдженocтi зaкoнoдaвчих актів між coбoю, що призвело до колізій норм муніципального права в цілому та муніципального статутного права зокрема» [7, с. 203].

Статути територіальних громад міст стають все більш і більш поширеним предметом дослідження науковців в Україні з того часу, як актуалізувалися та стали більш інтенсивними процеси децентралізації публічної влади. Низка вчених іменує ці статути «місцевими конституціями» [17, с. 114; 18, с. 82-83], «муніципальними конституціями» [19, с. 355], «міні-конституціями» [20; 21, с. 60].

Проведення аналогій між статутами територіальних громад міст із конституціями може викликати здивування чи зауваження, але, тим не менш, з огляду на все більшу вагу статутів територіальних громад як джерел муніципального права в Україні важливим науковим завданням є порівняння цих нормативно-правових актів із метою формулювання пропозицій, які можуть бути корисними для тих територіальних громад міст України, що мають необхідність у прийнятті чи оновленні своїх статутів.

Закон від 21 травня 1997 р. «Про місцеве самоврядування в Україні» у ст. 19 передбачає, що «з метою врахування історичних, національно-культурних, соціально-економічних та інших особливостей здійснення місцевого самоврядування представницький орган місцевого самоврядування на основі Конституції України та в межах цього Закону може прийняти статут територіальної громади села, селища, міста» [22].

Отже, проблема полягає у тому, що статути територіальних громад міст є новим для України джерелом муніципального права. У зв'язку з цим висновки та пропозиції щодо них, які мають практичне значення, є важливим для подальшого розвитку національного муніципального права.

Проблеми структури та змісту статутів територіальних громад досліджували О.В. Батанов, Б.Ц. Жалсанов, О.Є. Нікітіна, Н.О. Чудик, О.С. Шугріна та ін. Однак у працях цих авторів аналогії між статутами територіальних громад та конституціями міст якщо і проводились, то не обґрунтовувались. Порівнювала конституції та статути територіальних громад у своєму дисертаційному дослідженні І.О. Зайцева, однак вона дійшла дещо інших висновків із цього питання.

Жоден дослідник не заперечує, що конституція має найвищу юридичну силу. Що ж до статутів територіальних громад, то статут територіальної громади міста в Україні затверджується рішенням міської ради - представницького органу територіальної громади. Ніяких зауважень щодо юридичної сили статуту ані Конституція України, ані Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» не містить, тому логічно дійти висновку про те, що його юридична сила така сама, як і інших актів міських рад.

У деяких зарубіжних країнах статут має найвищу юридичну силу в ієрархії муніципальних актів. Але навіть з урахуванням цього навряд чи буде правильним зауваження С.Г. Соловйова про те, що «статут муніципального утворення має значну муніципальну юридичну силу» [23, с. 25]. Словосполучення «муніципальна юридична сила» викликає зауваження, так само як і спроба охарактеризувати юридичну силу не як «найвищу» або «звичайну», але як «значну».

Слід відмітити і зв'язок між такими ознаками, як вища юридична сила та можливість виступати у якості фундаменту нормотворчості. Дослідники вказують: «зустрічаються твердження про те, що конституція є фундаментом законодавства. Це визначення синонімічно визначенню «вища юридична сила». Фундамент - та основа, на якій будується будівля. У даному випадку конституція є основою, на якій будується система законодавства» [24, с. 34].

Муніципальні статути інколи наділяють аналогічною ознакою. Наприклад, О.С. Шугріна пише, що «статут - це основа для подальшої нормотворчості» [25, с. 80-81]. Однак при цьому важливо мати на увазі, що вона аналізує муніципальні статути, яким притаманна вища юридична сила на місцевому рівні. Знов-таки, для України це твердження буде поки що таким, що не відповідає дійсності.

Наступною юридичною властивістю конституцій є пряма дія. Знов-таки, в Україні питання прямої дії статутів територіальних громад на законодавчому рівні не вирішене. Також відсутні активні наукові дискусії з цього приводу. Однак деякі зарубіжні вчені, які досліджують статути, як муніципальні акти, стверджують, що «статути муніципальних утворень мають пряму дію на всій території муніципального утворення» [25, с. 100], а інколи і констатують цей факт, як презумпцію. Так, Б.Ц. Жалсанов пише: «Виходячи з визнання Статуту, як акту безпосередньої дії на території муніципального утворення, можна погодитись із можливістю його застосування і в тих випадках, коли відсутнім є правовий акт, що закликаний конкретизувати норму Статуту, а також для тлумачення норм правових актів місцевого самоврядування. У цьому випадку спостерігається подібність Статуту до Основного Закону держави» [26, с. 107]. Питання прямої дії статутів не є центральним для цієї статті, однак зауважимо, що навряд чи підзаконний акт було б правильно розглядати, як акт прямої дії.

О.В. Брежнєв пише, що «з формально-правової точки зору Конституція представляє собою Основний Закон, який має спеціальні гарантії стабільності, що проявляється у встановленні особливого порядку його прийняття та зміни» [27, с. 6]. Щодо стабільності статутів висловлюється точка зору, що «статут муніципального утворення повинен мати елементи стабільності» [26, с. 108]. Але це значно легше проголосити, ніж реалізувати на практиці, враховуючи, по-перше, процедуру внесення змін та доповнень до статуту територіальної громади, а по-друге - його підзаконний характер. Навряд чи можливо вести мову про стабільність змісту статуту територіальної громади, якщо наразі в Україні триває муніципальна реформа, та законодавство про місцеве самоврядування постійно змінюється. Також триває процес внесення змін та доповнень до Розділу XI Конституції України «Місцеве самоврядування», що вплине на зміст статуту територіальної громади кожного міста у державі та потребуватиме внесення змін та доповнень до цих актів.

Виходячи з норм Конституції України, територіальна громада міста представляє собою жителів міста [28]. Особливого процесуального порядку внесення змін та доповнень до статуту територіальної громади не передбачається, тобто він змінюється та доповнюється поточним рішенням міської ради. Це також не додає аргументів на користь того твердження, що статути територіальних громад, у т. ч. територіальних громад міст, доцільно розглядати як «локальні конституції».

Натомість, Конституція України - це акт найвищої юридичної сили, Основний Закон держави. Чинну Конституцію 1996 р. було прийнято Верховною Радою України - єдиним органом законодавчої влади України. Конституції притаманна така ознака, як стабільність, у зв'язку з чим внесення змін та доповнень до неї відбувається в особливому порядку, деталізованому у Розділі XIII «Внесення змін до Конституції України».

О.А. Калашніков, порівнюючи конституції та статути областей, щодо зміни їх тексту зауважує, що «використання ... категорії «внесення змін та доповнень до статуту області» з правової позиції є неприпустимим у силу таких причин: ... 1) застосовується по відношенню до законів; 2) використання категорії «перегляд та поправки до статуту». забезпечує більшу стабільність статуту (як правило, застосовується процедура, аналогічна процедурі зміни ... Конституції» [29, с. 143-144]. Це міркування могло б бути використане не тільки по відношенню до статутів областей, але й до статутів територіальних громад. Проте воно є недостатньо переконливим. Слід відмітити, що при перекладі конституцій зарубіжних країн на українську мову словосполучення «внесення змін та доповнень» або «перегляд та поправки» використовуються як синонімічні з огляду на усталеність використання того чи іншого по відношенню до конкретної держави. Наприклад, внесення змін та доповнень до Конституції США традиційно іменується внесенням поправок.

Закінчуючи порівняння ознаки стабільності та процесів внесення змін та доповнень, процитуємо відомого фахівця у сфері муніципального права О.С. Шугріну стосовно того, що у Російській Федерації «як і конституція, статут муніципального утворення характеризується особливим порядком прийняття, а також внесення змін чи доповнень» [25, с. 80-81]. Слід зазначити, що надання подібної ознаки статутам територіальних громад, у т. ч. територіальних громад міст, значно підвищило б їхній вплив на місцеве життя в Україні. Тоді статут став би «одним із правових засобів, що забезпечують реалізацію самостійності місцевого самоврядування» [25, с. 80-81]. I дійсно, при цьому за взірець доцільно взяти основні закони, адже «Конституція ... має бути максимально зачиненою і практично недоступною для оновлення. Коло суб'єктів, що мають право вносити пропозиції про поправки та перегляд положень Конституції, звужене у порівнянні з колом суб'єктів, що мають право законодавчої ініціативи [31, с. 22].

Якщо порівнювати формальні ознаки конституцій та статутів територіальних громад, то привертає увагу можливість подібності лише однієї з них - юридична техніка, що використовується при написанні тексту Основного Закону, може бути застосована й при написанні статутів територіальних громад. Мається на увазі, що текст конституцій пишеться дуже простою мовою, щоб він був зрозумілим пересічним громадянам, що «увага ... повинна бути зосереджена на максимальному використанні простих і зрозумілих термінів, фіксації уникнення надмірного вживання спеціальної технічної термінології; невживанні застарілих і маловживаних термінів; професіоналізмів, неологізмів, аналізу тексту нормативно-правового акта на наявність перевантаження тексту іноземними термінами, сприянні єдності, однаковості вживання правової термінології» [31, с. 35].

Вже цей стислий огляд формальних ознак конституцій та статутів територіальних громад надає підстави стверджувати, що між цими актами існує значна низка відмінностей. Тим не менш, вчені все ж таки ведуть мову про «локальні конституції» тощо. У зв'язку з цим доцільно зосередити увагу саме на змістовних характеристиках конституцій та статутів територіальних громад.

Перше - це необхідність відповідно конституцій та статутів у правовій системі держави, адже правотворчість може бути добровільною та обов'язковою [32, с. 12]. Конституція - це акт обов'язкової правотворчості (тільки поодинокі держави наразі не мають писаного Основного закону). Що ж до статутів територіальних громад міст, то вони є актом добровільної правотворчості. Поки що далеко не всі українські територіальні громади міст мають свої статути.

Важливим вбачається також той факт, що сутність конституцій та сутність статутів в Україні не співпадає. М.С. Бондар пише, що «змістовна характеристика конституції ... проявляється у тому, що вона (конституція) є юридично узаконеним балансом інтересів усіх соціальних груп суспільства, мірою досягнутої у суспільстві рівноваги між владою і свободою» [33, с. 45]. Це зовсім не співпадає з сутністю статуту територіальної громади, яку дослідила у своїй дисертації Д.Д. Заяць. Погоджуємося з нею у тому, що в Україні статут логічно представляти, як нормативно-правовий акт, що регулює відносини у сфері місцевого самоврядування на рівні територіальної громади, але навряд чи слід характеризувати цей нормативно-правовий акт як «основний» [34, с. 197].

З огляду на свою сутність, Конституція має і правовий, і політичний характер, чого не можна сказати про статут територіальної громади.

Також аналіз змісту конституцій надає дослідникам підстави стверджувати, що вона має установчий характер. Якщо порівнювати цю конституційну ознаку з ознакою статутів територіальних громад, у т. ч. територіальних громад міст в Україні, то останнім вона не притаманна; організаційно-правова форма місцевого самоврядування для територіальних громад закріплена в Конституції та у Законі «Про місцеве самоврядування в Україні [35].

Слід зауважити, що в окремих працях про муніципальні статути зустрічається твердження про те, що статут має установчий характер [36, с. 25]. Однак такого висновку можна дійти лише стосовно тих держав, які надають членам територіальної громади можливість самостійно обирати організаційно-правову форму муніципального управління та закріплювати її у статуті (США, Велика Британія тощо). Відповідно, такі муніципальні статути мають засновницький характер.

Різним є й предмет правового регулювання конституцій та муніципальних статутів. Слід відзначити, що статути територіальних громад стають все більш і більш детальними, але важко погодитись із висловленою О.Є. Нікітиною думкою, що існує «тенденція наближення обсягу регулювання правовідносин статутами до обсягу правовідносин, які регулюються конституціями» [37, с. 99]. Вона конкретизує своє твердження, наводячи як приклад інститут прав людини: «норми, що регулюють однорідні відносини, утворюють інститути. Правові інститути, що містяться у конституціях республік та у статутах, мало чим відрізняються від конституційних інститутів взагалі, хоча певні особливості є. Наприклад, відсутнім є інститут громадянства у статутах, є відмінності в інституті прав і свобод людини і громадянина» [37, с. 96]. Питання муніципальних прав людини в Україні розробляється М.О. Баймуратовим, О.В. Батано- вим, ін., однак вони здебільшого доходять думки про субсидіарність муніципально-статутної регламентації прав людини на сучасному етапі розвитку місцевого самоврядування в Україні.

Ще одним цікавим інститутом, коли йдеться про порівняння змісту основних законів та статутів територіальних громад міст, є інститут конституційного контролю. Статути територіальних громад міст не мають особливого міста у правовій системі держави, а тому не існує особливостей їх правової охорони, тлумачення змісту їхніх норм тощо.

Це привертає увагу також і до того, що відносно конституцій не існує вимог щодо відповідності їхніх норм будь-яким правовим вимогам, у той час як статути територіальних громад міст мають підзаконний характер, а отже, їхні норми не можуть вступати у протиріччя з нормами Основного Закону та інших законів.

Аналізуючи змістовні ознаки конституцій та муніципальних статутів, слід зупинитись і на їхніх подібних рисах.

По-перше, за структурою статути територіальних громад аналогічні конституціям. Як правило, вони починаються з преамбули, яка так само, як і конституційна преамбула, «коротка й урочиста». Основна частина статутів, як і основна частина конституцій, поділяється на глави та/або розділи, які в свою чергу складаються зі статей. Так само, як і статті конституцій, статті статутів інколи мають найменування та порядковий номер, а інколи - тільки порядковий номер. Стосовно останньої ситуації О.А. Калашніков зауважує: «Основна маса статутів., на жаль, не містить заголовків статей., що ускладнює тлумачення та застосування статуту» [29, с. 62].

По-друге, якщо конституції виступають, як «правове обличчя» держави, містячи основну інформацію про державу з юридичної точки зору, підкреслюють національну ідентичність, то аналогічні норми існують і у муніципальних статутах. Тільки це особливості різного рівня. Так, «конституційна доктрина має забезпечити індивідуалізацію, самоідентифікацію вітчизняної правової системи з урахуванням такого, що відбувається, процесу загальноцивілізаційної уніфікації з низки параметрів національних правових систем різних держав, правової системи ... (окремої держави. - І. І.) та системи міжнародного публічного права.

Що ж до статутів територіальних громад міст, то однією з основних ідей при їх прийнятті є закріплення історичних, національно-культурних, соціально-економічних та інших особливостей міської територіальної громади. У попередніх публікаціях, розглядаючи такі особливості, було запропоновано виокремлювати, по-перше, положення, що стосуються особливостей територіальної громади, та, по-друге, положення, що стосуються особливостей здійснення місцевого самоврядування територіальною громадою.

Розгляд як змістовних, так і формальних ознак статутів територіальних громад у порівнянні з аналогічними ознаками основних законів надає підстави констатувати майже повну відсутність подібності між цими актами. Певні аналогії можна провести лише по відношенню до структури цих актів, а також інколи при їх написанні використовується аналогічна юридична техніка. Важливою спільною рисою є прагнення до вираження у конституціях національної ідентичності, а у статутах територіальних громад міст - історичних, національно-культурних, соціально-економічних та інших особливостей міської громади. Отже, іменувати статути територіальних громад міст «місцевими конституціями», як це часто відбувається у літературі, навряд чи справедливо. Перспективи подальших досліджень у цьому напрямку полягають у більш глибокому аналізі питання сутності та правової природи статутів територіальних громад міст.

2. Функціонування та розвиток інституту місцевого самоврядування в країнах Європейського Союзу

Одним з перших, хто почав досліджувати теоретичні аспекти місцевого самоврядування, був французький історик і філософ А. де Токвіль, який запропонував “теорію вільної громади”. У своїй монографії “Демократія в Америці” він писав, що громада є єдиним об'єднанням, яке відповідає природі людини, “бо всюди, де б не збиралися разом люди, громада виникає сама собою” [42, с. 65]. Самоврядування, на його думку, існує в усіх народів. “Якщо держави створюються людиною, то громада виходить прямо з рук Божих”, - стверджував А. де Токвіль. “Інститути самоврядування відіграють для встановлення незалежності ту ж роль, що і початкові школи для науки; вони відкривають людям шлях до свободи і вчать його користуватися цією свободою, насолоджуватися її мирним характером. Без інститутів самоврядування нація може сформувати уряд, проте істинного духу свобод вона так і не отримає. Скороминущі пристрасті, тимчасові інтереси, випадкові обставини можуть створити лише видимість незалежності, однак деспотизм, загнаний всередину суспільного організму, рано чи пізно знову з'явиться на поверхні”, - зазначав французький дослідник [42, с. 67].

При цьому він стверджував, що народ є скрізь джерелом влади, але більш безпосередньо, ніж у громаді, він ніде свою владу не здійснює.

Ключовою в наукових поглядах А. Де Токвіля є думка, що громади не отримують владу ззовні, вони самі поступаються частиною своєї незалежності державі. Громада, на його думку, підпорядковується державі тоді, коли мова йде про суспільний інтерес, інтерес, який стосується всіх подібних громад. Єдиним Напрями реформування системи місцевого самоврядування в Україні посередником між державою і виборними адміністративними органами громади, на думку А. де Токвіля, можуть бути судді, які мають право змусити виборного чиновника до певних дій, не порушуючи при цьому прав виборців. Саме суди, як відзначав А. де Токвіль, дозволяють координувати всю децентралізовану систему виконавчої влади від громади до держави. При цьому, на його думку, у всьому, що безпосередньо відноситься до громади (купівля і продаж власності, збільшення або зменшення розмірів свого бюджету тощо), вона є незалежним суб'єктом управління. Громада, на думку А. де Токвіля, має дві невід'ємні властивості: незалежність і владу. Завдяки цьому кожен член громади належить до неї і прагне докласти зусиль для участі в управлінні нею. Дані обставини формують громадський дух, який веде до формування громадянського суспільства. При цьому А. де Токвіль зауважує: “вилучіть у громади її силу і незалежність, і ви знайдете в ній лише керованих, але тоді вже не розраховуйте зустріти тут громадян” [42, с. 92].

Ідеї А. де Токвіля поділялися представником англійської школи, П. Ашлеєм, який визначав місцеве самоврядування як “здійснення місцевими жителями або їх обраними представниками тих обов'язків і повноважень, які… належать їм за загальним правом” [43].

Значний внесок у розробку теорії місцевого самоврядування внесла німецька правова школа, представлена Л. Штейном і Р. Гнейстом, які запропонували “державницьку теорію самоврядування”. Відповідно до неї - самоврядування представляє собою одну з форм державного управління. Усі повноваження місцевого самоврядування в якості свого джерела, на думку Л. Штейна і Р. Гнейста, державну владу. Проте, на відміну від центрального державного управління місцеве самоврядування здійснюється не державними службовцями, а місцевими мешканцями, безпосередньо зацікавленими в результатах своєї діяльності. Тому, на думку дослідників, не можна стверджувати, що питання, які вирішуються органами місцевого самоврядування, мають інший характер та походження, ніж державні питання. Передача деяких функцій державного управління у сферу компетенції територіальних громад з погляду державницької теорії зумовлена необхідністю забезпечення більш ефективного вирішення даних питань на місцевому рівні. За централізованого державного управління, побудованого на засадах суворого підпорядкування, державні службовці позбавлені ініціативи і самостійності. Вони не залежать від місцевого населення, якому непідконтрольні, - стверджували німецькі дослідники.

Однак Л. Штейн і Р. Гнейст під час пошуку відмінних ознак місцевого самоврядування розходилися в думках, що стало підставою для формування двох напрямів у рамках державницької теорії самоврядування - політичного (Р.Гнейст) і юридичного (Л. Штейн). Так, Р. Гнейст уважав, що виборність органів і посадових осіб місцевого самоврядування ще не гарантує реальність місцевого самоврядування, його самостійність. Залежність будь-якого службовця, на думку Р. Гнейста, обумовлена тим, що служба для нього джерело засобів існування. Він змушений служити чужим щодо нього інтересам через своє економічне становище. Тому Р. Гнейст пов'язував місцеве самоврядування із системою почесних і безоплатних посад. Він вбачав підстави самостійності органів самоврядування в особливостях їх формування, заміщення окремих місцевих посад. Так, Р. Гнейст уважав, що самоврядування на місцях повинно здійснюватися авторитетними людьми з місцевого населення на безоплатній основі.

На відміну від нього, Л. Штейн самостійність органів самоврядування вбачав у тому, що вони не є безпосередніми органами держави, а є органами місцевого управління, на які держава покладає здійснення певних повноважень. Л. Штейн розглядав місцеве самоврядування як територіальний колектив, що має статус юридичної особи і вступає у правові відносини з державою. При цьому він зазначав, що “самоврядування - є перша форма, в якої досягає свого здійснення ідея вільного управління, як організованої та повноважної участі громадян у функціях управління. Воно виникає не стільки завдяки вільній і самодіяльної волі окремих громадян, скільки завдяки природі даних відносин, що породжують і роблять необхідність цієї участі. Самоврядування створює другу органічну систему управління поряд з системою урядовою” [44].

Між тим, звернемо увагу, що само місцеве самоврядування в Європейських країнах зародилося набагато раніше, ніж про нього почали писати науковці, а саме в XII-XIII ст. Причому місцеве самоврядування почало розвиватися в тих країнах, в яких центральне, монархічне, правління було слабким. Так, наприклад, у той час у Франції феодали розглядали свого короля як другорядну фігуру, поставлену на чолі країни з їхньої волі. Прямі васали короля поводили себе як самостійні правителі своїх земель, міста ж були обкладені численними поборами на користь феодалів. У таких умовах міста почали дедалі рішучіше виступати проти свавілля сеньйорів, виступаючи за міське самоврядування - самокеровані комуни, які представляли спільні інтереси їхніх жителів. Монархи побачили в незалежних містах (комунах) надійних союзників проти свавілля і змов великих феодалів і церкви. Крім того, королі були зацікавлені в містах і з тієї причини, що останні давали їм гроші, сучасне озброєння і додаткову військову силу. Саме тому комуни отримували від королів окремі права (хартії) і формували виборні міські ради. Такі ради володіли правами феодала: правом війни і миру, судовими функціями. Перша така Хартія була підписана в 1128 р., і вона гарантувала громадянам міст певні свободи, включаючи право обирати мера і призначати суддів [45].

Пізніше така практика почала поширюватися всією Європою, що послужило основою появи в ХІІІ ст. Магдебурзького права - збірки законів, в якій фіксувалися особливі права міст щодо здійснення незалежної торгово-економічної діяльності та місцевого самоврядування [46, с. 25]. Таким правом користувалися сотні міст в усій Європі. Між тим, на інші територіальна поселення до ХІХ ст. воно не поширювалося.

Деякі дослідники, зокрема Г. Штімпфл і X. Шоллер, вважають активний розвитку місцевого самоврядування в Європі наслідком Великої французької революції. На їх думку, лише тоді громади отримали самостійність по відношенню до держави [13]. Ця думка є достатньо слушною, оскільки, наприклад, на території сучасної Німеччини, повноцінний інститут місцевого самоврядування в сучасному розумінні почав формуватися лише на початку XIX ст. після завоювання німецьких земель Наполеоном. У цей період по всій території країни почали обиратися муніципальні ради, незалежні від ради мери тощо. Найбільшою мірою такі перетворення стосувалися Баварії, Вестфалії і Рейнської області [48]. Удосконалювалася система управління і в містах. Так, основним органом міського управління визначався магістрат, який повинен був складатися з 6-17 радників, які мали обиратися громадянами. Посади радників були і оплачуваними, і суспільними. Главою міського управління визнався бургомістр, який призначався верховною владою з трьох поданих йому кандидатів. Найважливішим нововведенням було створення, поряд з магістратом, міських (муніципальних) зборів - представницького органу, куди всі городяни, які мають право голосу, обирали депутатів. Збори могли налічувати від 24 до 100 депутатів і отримували право представляти місто та все його населення у відносинах з іншими органами публічного управління.

Пізніше у 1870-х рр., за ініціативи О. фон Бісмарка в Німеччині було проведено реформу, що завершила створення системи самоврядування в сильно вираженому одержавленому змісті, причому з підпорядкуванням місцевого самоврядування принципам бюрократичної організації. Усі муніципальні посади стали значною мірою забюрократизованими. Крім того, повноваження представницьких зборів ставали дещо вужчими і не охоплювали всієї сфери місцевих справ. Місцеві адміністрація і поліція залишалися поза сферою їх компетенції. Головною невирішеною проблемою місцевого самоврядування того часу була відсутність у муніципальних зборів права на введення комунальних податків і, тим самим, на забезпечення фінансової самостійності для виконання самоврядних функцій. Ще більше ускладнювався це тим, що виборче право, як активне, так і пасивне, в муніципалітетах залежало від майнового цензу [48].

Цікавим прикладом пошуку оптимального балансу між органами державної та місцевої влади в управлінні на місцях може слугувати історія становлення місцевого самоврядування у Великобританії. Ключова ознака британської системи - відсутність на місцевому рівні повноважних представників центрального уряду, що контролюють місцеві виборні органи. Вона сформувалася на основі королівських хартій, що представляли містам і громадам привілеї у вирішенні місцевих питань і у відношенні з феодалами - власниками землі. Такі міста мали право створювати власні адміністративні органи, мати кооперативну власність, обирати мирових суддів.

У 1835 р. у містах Великобританії було здійснено спробу створення відокремленого управління на місцях, результатом якої стало формування повноцінної системи міського самоврядування. Пізніше, відповідно до закону “Про місцеве управління” у 1888 р. у країні почали обиратися ради графств, на які покладався обов'язок підтримання в належному стані доріг, забезпечення притулків для бездомних і дітей, керівництво поліцією. Створеним у графствах виборним радам була передана вся адміністративна влада. У результаті реформи місцеве самоврядування перейшло від аристократії до підприємців [49, с. 97-98].

Цей закон, однак, не вирішив проблеми взаємовідносин між графствами та міськими радами, тому в 1894 р. було видано новий акт “Про місцеве управління”, який наказував створення обраних громадами сільських окружних рад. Їх повноваження були значно вужче, ніж у міст, і зводилися переважно до діяльності у сфері охорони здоров'я та дорожнього справи. Між тим, загалом місцевій владі було надано право контролю за використанням і розвитком земельних ділянок, ставилося в обов'язок допомагати безробітним у пошуках роботи, розширювати сферу суспільних послуг (громадський транспорт, водо- та газопостачання, електрифікацію тощо), забезпечувати охорону навколишнього середовища. У цей період багато комунальних служб піддалися так званій муніципалізації, тобто були передані з приватного сектора до сфери місцевого самоврядування.

Місцеве самоврядування в скандинавських країнах також має давні традиції. У Норвегії воно було введено в 1837 р. після кількох років конфлікту між норвезьким парламентом і королем Швеції. З того ж року діють закони, що стосуються місцевого самоврядування в міських муніципалітетах, у Данії [50, с. 87]. У Швеції перші закони про місцеве самоврядування з'явилися в 1862 р, у Фінляндії - в період з 1865 р. [46, с. 103] У кожній із згаданих країн, крім Норвегії, положення про місцеве самоврядування були внесені до конституції. У скандинавських країнах структури місцевого самоврядування з моменту свого утворення спиралися на традиції, насамперед, у сфері управління справами церковних громад. У зв'язку з цим церковне адміністративний поділ країн на парафії було використано в якості основи для створення одиниць місцевого самоврядування.

Генезис інституту місцевого самоврядування в зарубіжних країнах дозволив виділити основні течії в його формуванні. В якості полярних моделей місцевого самоврядування можна визначати англосаксонську і континентальну (романську) моделі. Англосаксонська модель, яка ґрунтується на “теорії вільних громад”, склалася в країнах з традиційно високим рівнем громадянських свобод, відносною слабкістю бюрократичного апарату і характеризується максимальним рівнем самостійності місцевого самоврядування. Цю модель характеризує таке:

- місцеве самоврядування є незалежним від державної влади інститутом; органи місцевого самоврядування є автономними територіальними утвореннями, які здійснюють у межах своєї компетенції ведення місцевих справ; держава і органи місцевого самоврядування працюють паралельно: відсутня можливість поєднання функцій місцевого самоврядування та державного управління на місцевому рівні, при цьому окремі державні адміністрації на місцях не створюються;

- сфера компетенції місцевого самоврядування визначається державою в межах закону, звичаю, судового прецеденту; причому місцева влада самостійно і під свою відповідальність вирішує питання, не віднесені до компетенції держави (принцип “дії в рамках наданих повноважень”);

- територіальні громади вільні робити вибір, які муніципальні послуги і в якому обсязі вони хочуть отримувати;

- у питаннях фінансового забезпечення органів місцевого самоврядування основну роль відіграють власні доходи місцевих бюджетів; фіскальній автономії громад віддається пріоритет в порівнянні з механізмами вирівнювання рівня їх бюджетної забезпеченості;

- державний контроль місцевої влади здійснюється переважно судовими органами; спеціальні державні органи і посадові особи, уповноважені контролювати на місцях роботу виборних органів, відсутні.

Континентальна модель місцевого самоврядування, що склалася в країнах з історично більш сильною роллю державного апарату, ґрунтується на державницькій теорії місцевого самоврядування і відрізняється поєднанням державного управління та самоврядування на місцях. Їй притаманне таке:

- баланс місцевого самоврядування та “управління зверху”, який вибудовується на поєднанні виборності (автономії) і призначення (централізації); звичайною практикою є створення органів, одночасно підзвітних представницьким органам і вищим державним адміністраціям; місцеве самоврядування включене до ієрархічної системи державної влади;