В настоящее время Российская Федерация характеризуется фундаментальными изменениями в политической, социально-экономической и духовной сферах.

Обострились научные споры и взгляды на роль государства в современном мире, его положение и задачи в обществе, так же соответственно, и на положение государственных структур, их статус и значение в механизме функционирования государства.

Этому во многом способствовали подходы и оценки роли прокуратуры как пережитка тоталитаризма, которую, если и не стоит ликвидировать вообще, то необходимо свести ее функции к пассивному представительству в суде и поддержанию государственного обвинения.

Игнорировался опыт предшествующего развития российской государственности, это привело к существенному снижению управленческих, регулирующих и надзорных функций государства, к ослаблению конституционно-правовых основ деятельности прокуратуры, сворачиванию ее роли в соблюдении режима законности во всех сферах жизнедеятельности государства и общего надзора прокуратуры.

Поэтому сохраняется необходимость дальнейшего совершенствования конституционно-правового статуса прокуратуры, обеспечивающего усиление ее влияния на состояние законности, правопорядка, защиты прав человека и гражданина, интересов общества и государства

Недостаточное внимание к теоретическим вопросам надзорной деятельности государства привело к тому, что на практике возникли значительные пробелы, связанные с определением места прокуратуры в системе разделения властей Российской Федерации, определением ее конституционно-правового статуса и функционального назначения в механизме народовластия и осуществления государственной власти, и дискуссии по ним продолжаются до настоящего времени.

В силу названных обстоятельств в настоящей курсовой работе предпринимается попытка изучения юридической природы прокуратуры, ее места в едином механизме государственной власти в Российской Федерации, конституционно-правовых основ и принципов организации и функционирования органов прокуратуры, объемов их властвования и роли в контексте основ конституционного строя, которые и предопределяют актуальность и научную значимость данной темы.

Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с системой органов прокуратуры в условиях становления правового государства.

Предметом исследования служат нормы, регулирующие организацию и деятельность органов прокуратуры в Российской Федерации на современном этапе. народовластие прокуратура юридический законность

Цель данной курсовой работы заключается в изучении конституционно-правового статуса и перспектив развития прокуратуры в современной России. Для того, чтобы достичь данной цели, необходимо решить следующие задачи:

- Изучить общие положения о конституционно-правовом статусе органов государственной власти Российской Федерации;

- Рассмотреть конституционно-правовой статус прокуратуры в Российской Федерации на современном этапе.

В работе использованы такие методы как: историко-правовой, данный метод направлен на изучение первоисточников по истории становления конституционно-правового статуса прокуратуры России, сравнительно-правовой, этот метод связан с сопоставлением статуса прокуратуры в России и статуса прокуратур в современных зарубежных государствах, выявлением в них общего и особенного, а так же формально-юридический, предполагающий анализ, оценку современных источников права.

Структура работы включает введение, две главы, состоящие из четырех параграфов, заключение, список использованной литературы, включающий нормативно-правовые акты и научные источники.

1. Общие положения о конституционно-правовом статусе прокуратуры в Российской Федерации

Определение сущности, содержания и особенностей конституционно-правового статуса органа государственной власти имеет первостепенное значение для выработки правильного восприятия его функций, в силу чего он (статус) занимает видное место в юридической науке в целом, в теории государства и права, конституционном праве и административном праве, в частности. Этой проблеме посвящены работы специалистов многих отраслей права. Причем интерес к правовому положению органов государственной власти, как и вообще к теории функционирования органов государства, постоянно возрастает, руководствуясь стремлением исследовать характер советского государства, господство его административно-командной системы, главными рычагами которой были партийный аппарат и государственные органы, сделать соответствующие выводы, заключения, предпочтения. Рыбкина М.В. Конституционно-правовой статус органов государственной власти / М.В. Рыбкина // Социология и право. - 2013. - № 2(19) - С. 84-95.

Новый и значительный импульс к исследованию статуса, сущности и содержания, функций органов государственной власти порожден Конституцией Российской Федерации. В содержание, отдельные положения теории правового статуса органов государства и, в частности, в определение и их классификацию Конституция Российской Федерации Конституция Российской Федерации принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года (с учетом поправок внесенных Законом о правках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // Собрании законодательства РФ, 04.08.2014, N 31, ст. 4398. внесла новый и существенный вклад:

- Во-первых, в Конституции Российской Федерации устанавливается, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (п. 2 ст. 3);

- Во-вторых, закрепляя принцип разделения властей, Конституция Российской Федерации провозгласила в соответствии с указанным принципом деление органов государственной власти на органы законодательной, исполнительной и судебной властей (ст. 10). Кроме того, Конституция Российской Федерации провозгласила и гарантировала местное самоуправление и статус органов местного самоуправления (Гл. 8 Конституции). Конституция Российской Федерации включила в понятие «органы государственной власти» не только органы законодательной власти, как было по предыдущим конституциям, но и органы исполнительной власти, органы судебной власти, исключив из формулы «система органов государственной власти» только органы местного самоуправления (ст. 12). Данные видоизменения оказывают существенное влияние на характер и понятие самого органа государства, его теоретическое осмысливание, правовой статус и функции.

Тем не менее до сих пор так и не выработаны критерии и основания, которые считались бы общепризнанными для характеристики и определения правового статуса органа государственной власти. Отделенные авторы в учебниках административного права вообще не формулируют понятия, назначения, например, органа исполнительной власти, ограничиваясь лишь утверждением о том, что орган исполнительной власти -- всегда орган государственного управления, в то время не каждый орган государственного управления является органом исполнительной власти. Алехин А.П. Административное право Российской Федерации: учебник для вузов / А. П. Алехин, Ю. М. Козлов, А. А. Кармолицкий. - 2-е изд., испр. и доп. - Москва : Зерцало, 1997. - 671 с Своеобразное определение государственного органа дает Д. Н. Бахрах. По его мнению, «государственный (муниципальный) орган -- это организованный коллектив, образующий самостоятельную часть государственного аппарата (аппарата местного самоуправления), наделенную собственной компетенцией, выполняющую публичные функции, структура и деятельность которых регламентированы правом». Бахрах Д.Н. Административное право Российской Федерации: Учебник / Д.Н. Бахрах, Б.В.Россинский, Ю.Н. Старилов . - 3-е изд., перераб. и доп. - Москва: Норма, 2008.

И все таки, понятие органа государственной власти складывается из совокупности его конституционно-правовых признаков, которые и дают характеристику конституционно-правового статуса, а именно:

- Это организационно обособленная и самостоятельная часть государственного аппарата;

- Создается и действует от имени государства (Российской Федерации или ее субъекта);

- Действует на основе законов и других нормативных правовых актов;

- Учреждается для выполнения определенных задач и функций государственной власти;

- Обладает государственно-властными полномочиями, то есть все решения (акты) принимаются от имени государства, носят обязательный для всех характер;

- Имеет собственную структуру, осуществляет свои полномочия в установленном законом порядке. Корешкова И.Н. Конституционно-правовой статус органов государственной власти в Российской Федерации / И.Н. Корешкова, И.А. Огнева. - Москва: Современное право. - 2005. - № 3. - С. 20-24.

Между высшими государственными органами, осуществляющими законодательные, исполнительные и судебные функции, закрепленные в Конституции Российской Федерации, действует система «сдержек и противовесов». Представляется, что одним из её элементов и являются органы Прокуратуры Российской Федерации. Деятельность их применительно к ветвям власти, можно считать в общем виде, предотвращение узурпации всей полноты государственной власти одним органом, поскольку это может привести к разрушению целостности государственного механизма. Органы Прокуратуры Российской Федерации призваны оказывать содействие в рациональном использовании государственной власти. Рассмотрим взаимоотношение органов Прокуратуры Российской Федерации с тремя ветвями власти:

1) Законодательная ветвь власти.

Органы законодательной (представительной) власти образуются непосредственно народом, ответственны перед ним и уполномочены осуществлять государственную власть в интересах народа. Этой группе органов присуща такая черта, как сочетание представительного и законодательного начал. Так, по мнению Л. Николаевой, прокуратура должна быть продолжением законодательной ветви власти, ибо защищает верховенство закона. Аналогичных взглядов придерживается В.Д. Ломовский, который полагает, что место органов прокуратуры правильнее было бы определить рядом с законодательной ветвью.

Вместе с тем, большинство ученых сходится во мнении, что прокуратура не принимает законов или иных общеобязательных актов, а потому частью законодательной ветви власти не является.

2) Исполнительная ветвь власти.

В юридической литературе предпринимались попытки обосновать тезис о принадлежности прокуратуры к органам исполнительной власти. Эта позиция достаточно сомнительна, поскольку прокуратура не определена Конституцией Российской Федерации, как система органов, относящихся к исполнительной ветви власти. Органы исполнительной власти выполняют задачи и функции по организации исполнения Конституции Российской Федерации, актов органов законодательной власти, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации. Они также издают собственные акты, которые относятся к числу подзаконных. Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 N 2-ФКЗ (ред. от 12.03.2014) «О Правительстве Российской Федерации» // Российская газета,N 245, 23.12.1997.

Прокуратура же взаимодействует с названными органами, но как самостоятельный государственно-правовой институт, обеспечивающий исполнение законов, принятых законодательной властью.

Прокурорскому надзору не присущ ни один из признаков исполнительной власти. Более того, деятельность последней целиком входит в предмет прокурорского надзора. Прокуратура является специальным органом государства, созданным именно для выполнения главной функции - надзора. Таким образом, стремление отнести органы Прокуратуры Российской Федерации к исполнительной ветви власти несостоятельно, ибо в таком случае данная ветвь власти займет главенствующее положение и нарушит равновесие в системе разделения властей.

3) Судебная ветвь власти.

Отличаются от органов законодательной и исполнительной власти прежде всего тем, что реализуют специфический вид государственной деятельности - правосудие. Судебная власть осуществляется посредством особых процессуальных форм - конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Также особенностью судебной власти является то, что она осуществляется преимущественно федеральными судами. Федеральный конституционный закон от 31.12.1996 N 1-ФКЗ (ред. от 05.02.2014) «О судебной системе Российской Федерации»// Российская газета, N 3, 06.01.1997. Стоит помнить, что прокуратура не является частью судебной власти, поскольку не наделена правом отправлять правосудие по названным выше делам. Цель участия прокуроров в рассмотрении судебных дел - обеспечить соблюдение законных интересов государства, общества и отдельных лиц при рассмотрении конкретных дел, иначе говоря, прокуратура реализует вспомагательную функцию

Анализ приведенных позиций позволяет заключить, что наиболее рационально и обоснованно мнение большинства ученых: прокуратура - необходимый элемент обеспечения разделения и взаимодействия властей, а следовательно, становления и развития демократического федеративного правового государства.

Представляется, что отсутствие единого взгляда на место органов прокуратуры в схеме разделения властей - факт, имеющий скорее позитивную, чем негативную окраску, поскольку такой сложный механизм, который на сегодняшний день олицетворяет собой российская прокуратура, не может и не должен вызывать однозначных представлений.

При рассуждениях о месте прорукатуры в системе властеотношений государства надо иметь в виду ряд важных положений, а именно: теория разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную не предусматривала существование такого института, как прокурорский надзор, что было связано, прежде всего, с неразвитостью правовой системы, поскольку данная теория возникла на заре буржуазно-демократических преобразований в Европе.

Государственная власть в России, осуществляемая в соответствии с Конституцией Российской Федерации, в современных условиях не исключает, а, наоборот, подразумевает существование и функционирование такого механизма, как прокуратура. Более того, ни одна из ветвей власти не может существовать и действовать без анализируемого государственно-правового института.

Следовательно, можно утверждать, что прокуратура не является частью какой-либо ветви власти, она представляет собой особую, так называемую «контрольную» или «контрольно-надзорную» ветвь власти.

Представление об особой «контрольной» власти возникает не на базе отвлеченных, умозрительных рассуждений, а складывается довольно медленно и постепенно, на основе поэтапно развивающейся государственной практики. Зачатки этой власти коренятся в идущем из глубины веков скандинавском институте омбудсмена, в деятельности различных представителей «государева ока», в конституционном контроле, возникшем впервые в США в начале XIX в. Новая ступень в развитии этой ветви власти связана с опытом (и позитивным, и негативным) социалистических стран, где были созданы своеобразные органы «общего контроля» (рабоче-крестьянская инспекция, народный контроль и т. д.), а прокуратура, в отличие от западных стран, получила право осуществлять так называемый общий надзор за законностью. Правда, реальное значение этих органов в условиях тоталитарной системы «государственного социализма» было невелико. После второй мировой войны произошел подлинный скачок в росте числа и разнообразия контрольных органов. Если ранее конституционный контроль традиционно существовал только в США, Швейцарии и Австрии (с 1920 г.), то после ликвидации колониальной системы он был воспринят в нескольких десятках новых, а также и во многих «старых» государствах (в Италии, Франции, ФРГ, Японии и др.). Возникли новые органы контроля: генеральные контролеры, народные правозащитники, счетные палаты или суды счетов и др., а в последнее десятилетие в некоторых латиноамериканских странах прокуроры были наделены отдельными полномочиями по общему надзору за законностью.

Органы контрольной власти независимы в осуществлении своих функций и в процессе этого осуществления не подчинены никаким другим органам. Их независимость, что является одним из важнейших признаков обособления данной ветви власти, закреплена в конституциях. Они обычно охарактеризованы как автономные органы, но нередко эта характеристика усилена. Так, Основной Закон Намибии 1990 г. (а эта конституция во многом вобрала в себя достижения современной юридической мысли) гласит: «Омбудсмен независим и подчиняется только конституции и закону» (ст. 89). В Органическом законе Испании № 3 -- 1981 г. данное положение детализировано: «Народный защитник не получает указаний ни от какой власти», в осуществлении своих функций он независим и действует по собственному убеждению. Согласно ст. 128 Конституции Бангладеш 1972 г. «генеральный аудитор при осуществлении своих функций не подчиняется управлению или контролю любого лица или власти». Закон ФРГ о конституционном суде 1951 г. характеризует последний как орган «самостоятельный и независимый от всех других конституционных органов». Во французском Законе 1958 г. положение конституционного совета охарактеризовано следующим образом: решения совета не подлежат обжалованию; они обязательны для всех публичных властей (включая парламент и президента), органов администрации и юстиции. Можно привести и другие формулировки конституций и законов, но думается, что и процитированные выше отчетливо отражают тенденцию признания особой контрольной власти.

Контрольные органы и должностные лица этого рода имеют разные названия: омбудсмен в скандинавских странах, некоторых штатах Индии, в африканской Намибии, в Вануату (Океания), народный (публичный) защитник -- в Испании и Колумбии, посредник -- во Франции, коллегия народной правозащиты -- в Австрии, контрольная палата -- в Польше и т. д.

Хотя контрольную власть осуществляют органы различных видов, не соподчиненные между собой, отдельные основные законы устанавливают их определенную систему. Как уже отмечалось, в Конституции Эквадора есть особый раздел «Органы контроля». Статья 146 Конституции Перу 1979 г. упоминает даже о «национальной системе контроля». В Перу эта система понимается как организационно (структурно)-функциональная и относится к иерархически построенным органам Генерального контролера. В большинстве других стран (например, в Алжире) имеются в виду самые различные органы и процедуры: система контрольной власти, о которой упоминают конституции, остается по преимуществу функциональной. Тем не менее положения перуанской Конституции имеют важное значение: системный подход к контролю служит еще одним основанием для вычленения этой особой «ветви власти». Скобина Е. А., Хренников В. Д. Прокуратура Российской Федерации как четвертая ветвь власти // Молодой ученый. -- 2017. -- №8. -- С. 246-248.

Системный подход, однако, не всегда выражен достаточно четко. Мы уже упоминали о том, что организация и деятельность конституционного суда ФРГ регулируется в разделе Конституции, озаглавленном «Правосудие», хотя с собственно правосудием (рассмотрение конкретных уголовных, гражданских и иных дел) деятельность конституционного суда имеет мало общего (кроме процессуальной формы). Декрет президента Туниса о конституционном совете № 87--1414 (1987 г.) называет этот орган лишь «консультативным органом», а в Конституции Франции 1958 г. о счетной палате говорится как о «помощнике» парламента и правительства в финансовых делах. Однако идея обособления контрольной власти находит свое отражение даже в таких актах. В том же тунисском Декрете говорится, что Совет «рассматривает любой вопрос, касающийся функционирования институтов» (под институтами, согласно французской доктрине конституционного права, которая принята в Тунисе, понимаются прежде всего высшие органы государства).

Вторая разновидность органов, обеспечивающих общий надзор за законностью -- прокуратура. Правда, такие функции она выполняет лишь в некоторых странах (Россия, Китай, Вьетнам и др.). Во многих странах ее задачи ограничиваются лишь расследованием преступлений, возбуждением обвинения и поддержанием его в суде (Конституция Намибии 1990 г). Деятельность прокуратуры в этом случае ориентирована прежде всего на защиту интересов государства, что нашло прямое закрепление в конституциях Перу, Турции, Сирии. Да и в странах англосаксонского права генеральный прокурор (генеральный атторней) обычно выступает как главный консультант правительства по юридическим вопросам.

Вместе с тем общей тенденцией последних десятилетий стало расширение функций прокуратуры, придание ей контрольных полномочий. По Конституции Сальвадора 1983 г. Генеральный прокурор защищает не только интересы государства, но и права граждан. Он избирается парламентом, что придает ему независимость от исполнительной власти. Потапова Л. В. Проблема определения места органов  прокуратуры РФ в системе разделения властей. /Л. 
В. Потапова.// Российский юридический журнал. -- 2005. -- № 4. -- С. 33 - 36. В некоторых странах прокуратура наделена полномочиями контроля за соблюдением финансовой дисциплины в публичном секторе, но наибольший объем контрольных полномочий прокуратуры связан с концепцией «общего надзора», принятой в социалистических странах и сохраняемой во многих постсоциалистических государствах (Россия, Украина, Казахстан, Чехия, Словакия и др.). Здесь прокуратура следит за соответствием закону административных актов и мероприятий, а в России осуществляет надзор за законностью решений и местных представительных органов. Производя контроль, прокуратура не вправе применять какие-либо наказания, давать обязательные указания. Она вносит протест на акт данному органу, где указываются имеющиеся нарушения закона и устанавливается срок для их устранения или отмены опротестованного акта. В случае отклонения протеста прокурора он обращается, как правило, в суд.

Имеет свою специфику и деятельность органов контрольной власти. Они не устанавливают общих правил поведения, как это делает законодательная власть, не занимаются организаторской работой, что присуще исполнительной власти, не рассматривают конкретных уголовных дел, гражданских, трудовых и иных споров, что составляет сферу деятельности судебной власти. Органы контроля занимаются лишь расследованием, проверкой, изучением состояния дел и не вправе вмешиваться в оперативную деятельность учреждений и предприятий. Обычно они докладывают о результатах проверок другим органам государства, которые и принимают соответствующие меры к нарушителям. Сами же органы контроля, как правило, никаких наказаний назначать не могут.

В отличие от других ветвей власти контрольная власть не устанавливает общих норм (такие нормы создают парламент и исполнительные органы). Акты контрольной власти имеют конкретный, обычно индивидуальный характер и адресованы определенным органам, учреждениям, должностным лицам, а в некоторых случаях (например, в Намибии) и частным лицам. Решения конституционных судов публикуются, но никаких других дополнительных мер суд не предпринимает: предполагается, что все заинтересованные стороны руководствуются этим решением. Счетная палата, омбудсмен, народный защитник обычно раз в год представляют отчеты парламенту, где указывают меры, необходимые, по их мнению, для совершенствования деятельности тех или иных сторон государственного аппарата. Народный защитник, обнаружив нарушения, сначала обращается к органу, допустившему их, а затем уже к вышестоящему руководству; прокуроры делают представления соответствующему органу, указывая на нарушения в его работе.

Если контрольный орган полагает, что злоупотребления значительны, он может возбудить дело в суде или обратиться к таким органам государства, которые обладают правом наказывать виновных и смещать их с должности. Вместе с тем в некоторых странах контрольные органы, не имея права изменять или отменять акты администрации, не лишены некоторых функций оперативного исправления замеченных недостатков. Конституционный суд наряду с решением вопроса по существу может высказаться и о мерах по совершенствованию тех или иных институтов (но только с юридических, а не политических позиций). Народный защитник в Испании, кроме возбуждения дела в суде, обращения в конституционный суд, доклада парламенту и т.д., вправе предложить компетентным органам наказать виновное должностное лицо. Французский Посредник наделен полномочием возбудить дело о дисциплинарном производстве, генеральный контролер может давать и некоторые указания по совершенствованию деятельности учреждения.

Сказанное свидетельствует о новой тенденции разделения властей в современных условиях. Идет «отпочкование» новой ветви власти -- контрольной. Этот процесс еще не завершен: во многих странах тенденция обособления контрольной власти имеет лишь характер поисков. Да и обширные полномочия, которыми наделены контрольные органы, в ряде стран в условиях авторитарных политических режимов оказываются весьма далекими от своего практического воплощения. Однако стоит более внимательно приглядеться к этому процессу.

1.2 Конституционно-правовые основы деятельности прокуратуры в Российской Федерации

Организация и порядок, а так же основы деятельности Прокуратуры Российской Федерации и полномочия прокуроров определяются Конституцией Российской Федерации, на это ссылается статья 3 Закона «О прокуратуре». Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 (ред. от 21.07.2014) «О прокуратуре Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации, 20.11.1995, N 47, ст. 4472.

Что бы понять конституционно-правовые основы деятельности прокуратуры в Российской Федерации необходимо рассмотреть функции данного органа и цели достигаемые им.

Конституция Российской Федерации не предусматривает перечня функций органов прокуратуры. Однако они прямо вытекают из тех целей и задач, определяемых Конституцией Российской Федерацией, которые государство ставит перед органами прокуратуры, поскольку через реализацию конкретных функций выполняются задачи и достигаются цели, стоящие перед этим надзорным органом.

Цели и задачи прокурорского надзора -- две категории, тесно связанные между собой, но в тоже время отличающиеся друг от друга. Цели -- это результат, на достижение которого направлена вся многогранная деятельность прокуратуры в целом и, в частности, прокурорский надзор. Цели прокурорского надзора определяются статусом прокуратуры, ее местом и ролью в государстве. В конечном счете, они, как отмечалось, в первую очередь определяются Конституцией Российской Федерации, а также Федеральным законом от 17 января 1992 г. № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации», отраслевым законодательством и подзаконными актами, регламентирующими деятельность прокурорских органов. Наиболее четко цели прокуратуры определены в ст. 1 Закона о прокуратуре.

Пункт 2 этой статьи определяет, что целями прокуратуры являются:

1) обеспечение верховенства закона;

2) обеспечение единства и укрепления законности;

3) обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина;

4) обеспечение защиты охраняемых законом интересов общества и государства

Нетрудно заметить, что все перечисленные цели обусловлены соответствующими нормами Конституции Российской Федерации.

В частности, п. 2 ст. 4 Конституции Российской Федерации предусматривает, что Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. Такое верховенство обеспечивает единство, согласованность и стабильность всей ее правовой системы. Оно предполагает точное и неуклонное их соблюдение, исполнение и применение. В п. 1 ст. 15 отмечается, что Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны ей противоречить. Таким образом, Конституция Российской Федерации есть способ закрепления и выражения высших правовых норм, и в этом смысле она сама выступает в качестве так называемой абсолютной нормы, которой не могут противоречить правовые акты, действующие на территории Российской Федерации. Куленко О.И. Функции российской прокуратуры и их конституционная природа. / О.И. Куленко// Вестник Челябинского государственного университета. - 2008. - № 8. - С. 50-56.

Отсюда следуют два взаимосвязанных положения: Конституция Российской Федерации юридически закрепляет и гарантирует политическое и государственное единство народа независимо от федеративного устройства государства и, кроме того, речь идет о единстве правовой системы Российской Федерации и ее субъектов. Обеспечение единства законности на территории всей страны -- необходимое условие ее социального, экономического и политического развития. Оно означает единообразное понимание и применение законов, непротиворечивость законодательства, верховенство законов над иными правовыми средствами регулирования общественных отношений.

Пункт 2 данной статьи Конституции Российской Федерации обязывает органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностных лиц, граждан и их объединения соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы, закрепляя таким образом универсальную для всех субъектов права обязанность. Она возлагается также на иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории России. Приведенные конституционные положения прямо предопределяют основную цель прокуратуры, заключающуюся в обеспечении и укреплении законности на территории Российской Федерации. Глава 2 Конституции Российской Федерации полностью посвящена правам и свободам человека и гражданина, которые, наряду с другими органами государственной власти, обязаны обеспечивать органы прокуратуры.

Поскольку Конституция Российской Федерации (п. 1 ст. 17) признает и гарантирует права и свободы человека и гражданина, Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» устанавливает, что приоритеты деятельности прокуратуры направлены прежде всего на защиту таких прав и свобод. При этом прокурорский надзор играет важную роль в защите прав граждан в различных сферах жизнедеятельности. Так, защищая и охраняя трудовые права граждан, прокуратура опротестовывает незаконные приказы, распоряжения и другие акты, ущемляющие их, вносит представления, принимает меры к возбуждению гражданских и уголовных дел.

Вместе с тем органы прокуратуры, исходя из ряда конституционных положений, отстаивают интересы общества и государства, которое призвано служить человеку и обществу, не противопоставляя их правам гражданина.

Задачи прокурорского надзора, по сравнению с целями, являются категорией более частной, конкретной и ограниченной. Они должны соответствовать ее целям и определяться юридической природой прокуратуры и ее предназначением. Эти задачи более многочисленны по сравнению с целями и существенно различаются между собой по содержанию, средствам их решения, кругу субъектов. Винокуров Ю.Е. Прокурорский надзор: Учебное пособие / Под общ. ред. Ю.Е. Винокурова. -- 6-е изд., перераб. и доп. -- Москва: Высшее образование, 2005. -- 460 с.

Исходя из надзорного предназначения прокуратуры в механизме реализации государственной власти, исследователи вполне правомерно, как представляется, условно подразделяют задачи прокурорского надзора на три уровня, а именно: общие, специальные и частные.

Названные уровни задач находятся в иерархической зависимости. Решение частных задач обуславливает решение специальных задач надзора. Успешное разрешение специальных задач, в свою очередь, подчинено решению общих задач прокурорского надзора и в конечном итоге способствует достижению поставленных перед прокуратурой целей.

Общие задачи прокурорского надзора в первую очередь определяются Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», отраслевым законодательством (УПК РФ, ГПК РФ, АПК РФ), приказами и указаниями Генерального прокурора РФ, другими подзаконными актами. Они заключаются в укреплении законности и охране от всяких посягательств:

а) закрепленного в Конституции Российской Федерации, конституциях и уставах субъектов Российской Федерации общественного и государственного строя;

б) политических, трудовых, жилищных и других личных и имущественных прав и охраняемых законом интересов граждан Российской Федерации, гарантированных Конституцией Российской Федерации, конституциями и уставами субъектов Российской Федерации;

в) прав и охраняемых законом интересов предприятий и организаций независимо от форм собственности.

Общие задачи могут быть решены только в результате прокурорско-надзорной деятельности. А поскольку прокурорский надзор осуществляется в ряде направлений в зависимости от сфер общественных отношений, каждое из них вносит свой «вклад» в решение общих задач, объем и содержание которого определяется специальными задачами.

В качестве специальных задач можно назвать такие, как надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина (глава 2 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»), надзор за исполнением законов и законностью правовых актов органами и их должностными лицами, перечисленными в ст. 21 указанного Закона, и другие.

Решение общих и специальных задач прокурорского надзора осуществляется в процессе всей деятельности прокуратуры путем применения существующих правовых средств. В ходе их применения, то есть при проведении проверок и принятии мер прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона, прокурор ставит определенные задачи и решает их. Это частные задачи прокурорского надзора. Они более разнообразны и многочисленны, чем общие и специальные. Частные задачи прокурорского надзора различаются в зависимости от его направления и вида применяемого правового средства. Перечислить все частные задачи прокурорского надзора весьма сложно, поскольку они не являются постоянными и зависят от состояния законности на тех или иных объектах надзора, от приоритетов деятельности прокуратуры и т. д. Общим для них является то, что все они подчинены надзору за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

Таким образом, функции прокуратуры как государственного органа -- это определяемые ее правовым статусом, местом и назначением в государственном механизме общие обязанности по решению поставленных перед нею законом целей обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, выполняемые путем решения общих, специальных и частных задач и осуществления для этого конкретных обязанностей с использованием специфических властных полномочий. С изменением уровня развития государства, его правовой системы, задач, решаемых в сфере обеспечения законности, будет изменяться и набор функций прокуратуры, и содержание каждой из них.

Современная российская прокуратура является многофункциональным органом. Подход к понятию и системе функций прокуратуры должен определяться на сегодняшнем этапе развития российской государственности видением прокуратуры как органа государственного надзора за законностью в стране. В этом заключается социальная ценность прокуратуры как государственно-правового института, необходимого элемента системы гарантий нормального функционирования государственной власти.

Наиболее четкое понятие функции прокуратуры, как представляется, дает А.Я. Сухарев, основывающий свое определение на общих положениях государственно-правовой теории. Он формулирует понятие функции как такой вид деятельности прокуратуры, который предопределяется ее социальным предназначением, выраженным в стоящих перед ней задачах, характеризуется определенным предметом ведения, направлен на решение этих задач и требует использования присущих ему полномочий и правовых средств. Названные элементы, характеризующие функцию, находятся в строгой взаимозависимости. Их изменение, уточнение, прежде всего в части задач прокуратуры, сфер проявления ее деятельности, должно неизбежно повлечь корректировку в остальных частях функциональной характеристики. Наиболее подвижной и очевидной составной частью функции являются полномочия прокуратуры и правовые средства их осуществления, которые придают ей требуемую выраженность и логическую завершенность и которые должны иметь четкую и полную правовую форму.

Важнейшим условием эффективности деятельности прокуратуры является внутренняя взаимосвязанность и взаимообусловленность ее функций, которые определены единством задач обеспечения законности и правопорядка Сухарев А.Я. Российский прокурорский надзор: Учебное пособие/ Под ред. проф. А.Я. Сухарева. -Москва. - 2005. - С. 64. Пункт 1 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» определяет прокуратуру как единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. Указание на функции прокуратуры данный Закон содержит и в ряде других норм.

В той же ст. 1 подчеркивается, что «прокуратура Российской Федерации выполняет и иные функции, установленные федеральными законами».

В другой норме определяется, что «на прокуратуру Российской Федерации не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральными законами» (ст. 3). В п. 2 ст. 1 Закона «О прокуратуре Российской Федерации» содержится по существу перечень основных функций прокуратуры. Однако в нем нет общего определения понятия функции. С учетом изложенного следует сделать вывод о том, что основной функцией прокуратуры, с помощью которой реализуется правозащитный потенциал этого конституционного института, является надзорная функция, реализуемая в соответствии с п. 2 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» путем надзора:

1) за исполнением законов и законностью правовых актов;

2) соблюдением прав и свобод человека и гражданина;

3) исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

4) исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом мер принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;

5) исполнением законов судебными приставами.

В то же время, как отмечалось, прокуратура выполняет и иные функции, предусмотренные законом, в сферах, где полномочия прокурора не носят надзорного характера. К ним следует отнести: участие в рассмотрении дел (уголовных, гражданских, арбитражных) судами; уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными УПК РФ; координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью; участие в правотворческой деятельности. В сфере рассмотрения дел судами прокурор участвует во всех видах судопроизводства и во всех судебных инстанциях. Законом выделена задача приносить представления на противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов.

Однако при этом прокурор не осуществляет надзор ни за законностью в деятельности судов, ни за законностью их постановлений. А.Я. Сухарев относит указанные ненадзорные направления деятельности прокуратуры к самостоятельным функциям, видимо, основываясь на том, что каждая из них предусмотрена Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации». В то же время более логичным представляется отнесение их к иным функциям органов прокуратуры, как это предусмотрено в п. 1 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Такое деление определяет конкретную направленность функций, их реальное содержание, не ведет к смешению понятий и затруднению понимания.

Таким образом, деятельность прокуратуры имеют прямую конституционную природу, устанавливаются государством, являются динамичными, поскольку должны соответствовать потребностям времени, изменениям, происходящим в обществе и государстве.

2. Развитие конституционно-правового статуса прокуратуры в Российской Федерации

Прокуратура Российской Федерации -- это единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на её территории. Прокуратура Российской Федерации выполняет и иные функции, установленные федеральными законами. Полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 (ред. от 21.07.2014) «О прокуратуре Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации, 20.11.1995, N 47, ст. 4472.. Прокуратура осуществляет свои полномочия независимо от органов государственной (законодательной, исполнительной, судебной) власти, не относится ни к одной из ветвей власти.

Система органов прокуратуры закреплена в Законе о прокуратуре и представляет собой разветвленную сеть территориальных, военных и иных специализированных прокуратур, научных и образовательных учреждений, других организаций, являющихся юридическими лицами, организационно между собой взаимосвязанных и взаимообусловленных единством решаемых задач по обеспечению режима законности и правопорядка. Эта система строится в соответствии с государственно-федеративным и административно-территориальным устройством России. Кроме того, при организации военных и иных специализированных прокуратур учитываются приоритетные направления надзора или особенности организации объекта надзора. Система органов прокуратуры, которую возглавляет Генеральный прокурор Российской Федерации, состоит из трех звеньев (уровней):

1) высшее звено -- Генеральная прокуратура Российской Федерации во главе с Генеральным прокурором Российской Федерации;

2) второе звено -- прокуратуры субъектов Российской Федерации и приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры: Волжская межрегиональная природоохранная; ЗАТО г. Межгорье и комплекса «Байконур»; военных округов, флотов, Ракетных войск стратегического назначения, Пограничной службы ФСБ России; Московская городская военная;

3) третье (низовое) звено -- прокуратуры районов, городов (в городах без районного деления) и приравненные к ним военные и специализированные прокуратуры.

Система территориальных органов прокуратуры состоит из трех звеньев (уровней):

1) Генеральная прокуратура Российской Федерации;

2) прокуратуры субъектов Федерации;

3) районные (городские) прокуратуры. В городах, где районное деление отсутствует, образованы прокуратуры административных округов с приданием им статуса прокуратур районов в городах.

Специализированные органы прокуратуры являются неотъемлемым элементом прокурорской системы, создаваемым в тех случаях, когда существует объективная необходимость обеспечить законность в специфических сферах деятельности, имеющих особую важность для жизнеобеспечения общества и государства. Объясняется это тем, что административно-территориальный принцип построения органов прокуратуры недостаточно оптимален в тех случаях, когда работа прокуратуры касается ряда специфических сфер деятельности государства.

Специализированные прокуратуры можно разделить на два типа:

1) военные прокуратуры и прокуратуры на особо режимных объектах и в ЗАТО (до 2001 года назывались прокуратурами войсковых частей) -- осуществляют возложенные на прокуратуру функции в полном объеме в соответствующих сферах правовых отношений;

2) транспортные, природоохранные прокуратуры и прокуратуры по надзору за исполнением законов в исправительных учреждениях -- выполняют задачи и функции прокурорского надзора наряду с территориальными.

Создание военных, транспортных и природоохранных прокуратур объективно обусловлено необходимостью осуществления функций прокуратуры в специфических сферах правовых отношений, не зависящих от территориального деления страны. В этих сферах организуются и действуют хозяйственные и государственно-правовые структуры, закономерности формирования и функционирования которых непосредственно не связаны с федеративным устройством и административно-территориальным делением.

Структура Генеральной прокуратуры Российской Федерации так же, как и иных прокуратур, постоянно модифицируется в соответствии с изменениями задач, стоящих перед ней, функций и приоритетов в ее деятельности. Так, в 2000 году в составе Генеральной прокуратуры Российской Федерации были образованы управления в Центральном, Северо-Западном, Приволжском, Уральском, Сибирском и Дальневосточном федеральных округах. Функции управления в Южном федеральном округе были возложены на Главное управление по надзору за исполнением законов о федеральной безопасности и межнациональным отношениям на Северном Кавказе.

Отделы Генеральной прокуратуры Российской Федерации осуществляют руководство и контроль за деятельностью находящихся в федеральных округах прокуратур субъектов Федерации в рамках предоставленных им полномочий и предметов ведения. Отделы проводят комплексные, а также целевые проверки, если они предусмотрены планом Генеральной прокуратуры Российской Федерации либо по поручению Генерального прокурора Российской Федерации. При выполнении возложенных на них функций отделы поддерживают деловые связи с научными и образовательными учреждениями, а также взаимодействуют с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах.

Отделы регулярно обмениваются информацией и материалами о состоянии законности, результатах надзора в сфере государственного строительства и федерализма, а также о соблюдении законов федеральными органами исполнительной власти в федеральном округе с управлениями Генеральной прокуратуры Российской Федерации по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов, за исполнением налогового и таможенного законодательства, за предварительным следствием, дознанием и оперативно-розыскной деятельностью в органах внутренних дел. Возглавляют отделы старшие помощники Генерального прокурора Российской Федерации.

Деятельность отделов Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах призвана обеспечить:

- соблюдение на территории федерального округа положений Конституции Российской Федерации и других федеральных законов в сфере государственного строительства и федерализма;

- надзор за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти в федеральном округе;

- координацию мер по борьбе с преступностью федеральных органов исполнительной власти в федеральном округе, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

- руководство и контроль за работой прокуратур субъектов Российской Федерации в округе по надзору за исполнением законов в сфере государственного строительства и федерализма.

Законодательные основы прокуратуры Российской Федерации.

1) Высшим по юридической силе нормативным правовым актом регламентирующим организацию и деятельность прокуратуры в РФ является Конституция РФ, принятая на всенародном голосовании 12 декабря 1992 года. В частности вопросам регулирования деятельности прокуратуры Российской Федерации посвящена статья 129 Конституции Российской Федерации

2) Кодифицированные акты

- УПК РФ, АПК РФ, ГПК РФ, регулирующие участие прокуроров в процессуальных отношениях,

- УК РФ, предусматривающий ответственность за препятствование и вмешательство в деятельность прокурорских работников;

- УИК РФ, закрепляющий нормы, регулирующие надзор за органами, исполняющими наказания;

3) ФЗ от 17 ноября 1995 г. «О прокуратуре Российской Федерации» - основной нормативный правовой акт, регулирующий организацию и деятельность Прокуратуры Российской Федерации;

4) ФЗ от 25 июля 1998 г. «О борьбе с терроризмом»;

5) ФЗ от 30 мая 2001 г. «О чрезвычайном положении», регулирующий полномочия прокурорских работников в случае введения чрезвычайного положения;

6) ФЗ от 25 июля 2002 г. «О противодействии экстремистской деятельности»;

7) ФЗ от 12 августа 1995 г. «Об оперативно-розыскной деятельности»;

8) нормативные правовые акты Генерального прокурора Российской Федерации: инструкции, приказы, указания, распоряжения, положения.

Также источниками регулирования деятельности прокуратуры Российской Федерации являются международные договоры Российской Федерации по вопросам правоохранительной деятельности, и сотрудничества в области правовой помощи. Не являются источниками права, но играют важную роль в применении норм права акты Конституционного Суда Российской Федерации. Конституционный Суд Российской Федерации может признать нормативные правовые акты органов власти не соответствующими Конституции Российской Федерации, что прекращает их действие.

В 2007 г. были приняты федеральные законы от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» и от 6 июня 2007 г. № 90-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации».

В соответствии с этими нормативными правовыми актами из компетенции прокурора были исключены полномочия по процессуальному руководству следствием. Однако самым главным новшеством было то, что следственный аппарат органов прокуратуры стал относительно самостоятельным ведомством. Перечисленные меры создали условия для дальнейшей полной организационной и функциональной независимости следственного органа. Однако на этом этапе вновь созданный Следственный комитет при прокуратуре Российской Федерации ещё входил в систему органов прокуратуры, председатель Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации в связи с занимаемой должностью являлся первым заместителем генерального прокурора Российской Федерации, а работники Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации -- прокурорскими работниками.