Полицейский надзор: теоретико-правовое исследование

Размещено на http://www.allbest.ru/

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

доктора юридических наук

Полицейский надзор: теоретико-правовое исследование

Бекетов Олег Иванович

Специальность 12.00.14 -- административное право,

финансовое право, информационное право

Челябинск 2010

Диссертация выполнена на кафедре административного права и административной деятельности органов внутренних дел Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Омская академия Министерства внутренних дел Российской Федерации»

Научный консультант: доктор юридических наук, профессор,

Заслуженный юрист РФ

Соловей Юрий Петрович

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор,

Заслуженный деятель науки РФ

Старилов Юрий Николаевич

доктор юридических наук, профессор,

Заслуженный юрист РФ

Севрюгин Виктор Егорович

доктор юридических наук, профессор

Татарян Владилен Гайкович

Ведущая организация: Федеральное государственное учреждение «Всероссийский научно-исследовательский институт

Министерства внутренних дел Российской Федерации»

Защита состоится 11 марта 2011 г. в часов на заседании диссертационного совета ДМ 212.298.16 при ГОУ ВПО «Южно-Уральский государственный университет» по адресу: 454080, г. Челябинск, ул. Коммуны, д. 149, ауд. 208.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке ГОУ ВПО «Южно-Уральский государственный университет».

Автореферат разослан « » декабря 2010 г.

Ученый секретарь диссертационного совета

кандидат юридических наук, доцент О. В. Гречкина

Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования. Террористические акты в США 11 сентября 2001 г. послужили катализатором в процессе перехода к так называемому приоритету коллективной безопасности. Суть его заключается в том, что ради обеспечения безопасности общества и государства возможно частичное или полное ограничение прав и свобод отдельных граждан. Объективно это неизбежно сопровождается расширением сферы полицейского надзора. В России также наблюдается ускоренный процесс наделения правоохранительных органов и спецслужб новыми полномочиями, связанными с усилением их надзорной деятельности. Несмотря на объективную обусловленность данных тенденций, их быстрое распространение в мире, в том числе в Российской Федерации, подобная ситуация вызывает вполне оправданное беспокойство. Вместе с тем и термин «полицейский надзор», наиболее точно отражающий суть усиливающегося направления (вида, формы, метода) деятельности правоохранительных органов, использовавшийся в российском законодательстве в дореволюционные годы и к настоящему времени оказавшийся полузабытым, а в «зарубежном» словоупотреблении имеющий сегодня скорее негативный оттенок, нуждается, на наш взгляд, в переосмыслении и наполнении новым содержанием.

Авторы научных трудов по вопросам современного административного надзора и государственного контроля отмечают имеющиеся сложности и противоречия концептуальных основ их понимания и реформирования. Приходится констатировать, что в теории административного права существует потребность в новейших подходах к исследованию современных проблем указанных институтов . Требует принципиально иной платформы и исследование института полицейского (административного) надзора, который должен приобрести контуры, соответствующие общепризнанным нормам международного и европейского права, юридическим стандартам правового государства.

Так, общий полицейский надзор может пониматься не только как некая абстракция, отвлеченное научное понятие, но и как организационно-правовая система, имеющая конкретные, четко выраженные форму и содержание. С внешней стороны он представляет собой специально организованное наблюдение полицейских сил (прежде всего, милиции, в частности, патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности, а также внутренних войск) за правопорядком в общественных местах. В основе такой деятельности лежат планы комплексного использования сил и средств милиции в охране общественного порядка по единой дислокации, решения по организации патрульно-постовой службы на последующие сутки, постовые ведомости, карточки постов и маршрутов патрулирования, приказы, специальные планы, устные указания по выполнению конкретной задачи и иные нормативные и индивидуальные акты управления. Отдельного научного внимания здесь требует разработка новых подходов к обеспечению законности и гарантий реализации прав граждан в ходе осуществления общей полицейско-надзорной функции.

Лицензионно-разрешительный полицейский надзор, правовой основой которого является законодательство об оружии, о частной детективной и охранной деятельности, должен быть направлен не столько на ужесточение требований и условий разрешенной деятельности, сколько на упорядочение существующих правоотношений, особенно в части реализации законных интересов и установления четких юридических обязанностей физических и юридических лиц. В данной области необходимы усилия по ликвидации ведомственных «подвалов» правотворчества: всевозможных инструкций и правил, весьма существенно «конкретизирующих» обязанности невластного субъекта, а иногда, в нарушение конституционных норм о возможности ограничения прав и свобод человека и гражданина только федеральным законом, устанавливающих весьма специфические принудительные меры.

Особого внимания в структуре полицейского надзора, безусловно, заслуживает персонифицированный полицейский надзор, или надзор полицейских органов за отдельными категориями лиц, прежде всего, отбывших срок уголовного наказания. Судя по тщательной нормативной проработке и происходящим в последнее время изменениям в законодательстве, этот институт находится в центре внимания законодателей европейских и других цивилизованных государств, выступает предметом обсуждения и регулирования в рамках международных правовых отношений. С не меньшей взвешенностью следует подойти к его разработке и внедрению в нашей стране. Ранее в СССР, а позднее в России ядро персонифицированного полицейского надзора составлял административный надзор милиции за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, настойчивые попытки возрождения которого предпринимаются в настоящее время. Накопленный опыт, зарубежные законодательство и правоприменение, данные современной уголовной статистики свидетельствуют о том, что превентивные меры к лицам, склонным к повторному совершению преступлений, должны отвечать требованиям обеспечения общественной безопасности и быть закрепленными законодательно. Между тем из анализа существующих законопроектов следует, что реформирование нормативной основы указанных мер пока находится на начальном этапе. Данные обстоятельства прежде всего обусловили обращение к проблемным аспектам теории и практики полицейского надзора.

Степень разработанности темы исследования. Формирование современной, соответствующей стандартам правового государства концепции надзора, осуществляемого полицейскими органами, как функции, формы и метода деятельности последних, несмотря на свою актуальность, к сожалению, не относится к приоритетным объектам внимания современной правовой науки. Многие научные работы, написанные в 1970-е-1980-е гг., почти полностью утратили свою актуальность. В рассматриваемой области особо следует отметить систематизированные работы Ф. С. Разаренова «Административный надзор милиции» (М., 1969) и С. И. Котюргина «Специальный надзор милиции (Проблемы, задачи, функции)» (Омск, 1973). Настоящее исследование является одним из первых, где на основе анализа современного законодательства и правоприменения, с широким использованием историко-правового и сравнительно-правового методов комплексно излагаются вопросы, связанные с полицейским надзором.

Важные правовые и организационные аспекты института надзора за поведением лиц, имеющих судимость, нашли отражение в работах А. Г. Авдейко, Ю. Е. Аврутина, А. П. Алехина, Д. Н. Бахраха, К. С. Бельского, С. Н. Бочарова, В. В. Денисенко, А. С. Дугенца, С. М. Зырянова, А. И. Каплунова, П. И. Кононова, А. В. Мартынова, А. Д. Майле, Ю. Н. Мильшина, А. В. Плохина, Н. Л. Редько, Л. Л. Попова, С. В. Пузырева, Ю. П. Соловья, Ю. Н. Старилова, В. А. Уткина. Вместе с тем исследований, развивающих проблему на глубоком концептуальном уровне, в настоящее время немного, широкая научная дискуссия не ведется. Восполнить указанный пробел призвано данное диссертационное исследование.

Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования являлись общественные отношения, складывающиеся по поводу установления и осуществления различных видов полицейского надзора.

Предметом исследования выступили нормы российского и зарубежного административного и отчасти уголовного и уголовно-исполнительного законодательств, регламентирующие основания и порядок установления и осуществления полицейского надзора; материалы правоприменительной практики сотрудников милиции, непосредственно осуществляющих надзор за ранее судимыми лицами, деятельности сотрудников уголовно-исполнительных инспекций, непосредственно осуществляющих персонифицированный надзор; судебной практики рассмотрения различных категорий дел об административных правонарушениях, выявленных в ходе надзорной деятельности милиции, а также дел об отмене условного осуждения; практики сотрудников подразделений лицензионно-разрешительной работы и контроля за частной детективной и охранной деятельностью; работы по теории административного права дореволюционных и современных авторов, в которых исследовались спорные вопросы полицейского надзора и смежных принудительных мер административно-правового и уголовно-правового характера. Особое внимание уделялось научным трудам, посвященным проблемам административного надзора милиции и иных полицейских структур, его законодательного закрепления.

Цель и задачи исследования. Цель исследования составляют разработка современной концепции полицейского надзора, осуществляемого на основе норм отечественного законодательства, комплексное изучение основных его видов и направлений, а также формулирование теоретических положений и конкретных рекомендаций, имеющих прикладное значение для совершенствования нормативной правовой основы полицейского надзора и его практического осуществления.

В соответствии с поставленной целью определен круг логически связанных задач, теоретическое решение которых составляет существо диссертационного исследования:

- комплексно проанализировать институт полицейского надзора в его историческом развитии как в России, так и за рубежом;

- сравнить его виды, направления, модели и ключевые концептуальные идеи, существующие в различных государствах;

- обозначить признаки, отличающие полицейские органы от иных органов исполнительной власти; дать общую характеристику сложившейся полицейской системы России;

- выявить особенности полицейского надзора и критерии его отграничения от общего административного надзора;

- установить соотношение понятий «контроль» и «надзор» применительно к полицейской деятельности;

- определить основные векторы совершенствования (реформирования) отечественных правовых норм, регулирующих общественные отношения, складывающиеся по поводу установления и осуществления полицейского надзора, в направлении их большего соответствия общепризнанным принципам и нормам международного и европейского права, юридическим стандартам правового государства;

- разработать предложения, способствующие обеспечению законности и упрочению гарантий реализации прав физических и юридических лиц в ходе осуществления полицейско-надзорной деятельности.

При решении данных задач в диссертационном исследовании в качестве отправного пункта были избраны не только необходимость теоретического осмысления комплексного института административного, уголовного и уголовно-исполнительного права, но и насущные потребности правоприменительной практики в научно обоснованных рекомендациях по совершенствованию нормативной правовой основы полицейского надзора, более точная корреляция предписаний законодательства с реалиями контрольно-надзорной деятельности правоохранительных органов.

Методологическая и теоретическая основа исследования. Методологической основой исследования являются теория познания, диалектический, исторический, логический, системно-структурный, конкретно-социологический методы. В работе широко использовались специальные правовые методы исследования: формально-юридический, сравнительно-правовой и др.

Теоретической основой исследования послужили труды представителей общей теории государства и права Н. Г. Александрова, С. С. Алексеева, С. Н. Бабурина, М. И. Байтина, В. В. Борисова, А. М. Васильева, В. М. Горшенева, Ю. И. Гревцова, М. П. Евтеева, А. Н. Иодковского, В. Б. Исакова, О. С. Иоффе, Д. А. Керимова, В. М. Корельского, Н. М. Коркунова, С. М. Корнеева, А. И. Королева, В. Н. Кудрявцева, Т. В. Кухарука, В. В. Лазарева, Р. З. Лившица, Е. Н. Лукашевой, А. В. Малько, М. Н. Марченко, Н. И. Матузова, В. Ф. Мещеры, С. А. Муромцева, А. В. Мицкевича, В. С. Нерсесянца, В. Д. Перевалова, А. С. Пиголкина, М. И. Пискотина, С. В. Полениной, В. Н. Протасова, Ф. М. Решетникова, Р. К. Русинова, И. С. Самощенко, Л. И. Спиридонова, М. Г. Стоякина, Н. Н. Тарасова, Л. Б. Тиуновой, Ю. А. Тихомирова, Ф. Н. Фаткуллина, Р. О. Халфиной, А. Ф. Черданцева, Р. Штаммлера, Л. С. Явича.

Определяющую роль в формировании авторской концепции сыграли научные труды в области административного, уголовного и уголовно-исполнительного права таких ученых, как Ю. Е. Аврутин, А. П. Алехин, Р. Р. Алеулов, Д. Н. Бахрах, В. М. Безденежных, К. С. Бельский, С. Н. Бочаров, В. В. Денисенко, В. Ф. Дерюжинский, Е. В. Додин, А. С. Дугенец, М. И. Еропкин, Я. О. Здир, А. И. Казанник, А. И. Каплунов, И. Ш. Килясханов, Ю. М. Козлов, П. И. Кононов, А. П. Коренев, С. И. Котюргин, А. Д. Майле, В. И. Майоров, А. А. Нечепуренко, В. Н. Опарин, Г. И. Петров, В. Д. Плесовских, Н. И. Побежимова, Л. Л. Попов, Ф. С. Разаренов, Б. В. Россинский, Н. Г. Салищева, В. Е. Севрюгин, Ю. П. Соловей, В. Д. Сорокин, Ю. Н. Старилов, М. С. Студеникина, В. Г. Татарян, А. С. Телегин, В. А. Уткин, Н. Ю. Хаманева, Н. Н. Цуканов, Г. Н. Чеботарев, В. В. Черников, В. А. Юсупов, А. Ю. Якимов.

Значительное место в диссертационной работе занимают фундаментальные правовые категории, особый вклад в разработку которых внесли В. Б. Гайдов, В. В. Головко, Н. М. Жданов, Т. М. Занина, С. А. Капитонов, С. Д. Князев, И. А. Косицин, М. Я. Масленников, В. А. Мельников, Ю. Н. Мильшин, А. В. Мингес, В. К. Нехайчик, Д. В. Осинцев, В. В. Невинский, С. Р. Футо, С. Д. Хазанов, А. Е. Чечетин.

В диссертации использованы также современные научные работы, опубликованные в периодических изданиях, материалы диссертаций и авторефератов А. Г. Авдейко, В. В. Головина, О. А. Дизера, С. М. Зырянова, Л. В. Ивановой, А. В. Майорова, А. В. Мартынова, И. М. Машарова, С. Б. Милушкина, И. И. Мушкета, А. В. Плохина, И. В. Потокина, С. В. Пузырева, Н. А. Резиной, В. И. Сургутскова, И. О. Филоненко, Е. Б. Хохлова.

Теоретические положения и выводы диссертационного исследования опираются на изыскания (российские и зарубежные) в области теории права, административного, полицейского, уголовного, уголовно-исполнительного права, криминологии, анализ соответствующих норм законодательства, а также на эмпирические данные, полученные в ходе изучения деятельности органов внутренних дел (милиции), уголовно-исполнительной системы Минюста России по Омской и Новосибирской областям, Алтайскому краю по установлению и осуществлению полицейского (административного) надзора, исполнению условного осуждения, судебной практики.

Эмпирическая база исследования формировалась с учетом необходимости выявления общемировых тенденций развития полицейского надзора в условиях, с одной стороны, упрочения устоев правовых демократических, в основном, европейских государств, с другой - повсеместного роста преступности, в том числе рецидивной, обострения ситуации, связанной с террористическими угрозами. Углубленно исследовались тенденции отечественной практики осуществления милицией административного надзора в советский период и настоящее время. В связи с этим акцент сделан на анализе административного, уголовного и уголовно-исполнительного законодательства СССР и РСФСР, современного административного, уголовного и уголовно-исполнительного законодательства Российской Федерации, указанных отраслей законодательства 20 государств, относящихся к различным правовым системам (11 стран дальнего и 9 - ближнего зарубежья); официальных материалов различных форм статистической отчетности о деятельности служб и подразделений милиции, службы исполнения наказаний, судов по СССР (1979-1990 гг.), по Российской Федерации (1991-2009 гг.).

Частью эмпирической базы исследования стали результаты опроса с помощью специально разработанного инструментария 450 участковых уполномоченных милиции, непосредственно осуществляющих надзор за ранее судимыми лицами в Алтайском крае, Омской и Новосибирской областях; в указанных регионах опрошено свыше 200 сотрудников уголовно-исполнительных инспекций, непосредственно осуществляющих персонифицированный надзор; изучено 150 дел об административном правонарушении, предусмотренном ст. 19.24 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), свыше 1000 дел об отмене условного осуждения, опрошено 59 судей.

Кроме того, сделанные выводы и предложения опираются на результаты анкетирования 350 сотрудников подразделений лицензионно-разрешительной работы и контроля за частной детективной и охранной деятельностью, начальников милиции общественной безопасности территориальных управлений (отделов) внутренних дел. В частности, изучено 1250 наблюдательных дел, сформированных в отношении объектов лицензионно-разрешительного надзора милиции, и свыше 300 дел об административных правонарушениях в сферах оборота гражданского и служебного оружия, частной детективной и охранной деятельности, рассмотренных органами внутренних дел Омской, Новосибирской областей, Алтайского края в 2004-2009 гг.

При подготовке диссертации широко использовались опубликованные результаты эмпирических исследований, полученные как в ходе данного исследования, так и другими специалистами при изучении спорных вопросов полицейского (административного) надзора, а также частных проблем его установления и осуществления. Сбор и обработка эмпирических данных, положенных в основу данной работы, производились в течение 15 лет (с 1994 по 2009 гг.) полицейский надзор контроль

Научная новизна работы. Настоящая диссертация представляет собой комплексное науковедческое исследование основных теоретических и прикладных проблем полицейского надзора, осуществляемого на основе современного российского законодательства. Работа содержит авторскую трактовку понятий полицейских органов, полицейского надзора, его видов (общего, лицензионно-разрешительного и персонифицированного) и соотношения с административным надзором, взаимосвязи понятий «контроль» и «надзор» в полицейской деятельности, содержания и пределов надзорных полномочий полиции, способов обеспечения законности и гарантий реализации прав физических и юридических лиц в ходе полицейско-надзорной деятельности и выполнена на базе новейших научных достижений в области административного права.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Полицейский надзор возник на основе комплексного правового института poena extraordinaria - осуждения «по подозрению», который, будучи соединенным с надзором полиции, изначально служил средством защиты общества от подозреваемого, но не уличенного обвиняемого. Позже полицейский надзор, обособившись, стал применяться и в отношении опасных преступников, отбывших наказание, в качестве меры безопасности.

2. Проводимые в XIX в. в государствах Западной Европы правовые реформы были во многом направлены на предупреждение преступлений и особенно на защиту общества от опасных преступников. Поиск оптимальных решений привел к тому, что институт полицейского надзора в этих государствах получил не только основательное законодательное закрепление, но и подробную регламентацию, а также к появлению в законодательстве новых мер исправления и безопасности.

3. Будучи неоднократно реформированным в западноевропейских государствах в XIX - начале XX вв., институт полицейского надзора, тем не менее, продолжал оставаться объектом острой критики как ученых, так и практиков, прямо указывавших на его неэффективность и недейственность.

Основной причиной критики являлось то, что надзор применялся исключительно в качестве меры безопасности, имеющей репрессивный характер и не снабженной таким сопутствующим элементом, как социальная поддержка. Предлагалось, чтобы наряду с полицией «обслуживанием» поднадзорных занимались органы социальной опеки.

4. Ряд особенностей позволяют выделить из административного надзора самостоятельный вид - полицейский надзор. К числу таких особенностей относятся: субъектный состав полицейских надзорных органов (служб, подразделений); правоохранительный характер; специальные правовые средства принудительного обеспечения и методы; негласное (оперативно-розыскное) обеспечение; строго определенные объекты.

Обособление полицейского надзора делает возможным комплексно, с привлечением потенциала различных отраслей права нормировать соответствующие общественные отношения, оптимально обеспечить его организационно и в конечном счете способствовать качественному усилению общественной безопасности, повышению эффективности деятельности полицейских и иных органов по предупреждению рецидива преступлений.

5. Полицейский надзор служит комплексным правовым институтом, в то время как общий административный надзор является средством обеспечения соблюдения (исполнения) лишь административного законодательства и базирующихся на нем технико-юридических норм.

Законодательство об оперативно-розыскной деятельности также является неотъемлемой частью нормативной правовой базы полицейского надзора, однако распространяется оно лишь на методы и средства его осуществления.

6. Общий полицейский надзор - это разновидность правоохранительной деятельности полицейских органов, состоящая в специально организованном на основе материальных и процессуальных норм административного законодательства, нормативных и индивидуальных актов управления систематическом наблюдении в пределах своей компетенции (главным образом, в общественных местах) за соблюдением гражданами, должностными лицами и организациями нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения в сфере общественного порядка и безопасности, в целях выявления, предупреждения и пресечения их нарушений, обеспечения привлечения виновных к установленной законом ответственности.

Содержание общего полицейского надзора заключается в осуществлении полицейскими органами в пределах их компетенции постоянного (сплошного и выборочного) неиндивидуализированного наблюдения за поведением поднадзорных субъектов, а также в проведении в отношении них индивидуализированных проверок, направленных на установление соответствия их поведения требованиям нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере общественного порядка и безопасности.

7. Лицензионно-разрешительный полицейский надзор - это осуществляемая системой его субъектов (МВД России, ФСБ России, ФСКН России, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования) разновидность правоохранительной деятельности, состоящая в специально организованном систематическом наблюдении, опосредованном использованием методов, характерных как для общего административного надзора (лицензирование, выдача разрешений, проведение проверок, выдача предписаний, получение сведений о поднадзорных объектах и т. п.), так и специальных полицейских правовых средств (осмотр, досмотр, изъятие, проверка по учетам, установление личности, доставление, задержание и др.) в пределах своей компетенции за соблюдением гражданами, должностными лицами и организациями нормативных правовых актов, регулирующих отношения, складывающиеся по поводу оборота предметов и веществ, функционирования объектов, бесконтрольное пользование которыми может создавать угрозу общественной или государственной безопасности.

Правоотношения, характерные для лицензионно-разрешительного полицейского надзора, обладают существенной спецификой и условно могут быть разделены на две группы: а) разовые предлицензионные правоотношения, складывающиеся в сфере «внешней» контрольной полицейской деятельности; б) длящиеся правоотношения, свойственные «внутренней», или «собственно надзорной», деятельности, состоящей в реализации комплекса как общих административно-надзорных, так и специальных полицейско-надзорных гласных и негласных проверочных организационно-правовых мероприятий, реализуемых в отношении объектов надзора.

8. Известный с середины XVIII в. как средство контроля со стороны полиции за поведением различных категорий физических лиц, значительно видоизменившись в процессе своего развития, институт полицейского надзора в настоящее время является в мировой правоохранительной практике общепризнанной дополнительной к наказанию мерой по защите общества от социально опасных лиц, прежде всего тех, кто после отбытия наказания вновь может совершить преступления. В последние годы содержание и механизм такого надзора претерпели серьезные изменения, которые должны быть учтены российским законодателем.

9. Имеющийся потенциал полицейского надзора должен полнее использоваться в России в отношении лиц, допустивших семейно-бытовое насилие, а также потерпевших от него в целях охраны нормальной жизни последних, обеспечения проведения комплекса реабилитационных мероприятий, а также жесткого контроля поведения правонарушителей. При моделировании соответствующей отечественной нормативно-правовой базы целесообразно обращение к опыту европейских государств и стран ближнего зарубежья. Восполнение указанного пробела в ходе развития российского законодательства о полицейском надзоре будет способствовать его полноте и логической завершенности, а также ощутимому сокращению рецидивной и бытовой преступности в стране.

10. Восстановление в постсоветских государствах лишь внешне модернизированного полицейского (административного, профилактического, превентивного и т. д.) надзора, судя по содержанию соответствующих нормативных правовых актов и законопроектов, нельзя признать отвечающим в полной мере насущным потребностям современного общества, поскольку в нем отсутствует главное - идея ресоциализации, которой не достичь лишь репрессивными методами.

11. Институт надзора за поведением судимых лиц в России должен быть коренным образом реформирован, в том числе в плане увеличения в нем доли уголовно-правовых норм, усиления роли суда; в нем должна быть реализована идея ресоциализации. При этом организация работы по осуществлению надзора должна быть передана из системы органов внутренних дел (милиции) в уголовно-исполнительную систему органов юстиции, что в большей мере соответствует принципам построения правового государства.

На уголовно-исполнительные инспекции ФСИН России в качестве основных субъектов надзора следует возложить организационные, координирующие и контрольные функции по возбуждению, проведению и прекращению надзорной деятельности, ведению надзорного производства, а к компетенции участковых уполномоченных милиции, сотрудников подразделений органов внутренних дел по делам несовершеннолетних, иных полицейских структур - непосредственное проведение надзорных мероприятий по месту жительства граждан.

12. Тождественность институтов полицейского надзора за поведением судимых лиц в России, Казахстане, Беларуси, Украине и других постсоветских государствах, активные миграционные процессы между ними свидетельствуют о необходимости унификации механизмов действия указанных институтов в рамках государств-участников СНГ. Реализация предлагаемых мер оптимизирует деятельность по защите прав поднадзорных, приведет к расширению этих прав, поскольку у названной категории граждан появится возможность перемещаться и менять место жительства в пределах государств, граничащих с Россией. С другой стороны, межгосударственные контакты в данной области ведут к совершенствованию механизма контроля за наиболее социально опасной категорией судимых лиц, следовательно, к снижению остроты общей для указанных стран проблемы рецидивной преступности.

13. Концепция проекта федерального закона «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» нуждается в серьезной переработке. Административный надзор должен устанавливаться в отношении граждан, совершивших конкретные, постатейно поименованные в федеральном законе преступления (прежде всего те, которые наиболее негативно отражаются на нормальной жизнедеятельности общества и в отношении предупреждения которых административный надзор может быть эффективен), и лишь у этих лиц могут быть избирательно ограничены права. Только при таком подходе разрабатывающийся в настоящее время закон об административном надзоре не будет противоречить международным актам о правах человека и Конституции Российской Федерации.

При установлении надзора следует полностью отойти от критериев, связанных с поведением осужденных (ранее судимых) в местах лишения свободы или непосредственно после освобождения. Меры надзорного характера следует предусмотреть для лиц, совершивших сексуальные преступления в отношении детей, независимо от их поведения в местах лишения свободы; судимых к лишению свободы за тяжкие преступления, связанные с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров; участвовавших в террористических актах и др. Такой избирательный подход обеспечит и организационное преимущество: органы внутренних дел, Федеральной службы исполнения наказаний не будут перегружены подобной индивидуализированной надзорной деятельностью. Предлагаемые изменения в механизме установления полицейского надзора ведут к устранению зазора, образующегося в отношении значительного контингента лиц, подпадающих под надзор не по всем основаниям, а лишь по формальному признаку судимости.

14. Персонифицированный полицейский надзор и индивидуальная профилактика правонарушений, осуществляемая милицией и иными полицейскими структурами, соотносятся следующим образом. Персонифицированный полицейский надзор есть часть индивидуальной профилактики правонарушений, представляющая собой одну из ее форм, применяемую относительно ограниченной категории лиц, чье правовое положение не только фиксируется, но и существенно изменяется вследствие факта установления надзора.

На основную массу подучетных профилактируемых лиц дополнительные обязанности и ограничения не распространяются, соответственно, милиция и иные субъекты профилактики не обладают в отношении них специальными полномочиями, оперируя лишь общенадзорными. Контрольная и воспитательная работа милиции принуждением не обеспечивается. Именно отсутствие перечисленных признаков позволяет считать данную деятельность не полицейским надзором, а индивидуальной профилактической работой.

Теоретическое и практическое значение проведенного исследования заключается в выводах и конкретных предложениях, позволяющих совершенствовать правовое регулирование деятельности милиции, других правоохранительных структур; уточнить официальный проект федерального закона «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» и подзаконные акты; продолжить работу по внесению изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. Реализация подготовленных предложений дает возможность подразделениям милиции, ФСИН России и другим органам более успешно предупреждать преступления и административные правонарушения со стороны лиц, состоящих под надзором правоохранительных органов, эффективно обеспечивать личную и общественную безопасность.

Предлагаемые рекомендации по модернизации института полицейского надзора, в том числе авторские проекты федеральных законов «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» (в соавторстве), «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации, Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации» могут способствовать повышению эффективности всей системы контроля за поведением судимых лиц в России, обеспечению ее максимального соответствия стандартам правового демократического государства.

Содержащиеся в диссертации аргументация, выводы и предложения могут быть использованы при проведении научных исследований в области административного права, направленных на дальнейшую разработку административно-правовых средств предупреждения преступлений и административных правонарушений, мер административного принуждения, а также в области уголовного, уголовно-исполнительного права и криминологии по вопросам социальной реабилитации осужденных, освобождаемых от отбывания наказания, и контроля за ними, контроля за поведением условно осужденных, осужденных к ограничению свободы и других лиц; в совершенствовании действующего законодательства; в преподавании учебных дисциплин «Административное право России», «Административная юстиция», «Административно-процессуальное право», «Административная деятельность органов внутренних дел», «Криминология», «Уголовно-исполнительное право», «Предупреждение преступлений и административных правонарушений» образовательных учреждениях высшего профессионального образования юридического профиля; при подготовке лекций и учебных пособий, учебно-методических комплексов.

Апробация результатов исследования. Результаты диссертационного исследования докладывались на 27 научных и научно-практических конференциях и семинарах (в том числе 16 международных), состоявшихся в Барнауле (2002, 2003 гг.), Волгограде (1999 г.), Екатеринбурге (2008 г.), Караганде, Республика Казахстан (2006 г.), Кирове (2005, 2008 гг.), Красноярске (2003, 2008 гг.), Минске, Республика Беларусь (2007 г.), Москве (2003 г.), Омске (1991-1994, 1997, 1999, 2000, 2004, 2005, 2007, 2009, 2010 гг.), Петропавловске-Камчатском (2006 г.), Санкт-Петербурге (2010 г.), Кировограде, Украина (2010 г.), Риге, Латвия (2010 г.), на заседаниях кафедры административного права и административной деятельности органов внутренних дел Омской академии МВД России, кафедры конституционного и административного права Омского юридического института.

Кроме того, они использовались при подготовке научных публикаций, внедрении соответствующих научных разработок в учебный процесс и правоприменительную деятельность органов внутренних дел, федеральной службы исполнения наказаний и судов. Основные теоретические положения исследования, выводы и предложения диссертанта изложены в 3 монографиях, 6 изданиях Комментария к Закону РФ «О милиции» (ст. ст. 10, 11, 24, 25, 26), 3 изданиях Комментария к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях (главы 22, 23), 8 учебниках по административному праву России и административной деятельности органов внутренних дел, 9 учебных пособиях, 83 научных статьях, 13 из которых опубликованы в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, указанных в перечне Высшей аттестационной комиссии.

На основе материалов исследования также изданы: лекции для курсантов, слушателей и студентов Омской академии МВД России и Омского юридического института, другая научная, учебная и учебно-методическая литература общим объемом 120 п. л., включая методические материалы для обучения различных категорий сотрудников милиции в образовательных учреждениях высшего и среднего профессионального образования МВД России. Материалы и результаты проведенного исследования используются в образовательном процессе и научно-исследовательской деятельности Омской академии МВД России, Барнаульского и Сибирского юридических институтов МВД России, Омского юридического института.

Предложения, рекомендации и аналитические обзоры, подготовленные по заказу Комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Законодательного Собрания Омской области, Омского областного суда на основе результатов настоящего исследования, нашли отражение в следующих нормативно-правовых и иных документах и их проектах:

- проект федерального закона «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» (направлен в Комитет по конституционному законодательству и государственному строительству Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации);

- проект федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации, Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации» (направлен в Правовой департамент МВД России);

- проект федерального закона «О контроле за распространением и демонстрацией эротической продукции в Российской Федерации»;

- проект закона Омской области «Об административной ответственности за нарушения общественного порядка в Омской области»;

- Закон Омской области от 08 февраля 1995 г. № 17-ОЗ «О контроле за распространением и демонстрацией эротической продукции на территории Омской области» ;

- Закон Омской области от 20 декабря 2004 г. № 593-ОЗ «О пожарной безопасности в Омской области» ;

- предложения по проекту федерального закона «О полиции» (направлены в Правовой департамент МВД России);

- методические рекомендации для судей по рассмотрению дел об отмене условного осуждения (направлены в Омский областной суд).

Ряд положений диссертационного исследования, а также методические рекомендации по осуществлению надзора за поведением судимых лиц внедрены в практику работы службы участковых уполномоченных милиции ГУВД по Алтайскому краю, УВД по Омской области, ГУВД по Новосибирской области, уголовно-исполнительных инспекций тех же регионов.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, четырех глав, включающих тринадцать параграфов, заключения, списка использованных источников и приложений.

Содержание работы

Во введении обосновывается актуальность темы исследования, определяются цель и задачи исследования, раскрываются теоретическая, методологическая и эмпирическая основы исследования, обосновывается научная новизна, формулируются основные положения, выносимые на защиту, определяется теоретическая и практическая значимость работы, приводятся сведения об апробации результатов и структуре исследования.

Первая глава «Становление и развитие полицейского надзора» состоит из трех параграфов.

В первом параграфе «Меры исправления и безопасности по римскому и древнегерманскому праву» автор исследует истоки полицейского надзора. Нормы, регламентирующие меры исправления и безопасности, сходные с надзором, были впервые изложены в Уголовно-судебном уложении Священной Римской империи германской нации («Каролина») 1532 г., ставшим истоком общегерманского уголовного права. Таким образом, предписания именно уголовного закона явились отправным пунктом будущего полицейского надзора.

Возникновение полицейского надзора за преступниками как правового института следует связывать с применяемым в XVIII в. poena extraordinaria - осуждением «по подозрению», которое, будучи первоначально средством защиты общества от подозреваемого, но не уличенного обвиняемого, позже стало применяться и к опасным преступникам, отбывшим уголовное наказание, в качестве меры безопасности. Следовательно, уголовно-процессуальное законодательство также можно считать фундаментом рассматриваемого института. Однако уже и тогда специалистов-теоретиков волновал вопрос, в чем существо новой меры: это наказание или средство обеспечения безопасности.

Полагаем, что уголовное наказание и средство обеспечения безопасности отличаются друг от друга целями и способом воздействия на лицо, совершившее преступление. Наказание как публично-правовой акт направлено на поддержание авторитета и силы уголовного закона через карательное подавление противоправного поведения. Мера безопасности этой цели не преследует, она предназначена для отражения последствий противоправного поведения совершившего преступление лица, в связи с обоснованным опасением возможного в будущем нарушения с его стороны уголовно-правовых норм.

Во втором параграфе «Полицейский надзор в государствах Западной Европы в XIX-XX вв.» проводится аналитический обзор развития полицейско-надзорных функций в государствах Западной Европы XIX-XX вв. Проводившиеся реформы законодательства, в основном обусловленные стремлением к созданию единого правового пространства, одновременно были направлены на поиск оптимальных путей предупреждения преступлений и особенно защиты общества от опасных преступников. В результате возникла необходимость усовершенствования такой уже достаточно сложившейся уголовно-правовой обеспечительной меры безопасности, как полицейский надзор, а также включения в законодательство новых мер исправления и безопасности.

Неэффективность надзора, увеличение объема рецидивной преступности, рост числа несовершеннолетних правонарушителей, неоправданно жесткая надзорная деятельность полиции прежде всего связывались с применением полицейского надзора в качестве «чистой» меры безопасности без такого сопутствующего элемента, как социальная поддержка. Уже тогда предлагалось, чтобы кроме полиции с поднадзорными занимались и органы социальной опеки. Однако к началу ХХ в. институт полицейского надзора ни в Западной Европе, ни в Российском государстве не проявил себя в качестве средства обеспечения безопасности, более того, он оказался непригодным для предотвращения рецидива преступлений и социальной адаптации.

В начале ХХ в. в западно-европейских государствах обсуждение проблемы реформирования уголовного законодательства вновь привело к мысли о ресоциализации, которой не достичь лишь репрессивными методами; о введении превентивного (предохранительного) надзора вместо наказания; о привлечении частных лиц и общественных организаций к оказанию помощи бывшим преступникам.

В третьем параграфе «Полицейский надзор в Российской империи» проводится историко-правовой анализ полицейской деятельности и законодательства о полицейском надзоре в России, который позволил выделить два вида полицейского надзора: общего и устанавливаемого за поведением отдельных категорий лиц, как правило, в целях предупреждения рецидива преступлений с их стороны.

Общий полицейский надзор имеет более продолжительную историю, равную истории полиции. Складывавшиеся в российском государстве в XVIII - начале ХIХ вв. организация полиции, направления, формы и методы ее работы, нормативная правовая основа деятельности и полномочия отчетливо представляют полицейский надзор как саму суть полицейской деятельности, доказавшую свою жизнеспособность и остававшуюся достаточно стабильной вплоть до Октябрьской революции 1917 г. Именно надзорные функции изначально послужили организационно-правовым базисом полицейских органов.

Полицейский надзор, устанавливаемый за поведением отдельных категорий лиц, будучи по своей цели превентивной, по методам - принудительной, а по содержанию, преимущественно, административно-политической полицейской мерой, безусловно, имел репрессивный характер. В то же время Министерство внутренних дел, ставя на первое место задачу правильного устройства гласного полицейского надзора как меры предупреждения и пресечения преступлений, указывало, что он имеет и другую, не менее важную цель - подготовление поднадзорного путем его умиротворения к возвращению в общество гражданином для него не опасным.

Вторая глава «Полицейский надзор в зарубежных государствах на современном этапе» также состоит из трех параграфов.

В первом параграфе «Общий полицейский надзор, контроль за оборотом оружия, персонифицированный и иные виды полицейского надзора» автор рассматривает сложившуюся правовую базу различных видов полицейского надзора в зарубежных государствах.

Полицейский надзор в государствах дальнего зарубежья и государствах-членах СНГ существует и в основном реализуется в направлениях, с использованием форм и методов, в целом аналогичных применяемым в России. В то же время понимание содержания полицейского надзора, определение места составляющих его элементов в системе законодательства, организация реализации соответствующих норм имеют национальную специфику.

В мировой и европейской практике правоохранительной деятельности выработаны отдельные нетрадиционные с точки зрения российского правового менталитета формы использования полицейско-надзорных полномочий, оригинальные законотворческие решения, адаптация которых к весьма чувствительным и актуальным для российского правоприменения сферам (например, в предупреждении и пресечении семейно-бытовых конфликтов, контроле за оборотом оружия) могла бы дать несомненный положительный эффект.

Происходящие динамичные изменения, касающиеся института полицейского надзора в зарубежных государствах, свидетельствуют о необходимости разработки в России цивилизованного, основанного на общепризнанных принципах и нормах международного права и международных договорах Российской Федерации, подхода к оценке роли и значения полицейского надзора в охране общественного порядка, обеспечении общественной безопасности и борьбе с преступностью; радикального пересмотра концепции полицейского (административного) надзора за судимыми лицами; существенного усовершенствования составляющих его элементов в нашей стране.

Во втором параграфе «Пробационный полицейский надзор в структуре субтюремных коррекционных программ» рассматривается весьма перспективный для России вид уголовного наказания - пробация и родственные ей институты в аспекте персонифицированного надзора в отношении осужденных, отбывающих наказание в обществе. Отбывание наказания без изоляции от общества под надзором квалифицированного персонала позволяет избежать негативных нравственных, психологических и физических последствий изоляции, поскольку при альтернативном наказании навыки социального взаимодействия сохраняются и развиваются под влиянием социальной среды и при активной помощи сотрудников службы пробации. Сказанное особенно актуально в отношении несовершеннолетних. Поэтому надзор за поведением лиц, отбывающих наказание на свободе, является весьма значимой и содержащей большой потенциал развития разновидностью полицейского надзора, требующей внимания представителей административно-правовой науки.

Пробационный надзор, осуществляемый, как правило, службами, входящими в структуру органов юстиции или аппаратов судов (т. е. не полицией), все же может быть отнесен к числу видов персонифицированного полицейского надзора, несмотря на нежелание законодателей использовать подобную терминологию. В пользу данного суждения свидетельствуют: а) его индивидуализированный характер; б) правоохранительная (или полицейская, что для данного направления деятельности синонимично) направленность; в) непосредственное участие полиции (милиции) в его осуществлении, особенно по месту жительства; г) репрессивность данной меры, акцентирующейся на контроле за соблюдением поднадзорным «технических» условий надзора; д) ярко выраженный административно-правовой (или полицейско-правовой) запретительный режим, устанавливаемый судом в отношении каждого поднадзорного, и соответствующий характер полномочий, предоставленных законом надзирающим структурам; е) известная размытость пределов допустимого вмешательства надзирающих структур в частную жизнь поднадзорных.

Следует констатировать типичность элементов механизма пробационного и других видов персонифицированного полицейского надзора, что также свидетельствует об их общей родовой принадлежности. Такими элементами являются: контроль за поведением, в том числе за соблюдением установленных ограничений; угроза репрессией, в основном заключающаяся в возможности реального применения лишения свободы к нарушителям; оказание помощи в социальной адаптации лицам, состоящим под надзором; индивидуальная воспитательная работа, осуществляемая в их отношении. Традиционно также заметное участие общественности, некоммерческих организаций в реализации всех названных элементов механизма персонифицированного полицейского надзора.

В третьем параграфе «Профилактические меры полицейско-надзорного характера в системе мер противодействия домашнему насилию в европейских государствах» исследуются правовые основы предупреждения и пресечения семейно-бытового насилия в зарубежных странах.

В государствах-членах СНГ уже приняты либо разрабатываются отдельные законы о домашнем насилии, отражающие основные положения Модельного закона ООН и учитывающие опыт законотворчества и правоприменения государств европейского сообщества. Так, 15 ноября 2001 г. принят Закон Украины «О предупреждении насилия в семье», 1 марта 2007 г. - Закон Республики Молдова «О предупреждении и пресечении насилия в семье». Активно идет и широко обсуждается работа над законопроектами в Республике Беларусь «О предупреждении и пресечении насилия в семье», Кыргызской Республике «О мерах социально-правовой защиты от насилия в семье», Республике Казахстан «О противодействии бытовому насилию». В данном направлении развернута законотворческая деятельность и в российских регионах. Так, в Ростовской области работают над проектом закона о предупреждении домашнего насилия .

В 1996 и 1999 гг. в Государственную Думу Российской Федерации также вносился законопроект «О предотвращении насилия в семье». Однако, как ни странно, он даже не дошел до первого чтения. Его противники и сегодня говорят, что такой закон не нужен, что он будет дублировать уже существующие законодательные нормы и статьи Уголовного кодекса об умышленном причинении вреда здоровью, побоях, угрозе убийством, истязании, под которые подпадает домашнее насилие.

В России в реформенный период установился порядок, ныне закрепленный в Уголовно-процессуальном кодексе, в соответствии с которым пострадавшие, которым причинены побои и легкий вред здоровью, должны непосредственно, минуя милицию, обращаться в мировой суд. Это означает, что жертва сама решает, подает ли она заявление, самостоятельно собирает доказательства против насильника и добивается его наказания, выполняя функции прокурора, в то время как семейному дебоширу в установленном законом порядке предоставляется бесплатный адвокат. И это притом, что в большинстве случаев жертва домашнего насилия находится в глубоком эмоциональном кризисе.

Уже сейчас ясно, что нужно совершенствовать действующее законодательство. Считаем, что милиции должны быть предоставлены дополнительные полномочия по защите потерпевших от насилия и контролю за поведением семейных агрессоров, при профилактике преступлений в семейно-бытовой сфере. Очевидна необходимость принятия программ реабилитационного, в том числе терапевтического, характера. Уголовное наказание за домашнее насилие должна предусматривать специальная норма Уголовного кодекса, где учитываются зависимость в отношениях между жертвой и обидчиком и систематический характер насилия.