Криминологическая характеристика и предупреждение должностных преступлений в бюджетной сфере

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Специальность 12.00.08 - уголовное право и криминология; уголовно-исполнительное право

Криминологическая характеристика и предупреждение должностных преступлений в бюджетной сфере

Щегулина Анжелика Константиновна

Москва - 2006

Работа выполнена в Государственном учреждении «Всероссийский научно-исследовательский институт Министерства внутренних дел Российской Федерации»

Научный руководитель - доктор юридических наук, профессор Старостин Сергей Алексеевич

Официальные оппоненты:

доктор юридических наук Пудовочкин Юрий Евгеньевич;

доктор юридических наук Колокольцев Владимир Александрович

Ведущая организация - Санкт-Петербургский университет МВД России

Ученый секретарь диссертационного совета Кулешов Р.В.

1. Общая характеристика работы

Актуальность диссертационного исследования. В современных условиях важное значение имеет деятельность правоохранительных и контрольно-проверяющих органов, направленная на реальное ослабление криминального влияния на экономику страны, в том числе на предупреждение преступных проявлений в бюджетной сфере. Этот вопрос приобрел актуальность по той причине, что данные преступные деяния, в том числе нецелевое использование бюджетных средств, обладают достаточно высокой степенью общественной опасности, поскольку по своим последствиям убытки от их совершения многократно превышают ущерб от общеуголовных преступлений. Поэтому борьба с преступлениями в бюджетной сфере приобрела характер приоритетного направления в сфере противодействия экономической преступности.

Эффективность государственного управления в бюджетной сфере предполагает, что должностные лица надлежащим образом выполняют свои обязанности, не допуская злоупотребления или превышения своих служебных полномочий. Для создания эффективных условий государственным служащим, в том числе должностным лицам, осуществлены правовые меры по регламентации государственной службы и поднятию ее престижа. Именно с этой целью проводится и административная реформа, призванная улучшить управление в различных сферах общественной жизни. Однако, несмотря на все усилия государства, как отмечает Президент РФ В.В. Путин, существенной чертой внутриполитической жизни является низкий уровень доверия граждан к отдельным институтам государственной власти и крупному бизнесу, поскольку некоторые представители этих сообществ, пренебрегая нормами закона и нравственности, перешли к беспрецедентному личному обогащению за счет большинства граждан. В связи с этим авторитет государства должен основываться не на вседозволенности и попустительстве, а на способности принимать справедливые законы и твердо добиваться их исполнения. Но и бизнесмен с миллиардным состоянием, и чиновник любого ранга должны знать, что государство не будет беспечно взирать на их деятельность, если они извлекают незаконную выгоду из особых отношений друг с другом, а социальная ответственность должна быть основой деятельности и чиновников, и представителей бизнеса См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства). М.: Известия, 2006. С. 5-7..

Для реализации социальной ответственности должностных лиц, являющихся распорядителями бюджетных средств, руководителей учреждений, предприятий и организаций, финансируемых из бюджета, установлены меры принуждения за нарушения бюджетной дисциплины согласно соответствующим нормам Бюджетного кодекса РФ, КоАП РФ и УК РФ. На федеральном и региональном уровне приняты иные правовые документы, регламентирующие различные вопросы финансовой деятельности, имеющие значение для поддержания в обществе финансовой, в том числе бюджетной дисциплины. Наряду с правовыми мерами проведена организационная работа по формированию контрольно-счетных органов, которые должны противодействовать нарушениям бюджетного законодательства. В органах внутренних дел в составе ДЭБ МВД России создано специализированное ОРБ по борьбе с особо опасными нарушениями бюджетной дисциплины. В результате этих преобразований возросло число выявленных хищений и должностных преступлений в бюджетной и социальной сферах экономики, коррупционных правонарушений со стороны должностных лиц всех уровней государственной власти как федеральных, так и региональных. Активизация контрольно-проверочной и правоохранительной деятельности указанных органов в бюджетной сфере позволила получить данные, обобщение и анализ которых свидетельствуют о появлении в России особой разновидности должностной преступности, субъектами которой выступают распорядители и пользователи бюджетных средств. Ее характерные проявления - нецелевое расходование бюджетных средств на миллиарды рублей, а также иные должностные преступления, противоправные деяния в сфере экономической деятельности См.: Степашин С.В. По государственному счету. Заметки Председателя Счетной палаты России. М.: Финансовый контроль, 2005. С. 27-28; Отчет о работе Счетной палаты РФ в 2005 году. М.: Финансовый контроль, 2006. С. 35-38.. Однако существует ряд проблем, разрешение которых может обеспечить эффективное противодействие должностной преступности в бюджетной сфере. Научный аспект данной проблемы заключается в необходимости выработать понятие «должностного преступления, проявляющегося в форме нарушения бюджетной дисциплины». В научном плане требуется выработка понятия должностной преступности в бюджетной сфере, определения ее причин и условий (факторного комплекса). Практический аспект рассматриваемой проблемы заключается в том, чтобы с учетом изучения должностной преступности в бюджетной сфере, особенностей ее криминологической характеристики, а также на основе обобщения практики деятельности контрольно-проверяющих и правоохранительных органов подготовить аргументированные предложения по совершенствованию уголовного, а также административного и бюджетного законодательства, устанавливающего ответственность за бюджетные правонарушения различного уровня общественной опасности; выработать предложения по совершенствованию системы специально-криминологического предупреждения общественно опасных нарушений бюджетной дисциплины. Это и обусловливает актуальность темы диссертационного исследования.

Степень разработанности проблемы. Должностные преступления и должностная преступность как объекты научного исследования постоянно находятся в поле зрения отечественных правоведов.

Так, вопросам уголовной ответственности за совершение должностных преступлений посвятили свои научные исследования А.Г. Безверхов, Б.В. Волженкин, А.К. Квициния, В.Ф. Кириченко, Н.Д. Лысов, И.Б. Малиновский, Е.В. Тарасова.

Проблему наказуемости за злоупотребление властью или служебным положением исследовали Е.В. Львович, А.Я. Светлов, Л.А. Солдатова. Проблемам уголовной ответственности за превышение власти или служебных полномочий уделяли внимание С.Г. Айдаев, А.В. Галахова, Д.Д. Доиджашвили, А.С. Снежко. Уголовно-правовые и криминологические проблемы борьбы с злоупотреблениями властью или служебным положением изучали Б.Д. Ахраров, О.М. Гук, М.Ю. Воронин, А.Ю. Ибрагимова, Х.А. Ибрагимова, А.Ю. Колыско, М.А. Семко и др.

Такой элемент состава преступления, как должностное лицо, был подвергнут научному изучению в работах Н.В. Бугаевской и В.А. Волколуповой и др.

Научные усилия по моделированию криминологической характеристики должностной преступности предпринимали С.К. Илие, Д.Ю. Колосовский, А.Н. Ларьков. Отдельными авторами предприняты попытки выработать основы борьбы с преступностью в социально-бюджетной сфере (Ю.Н. Демидов), определить возможности участия органов ФСБ России в борьбе с организованной преступной деятельностью в сфере бюджетных отношений в Российской Федерации (О.В. Короткова), исследовать криминологические и уголовно-правовые аспекты нецелевого расходования бюджетных средств (Д.А. Бойков), выяснить возможности уголовно-правовых способов обеспечения нормального функционирования финансово-бюджетной системы (А.Я. Занимон).

Вместе с тем криминологические аспекты должностных преступлений в бюджетной сфере объектом самостоятельного изучения не выступали и на уровне монографического исследования не изучались. Поэтому, сохраняя преемственность с ранее проведенными исследованиями, диссертантом изучены общественно опасные нарушения бюджетной дисциплины, субъектами которых являются должностные лица.

Основная цель исследования. Целью диссертационного исследования является комплексное изучение теоретических и практических проблем борьбы с должностной преступностью в бюджетной сфере, а также разработка научно обоснованных мер криминологического и правового характера по повышению эффективности специально-криминологического предупреждения уголовно наказуемых нарушений бюджетной дисциплины, совершаемых должностными лицами в бюджетной сфере.

Для достижения поставленной цели в ходе научного исследования автором предпринята попытка решить следующие задачи:

определить сущность такой категории, как «должностное преступление в бюджетной сфере», на основе изучения отечественного и зарубежного уголовного законодательства;

проанализировать результаты контрольно-проверочной работы Счетной палаты РФ, контрольно-счетных палат отдельных субъектов РФ и на этой основе подготовить криминологическую характеристику общественно опасных нарушений бюджетной дисциплины, совершенных должностными лицами;

выявить и охарактеризовать факторы, детерминирующие должностную преступность в бюджетной сфере;

определить основные причины преступлений, совершаемых должностными лицами в бюджетной сфере;

выяснить возможности сдерживающего воздействия уголовного закона в отношении должностных лиц с целью общего предупреждения преступлений в бюджетной сфере; сформулировать на этой основе предложения, направленные на совершенствование правовых норм, устанавливающих уголовную ответственность за общественно опасные нарушения бюджетной дисциплины;

определить роль контрольно-счетных органов в предупреждении нарушений бюджетного законодательства и должностных преступлений в бюджетной сфере;

теоретически обосновать концепцию совместной деятельности контрольно-проверяющих и правоохранительных органов в области противодействия общественно опасным нарушениям бюджетного законодательства силами правоохранительных органов.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с привлечением должностных лиц к уголовной ответственности за общественно опасные нарушения бюджетного законодательства, а также должностная преступность в бюджетной сфере.

Предметом исследования являются нормы, определяющие содержание уголовной ответственности за преступления, совершаемые должностными лицами в бюджетной сфере; состояние, закономерности и тенденции должностных и иных преступлений, выявленных в ходе контрольно-проверочной деятельности; меры общего и специального предупреждения должностных преступлений в бюджетной сфере.

Методология и методика диссертационного исследования. Общеметодологической базой исследования является диалектический метод познания социальных явлений и процессов, позволяющий проанализировать их в динамике, взаимозависимости и взаимосвязи. При подготовке диссертации применялись общенаучные (сравнение, анализ, моделирование); теоретические (историко-правовой, сравнительно-правовой, конкретно-социологический) и частнонаучные (статистический, системный анализ, доктринальное толкование уголовного законодательства) методы научного исследования. Диссертант использовала метод анализа документов, а при помощи метода моделирования была разработана теоретическая модель уголовно-правовых норм, регламентирующих ответственность за должностные преступления в бюджетной сфере.

Теоретическая основа исследования. В процессе исследования диссертант опиралась на труды ведущих ученых в области уголовного права, криминологии, бюджетного права, теории финансового контроля, а также по социологии, политологии, общей теории права.

Теоретические положения, рекомендации и выводы, сформулированные в диссертационном исследовании, базируются на доктрине современного уголовного права как фундаментальной отрасли российского права и науки, а также на базовых положениях отечественной и зарубежной криминологии.

Эмпирическая база исследования. Достоверность результатов научного исследования обеспечивалась данными, полученными в процессе анализа 311 актов и отчетов аудиторов Счетной палаты РФ, послуживших основанием для направления соответствующих информационных сообщений в органы прокуратуры и в органы внутренних дел для разрешения процессуальных вопросов по привлечению должностных лиц, руководителей учреждений, предприятий и организаций к уголовной ответственности за совершение общественно опасных нарушений бюджетной дисциплины. Диссертантом были изучены материалы, опубликованные в журнале «Финансовый контроль» в период с 2003 по 2005 годы в рубрике «Финансовые расследования», а также отчетов аудиторов Счетной палаты РФ о результатах проверок, опубликованных в «Бюллетене Счетной палаты РФ» за указанный период. При подготовке диссертации автор использовала информационно-аналитические материалы Административного департамента Счетной палаты РФ по вопросам взаимодействия с правоохранительными органами.

Нормативная база научного исследования. Нормативной базой исследования является Конституция РФ, действующее административное, бюджетное, налоговое и финансовое законодательство, ведомственные нормативные акты Генеральной прокуратуры РФ, МВД России, а также Счетной палаты РФ, контрольно-счетных органов субъектов РФ. Диссертант, опираясь на возможности метода сравнительно-правового анализа, изучила уголовное законодательство РФ, СНГ, Балтии и дальнего зарубежья, что нашло свое отражение в материалах работы, посвященных общей превенции противоправного поведения должностных лиц - распорядителей бюджетных средств.

Научная новизна диссертации состоит в том, что она является одним из первых монографических исследований, посвященных проблеме предупредительного воздействия уголовного закона на должностных лиц, наделенных правом распоряжаться бюджетными средствами, а также специально-криминологическому предупреждению нарушений бюджетного законодательства, совершаемых этим специальным субъектом. Автор предприняла попытку показать современное состояние уголовно-правовой проблемы, связанной с регламентацией уголовной ответственности за совершение нарушений законодательства о бюджетной системе специальными субъектами этих преступлений - должностными лицами, сосредоточив внимание на проведении комплексного исследования вопросов на основе действующего УК РФ, а также ряда стран СНГ.

На базе развития и уточнения вопросов в целом учения о должностном (служебном) преступлении сформулировано новое определение этого преступного деяния, совершаемого в бюджетной сфере, а также предлагается типология уголовно наказуемых нарушений законодательства о бюджетной системе, вносится предложение о сосредоточении этих должностных (служебных) преступлений в отдельной главе УК РФ. Приводятся особенности должностных преступлений в бюджетной сфере и вносятся предложения по их изменению, дополнению.

На основе криминологического анализа результатов контрольно-проверочной деятельности Счетной палаты РФ составлена характеристика преступлений должностных лиц в бюджетной сфере. С учетом практики квалификации общественно опасных нарушений бюджетной дисциплины, выявленных в ходе внешнего финансового контроля, выработаны понятия должностной преступности в бюджетной сфере и преступной деятельности, направленной на обращение должностными лицами в свою пользу бюджетных средств.

В работе охарактеризован механизм противодействия преступлениям должностных лиц в бюджетной сфере, реализуемый усилиями системы контрольно-проверяющих и правоохранительных органов, призванных противодействовать нарушениям бюджетного законодательства. На этой основе разработаны обоснованные предложения как по совершенствованию уголовного законодательства, улучшению правоприменительной практики, так и специально-предупредительного воздействия в отношении должностных лиц - распорядителей бюджетных средств.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Должностное преступление в бюджетной сфере - это умышленное деяние, сочетающее объективные признаки злоупотребления властью или должностным положением, превышение власти или должностных полномочий с такими элементами противоправного поведения, как расходование бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их назначения, либо расходование негосударственных внебюджетных доходов на цели, не соответствующие условиям, определенным законодательством РФ, и бюджетам указанных фондов, наказуемость за которые устанавливает Бюджетный кодекс РФ. Должностное преступление в бюджетной сфере специфично тем, что его предметом выступают бюджетные средства, то есть доходы соответствующих бюджетов; субъектом является должностное лицо, обладающее определенным объемом прав по распоряжению бюджетными средствами, а надлежащая квалификация содеянного возможна на основе норм, как уголовного, так и бюджетного законодательства РФ. Критерием разграничения должностного проступка в бюджетной сфере и должностного преступления являются последствия содеянного.

2. Уголовно наказуемые нарушения бюджетной дисциплины, выявленные посредством внешнего финансового контроля, проявляются в виде системы преступлений, имеющих различную уголовно-правовую форму. Во-первых, это корыстные преступления, квалифицируемые как преступные посягательства против собственности; во-вторых, это отдельные преступления в сфере экономической деятельности; в-третьих, это должностные преступления, посягающие на общественные отношения в области обеспечения нормальной и законной деятельности органов государственной власти, государственного аппарата управления или же на общественные отношения, обеспечивающие нормальную деятельность коммерческих и иных организаций, занимающихся предпринимательской деятельностью, не входящих в структуру государственных. В современных условиях сложилось такое негативное социально-правовое явление, как должностная преступность в бюджетной сфере, компонентами которой являются вышеперечисленные общественно опасные нарушения бюджетной дисциплины. Криминологические параметры этой преступности свидетельствуют о негативных тенденциях в ее развитии.

3. Особый вид преступной деятельности, причиняющий значительный вред бюджетной системе России, заключается в том, что отдельные лица, занимающие должностное положение руководителей или иных управленцев в федеральном и региональном государственном аппарате, в органах местного самоуправления, а также в коммерческих и иных организациях, выработали инструментарий, который позволяет им обращать в свою пользу в корыстных целях значительные объемы бюджетных средств. Одновременно такая преступная деятельность предполагает и надлежащую маскировку содеянного, противодействие контрольно-проверяющим и правоохранительным органам, что требует повышение эффективности их работы.

4. Анализ причинно-следственных связей, обусловливающих совершение общественно опасных нарушений бюджетной дисциплины, свидетельствует о том, что корыстная мотивация у должностных лиц - нарушителей бюджетной дисциплины стимулируется состоянием резкого социально-экономического неравенства в российском обществе, возникшем в результате искажений при осуществлении социально-экономических реформ. В свою очередь недостатки в подборе и расстановке кадров государственного и управленческого аппарата благоприятствуют доступу на государственную и муниципальную службу, руководящие посты в иных организациях и предприятиях тех, кто рассматривает должностное положение как средство разрешения личных вопросов. Одновременно недостатки в деятельности контрольно-проверяющих и правоохранительных органов создают предпосылки для применения должностными лицами - нарушителями бюджетной дисциплины схем расхищения бюджетных средств.

5. Основной причиной преступлений должностных лиц в бюджетной сфере является деформация нравственности этой категории преступников как результат процессов, происходящих в деятельности управленческого аппарата. В результате этого порождаются специфичные социальные отклонения поведения должностных лиц, вплоть до злоупотребления или превышения должностных полномочий, совершения иных противоправных действий, в том числе нарушений бюджетной дисциплины. В этом случае свою «искушающую» роль выполняет стремление к выгоде, ярко проявляющее свою криминогенную сторону в условиях противоречий между базовыми ценностями, декларируемыми обществом, и сложностями их достижения посредством правопослушного поведения со стороны работников управленческого аппарата. Подобная деформация запускает аналитический механизм оценки ситуации, связанной с использованием бюджетных средств, результат которой и может побудить к рискованным действиям в форме совершения уголовно наказуемого нарушения бюджетной дисциплины с перспективой безнаказанности за содеянное.

6. Общая превенция особо опасных нарушений бюджетной дисциплины обеспечивается специальными уголовными нормами, устанавливающими ответственность за определенные виды злоупотреблений в бюджетной сфере. По мнению диссертанта, они посягают на такой родовой объект, как сфера использования финансов. Это создает предпосылки для постановки вопроса о моделировании в УК РФ специальной главы, в которой необходимо сосредоточить следующие составы преступлений: нарушения законодательства о бюджетной системе РФ; принятие нормативно-правовых или распорядительных актов, изменяющих доходы и расходы бюджета, вопреки установленному законом порядку; осуществление государственных или муниципальных закупок с умышленным нарушением установленного порядка; мошенничество с финансовыми ресурсами.

7. Статья 285.1 УК РФ, являющаяся основанием уголовной ответственности за специальный вид должностного злоупотребления в бюджетной сфере, будет более эффективно выполнять свое предназначение в случае ее следующей корректировки:

необходимо предусмотреть возможность применения мер уголовного принуждения и за незаконное использование распорядителями бюджетных средств на цели, не предусмотренные законом о бюджете или сводной бюджетной росписью при избыточных или безрезультатных расходах, а также за нарушение порядка предоставления льгот, отсрочек, рассрочек по налогам и сборам, при возмещении (зачете, возврате) средств из бюджета; за невыполнение обязанностей по перечислению в бюджет платежей неналогового характера; иное нецелевое использование бюджетных средств, совершенное должностным лицом, если это прямо не связано с преступлениями против государственной власти;

в диспозиции ст. 285.1 УК РФ было бы необходимо указать на то, что уголовной ответственности подлежат и руководители коммерческих организаций, которым выделяются бюджетные средства, если они допускают их незаконное расходование, поскольку в соответствии с бюджетным законодательством бюджетные средства могут выделяться и коммерческим организациям. Было бы оправданным установить и уголовную ответственность на неправомерный отказ лиц, выполняющих управленческие функции в коммерческой или иной организации, чья деятельность финансируется из бюджета, за неправомерный отказ или уклонение от предоставления указанным органам информации (документов, материалов), а также за предоставление заведомо неполной либо ложной информации.

8. Общая превенция преступлений в бюджетной сфере может быть более эффективной, если ст. 285.1 УК РФ УК будет изложена в следующей редакции: «Нарушение законодательства о бюджетной системе РФ, т. е. расходование или использование бюджетных средств вопреки их целевому назначению; расходование или использование бюджетных средств в объемах, превышающих утвержденные пределы расходов; несоблюдение требований о пропорциональном сокращении расходов бюджета или о пропорциональном финансировании расходов бюджетов всех уровней в соответствии с действующим бюджетным законодательством». В качестве субъекта нарушения бюджетной дисциплины должны быть указаны должностные лица, а также руководители коммерческих организаций, которым предоставлены бюджетные средства. Если содержание ст. 285.1 УК РФ УК будет изложена в этой редакции, то было бы целесообразно назвать ее «Нарушение законодательства о бюджетной системе РФ».

9. Счетная палата РФ, контрольно-счетные палаты субъектов РФ обладают возможностями обеспечивать специальное предупреждение нарушений бюджетной дисциплины посредством реализации следующих видов деятельности: во-первых, бюджетного контроля как урегулированной на законодательном и подзаконном уровне юридической деятельности, осуществляемой Счетной палатой РФ, региональными счетными палатами посредством реализации совокупности средств, методов и операций, обеспечивающих проверку деятельности распорядителей и пользователей бюджетных средств. Данная деятельность, будучи разновидностью формального контроля, обеспечивает выявление и пресечение нарушений бюджетного законодательства, создает условия для привлечения правонарушителей к ответственности; во-вторых, аудита эффективности; в-третьих, типовых общепрофилактических мер, гарантирующих минимизацию таких нежелательных форм девиантного поведения, как нарушение бюджетного законодательства.

10. Организационно-правовой механизм противодействия общественно опасным нарушениям бюджетной дисциплины включает следующие элементы. Во-первых, это правоохранительные и контрольно-проверяющие органы, взаимодействующие между собой на основе двусторонних соглашений в условиях координации такого взаимодействия со стороны органов прокуратуры. Во-вторых, это средства и методы правоохранительной деятельности, обеспечивающие выявление нарушений бюджетного законодательства, их пресечение и воздействие на нарушителей бюджетной дисциплины и реализацию иных возможностей специально-криминологического предупреждения преступности в бюджетной сфере. В-третьих, это объекты, в качестве которых выступают лица, замышляющие, подготавливающие, покушающиеся или совершающие особо опасные нарушения бюджетной дисциплины, а также факторы, детерминирующие указанные противоправные деяния.

Теоретическая значимость исследования заключается в том, что сформулированные в диссертационном исследовании теоретические положения и выводы способствуют углублению научных представлений о должностных (служебных) преступлениях, совершаемых в форме нарушений законодательства о бюджетной системе, а также о практике применения уголовно-правовых норм, регламентирующих ответственность за совершение указанных преступлений. Этим вносится вклад в теорию уголовного права. Результаты исследования могут быть использованы другими учеными, которые будут заниматься указанной проблематикой. В диссертации представлены положения, свидетельствующие о развитии, во-первых, теории уголовного права применительно к проблемам уголовной ответственности за совершение специальных видов злоупотребления должностными полномочиями в бюджетной сфере. С учетом этих теоретических положений диссертантом внесены предложения по совершенствованию уголовного законодательства в интересах эффективной общей превенции общественно опасных нарушений бюджетной дисциплины, а также иных нарушений бюджетного законодательства. Во-вторых, в результате системного теоретического исследования проблем специально-криминологического предупреждения преступлений в бюджетной сфере диссертантом выработана концепция указанного предупреждения, охватывающая, с одной стороны, положения, касающиеся деятельности контрольно-счетных палат, а с другой - правоохранительных органов. Сформулированные диссертантом теоретические выводы подкрепляются соответствующей научной аргументацией.

Практическая значимость диссертационной работы заключается в том, что сформулированные предложения и рекомендации могут быть использованы при совершенствовании российского уголовного законодательства, при разработке законопроектов, предусматривающих изменение норм Особенной части УК РФ, устанавливающих уголовную ответственность за преступления, совершаемые должностными лицами в бюджетной сфере. Ряд выводов и предложений диссертанта могут использоваться в непосредственной практической деятельности контрольно-счетных палат, органов ФСБ, органов МВД России, органов прокуратуры по выявлению и пресечению нарушений бюджетного законодательства. Они могут быть учтены в судебной и правоприменительной практике при квалификации преступлений со специальным субъектом - должностным лицом, совершающим нарушения законодательства о бюджетной системе.

Апробация работы. Основные положения диссертации опубликованы в периодических изданиях «Налоги», «Юридический мир», а также апробировались в научных сообщениях автора на конференциях, проводимых во ВНИИ МВД России.

Материалы диссертационного исследования использованы в нормотворческой деятельности Государственной Думы, Федерального Собрания и Счетной палаты РФ, в учебном процессе и научно-исследовательской деятельности Академии управления МВД России.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, семи параграфов, заключения, списка использованной литературы.

2. Содержание работы

Во введении обосновывается актуальность темы диссертации, анализируется степень разработанности научной проблемы, определяются ее цель и задачи, методологические основы, научная новизна, формулируются основные положения, выносимые на защиту, приводятся сведения о теоретической и практической значимости, а также об апробации результатов исследовательской работы.

Первая глава диссертации - «Преступления в бюджетной сфере» состоит из двух параграфов. В первом параграфе диссертант отмечает, что в Российской Федерации в период с 1992 по 2003 годы сформировался институт бюджетно-правовой ответственности, определяемый специалистами как нормативная, формально-определенная, гарантированная и обеспеченная финансово-правовым принуждением, убеждением или поощрением юридическая обязанность субъектов бюджетных правоотношений по соблюдению предписаний норм бюджетного права, реализующаяся в правомерном поведении, влекущем государственное одобрение или поощрение, а в случае совершения бюджетного правонарушения - обязанность правонарушителя претерпеть осуждение и ограничения имущественного или личного неимущественного характера, реализующаяся в охранительном правоотношении бюджетной ответственности См.: Гейхман О.М. Бюджетно-правовая ответственность: Автореф. дис… канд. юрид. наук. М., 2004. С. 8..

Однако такой подход к пониманию института бюджетно-правовой ответственности является сугубо отраслевым и не отражает его правовую природу. Поэтому представляется оправданным поддержать точку зрения авторов См.: Макарова Н.С. Бюджетная ответственность: понятие, основания и особенности реализации: Автореф. дис… канд. юрид. наук. М., 2004. С. 9., полагающих, что в зависимости от возрастания степени общественной опасности, оснований юридической ответственности за нарушение бюджетного законодательства в ее содержании можно выделить публичную (бюджетную), персонально-публичную (административную) и персональную (уголовную) ответственность. Развивая этот подход, необходимо признать существование комплексного межотраслевого института ответственности за противоправные деяния в бюджетной сфере. Его признание в качестве комплексного обусловлено тем, что законодатель, устанавливая ответственность за нарушения бюджетного законодательства, использовал принцип смешанной противоправности. При этом уголовная противоправность, например, нецелевого расходования бюджетных средств, предусмотренная ст. 285.1 УК РФ, стала поглощать иные виды противоправности, поскольку бюджетная и административная противоправность стали терять свое юридическое значение в силу квалификации содеянного по ст. 285.1 УК РФ. Применение принципа смешанной противоправности привело к тому, что в рамках данного комплексного правового института существуют обособленно подсистемы правовых норм, регламентирующие ответственность за соответствующие противоправные деяния в бюджетной сфере (бюджетные правонарушения согласно БК РФ; административно-бюджетные правонарушения согласно КоАП РФ; преступления в бюджетной сфере согласно УК РФ).

Поэтому в рамках рассматриваемого комплексного межотраслевого института автор выделяет обособленный блок норм, регламентирующий ответственность за совершение должностных противоправных деяний, объективная сторона которых проявляется в различных нарушениях бюджетной дисциплины, а квалификация по УК РФ возможна на основе как специальных норм, так и иных норм, под признаки которых подпадают нарушения бюджетной дисциплины. Должностное преступление в бюджетной сфере - это умышленное деяние, объективная сторона которого сочетает признаки злоупотребления властью или должностным положением, превышение власти или должностных полномочий с такими признаками противоправного поведения, как расходование бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их назначения, либо расходование негосударственных внебюджетных доходов на цели, не соответствующие условиям, определенным законодательством РФ, и бюджетам указанных фондов, совершение иных действий, наказуемость за которые устанавливает БК РФ. Это умышленное деяние специфично тем, что его предметом выступают бюджетные средства, т. е. доходы соответствующих бюджетов; субъектом является должностное лицо, обладающее определенным объемом прав по распоряжению бюджетными средствами, а надлежащая квалификация содеянного возможна на основе норм бюджетного законодательства, интерпретируемых с учетом положений УК РФ.

Сравнительно-правовое исследование уголовного законодательства РФ и УК бывших советских республик показало, что возможны различные варианты использования уголовно-правовых мер для противодействия должностным преступлениям в бюджетной сфере. Основанием уголовной ответственности за нарушения бюджетной дисциплины могут выступать, во-первых, специальные нормы, например ст. 285.1, 285.2 УК РФ. Во-вторых, отдельные нормы уголовных кодексов, под которые подпадают нарушения бюджетной дисциплины, отличающиеся признаками преступных деяний.

Во втором параграфе диссертант анализирует, опираясь на данные контрольно-проверочной деятельности Счетной палаты РФ, массив преступлений в бюджетной сфере, совершенных должностными лицами. Анализ полученных автором данных опровергает точку зрения юристов, утверждающих, что существует такое негативное социально-правовое явление, как преступность, состоящая из преступлений, предусмотренных ст. 285.1 УК РФ. Проведенное автором исследование показало, что уголовно наказуемые нарушения бюджетной дисциплины проявляются в форме системы преступлений, имеющих различную уголовно-правовую квалификацию. В их числе должностные хищения, совершаемые посредством присвоения и растраты, мошенничества в бюджетных организациях, унитарных структурах. Массив противоправных деяний, связанных с расходованием бюджетных средств, включает и налоговые преступления, наносящие ущерб интересам полноты собираемости в бюджеты всех уровней. Уголовно наказуемые нарушения бюджетной дисциплины квалифицируются и как злоупотребление, превышение должностных полномочий, халатность, наносящих прямой или косвенный ущерб бюджетным средствам (имуществу бюджетных организаций). При этом доля в указанном выше массиве преступлений, квалифицируемых по ст. 285.1 УК РФ, как по данным Счетной палаты РФ, так и по сведениям официальной статистики МВД России, весьма незначительна.

Характеристика преступлений, совершаемых должностными лицами в бюджетной сфере, позволяет прийти к выводу о том, что в отечественных условиях имеет место особый вид преступной деятельности, ставящий под угрозу бюджетную систему России. Он заключается в том, что отдельные лица, занимающие должностное положение руководителей или иных должностных лиц в федеральном и региональном государственном аппарате, в органах местного самоуправления, а также в коммерческих и иных организациях, выработали приемы, которые позволяют им обращать в свою пользу в корыстных целях значительные объемы бюджетных средств. Эта преступная деятельность предполагает и надлежащую маскировку содеянного, противодействие контрольно-проверяющим и правоохранительным органам, так как статус указанных лиц позволяет им успешно разрешать данную проблему.

Выявленные в ходе проведенного исследования особенности массива преступлений, совершаемых должностными лицами в бюджетной сфере, имеют практическое значение для организации и тактики деятельности оперативных подразделений и следственных аппаратов органов внутренних дел, органов безопасности, а также органов прокуратуры по выявлению, раскрытию и расследованию преступлений, квалифицируемых по ст. 285, 285.1, 285.2, 293 УК РФ, а также по иным статьям УК РФ. В теоретическом плане значение диссертационного исследования заключается в том, что оно объективно отражает массив уголовно наказуемых преступлений в бюджетной сфере, а не сводит его к отдельным специальным составам, предусматривающим уголовную ответственность за злоупотребления должностными полномочиями в бюджетной сфере.

Вторая глава - «Причины преступлений, совершаемых должностными лицами в бюджетной сфере» - состоит из двух параграфов. В первом параграфе рассматриваются причины и условия преступлений должностных лиц в бюджетной сфере. Автор разделяет точку зрения ученых См.: Гук О.М. Проблемные вопросы уголовной ответственности за злоупотребление властью или служебным положением: Автореф. дис… канд. юрид. наук. Киев, 1988. С. 121; Колосовский Д.Ю. Криминологическая характеристика должностной преступности и борьба с нею (на материалах Карачаево-Черкесской Республики): Автореф. дис… канд. юрид. наук. М., 2004. С. 18; Ларьков А.Н. Проблемы предупреждения и расследования должностных преступлений в сфере экономики: Автореф. дис… д-ра юрид. наук. М., 1990. С. 29-30., объясняющих совершение этих противоправных деяний причинами экономического характера; негативным действием расслоения в обществе и усиления социально-экономического неравенства; проблемами законодательного (правового) обеспечения противодействия корыстным злоупотреблениям должностных лиц; слабостью социально-правового контроля за экономической деятельностью; отсутствием жесткого внутриведомственного и иного контроля, недостаточно эффективной его организацией; медленным становлением системы финансового контроля; проблемами с выбором оптимального организационного варианта для правоохранительного органа, который осуществлял бы противодействие преступлениям в области экономической деятельности; недостатками в работе правоохранительных органов по разрешению возложенных на них задач; недостатками в общем надзоре со стороны органов прокуратуры; проблемами с подбором, расстановкой и воспитанием кадров государственного аппарата, органов местного самоуправления, а также управленческих кадров учреждений, предприятий и организаций; существованием психологических причин уголовно наказуемых нарушений бюджетной дисциплины; правовым нигилизмом.

Диссертант считает, что существуют причинно-следственные связи между вышеуказанными факторами. Применительно к детерминации общественно опасных нарушений бюджетной дисциплины эти связи выглядят следующим образом: корыстная мотивация у должностных лиц - нарушителей бюджетной дисциплины стимулируется состоянием резкого социально-экономического неравенства в российском обществе, возникшем в результате искажений при осуществлении социально-экономических реформ. В свою очередь упущения в подборе и расстановке кадров государственного и управленческого аппарата благоприятствуют доступу на государственную и муниципальную службу, руководящие посты в иных организациях и предприятиях тех, кто рассматривает должностное положение как средство разрешения личных вопросов. Недостатки в деятельности контрольно-проверяющих и правоохранительных органов создают предпосылки для применения должностными лицами - нарушителями бюджетной дисциплины схем расхищения бюджетных средств. Автор полагает, что вопрос об основных причинах преступного поведения должностных лиц в преступной сфере заслуживает отдельного рассмотрения.

Во втором параграфе диссертант исследует теоретические подходы к объяснению должностной преступности с тем, чтобы определить основные причины преступлений, совершаемых должностными лицами в бюджетной сфере. На основе этого анализа автор отвергает точку тех юристов См.: Бойков Д.А. Нецелевое расходование бюджетных средств: криминологический и уголовно-правовой аспекты: Автореф. дис… канд. юрид. наук. М., 2005. С. 15., которые утверждают, что в подавляющем большинстве лица, совершающие нецелевое расходование бюджетных средств, - это ситуационный тип преступника, который готов при условии появления конкретной возможности реализовать свою преступную мотивацию. По мнению автора, в этих случаях речь идет об особой категории виновных, которые, получив статус должностных лиц, мобилизуют все свои возможности и способности, прежде всего аналитического свойства, для осуществления специфичной преступной деятельности. Ее эффективность предопределяется именно умением таких преступников готовить и принимать в управленческой сфере рискованные решения, которые гарантируют получение довольно высокой прибыли за счет тайного, маскируемого изъятия у государства бюджетных средств. Так, проведенное автором исследование личностных особенностей виновных в уголовно наказуемых нарушениях бюджетной дисциплины показало, что они совершили указанные деяния, эксплуатируя именно аналитический фактор, позволивший указанным лицам в условиях риска использовать законные организационно-правовые формы экономической деятельности, пробелы в законодательстве, моделируя на этой основе криминальные схемы хищения бюджетных средств. Прежде всего это подтверждается характеристикой их образовательного уровня. Как правило, это лица, которые успели получить высшее образование (отдельные из них имеют два и более дипломов о высшем образовании, прошли обучение в аспирантуре и имеют ученые степени). Кроме того, данная категория преступников, действовавших в бюджетной сфере, в силу профессионализма успешно применяла изощренные способы обращения в свою пользу бюджетных средств в форме так называемых схем совершения преступлений, в основе которых лежат махинации с различными финансовыми, бухгалтерскими, налоговыми документами.

Типичной чертой нарушителей бюджетной дисциплины являлась, во-первых, их интеллектуальная способность проанализировать характер деятельности того или иного учреждения, предприятия, организации. С этой целью ими определялся конкретный способ, с помощью которого можно было бы совершить преступление в бюджетной сфере, оценивалась перспектива возможного разоблачения, а затем с учетом всей полученной информации принималось решение о криминальном риске. Во-вторых, личностной особенностью нарушителей бюджетной дисциплины является наличие у них статуса должностного лица - участника бюджетного процесса, что предполагало возможность осуществлять деятельность, связанную с исполнением бюджета и распоряжением бюджетными средствами.

Третья глава диссертации - «Предупреждение должностных преступлений в бюджетной сфере» - содержит три параграфа.

В первом параграфе диссертант определяет возможности сдерживающего воздействия уголовного закона на должностных лиц с целью предупреждения преступлений в бюджетной сфере. Соискатель полагает, что такое воздействие может быть эффективным, во-первых, если будет правильно определено место уголовно-правовых норм, предусматривающих наказуемость должностных лиц за нарушения бюджетной дисциплины в системе Особенной части уголовного законодательства России. Во-вторых, подлежит разрешению вопрос, касающийся изменения перечня уголовно-правовых норм, которые устанавливали бы ответственность за совершение противоправных деяний должностными лицами. В-третьих, необходима модернизация действующих составов должностных преступлений, являющихся основанием для привлечения к ответственности лиц, совершающих должностные злоупотребления в бюджетной сфере.

Законодатель, совершенствуя меры, направленные на борьбу с преступностью в бюджетной сфере, посчитал, что уголовному наказанию подлежат прежде всего должностные лица, допускающие нецелевое расходование бюджетных средств и нецелевое расходование государственных внебюджетных фондов посредством злоупотребления своими полномочиями в бюджетной сфере. Поэтому соответствующие уголовно-правовые нормы в виде ст. 285.1, 285.2 были включены в главу 30 УК РФ. Подобный подход представляется автору спорным, так как непосредственным объектом этого преступления является установленный законом порядок использования бюджетных средств, а предметом - бюджетные средства. Поэтому автор полагает, что было бы оправданным включение уголовно-правовых норм, являющихся основанием уголовной ответственности за нарушение бюджетной дисциплины, в главу 22 УК РФ. Тем более, что административно-бюджетные правонарушения (ст. 15.14, 15.15, 15.16 КоАП РФ) признаются посягательствами на сферу финансов, то есть на порядок исполнения бюджета и расходования бюджетных средств; порядок возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе, а также на порядок и сроки уплаты процентов за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возмездной основе.

Было бы оправданным расширение в УК РФ перечня норм, являющихся основанием уголовной ответственности за нарушение бюджетного законодательства, так как УК РФ непосредственно предусматривает данную ответственность за один из десяти упомянутых в Бюджетном кодексе случаев, а именно: за нецелевое использование бюджетных средств. Поскольку получила распространение негативная практика принятия органами государственной власти и местного самоуправления незаконных правовых актов в бюджетной сфере, необходимо дополнить УК РФ нормой, которая предусматривала бы уголовную ответственность за издание должностным лицом нормативно-правовых или распорядительных актов, изменяющих расходы и доходы бюджета вопреки установленному законом порядку, если предметом таких действий являлись бюджетные средства в крупном размере. Общее превентивное значение такой нормы состояло бы в том, что под угрозой уголовного наказания она могла бы обеспечивать сдерживание от указанных противоправных действий тех должностных лиц, которые обладают полномочиями издавать или утверждать нормативно-правовые акты, конкретизирующие, изменяющие или разъясняющие основания и порядок формирования доходной или расходование расходной частей бюджетов нижестоящих бюджетных учреждений и организаций. Данный уголовно-правовой запрет мог бы сыграть превентивную роль и в отношении должностных лиц, обладающих правом принимать акты межведомственного характера, либо нормативные акты региональных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления о доходах и расходах соответствующих бюджетов.

Автор считает также необходимым сгармонизировать положения БК РФ и УК РФ в части установления уголовной ответственности за осуществление государственных или муниципальных закупок с умышленным нарушением установленного порядка, если предметом этих действий являлись бюджетные средства в крупном размере. Такая норма могла бы обеспечить сдерживание от подобного рода общественно опасных действий должностных лиц, обладающих правом заключать государственные или муниципальные контракты. Одновременно было бы целесообразно дополнить главу 15 КоАП РФ нормой, которая предусматривала бы и административно-бюджетную ответственность за осуществление государственных или муниципальных закупок с нарушением установленного порядка адекватно ст. 301 БК РФ. Проведенное автором научное исследование практики выявления должностных преступлений в бюджетной сфере, выявляемых в ходе контрольно-проверочной работы Счетной палаты РФ, также показало, что наибольший удельный вес приходится на мошеннические действия. Поэтому может быть рассмотрен вопрос и о гармонизации бюджетного и уголовного законодательства посредством установления уголовной ответственности за мошенничество финансовыми ресурсами. Эта норма могла бы иметь превентивное значение для должностных лиц субъектов хозяйственной деятельности, обладающих потенциальными возможностями получать бюджетные кредиты обманным путем.

Для эффективного противодействия специальным видам злоупотребления или превышения должностными полномочиями при обращении с бюджетными средствами необходимо, во-первых, совершенствование ст. 285.1 УК РФ в части установления ответственности:

за незаконное использование распорядителями бюджетных средств на цели, не предусмотренные законом о бюджете или сводной бюджетной росписью при избыточных или безрезультатных расходах;

за нарушение порядка предоставления льгот, отсрочек, рассрочек по налогам и сборам, при возмещении (зачете, возврате) средств из бюджета, невыполнение обязанностей по перечислению в бюджет платежей неналогового характера, иное нецелевое использование бюджетных средств, совершенное должностным лицом, если это прямо не связано с преступлениями против государственной власти, повлекшее существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо причинением государству материального ущерба в крупном и особо крупном размере охраняемых законом интересов общества или государства.

В диспозиции ст. 285.1 УК РФ было бы необходимо указать на то, что уголовной ответственности подлежат и руководители коммерческих организаций, которым выделяются бюджетные средства, если они допускают их незаконное расходование. Такая поправка обусловлена тем, что в соответствии с бюджетным законодательством бюджетные средства могут выделяться и коммерческим организациям. В целях создания благоприятных условий для органов государственного финансового контроля было бы оправданным установить и уголовную ответственность на неправомерный отказ лиц, выполняющих управленческие функции в коммерческой или иной организации, чья деятельность финансируется из бюджета, за неправомерный отказ или уклонение от предоставления указанным органам информации (документов, материалов), а также за предоставление заведомо неполной либо ложной информации.

Также возможна кардинальная модернизация ст. 285.1 УК РФ, которая предполагает изложение ее диспозиции в следующей редакции: нарушение законодательства о бюджетной системе РФ, т. е. расходование или использование бюджетных средств вопреки их целевому назначению; расходование или использование бюджетных средств в объемах, превышающих утвержденные пределы расходов; несоблюдение требований о пропорциональном сокращении расходов бюджета или о пропорциональном финансировании расходов бюджетов всех уровней в соответствии с действующим бюджетным законодательством. В качестве субъекта нарушения бюджетной дисциплины должны быть указаны должностные лица, а также руководители коммерческих организаций, которым предоставлены бюджетные средства. В случае изменения редакции ст. 285.1 УК РФ она может быть названа «Нарушение законодательства о бюджетной системе РФ».