Взаимодействие органов государственной власти и институтов гражданского общества в Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук

Взаимодействие органов государственной власти и институтов гражданского общества в Российской Федерации

Специальность: 12.00.02 - конституционное право; муниципальное право

Гриб Владислав Валерьевич

Москва - 2011 г.

Работа выполнена в государственном научном учреждении «Государственный научно-исследовательский институт системного анализа Счетной палаты Российской Федерации»

Научный консультант - доктор юридических наук, профессор Степашин Сергей Вадимович

Официальные оппоненты: Заслуженный деятель науки Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор Покровский Иван Федорович

Доктор юридических наук, профессор Мазаев Владимир Дмитриевич

Ведущая организация - ГОУ ВПО «Московская государственная юридическая академия имени О.Е. Кутафина»

I. ОБШАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования.

Политические и социально-экономические реформы, осуществляемые в России, влекут за собой серьезный пересмотр сложившихся в стране к концу ХХ - началу ХХI в. общественных отношений, для которых характерно отсутствие стабильно функционирующей системы взаимодействия органов власти и общественных образований, неразвитость институтов гражданского общества в целом. В этой связи проблема взаимопонимания власти и социума в процессе становления гражданского общества становится одной из самых насущных.

Задачи создания эффективно действующего механизма взаимодействия граждан с органами государственной власти и местного самоуправления, их участия в выработке государственных решений по важнейшим социальным, экономическим и иным общественно значимым вопросам в современной России весьма актуальны. Однако решение этих важных проблем невозможно без взаимодействия между различными секторами общества (государством, бизнесом, некоммерческими организациями), для чего требуется найти некие универсальные инструменты, которые бы помогли раскрыть и реализовать имеющийся в стране потенциал.

Актуальность исследования связана и с тем, что среди объективных причин отсутствия взаимодействия между властью и гражданским обществом немалую роль играет несовершенство законодательства, не позволяющее изменить существующую практику отношений. Различная же природа органов власти и институтов гражданского общества обусловливает, в свою очередь, и различия в понимании их интересов и задач.

Для налаживания эффективного межсекторного взаимодействия необходимы прежде всего укрепление конституционно-правовых основ функционирования институтов гражданского общества, совершенствование институтов представительства граждан, а также создание действенных механизмов взаимодействия между властью и общественными объединениями, как на федеральном, так и на региональном уровне. Главная задача в настоящее время состоит в создании оптимальной системы прямых и обратных связей между органами государственной власти и гражданским обществом, что во многом зависит от уровня институциализации последнего.

Одним из важнейших факторов развития гражданского общества, позволяющих вовлечь как можно большее число людей в процесс принятия властных решений, является законодательное оформление его отношений с органами власти. Эта идея нашла отражение в формировании Общественной палаты Российской Федерации, выражающей посредством механизма функционального представительства интересы различных социальных групп, что способно значительно повысить роль объединений граждан в процессе выработки решений органами государственной власти и местного самоуправления.

В работе исследуются конституционно-правовые аспекты взаимодействия гражданского общества и государства в Российской Федерации, которые включают в себя формы воздействия как институтов гражданского общества на органы государственной власти, так и органов государственной власти на институты гражданского общества. Актуализация данной проблематики связана с тем, что развитие системы взаимоотношений государства и гражданского общества, в частности, становление Общественной палаты Российской Федерации, проходит в условиях реформирования всей системы государственной власти страны, поиска наиболее удачных форм взаимодействия власти и общества, учитывающих особенности национального и мирового опыта формирования демократических устоев жизни на базе развитого гражданского общества и правового государства.

Таким образом, актуальность темы диссертационного исследования определяется потребностью в конституционно-правовом анализе различных форм взаимодействия органов государственной власти и институтов гражданского общества, в том числе Общественной палаты Российской Федерации и ее аналогов в субъектах Российской Федерации.

Степень научной разработанности темы исследования. Особенностью объекта исследования взаимодействия власти и гражданского общества является необходимость использования комплексного, междисциплинарного подхода с учетом не только юридических, но и исторических, социально-экономических, политических и иных аспектов проблемы, что потребовало анализа и изучения различных групп источников и специальной литературы. Важное место в процессе осмысления генезиса и эволюции идеи гражданского общества занимают труды Платона, Аристотеля, Цицерона, Т. Гоббса, Дж. Локка, Ж.Ж. Руссо, Т. Пейна, Г.В.Ф. Гегеля, И. Канта, И. Фихте, A. Токвиля, К. Маркса, А. Грамши, А.С. Хомякова, П.Я. Чаадаева, А.И. Герцена, Н.М. Карамзина и др. Для раскрытия современного понятия гражданского общества, основ функционирования его институтов большое значение имеют фундаментальные теоретико-правовые и государствоведческие труды отечественных исследователей, среди которых можно упомянуть работы С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, П.А. Астафичева, М.В. Баглая, Н.А. Богдановой, Н.В. Витрука, Л.Д. Воеводина, Б.Н. Габричидзе, Ю.А. Дмитриева, А.В. Иванченко, С.В. Калашникова, Е.И. Козловой, Е.И. Колюшина, И.А. Конюховой, Г.Н. Комковой, Л.Д. Кузьминой, В.И. Крусса, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, А.И. Лепешкина, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, Л.А. Морозовой, В.С. Нерсесянца, Л.А. Нудненко, В.Д. Перевалова, И.Ф. Покровского, Е.В. Попова, Е.В. Поповой, Р.Ю. Шульги, С.А. Солдатова, С.В. Степашина, Б.А. Страшуна, Т.Я. Хабриевой, В.Н. Червонюка, В.Е. Чиркина, Б.Н. Чичерина, С.М. Шахрая, С.С. Юрьева, Ц.А. Ямпольской и др.

Кроме того, для понимания специфики институциализации российского гражданского общества в условиях глобализации и модернизации несомненно важны работы современных исследователей А.Н. Аринина, П.П. Баранова, Л.Ю. Грудцыной, В.Н. Синюкова, В.Ю. Сморгуновой, А.С. Панарина, В.С. Нерсесянца, А.А. Овчинникова, С.П. Перегудова, Ю.С. Колесникова, А.Г. Кучерены, М.В. Мархгейм, И.Н. Сидоренко, Л.М. Романенко, С.Г. Кара-Мурзы, В.Ю. Шпака, Л.Л. Хоперской, З.М. Черниловского, В.Е. Чиркина, Е.А. Лукашевой и др., посвященные углубленному изучению особенностей формирования институтов гражданского общества в наиболее значимых сферах общественной жизни и в рамках различных уровней государственного управления.

Методологические предпосылки взаимосвязи общества и государства в историко-правовой ретроспективе, проблемы формирования социально-правового государства и гражданского общества находятся в центре внимания видных российских специалистов Н.А. Власенко, К.С. Гаджиева, Ю.Г. Галая, Л.А. Морозовой, В.С. Нерсесянца, Т.Н. Радько, Р.А. Ромашова, З.М. Черниловского, В.Е. Чиркина). Правовые аспекты взаимодействия органов государственной власти и институтов гражданского общества обстоятельно исследуются в работах А.С. Автономова, Н.Ю. Беляевой, В.Д. Мазаева, А.Ф. Малого, С.А. Солдатова, Н. Буллейн, Р. Тофтисовой, Д.В. Шутько и др. Определенное влияние на формирование авторской позиции оказало изучение диссертационных работА.В. Богучарского, О.А. Будариной, И.А. Колотий, С.В. Коновченко, Е.Г. Мочаловой, В.Д. Нечаева, посвященных взаимодействию органов власти и общественных организаций.

Среди представителей различных общественных наук (социологии, истории, политологии), высказывавшихся в своих работах по различным аспектам взаимодействия органов власти и институтов гражданского общества, следует назвать таких ученых, как B.C. Абакумов, Н.А. Баранов, С.А. Библер, А.А. Борисенков, В.А. Варывдин, В.В. Витюк, А.Т. Володин, А.А. Галкин, Е.Б. Гендзехадзе, З.Т. Голенкова, Ю.В. Гуськов, В.З. Гущин, Г.Г. Дилигенский, А.Д. Еляков, Б.Л. Замбровский, Б.А. Исаев, Б.И. Коваль, И.И. Кравченко, Р.Т. Мухаев, В.Р. Назарян, А.И. Подберезкин, С.П. Перегудов, Ю.М. Резник, Е.П. Тавокин, А.С. Туманова, З.М. Черниловский, Ф.И. Шарков, И.С. Шушпанов и др.

Вместе с тем такие аспекты исследуемой темы, как особенности становления и функционирования новых институтов гражданского общества, механизмы оптимизации взаимодействия с ними органов государственной власти и др., все еще не нашли должного раскрытия в научных исследованиях. Кроме того, в свете нынешних стремительных изменений в российском социуме, требующих постоянного изучения и глубокого анализа, ряд работ успел в определенной степени устареть, что диктует необходимость углубленной проработки избранной нами темы исследования.

Цель и задачи диссертационного исследования.

Целью настоящего исследования является разработка современной концепции взаимодействия институтов гражданского общества с органами публичной власти в условиях правового демократического государства, обоснование предложений по совершенствованию законодательства и практики его применения.

Для достижения указанной цели исследования в диссертации решались следующие задачи:

1) раскрытие социального назначения и сущности взаимодействия органов государственной власти и институтов гражданского общества;

2) исследование конституционно-правовых аспектов взаимодействия органов государственной власти и институтов гражданского общества, изучение которых в российском праве нуждается в расширении объектов исследования, углублении аналитических подходов, в предметности и результативности;

3) исследование основ современной теоретико-правовой концепции правового оформления взаимодействия органов государства и институтов гражданского общества;

4) обобщение опыта конституционно-правового регулирования взаимодействия органов государственной власти и институтов гражданского общества, а также определение основных направлений совершенствования практики и эффективности его осуществления;

5) выявление особенностей становления и конституционно-правового положения гражданского общества, а также специфики конституционно-правовой институциализации гражданского общества в Российской Федерации;

6) анализ правового положения общественных объединений в современной России, являющихся базовым институтом гражданского общества, с точки зрения их типологии, структуры, функций и потенциальных возможностей для участия в работе с органами государственной власти;

7) определение и обоснование правовых форм воздействия институтов гражданского общества на органы государственной власти и, соответственно, форм воздействия органов государственной власти на институты гражданского общества;

8) исследование моделей формирования общественных палат в субъектах Российской Федерации и форм их взаимодействия с органами государственной власти и институтами гражданского общества;

9) определение и анализ конституционно-правового статуса и видов деятельности Общественной палаты Российской Федерации;

10) исследование функций общественного контроля и общественной экспертизы как основных направлений деятельности Общественной палаты Российской Федерации.

Гипотеза исследования заключается в том, что совершенствование форм взаимодействия органов государственной власти и институтов гражданского общества должно способствовать укреплению российской государственности, ускорению процесса становления и развития гражданского общества, а также повышению уровня доверия населения к власти, необходимого для устойчивости демократических преобразований в стране.

Объектом диссертационного исследования является система общественных отношений, складывающихся в процессе взаимодействия и функционирования институтов гражданского общества и органов государственной власти в Российской Федерации.

Предметом диссертационного исследования выступают организационно-правовые формы взаимодействия институтов гражданского общества и государства, правовые нормы, их регулирующие, а также теоретические, организационно-правовые и прикладные проблемы такого взаимодействия.

Нормативной основой диссертации являются Конституция Российской Федерации, федеральные законы, в том числе Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации», иные нормативные правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальные акты, а также правовые акты зарубежных государств, международные конвенции и договоры, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации.

Методологическую основу исследования составляют фундаментальные труды российских, советских и зарубежных исследователей.

При работе над диссертацией использовались диалектический метод познания, исторический, системный и целевой подходы к изучению проблемы. Методология базируется на принципе исторического и логического в познании, а также специальных методах: институциональном, формально-логическом, историческом, сравнительно-правовом, социологическом.

В ходе анализа эмпирического материала применялись социологические приемы получения информации: анализ документов, наблюдение, анкетирование и интервьюирование, экспертные оценки.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в разработке современной концепции взаимодействия органов государственной власти и институтов гражданского общества с учетом изменений политической, социально-экономической системы, анализа российской специфики.

Научная новизна диссертации состоит также в том, что в ней впервые предпринята попытка подробного анализа конституционно-правового оформления взаимодействия институтов гражданского общества с органами государственной власти и местного самоуправления, в широком охвате исследуемых явлений, сопоставлении большого объема данных, рассмотрении основных тенденций и закономерностей, современной постановке проблемы, а также в выявлении новых подходов в данной сфере науки и практики конституционного права. В работе дана оценка состояния гражданского общества, его институтов и основных функций, проведено исследование позитивных и негативных факторов, влияющих на его взаимодействие с органами публичной власти.

На основе анализа массива документов, в том числе архивных материалов Комитета Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству, связанных с подготовкой проекта Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации», документов Комитета Государственной Думы по делам общественных объединений и религиозных организаций, практики деятельности Общественной палаты Российской Федерации 1-го, 2-го и 3-го составов и общественных палат субъектов Российской Федерации (документов, отчетов, стенограмм заседаний Общественной палаты Российской Федерации, ее комиссий и рабочих групп, материалов общественных слушаний, докладов и т. д.), сформулированы уточнения и предложения о реформировании различных институтов взаимодействия, их функциях и перспективах развития. В результате комплексного изучения теоретических работ и практики Общественной палаты Российской Федерации определены ее функции в развитии российского гражданского общества.

В диссертации сформулированы и обоснованы следующие положения и предложения, выносимые на защиту:

1. Автор полагает, что конституционно-правовые основы концепции взаимодействия государства и гражданского общества на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации должны включить: правовое оформление и систематизацию разнообразных форм взаимодействия институтов гражданского общества и органов государственной власти; совершенствование механизмов общественного контроля; построение системы государственной поддержки некоммерческого негосударственного сектора общественных институтов; привлечение институтов гражданского общества к выработке и реализации государственной политики и развитию демократии прямого участия; обеспечение реализации конституционных принципов развития России как правового, демократического, социального и светского государства; повышение уровня правовой культуры и правосознания в обществе.

При этом целью взаимодействия государства и гражданского общества являются: 1) создание социально-экономических, культурно-духовных и правовых условий и предпосылок для свободного развития личности, развитие и углубление сферы деятельности институтов гражданского общества; 2) дальнейшее развитие и реализацию демократических принципов участия граждан в управлении государственными делами; 3) обеспечение принципов законности, гласности, доступности, публичности при решении общественно значимых вопросов в России; 4) построение системы действенного общественного контроля за публичной властью и системы защиты конституционных прав и свобод граждан; 5) формирование и развитие на основе институтов гражданского общества механизмов и форм общественного самоуправления, общественной самоорганизации граждан, повышение правовой культуры населения; 6) укрепление конституционных основ государственной и общественной жизни и реализации принципов конституционализма в деятельности органов публичной власти и институтов гражданского общества; 7) обеспечение юридической ответственности всех участников общественно-политических, экономических и социальных процессов в государстве; 8) смягчение социальных конфликтов и напряженности в обществе, утверждение принципов социальной справедливости и общественной солидарности; 9) совместная организация государственными органами и институтами гражданского общества мероприятий по обсуждению, выработке и реализации государственной политики; 10) разработка и внедрение механизмов учета общественного мнения при выработке решений органами публичной власти.

2. Автор выделяет основные принципы взаимодействия государственных органов и институтов гражданского общества: 1) признание органами государственной власти прав и законных интересов институтов гражданского общества на участие в формировании и реализации государственной политики; 2) обеспечение органами государственной власти прав и законных интересов институтов гражданского общества; 3) невмешательство органов государственной власти в деятельность друг друга, за исключением случаев, предусмотренных действующим законодательством; 4) гласность и коллегиальность при выработке совместных решений и их реализации; 5) ответственность за выполнение взятых на себя обязательств; 6) равенство прав институтов гражданского общества на государственную поддержку в случаях, предусмотренных действующим законодательством; 7) государственный контроль над деятельностью институтов гражданского общества, в том числе за использованием предоставляемых средств государственного бюджета в соответствии с действующим законодательством; 8) общественный контроль над органами государственной власти в соответствии с действующим законодательством.

3. Автор полагает возможным предложить в перспективе при принятии новой Конституции Российской Федерации включить в неё статью «Взаимодействие государства и гражданского общества», регулирующую основные формы и механизмы взаимодействия органов государственной власти и институтов гражданского общества. Необходимость внесения в Конституцию РФ специальной статьи обсуждалась еще на Конституционном совещании в 1993 г. Сегодня это предложение тем более актуально, что в посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации неоднократно подчеркнута необходимость повышения роли общественных институтов в жизни страны (общественных объединений, в том числе профсоюзов и т.д.), поддержки новых форм общественной активности. Надо преодолеть очевидную слабость и недостатки развития политической системы, использовать позитивные практические достижения в развитии различных форм прямой демократии в ряде субъектов Российской Федерации, а также современный международный опыт. Кроме того, предлагаемые конституционные новеллы откроют новые возможности активного становления гражданского общества также в тех регионах, где уровень его развития еще недостаточен, и дальнейшего укрепления институтов гражданского общества в развитых с этой точки зрения регионах страны. Вышесказанное позволило бы наладить более эффективное взаимодействие, сотрудничество всех институтов общества (представителей власти, предпринимателей, неправительственных организаций) на более конструктивной основе

4. Проанализированы и уточнены особенности институтов гражданского общества -- негосударственных организаций, для которых характерны: 1) экономическая независимость; 2) автономность от органов публичной власти; 3) способность осуществлять (либо участвовать в осуществлении) общественного контроля за деятельностью органов публичной власти; 4) добровольность участия граждан в их деятельности; 5)осуществление представительства и защиты общественных интересов и интересов различных социальных групп; 6) добровольность участия граждан 7) реализация прав, свобод и потребностей граждан в социально-экономических, общественных, политических, национальных, культурных, духовных, религиозных и иных сферах; 8) функционирование на основе общепризнанных гуманистических принципов.

5. Сравнительный анализ федерального и регионального законодательства показал, что, несмотря на положительную тенденцию развития нормативно-правовой базы, регулирующей формирование и функционирование некоммерческих организаций, все еще актуальным остается вопрос о конституционно-правовом статусе как самого гражданского общества, так и его институтов. Доказано, что правовое обеспечение деятельности целого ряда институтов гражданского общества на региональном уровне еще не получило должного развития. Предлагается разработать и принять нормативные акты, в том числе модельные законы, способствующие созданию благоприятной среды для развития институтов гражданского общества на местах, например модельный закон «Об общественной палате субъекта Российской Федерации», а также разработать модельную региональную целевую программу «Развитие гражданского общества в субъектах Российской Федерации».

6. Изучение на основе многофакторного анализа опыта функционирования гражданского общества в Российской Федерации свидетельствует о том, что, несмотря на многообразие его институтов и многоаспектность направлений их деятельности, степень активности их участия в общественно-политической жизни страны, особенно на региональном уровне, все еще остается незначительной. В то время как такие институты гражданского общества, как общественные объединения, все более активно взаимодействуют с органами государственной власти, воздействие иных институтов гражданского общества на органы государственной власти ощущается слабо. Различные институты гражданского общества, в том числе в части реализации правотворческой инициативы, наделены неравными правами. Это вызвано как различным уровнем правового регулирования деятельности тех или иных институтов гражданского общества, так и различной степенью их авторитета в обществе, ресурсного потенциала и уровня поддержки со стороны граждан.

Между тем в ходе исследования установлено, что права у институтов гражданского общества должны быть равными и не зависеть от воли органов представительной власти субъектов Российской Федерации.

7. Проведенный в ходе исследования анализ показал, что основные правовые проблемы организации взаимодействия органов государственной власти и институтов гражданского общества в современной России складываются из следующих негативных явлений и процессов: противоречивость развития регионального законодательства и правоприменительной практики в субъектах Российской Федерации по учреждению, формированию и организации работы, связанной с взаимодействием государственных органов и институтов гражданского общества; несовершенство финансово-экономических и правовых механизмов развития институтов гражданского общества на региональном и местном уровне, затрудняющих дальнейшее развитие гражданского общества, учитывая их социальный статус и негосударственную, некоммерческую направленность деятельности (при этом механизмы такой поддержки не должны зависеть от уровня их лояльности государственным органам, быть прозрачны и открыты для населения); неоднородность и фрагментарность развития институтов гражданского общества на региональном и местном уровне, что связано с недостаточностью правовой и политической культуры в Российской Федерации и требует определенных усилий со стороны государства по созданию благоприятной среды, способствующей активному вовлечению институтов гражданского общества в социально-экономическую и общественно-политическую жизнь страны.

8. Диссертантом предложена авторская классификация функций институтов, содействующих конструктивному взаимодействию органов государственной власти и субъектов гражданского общества, которые подразделяются на: 1) общие функции, характерные для всех институтов, содействующих взаимодействию органов государственной власти и гражданского общества, к которым диссертант относит: а) функцию связующего звена между государством и обществом; б) функцию содействия взаимодействию органов государственной власти с институтами гражданского общества; в) функцию влияния институтов гражданского общества на органы государственной власти; г) функцию влияния органов государственной власти на институты гражданского общества; д) функцию учета потребностей граждан и удовлетворения их интересов; 2) специальные функции, характерные для отдельных институтов, содействующих взаимодействию органов государственной власти и институтов гражданского общества, к которым диссертант относит: а) функцию осуществления общественной экспертизы и общественного контроля за деятельностью органов исполнительной власти и органов местного самоуправления; б) функцию выработки предложений по совершенствованию законодательства в сфере молодежной политики; в) квалификационно-кадровую функцию; г) правозащитную функцию; д) научно-экспертную функцию; е) совещательную и контрольную функции; ж) аттестационную функцию; з) представительскую функцию.

9. Разработана авторская классификация институтов, содействующих взаимодействию гражданского общества и органов государственной власти, которые подразделяются на: 1) Институты взаимодействия, создаваемые непосредственно при органах государственной власти, подразделяются на: институты взаимодействия при Президенте Российской Федерации, институты взаимодействия при органах исполнительной власти; институты взаимодействия при законодательных органах власти; институты взаимодействия при высшем должностном лице субъекта Российской Федерации; институты взаимодействия при судебных органах, и других органах государственной власти; 2) Институты взаимодействия органов государственной власти и институтов гражданского общества, которые могут создаваться через систему партнерства, в том числе в виде общественно-государственных организаций и трехсторонних комиссий; 3) Особые институты взаимодействия органов государственной власти и институтов гражданского общества -- Общественная палата Российской Федерации и общественные палаты субъектов Российской Федерации.

10. В научный оборот введена авторская классификация правовых форм взаимодействия институтов гражданского общества и органов государственной власти, которая выглядит следующим образом: 1) формы воздействия институтов гражданского общества на органы государственной власти (законотворческая (правотворческая) инициатива, участие в референдуме, участие в правоприменительном процессе, отзыв депутата, обращение граждан в органы государственной и местной власти, общественный контроль, публичные слушания, публикация заявлений и обращений в СМИ, совместные мероприятия, участие институтов гражданского общества при формировании государственных органов, совещания); 2) формы воздействия органов государственной власти на институты гражданского общества (контроль за деятельностью институтов гражданского общества, ограничения и запреты в осуществлении деятельности, финансовая поддержка, предоставление льгот, целевые программы, участие органов государственной власти в формировании и функционировании институтов гражданского общества, участие в деятельности общественно-государственных объединений, участие государственных служащих в руководящих органах разных институтов гражданского общества, включая политические партии и общественные объединения).

11. Научно обоснованы модели формирования общественных палат в субъектах Российской Федерации, которые разделяются на: 1) ассоциативную, 2) выборную; 3) смешанную и 4) территориально-комплексную.

Каждая модель отражает уровень развития гражданского общества, социальное, экономическое, общественно-политическое, национальное, культурное многообразие конкретного региона, а также достигнутый уровень взаимодействия и доверия между государственными органами и институтами гражданского общества в субъектах Российской Федерации.

12. Согласно авторскому определению, Общественная палата Российской Федерации представляет собой постоянно действующий независимый орган публичного права, реализующий миссию функционального представительства, целью которого является обеспечение взаимодействия граждан и их объединений с институтами государственной власти и органами местного самоуправления, защиту своих прав при реализации государственной политики и осуществлении общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

13. Действующий порядок формирования Общественной палаты Российской Федерации, являющейся, по мнению автора, не отражает в полной мере структуру гражданского общества страны и федеративное устройство Российской Федерации, а также необходимый для представительского института принцип выборности на основе традиционных демократических принципов, в этой связи в диссертации предлагается: 1) по вопросам формирования Общественной палаты Российской Федерации: а) формировать вторую часть состава Общественной палаты Российской Федерации на Общероссийском гражданском форуме; б) формировать третью часть состава Общественной палаты Российской Федерации непосредственно на региональных конференциях, организуемых общественными палатами субъектов (а в случае их отсутствия -- Общественной палатой России), проводимых в каждом субъекте Российской Федерации; в) предоставить некоммерческим организациям, не являющимся общественными объединениями, право на участие в формировании Общественной палаты Российской Федерации; г) формировать Общественную палату Российской Федерации с соблюдением принципа федеративного устройства России, т.е. с обязательностью представительства в палате каждого субъекта Российской Федерации; д) пропорционально увеличить численность Общественной палаты Российской Федерации от 83 до 249 человек (представители Президента Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, некоммерческих организаций).

14. Общественная палата России является эффективным институтом, содействующим взаимодействию между органами государственной власти и институтами гражданского общества, и с учетом накопленного опыта нуждается в дальнейшем правовом совершенствовании своего функционирования, в связи с чем предлагается: а) увеличить срок полномочий Общественной палаты до трех лет; б) предоставить Общественной палате Российской Федерации полномочия по координации деятельности общественных палат (советов), действующих в субъектах Российской Федерации; в) передать Общественной палате Российской Федерации от некоммерческих организаций-операторов право по распределению грантов Президента Российской Федерации, направляемых на поддержку институтов гражданского общества; г) расширить круг полномочий Общественной палаты Российской Федерации, наделив ее правом законодательной инициативы; д) наделить Общественную палату Российской Федерации правом проведения мониторинга правоприменительной практики, результаты которого будут обнародоваться в специальных докладах Палаты; е) передать полномочия по избранию представителей общественности в состав Высшей квалификационной коллегии судей и квалификационных коллегий судей субъектов Российской Федерации от Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и представительных органов власти субъектов Российской Федерации Общественной палате Российской Федерации; ж) наделить Общественную палату Российской Федерации полномочиями в утверждении персональных составов общественных советов при федеральных органах исполнительной власти с целью повышения их независимости и во избежание ведомственного подхода при их формировании.

15. Предложено следующее определение общественной экспертизы как одного из главных элементов в механизме деятельности Общественной палаты, который представляет собой независимую систему действий, решений и исследований граждан и негосударственных организаций, Общественной палаты Российской Федерации и общественных палат субъектов Российской Федерации, иных консультативных органов, направленных на изучение нормативно-правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления с целью установления общественного мнения и на этой основе защиты интересов граждан при реализации государственной политики.

Научная и практическая значимость исследования. Теоретическая значимость определяется комплексным исследованием проблем взаимодействия органов власти и институтов гражданского общества на предмет выявления целостной научной картины состояния и перспектив такого взаимодействия в Российской Федерации в целях дальнейшего развития демократии, построения правового государства. Предложенная в диссертации трактовка конституционно-правовых аспектов взаимодействия органов государственной власти и институтов гражданского общества, деятельности Общественной палаты Российской Федерации и региональных общественных палат, предложения и выводы, содержащиеся в работе, могут использоваться для дальнейшего развития теоретических представлений о гражданском обществе, разработки юридических процедур взаимодействия институтов гражданского общества с различными ветвями государственной власти в Российской Федерации и стать еще одним шагом в развитии теории и практики конституционного права.

Материалы диссертационного исследования, выводы и практические рекомендации могут найти применение в деятельности органов власти и институтов гражданского общества, при координации их взаимодействия на федеральном, региональном и местном уровне, что в конечном итоге содействовало бы укреплению российской государственности и развитию гражданского общества. Особой сферой практического применения результатов исследования является правотворческая деятельность по дальнейшему совершенствованию правового взаимодействия органов государственной власти и институтов гражданского общества, реформированию Общественной палаты Российской Федерации как значимого элемента политической системы страны. Исследование деятельности Общественной палаты Российской Федерации призвано оказать содействие в разработке общей стратегии правового регулирования взаимодействия государства и гражданского общества.

Научные выводы и положения диссертационного исследования использованы Общественной палатой Российской Федерации, материалах ее пленарных заседаний и общественных слушаний, рекомендаций и общественных экспертиз, что подтверждается соответствующими актами внедрения. Автор принимал участие в подготовке трех докладов Общественной палаты Российской Федерации о состоянии гражданского общества в России, внутренних документов Общественной палаты Российской Федерации, ее комиссий и рабочих групп, в заседаниях созданной Президентом Российской Федерации рабочей группы по реформированию законодательства о некоммерческих организациях. Материалы диссертационного исследования используются автором в учебном процессе Московского государственного института международных отношений (университета) МИД Российской Федерации и Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова, Московского областного гуманитарного института при преподавании специальных курсов «Гражданское общество», «Предпринимательство и гражданское общество», «Муниципальное право России», а также спецкурса «Основные направления деятельности Общественной палаты России». Кроме того, материалы диссертации нашли отражение в работе Общественной палате Российской Федерации и ряда ведущих некоммерческих организаций, в том числе Ассоциации юристов России и Федеральной палаты адвокатов Российской Федерации.

Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения диссертации, выводы и предложения автора, обоснованные в проведенном исследовании, прошли апробацию в научной и преподавательской сфере, в том числе изложены в двух монографиях, учебнике, научно-практическом комментарии к Федеральному закону «Об Общественной палате Российской Федерации» и Регламенту Общественной палаты Российской Федерации и 38 научных статей общим объемом свыше 53 п. л., 28 из которых опубликованы в ведущих рецензируемых журналах и изданиях, определенных перечнем ВАК. Результаты исследования докладывались автором на 18 международных и общероссийских научно-практических конференциях и семинарах, круглых столах, пленарных заседаниях Общественной палаты Российской Федерации и общественных слушаниях, в том числе на тему «Актуальные проблемы теории государства и права» (г. Москва, 2008 г.); «Разделение властей в современной России: проблемы и перспективы» (г. Тюмень, 2008 г.); «Право на защиту прав и свобод человека и гражданина (г. Москва, 2008 г.); «Актуальные проблемы экспертной деятельности Общественной палаты России» (г. Москва, 2009 г.); «Современное научное понимание теории и практики защиты прав человека и гражданина: российский и зарубежный взгляд» (г. Москва, 2009 г.); «Актуальные проблемы защиты прав человека в России» (г. Москва, 2009 г.); «Общественная экспертиза: опыт региональных общественных палат» (г. Москва, 2009 г.); «Свобода ассоциаций и гражданское общество» (г. Москва, 2009 г.); «Государство и право: вызовы XXI века (Кутафинские чтения)» (г. Москва, 2009 г.); «Проблемы ответственности в современном праве» (г. Москва, 2009 г.); «Актуальные вопросы развития юридической науки» (г. Санкт-Петербург, 2010 г.); «Проблемы методологии правовых научных исследований и экспертиз» (г. Москва, 2010 г.) и других.

Структура работы определена задачами и логикой проведенного исследования. Диссертация состоит из введения, шести глав, содержащих двадцать параграфов, заключения и списка использованной литературы.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы исследования, определяются степень разработанности темы, объект, предмет, цели и задачи исследования, его методологическая основа, формулируются научная новизна и основные положения, выносимые на защиту, отмечаются практическая значимость и апробация результатов исследования.

Первая глава -- «Правовые основы формирования и развития гражданского общества» -- содержит четыре параграфа.

В первом параграфе -- «Теоретико-методологические основы исследования гражданского общества» -- анализируются основные концептуально-правовые интерпретации понятия и структуры гражданского общества в современной науке. Проходя через философскую, социальную, экономическую, политическую, правовую сферы, где любой из специалистов указанных наук находит свое понимание этого явления. Мультидисциплинарность одновременно является и положительной, и отрицательной стороной исследований гражданского общества, так как возникающая при этом фрагментарность не позволяет обеспечить полноту и объективное ценностное восприятие данного явления.

В результате анализа теоретических разработок зарубежных и отечественных юристов диссертант выявляет существование разнообразных концептуальных подходов, отмечая, что идея гражданского общества создает определенные сложности для практического политико-правового регулирования.

Анализируя различные трактовки понятия «гражданское общество», зачастую отличающиеся не только формулировками, но и подходами к пониманию самой природы исследуемого понятия, следует отметить, что некоторые исследователи подходят к изучению гражданского общества как совокупности отношений в обществе (К.С. Гаджиев); другими же гражданское общество рассматривается как некая негосударственная общественная реальность (И.И. Кравченко, Ю.А. Красин, А.А. Галкин); третьи понимают его как совокупность лиц или институтов (А.М. Мигранян, В.А. Затонский, И. Шапиро, Г.В. Осипов); четвертые используют для изучения структурный метод, определяя гражданское общество с точки зрения его сложной внутренней структуры (В.В. Лысенко, А.Д. Хлопин); есть предложения рассматривать гражданское общество с позиций деятельностного подхода (А.С. Автономов).

Ряд ученых рассматривают гражданское общество как наиболее качественный уровень развития социума (С.А. Авакьян, С.Н. Шевердяев, Н.И. Матузов). Однако, по мнению диссертанта, каждый из вышеуказанных подходов к определению гражданского общества имеет право на существование, поскольку они подтверждаются их авторами достаточно весомыми доводами.

Каждому может быть свойственно свое понимание гражданского общества, роли, которую оно играет, либо решения, которое гражданское общество предлагает для осмысления жизни и развития общества и роли коллектива и индивидуума.

В данном случае методология научного знания рекомендует не отрицать какие-либо определения, а искать более общее, глубинное их основание. И поэтому, по мнению диссертанта, к понятию гражданского общества не может быть единых подходов в силу многообразия представлений об изучаемом феномене. Вместе с тем необходимо учитывать его при реализации государственной политики, построении правового и демократического государства в нашей стране.

Процесс становления гражданского общества в современной России во сложен по многим причинам, поэтому поиск наиболее оптимальных средств его укрепления и развития остается особенно актуальным.

Во втором параграфе -- «Историко-правовые аспекты развития гражданского общества в России» -- исследуются исторические вопросы становления и развития гражданского общества, зарождение институтов которого началось с момента появления на Руси такого древнейшего органа управления, как вече, которое было органом, где мнение общественности, по сути, являлось главным при принятии решений.

Анализируя работы русских общественных и государственных деятелей, диссертант отмечает, что большое значение для становления гражданского общества в России имеют идеи и концепции, высказанные такими видными мыслителями, общественными и государственными деятелями, как А.Н. Радищев, П.И. Пестель, Н.М. Муравьев, П.Я. Чаадаев, А.С. Хомяков, а также конституционные проекты М.М. Сперанского. При этом следует отметить, что для многих российских ученых XX в. характерна «государственническая» трактовка развития гражданского общества. В этом, по мнению диссертанта, проявились серьезные отличия в позициях отечественных либералов от их западных коллег.

Исследуя советский период, диссертант уделил особое внимание анализу конституций РСФСР и СССР, которые в разные периоды Советского государства по-своему воздействовали на развитие гражданского общества. В ст. 126 Конституции СССР 1936 г. было сказано, что ВКП(б) руководит не только общественными, но и государственными организациями. Изменения, внесенные в Конституцию РСФСР 1978 г. в 1991-1992 гг., например, в части закрепления основ народовластии (изменения от 21 апреля 1992 г.), принципов формирования и деятельности органов государственной власти (изменения от 9 декабря 1992 г.), и многие другие свидетельствовали о либерализации общественно-политической жизни страны в начале 1990-х годов.

В диссертации отмечается, что сегодня нет единого мнения насчет исторических предпосылок образования в России гражданского общества. Некоторые исследователи связывают его зарождение с периодом Великих реформ XIX в., регламентирующих принципы организации, структуру и полномочия земств, другие же полагают, что о зарождении гражданского общества можно говорить лишь с момента распада СССР.

По мнению диссертанта, общий взгляд на историю российского государства показывает, что гражданское общество в нашей стране формировалось непрерывно, но неравномерно, фрагментарно, сначала находясь в зависимости от сословно-представительной и абсолютной монархии, затем -- от партийно-советского аппарата.

В третьем параграфе -- «Проблемы конституционализации гражданского общества» -- отмечается, что ключевым законом, регулирующим основы гражданского общества, является Конституция Российской Федерации 1993 г., хотя в ней, в отличие от проекта, составленного Конституционной комиссией, не выделен специальный раздел о гражданском обществе. Диссертант обосновывает позицию ряда российских ученых-конституционалистов, в том числе некоторых членов Конституционной комиссии, о необходимости наличия в Конституции Российской Федерации самостоятельного раздела или статьи о гражданском обществе, отмечая при этом, что многие современные модели конституций в мире не ограничиваются только регулированием устройства государства и свобод граждан. О гражданском обществе говорится в конституциях Испании, Португалии, Греции, Мексики. Специально такой раздел включен в Конституцию Крыма 1992 г.

Анализируя конституции других зарубежных стран, диссертант считает, что, несмотря на отсутствие термина «гражданское общество», приоритет интересов общества подчеркивается во многих из них.

В последние годы понятие «гражданское общество» стало употребляться во многих федеральных законах, в законодательстве субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актах муниципальных образований.

В диссертации также отмечается, что конституции СССР и РСФСР являлись по своей сути основными законами общества, так как особое внимание уделяли вопросам развития социальной инфраструктуры. В Конституции 1977 г. были разделы об основах общественного строя, а в Конституции 1936 г. -- об общественном устройстве. Безусловно, главной задачей любой конституции является определение государственного устройства. Однако игнорирование взаимоотношений публичной власти с ключевыми институтами гражданского общества может привести к системным проблемам, когда права и свободы граждан, общества могут подменяться интересами государственного органа.

Включение статьи «Взаимодействие государства и гражданского общества» в Основной закон страны сегодня является еще более актуальным. В первом десятилетии XXI в. лидеры нашего государства в своих посланиях Федеральному Собранию постоянно отмечают роль и значение гражданского общества. В процессе принятия решений органами государственной власти институты гражданского общества играют все большую роль. Сложившаяся система -- сильная президентская и исполнительная власть сверху, относительно слабая репрезентативная середина (парламент и политические партии) и недостаточно широкие возможности участия простых граждан в решении государственных вопросов -- не могут нас удовлетворять, полагает диссертант.

В диссертации обосновывается необходимость конституциализации гражданского общества, которая окажет влияние на дальнейшее развитие общественных и государственных институтов, гражданскую и правовую культуру населения, правовое обеспечение реализации конституционных прав и свобод граждан.

Четвертый параграф -- «Правовые основы взаимодействия государства и гражданского общества» -- посвящен анализу теоретико-правовых исследований взаимодействия гражданского общества и государства как взаимосвязанных, взаимозависимых и при этом чаще всего конкурирующих, а нередко и конфликтующих ценностей. В результате выявилось существование разнообразных концептуальных подходов к пониманию соотношения государства и гражданского общества и моделей взаимодействия институтов последнего с органами власти. Здесь следует назвать модели властвования и подчинения, управленческую и переходную модели (А.И. Соловьев), теорию нового государственного менеджмента (Д. Оксборн и Т. Гэблер, И.А. Василенко, Е.Г. Морозова, С.В. Пронкин, О.Е. Петрунина, Л.В. Сморгунов). Анализируя различные вышеуказанные модели, диссертант согласился с выводом многих авторов -- О.А. Кожевникова, А.А. Аузана, О.Г. Бахтиярова, А.Г. Заббарова -- о том, что наиболее рациональной моделью взаимодействия органов государственной власти и институтов гражданского общества является модель конструктивного сотрудничества, которая предполагает равноправное взаимодействие.

Правовые основы взаимодействия государства и гражданского общества находят свое отражение во всей системе федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, что дает основание полагать, что государственная власть, понимая роль и значение институтов гражданского общества и невозможность влиять на них, опираясь на устаревшие правовые формы, ищет новые возможности, в том числе под давлением общественности, для обеспечения участия граждан в управлении делами государства.

Вторая глава «Правовые проблемы институциализации гражданского общества в Российской Федерации» состоит из трех параграфов.

Первый параграф -- «Институциализация как метод научного познания гражданского общества» -- посвящен исследованию институциализационного метода научного познания, который, по мнению диссертанта, является наиболее эффективным при исследовании правовых проблем гражданского общества и его взаимодействия с государственной властью.

Сложность понятия «институциализация», как отмечается в диссертации, связана с принадлежностью его как к сфере науки, так и к сфере практики. Диссертантом подробно исследованы позиции ряда исследователей в отношении проблемы институтов и институциализации -- М. Ориу, Д. Норта, М. Вебера, М. Прело, Ж. Бюрдо, М. Дюверже, Э. Дюркгейма. Особый интерес вызвали работы отечественных исследователей (Г.Г. Дилигенского, М.В. Ильина и др.). Показательным примером наиболее качественного обновления методов изучения социальных систем, государства, права, власти следует признать формирование так называемого нового институциализма. Диссертант отмечает, что в отечественной научной литературе сложилось два основных подхода к проблеме институциализации. Согласно одному из них содержание институциализации связано с процессом формирования социальных институтов в результате интеграции нового вида социальной практики в существующую систему общественных отношений. Результатом институциализации выступают новые институты. Другой подход рассматривает институциализацию как универсальный способ упорядочения совместной деятельности людей путем установления определенных правил поведения, норм и санкций.