Административные правонарушения в области охраны недр и недропользования

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Вопросы рационального пользования природными ресурсами, также как и проблема охраны окружающей среды, звучат сегодня как никогда остро. От их решения зависит дальнейшее устойчивое развитие страны. В свете решения этой проблемы особую значимость приобретает эффективное государственное управление в сфере недропользования. Большинство природных ресурсов, также как и сами недра, являются собственностью государства. Их грамотным использованием определяется потенциал будущего развития всей страны.

Значимость недр для российской экономики невозможно недооценить. Почти треть российского ВВП на сегодняшний день обеспечивает именно минерально-сырьевой комплекс. Более 70% всех валютных поступлений Россия получает, экспортируя в зарубежные страны добытые из ее недр полезные ископаемые. На сегодняшний день Российская Федерация занимает лидирующее место в мире по разведанным запасам угля, природного газа и железной руды. Если обратиться к разведанным запасам золота, страна находится на третьем месте. Россия бесспорно лидирует по запасам, а также добыче углеводородов на постсоветском пространстве. Только в 2015 году размер платежей за пользование недрами достиг цифры 26 млрд. рублей. Разовые платежи составили в этом объеме порядка 18 млрд. рублей. 73 млн. рублей составили платежи за предоставление геологической информации Государственный доклад Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации "О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2015 году" от 8 февраля 2016 г. Раздел 4, часть VI. С. 447 // Официальная интернет-страница Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации: http://www.mnr.gov.ru/regulatory. Дата обращения 28.04.2017.. Освоение недр в ходе хозяйственной деятельности идет быстрыми темпами. Если обратиться к итогам 2011 года, суммарный объем добычи нефти составил 512, 4 млн. тонн. В сравнении с 2010 годом он вырос на 1,4%, что в абсолютных цифрах составляет 7,1 млн. тонн Государственный доклад Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации "О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2011 году" от 4 февраля 2013 г. Раздел V. С. 52 // Официальная интернет-страница Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации: http://www.mnr.gov.ru/regulatory. Дата обращения 28.04.2017..

Нельзя забывать, что недра - это не только государственная собственность и ресурс для развития страны. Они являются неотъемлемой частью природной среды. Поэтому нельзя воспринимать их как сугубо экономический ресурс, забывая об экологической компоненте. Сегодня пользование недрами осуществляется в рамках комплексного подхода, что позволяет учитывать и экономические, и экологические потребности, часто имеющие противоположную направленность. Такой баланс интересов позволяет отойти от потребительского отношения к российским природным ресурсам и уделить максимум внимания их сохранению для будущих поколений.

Нет сомнения, что сохранить недра можно лишь при проведении государством взвешенной экологической политики. Однако зачастую развитие экономики страны и ее экономические интересы перевешивают потребность в сохранении экологического баланса. Государство, нацелившись на решение основных экономических и военно-стратегических задач, не может выделять необходимый объем средств для финансирования природоохранной деятельности, направленной на сохранение недр. Экономический спад и остановка ряда промышленных предприятий не повлияли на загрязнение окружающей среды или нерациональное использование российских недр, так как многие компании в условиях кризиса начали экономить, в первую очередь, на проведении природоохранных мероприятий.

Однако деградация российской природы будет иметь и опасные экономические последствия. Ежегодно природе наносится ущерб на миллиарды рублей. Природные комплексы постепенно утрачивают свои функции, и на их восстановление потребуются колоссальные финансовые и временные затратыЖевлаков Э.Н., Жаркова Ю.Г., Рубина Е.А. Проблемы соблюдения законности в сфере экологии // Правовые проблемы охраны окружающей среды / Под ред. проф. Э.Н. Жевлакова. М.: Юрист, 1998. С. 128..

Найти оптимальное сочетание экономических и экологических интересов в сфере недропользования - это основная проблема хозяйственной жизни. Ее решение пытаются найти, в том числе, в рамках экологического, а также природоресурсного законодательства. Но в сегодняшних рыночных реалиях экономические интересы практически всегда ставятся выше интересов охраны окружающей среды. Учитывая сказанное выше, еще больше возрастает значимость нормативно-правового регулирования в данной сфере, которое позволило бы уравновесить экономическую и экологическую составляющие, предотвратить потребительское отношение к окружающей среде, недрам, уцелевшим пока природным ресурсам.

Актуальность темы исследования обусловлена тем, что в решении задачи сохранения и рационального использования недр важную роль играет административное законодательство. По сути, оно становится средством, через которое государство может оказывать правовое влияние на протекающие в стране экономические процессы. Следует отметить, что административная ответственность сегодня стала динамично меняющимся правовым институтом, который чутко реагирует на изменения в жизни страны.

Глава 1. Сущность и содержание административного законодательства в области охраны недр и недропользования

Российские недра - это ключевая составляющая национальной экономики. Их рациональное, эффективное использование и сбережение является важнейшей задачей государственной политики России. Обеспечить охрану недр призвано комплексное правовое регулирование, затрагивающее различные отношения в сфере недропользования и охраны недр.

Законодательство, регулирующее сферу недропользования и охраны недр, это одновременно и продукт, и основная форма закрепления государственной политики в сфере экологии. Закрепляет основы политики государства в сфере недропользования Конституция РФ. Важные элементы этой политики закреплены также в различных международных документах. Такими ключевыми документами, в частности, являются Решения Конференций ООН по окружающей среде и развитию. Они были приняты в столице Бразилии, Рио-де-Жанейро, в 1992 г. Не меньшую значимость имеют и документы, принятые на Конференции ООН устойчивому развитию, которая состоялась в столице ЮАР в 2002 г.

Российскими документами, регулирующими данную сферу, являются также Концепция долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 г. Распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р (ред. от 08.08.2009) «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» // СПС «КонсультантПлюс». и Указ Президента РФ "О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г." Указ Президента РФ от 12.05.2009 № 537 (ред. от 01.07.2014) "О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года" // СПС «КонсультантПлюс».

Ст. 9 российской Конституции определяет, что земля, и, в дополнение к ней, другие природные ресурсы, является основой жизни и деятельности для народов, которые населяют различные регионы обширной и удивительно богатой природными ресурсами страны.С такой позицией главного российского закона нельзя не согласиться.

Принимая во внимание данную норму, закономерно будет считать, что ее охрана окружающей среды должна осуществляться с осознанием этой значимости. Любые мероприятия, направленные на ее защиту и преумножение природных ресурсов, должны находиться на особом контроле государства.

Соответственно, отношения собственности на землю, природные ресурсы, а также прочие отношения, затрагивающие сферу природных ресурсов, должны регулироваться с применением публичного права Крассов О.И. Экологическое право. М.: Дело, 2001. С. 49, 52, 67..

Способствовать реализации важнейших отраслевых положений, которые закреплены в Конституции РФ, призван принятыйключевой для этой сферы отраслевой закон - Закон Российской Федерации от 21.02.1992 г. № 2395-1 "О недрах" СЗ РФ. 1995. № 10. Ст. 823.. Затем, основываясь на данном законе, были приняты и другие законодательные акты, призванные регулировать вопросы пользования недрами. В качестве примера можно привести: Федеральный закон от 30.11.1995 г. № 187-ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации" СЗ РФ. 1995. № 49. Ст. 4694., Федеральный закон от 30.12.1995 г. № 225-ФЗ "О соглашениях о разделе продукции" СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 18.,Федеральный закон от 21.07.1997 г. № 112-ФЗ "Об участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции" СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3584., а также Федеральный закон от 26.03.1998 г. № 41-ФЗ "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" СЗ РФ. 1998. № 13. Ст. 1463. и Федеральный закон от 20.06.1996 г. № 81-ФЗ "О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности" СЗ РФ. 1996. № 26. Ст. 3033.. Интересы исследуемой в работе отрасли затрагивает также Федеральный закон от 31.03.1999 г. № 69-ФЗ "О газоснабжении в Российской Федерации" СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1667..

В соответствии со ст. 35 Закона "О недрах", регулирование отношений недропользования государством нацелено, прежде всего, на обеспечение воспроизводства имеющейся минерально-сырьевой базы, на ее грамотное и рациональное использование, на охрану недр и надзор за ними для сохранения природных ресурсов ради будущих поколений россиян.

Следует акцентировать внимание на том факте, что перечисленными ранее Законами определяются преимущественно базовые принципы, применение которых позволяет регулировать отношения, возникающие в сфере недропользования. Нормы этих правовых актов носят, как правило, общий характер. Для детализации сформулированных норм и их более эффективной реализации на практике законодателем былоразработано, а затем принято множество нормативно-правовых актов, которые носят подзаконный характер.

Среди них можно выделить значительное число федеральных подзаконных актов: указов Президента РФ, Постановлений Правительства РФ, нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. Эти документы призваны разъяснять положения федеральных законов в сфере недропользования и обеспечивать их реализацию в различных субъектах РФ.

Общие экологические обязанности, которые перечислены в ст. 58 российской Конституции, детализируются в нормативных документах природоресурсного и природоохранного законодательства. Следует отметить, что нормативная база, регулирующая отношения в области использования недр и их охраны включает большое количество документов.

Одним из ключевых в данной сфере следует назвать Закон РФ «О недрах» Закон РФ от 21 февраля 1992 года № 2395-1 « О недрах» в редакции Федерального закона от 3 марта 1995 г. № 27-ФЗ (с последующими изменениями и дополнениями) // СЗ РФ. 2002. № 22. Ст. 2026., а также Федеральные законы «Об охране окружающей среды» Федеральный закон от 10 января 2002 г. №7-ФЗ «Об охране окружающей среды» // СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 140., «Об экологической экспертизе» Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» // СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4556; 1998. № 16. Ст. 1800., «Об особо охраняемых природных территориях» Федеральный закон от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» // СЗ РФ. 1995. № 12. Ст. 1024; 2002. № 1 (Часть). Ст. 2. и некоторые другие.

Важной составляющей компонентой, входящей в Национальную стратегию социально-экономического развития страны,сталапринятая на государственном уровне Программа изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы Российской Федерации. Данная Программа основана на принципах соблюдении баланса разумного потребления и, помимо этого, нацелена на воспроизводство запасов минерального сырья. Поскольку принятая Программа является долгосрочной, ее реализация призвана вести к увеличению благосостояния россиян, обеспечивая России экономическую безопасность и защищая ее политические, экономические и экологические интересы на мировой арене Приказ Минприроды РФ от 16.07.2008 № 151 "Об утверждении Долгосрочной государственной программы изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы России на основе баланса потребления и воспроизводства минерального сырья" // СПС «КонсультантПлюс»..

Как определено в ст. 72российской Конституции, законодательство о недрах, законодательство в сфере охраны окружающей природной среды, административное законодательство относятся к совместному ведению РФ и ее субъектов. Учитывая данную норму, касательно предметов совместного ведения федерации и ее субъектов издаются федеральные законы, которые дополняются соответствующими нормативными правовыми актами в самом субъекте.

Республика Северная Осетия - Алания также занимается развитием своего природоохранным законодательством. Данный регион считается уникальным по своим природным характеристикам. Здесь можно встретить природно-климатический контраст, уникальные образцы флоры и фауны. При этом регион богат запасами питьевых, родниковых и ледниковых вод. На его территории расположено большое количество минеральных источников. Сочетание уникальных горной и равнинной экосистем требует бережного и взвешенного подхода к освоению и эксплуатации природных богатств республики.

Республика в ноябре 2015 г. приняла новую Концепцию государственной политики РСО-Алания в области охраны окружающей среды, природных ресурсов и обеспечения экологической безопасности. В рамках этой программы государственная политика региона должна стремиться к решению тех социально-экономических задач, которые обеспечат субъекту РФ экологически ориентированный экономический рост, сохранение природных богатств и биологического разнообразия, характерного для данного региона. Концепция также нацелена на реализацию права каждого россиянина на благоприятную окружающую среду, на поддержание и укрепление правопорядка в данной сфере, на обеспечение в регионе экологической безопасности.

Реализации названных выше целей и задач должна способствовать разработанная в республике Государственная программа «Охрана окружающей среды, экологическая безопасность и благополучие Республики Северная Осетия-Алания на 2014-2020 гг». За ее выполнением пристально следит Министерство природных ресурсов и экологии Северной Осетии. Деятельность Министерства в этой сфере регламентирована Положением, утвержденным Постановлением Правительства РСО-Алания 11.04. 2014 г. №110.

В Государственную программу включено 5 подпрограмм, каждая из которых курирует отдельные направления природоохранной деятельности в республике, включая исследование недр и воспроизводство имеющейся в регионе минерально-сырьевой базы.

Республиканское законодательство Северной Осетии в сфере недропользования базируется на российской Конституции, российском Законе "О недрах" Закон РФ от 21 февраля 1992 года № 2395-1 «О недрах» в редакции Федерального закона от 3 марта 1995 г. № 27-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 22. Ст. 2026. и других федеральных законодательных актах, а также Конституции РСО-Алания. Основой для разграничения предметов ведения, а также полномочий между органами госвласти РФ и органами госвласти РСО-Алания в рассматриваемой сфере является Конституция РФ, а также другие федеральные законы. Данный субъект РФ также разрабатывает и принимает собственные законодательные акты, исполнение которых регулирует отношения в сфере недропользования. При разработке данных законодательных актов республика действует в рамках полномочий, которые предоставлены ей как субъекту РФ действующим российским законодательством.

Ключевым республиканским нормативным актом в сфере недропользования является Закон РСО-Алания от 27.04.1998 г. № 3-З "О недропользовании в Республике Северная Осетия-Алания". В соответствии с названным выше документом, недра, которые находятся в пределах республиканских границ, включая все заключенные в этих недрах полезные ископаемые и иные ресурсы, разведанные и неразведанные, причисляются к собственности государства. Соответственно, любые вопросы, которые тем или иным образом связаны с владением и распоряжением данными недрами, лежат в плоскости совместного ведения субъекта, то есть Северной Осетии,и федерального центра, то есть РФ. Никакой участок недр не может стать предметом купли-продажи или залога. Никакой участок недр не может быть подарен или передан по наследству, участки недр также не подлежат отчуждению ни в какой форме.

Оборот недр строго регламентирован российским законодательством. Те ресурсы, которые были добыты из недр владельцем лицензии на эту деятельность (включая также и полезные ископаемые), могут находиться как в федеральной, так и в республиканской собственности. Добытые ресурсы также могут быть муниципальной или частной собственностью.

Республика Северная Осетия-Алания обладает следующими полномочиями с области регулирования отношений недропользования Ст. 5 Закона Республики Северная Осетия-Алания от 27 апреля 1998 г. № 3-З "О недропользовании в Республике Северная Осетия-Алания" // СПС «КонсультантПлюс».:

1) принимать и совершенствовать законы и любые нормативно-правовы ереспубликанские акты, касающиеся недропользования;

2) принимать активное участие не только в разработке, но такжеи в реализации госпрограмм, нацеленных на подробное и бережное геологическое изучениереспубликанских недр, на развитие минерально-сырьевой базы региона и страны в целом;

3) участвовать в разработке и последующей реализации республиканских целевых программ, которые призваны развивать и рационально использовать минерально-сырьевую базу РСО-Алания;

4) создавать и регулярно пополнять республиканский фонд геологической информации, рационально распоряжаться собранной информацией, на получение и распоряжение которой расходуются территориальныеи местные бюджетные средства;

5) принимать активное участие, а также вносить свой вклад в проведениегосэкспертизы информации, касающейсязапасовразведанных на территории республики полезных ископаемых или информации о других свойствах республиканских недр;

6) формировать баланс запасов и кадастров месторождений полезных ископаемых, расположенных на территории республики, вести учет участков недр, которые используются под нуждыстроительства подземных сооружений, дальнейшая эксплуатация которых не связана снеобходимостью вести разработкуполезных ископаемых или их добычу;

7) распоряжаться совместно с РФ, единым госфондом недр на территории РСО-Алания, формировать, совместно с РФ, региональные перечни полезных ископаемых, предоставлять права на эксплуатацию участков недр на территории республики;

8) подготавливать и утверждать перечни участков недр территориального значения, согласовывать их с компетентными отраслевыми органами федерального и территориального значения;

9) самостоятельно определять порядок пользования участками недр регионального значения, соблюдая при этом нормы федерального законодательства;

10) защищать права пользователей недр, стоять на страже интересов граждан в сфере недропользования, разрешать возникающие отраслевые споры, касающиеся вопросов распоряжения недрами;

11) участвовать, с рамках конституционных и иных законодательных полномочий, в соглашениях, целью которых является раздел продукции, полученной в результате пользования участками недр;

12) определять условия, на основании которых заинтересованные лица могут пользоватьсяразведанными месторождениями полезных ископаемых;

13) организовывать и осуществлять региональныйгосударственный надзор за изучением, использованием, а также охраной недр регионального значения;

14) проводить госэкспертизу запасов имеющихся на территории РСО-Алания полезных ископаемых, а также экспертизу геологической, экономической или экологической информации, касающейся участковреспубликанских недр, которые предоставляются в пользование тем или иным лицам;

15) регулировать прочие вопросы, касающиеся использования недр и их охраны, исключая вопросы, находящиеся в компетенции РФ.

Глава 2. Административные правонарушения в области охраны недр и недропользования

2.1 Понятие и состав административного правонарушения в области охраны недр и недропользования

В российском КоАП РФ отсутствует отдельная глава, в которой раскрывалась бы суть административных правонарушений именно в сфере недропользования. Учитывая этот факт, правовые нормы, соотносимые с теми или иными положениями Закона "О недрах", оказались разобщены и содержатся в настоящий момент в различных главах Кодекса. В этом документе они сгруппированы законодателем, руководствуясь принципом распределения составов по родовому объекту противоправного посягательства.

Как мы полагаем, можно выделить целый ряд норм КоАП РФ Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 03.04.2018) // СПС «КонсультантПлюс»., в которых присутствуют положения, призванные устанавливать ответственность за совершение правонарушений в сфере недропользования. Так, к этим нормам можно отнести:

- ст. 7.2 - 7.5, 7.10, 7.25, 7.26 главы 7"Административные правонарушения в области охраны собственности",

- ст. 8.5, 8.9 - 8.11, 8.17 - 8.20, 8.39главы 8"Административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования",

- ст. 9.1 главы 9"Административные правонарушения в промышленности, строительстве и энергетике",

- ст.13.14 главы 13"Административные правонарушения в области связи и информации",

- ст. 14.9, 14.31 - 14.33 главы 14"Административные правонарушения в области предпринимательской деятельности",

- ст. 19.1, ч. 2.1 - 2.3, 2.5, 2.6 ст. 19.5, 19.7, ч. 3 - 5 ст. 19.8главы 19 "Административные правонарушения против порядка управления".

Можно сделать вывод, что родовыми объектами правонарушений, совершаемых в сфере области охраны недр, а также недропользования, являются несколько видов объектов. Прежде всего, это отношения собственности, отношения в промышленности, в строительстве и энергетике, отношения в области связи и информации, отношения в области предпринимательской деятельности, а также охрана окружающей среды, порядок природопользования. Наконец, родовым объектом для административных правонарушений в сфере недропользования является еще и установленный порядок управления.

Объективная сторона правонарушений в исследуемой сфере - это деяние, представляющее собой антиобщественный акт внешнего поведения правонарушителя. При этом подобное антиобщественное поведение может выражаться как в действии, так и бездействии лица. Способ совершения подобного противоправного деяния в сфере недропользования может быть систематическим, деяние может быть совершено группой лиц или с применением оружия. Различными могут быть и обстоятельства совершения этого противоправного деяния. Оно может совершаться при наступлении чрезвычайных обстоятельств или в иной ситуации. Для некоторых случаев, особенно в сфере недропользования и охраны недр, существенным фактором становится наступление. Обычно факт их наступления увеличивает степень ответственность правонарушителя за совершенное им антиобщественное деяние.

Следует заострить внимание на том факте, что способы совершения правонарушений в исследуемой области гражданином, должностным лицом и юрлицом будут различны. Так, гражданин, совершая правонарушение, несет ответственность лишь за свое деяние. Должностное лицо может нести ответственность за действия третьих лиц. Такая ответственность наступает для него в случае, если указанное должностное лицо было ответственно за соблюдение нарушенных третьими лицами норм. Нарушение закона юрлицом может повлечь ответственность соответствующих должностных лиц, которые руководят им.

Не менее важно обнаружить причинно-следственную связь, связывающую совершенное противоправное деяние и наблюдаемые последствия. Чтобы выявить причины и следствия, требуется самое нужно тщательное исследование обстоятельств рассматриваемого дела. Суду необходимо определить характер совершенного правонарушения, дать оценку свойствам последовавшего за деянием результата. Когда необходимые доказательства и сведения собраны, все эти явления и свойства необходимо расположить в логической последовательности и проанализировать.

Некоторые случаи позволяют с легкостью обнаружить и само административное правонарушение, и связь, существующую между ним и наступившими опасными для человека или окружающей среды последствиями. В такой ситуации правовая оценка характера противоправного деяния не составляет труда.

Например, руководствуясь ст. 7.4российского КоАП, самовольную застройку площадей залегания полезных ископаемых можно определить как деятельность гражданина, должностного или же юридического лица, направленную на застройку площади залегания полезных ископаемых без прохождения этим гражданином, должностным или юридическим лицом установленной для таких случаев процедуры согласования застройки подобных участков, в результате чего произошло нарушение порядка застройки.

Однако подобная очевидность противоправных действий имеет место лишь в некоторых случаях. Зачастую правоохранителям и контролирующим органам приходится сталкиваться с более сложными обстоятельствами. Например, когда вопрос касается контроля за соблюдением требований по охране недр, а также требований по рациональному использованию недр. В качестве примера можно привести административные правонарушения, которые регулируются ст. 8.9, а также ст.8.10Кодекса. Подобные противоправные действия требуют проведения более тщательного, комплексногои взвешенного анализа. Хотя Законом "О недрах", равно как и подзаконной технической нормативной базой, сам процесс рационального использования недр и их охраны регламентирован максимально подробно, технологическая сложность данного процесса недропользования часто затрудняет установление факта, ставшего действительной причиной загрязнения окружающей среды. В такой ситуации сразу установить, явились ли действия недропользователя действительной причиной наступивших негативных последствий, или эти последствия на самом деле являются следствием каких-то естественных процессов, крайне затруднительно.

Для более четкого правового регулирования исследуемой области КоАП РФ необходимо дополнить более четкими и однозначными формулировками диспозиций отдельных статей. Например, использование в законодательных актах неопределенных конструкций, аналогичных" нарушению требований по охране недр", что можно увидеть в ст. 8.9российского КоАП, однозначно ведут к правовой неопределенности и расширяют тем самым границы административного усмотрения. Такое положение вещей не вполне и не всегда обоснованно. Помимо этого, такие неопределенные формулировки значительно увеличивают число рассматриваемых судами дел, в которых оспариваются действия государственных органов или должностных лиц. Ситуация еще более усугубляется, если учитывать рост числа административных правонарушений в различных областях. На территории РФ каждый год регистрируют свыше 3 500 000 административных правонарушений, затрагивающих правовые отношения в различных сферах общественной жизни. Одним из способов сократить их количество может стать введение четких формулировок при определении объективной стороны правонарушения Мицкевич Л.А. Законодательство об административной ответственности: тенденции к возрастанию ведомственного нормотворчества и расширению административного усмотрения. Сборник научных статей. М.: МГЮА имени О.Е. Кутафина, 2012. С. 30..

Из анализа статей российского КоАП, касающихся сферы недропользования, становится ясно, что субъектами правонарушений в исследуемой области становятся не только физические, но также должностные и юридические лица.

Рассматривая физлицо как субъект административной ответственности, следует выделять несколько его видов: общий, специальный, а также особый. Общий субъект - это гражданин РФ. Возраст этого гражданина на момент совершения им административного правонарушения должен превышать16 лет.

Следует дополнительно отметить, что физлицо не может нести какую-либо административную ответственность, если на момент совершения этим лицом противоправного деяния оно пребывало в состоянии невменяемости.

Специальные субъекты административной ответственности - это разного рода должностные лица, а также родители несовершеннолетних правонарушителей. В эту категорию законодатель также отнес иностранцев, лиц, которые не имеют гражданства, а также иностранных юрлиц. Следует сразу отметить, что административное правонарушение совершается этими лицами именно на российской территории.

Говоря о данных категориях субъектов, следует выделить определенную специфику их юридического статуса. Если рассмотреть в качестве примера должностное лицо, то оно несет ответственность не только за нарушение им лично установленных норм. Должностное лицо обязано понести ответственность и в случае нарушения аналогичных норм его подчиненными. По аналогии, родители несовершеннолетнего нарушителя оказываются ответственны за противоправные действия своего ребенка.

Особые субъекты административных правонарушений - это военнослужащие, сотрудники российских органов внутренних дел, учреждений уголовно-исполнительной системы и т.п.Эти категории лиц могут нести дисциплинарную ответственность в соответствии с уставами, которыми регламентировано прохождение ими соответствующей службы. Но в некоторых случаях, которые рассмотрены вст. 2.5российскогоКоАП, для перечисленных выше категорий лиц возможно также наступление административной ответственности, которая применительно к этим категориям наступает на общих основаниях. В перечень таких случаев отнесены и правонарушения в сфере охраны окружающей среды и природопользования, которые предусмотреныгл.8 КоАП РФ Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 03.04.2018) // СПС «КонсультантПлюс».. Такими правонарушениями, в частности, являются: нарушение требований по охране недр и гидроминеральных ресурсов, нарушение требований по рациональному использованию недр и пр.Статьи 8.9, 8.10, 8.11 КоАП РФ.

Наступление административной ответственности для юрлиц предусмотрено ст. 2.10российского КоАП. Юрлица становятся субъектами административной ответственности в случаях, предусмотренных несколькими главами КоАП РФ. Среди них: глава 7КоАП РФ (касается охраны собственности), глава 8 КоАП РФ (касается охраны окружающей среды и природопользования), глава 9КоАП РФ (касается охраны правопорядка в промышленности), глава 13КоАП РФ (касается охраны информации и информационных процессов), глава 14 КоАП РФ (касается предпринимательской деятельности), глава 19 КоАП РФ (касается правонарушений против порядка управления).Изменения, вносимые законодателем в Кодекс, показывают, что административной ответственности юрлиц сегодня уделяется значительное внимание. Проследить динамику таких изменений несложно: если в 2002 г., когда начал действовать Кодекс, 53% статей его Особенной части (всего их было 405) влекли за собой ответственность юрлиц, то в 2011 году 62% статей Особенной части Кодекса (их общее количество возросло до 505) предусматривали наступление административной ответственности для юрлиц. Большая часть этих статей затрагивает главы, имеющие отношение к рассматриваемой в данной работе сфере недропользованияРоссинский Б.В. Статистический анализ динамики норм КоАП РФ, устанавливающих административную ответственность юридических лиц. Сборник научных статей. М.: МГЮА имени О.Е. Кутафина, 2012. С. 42 - 44..

Еще один значимый элемент состава административного правонарушения, который требует пристального рассмотрения- его субъективная сторона, представляющая собой вину.

Виной называют психическое отношение субъекта к совершенному правонарушению и к его последствиям. Как становится понятно из приведенной формулировки, понятие «вина» можно применить лишь к физлицу. Винаюрлица не может существовать в отрыве от от вили его руководства. В этом случае можно увидеть логическое продолжение юридической конструкции, присущей самому понятию «юрлицо». Фактически, оно представляет собой юридически условную конструкцию. В границах юрлица действия осуществляются отдельными физлицами. Поэтому и о вине юрлица говорят как о понятии условном с юридической точки зрения. На деле она является фактически виной работников юрлица, трансформируемой в вину самого юрлица в четко оговоренных законом случаях.

2.2 Виды административных правонарушений в области охраны недр и недропользования

Поскольку в российском в КоАП не выделен отдельный раздел, в котором были собраны все административные правонарушения, охватывающие сферу недропользования, возникает, как ранее уже упоминалось, необходимость поиска того или иного состава правонарушения по различным разделам КоАП.

Работы различных авторов, затрагивающие проблему наступления административной ответственности в области использования недр, предлагают разные отправные точки для определения статей Кодекса, применимых к области недропользования.

По мнению А.Н. Борисова, сформировать необходимое представление об административной ответственности за противоправные деяния, идущие в разрез с требованиями Закона "О недрах", можно, ознакомившись с ч. 1 ст. 23.22Кодекса. Данная статья определяет полномочия органов, призванных осуществлять геологический госконтроль при рассмотрении дел, касающихся административных правонарушений Борисов А.Н. Комментарий к Закону Российской Федерации "О недрах". М.: Деловой двор, 2009. С. 177.. Если отталкиваться от такой позиции, искомую сферу затрагивают административные правонарушения, на которые ссылаются ч. 2 ст. 7.2, ст. 7.3, ст. 7.10, ст. 8.5, ст. 8.9, ч. 1 ст. 8.10, ст. 8.11, ч. 1 ст. 8.13, ч. 1 ст. 8.17, а также ст. 8.18,ст. 8.19 ист. 8.20Кодекса.

Несколько иной подход предлагает использовать И.А. Леонтьев. По мнению этого правоведа, административными правонарушениями, относящимися к сфере пользования недрами, следует называть правонарушения, на которые содержатся ссылки в ст. 7.2, ст. 7.3, ст. 7.4, ст. 7.5, ст. 7.25, ст. 7.26, ст. 8.9, ст. 8.10, ст. 8.11, ст. 8.39, а такжест. 19.1 ист. 19.14российского КоАП Леонтьев И.А. Комментарий к Закону Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 "О недрах". М., 2007. С. 226.. Аналогичная позиция у О.М. Теплова и С.А. Боголюбова. Эти авторы брали за основу нормы Закона "О недрах", сверяя и сопоставляя их с нормами, предусмотренными российским КоАП Боголюбов С.А., Краюшкина Е.Г. Комментарий к Федеральному закону "О континентальном шельфе Российской Федерации". М.: Юстицинформ, 2003. С. 104; Веремеева М.В., Дубинин А.В., Карасев В.И. и др. Научно-практический комментарий к Закону Российской Федерации "О недрах" от 21 февраля 1992 г. № 2395-1. М.: Олита, 2004. С. 531 - 535..

Вариантом основания для классификации статей, касающихся проблемы недропользования, может служить также и родовой объективного или иного правонарушения Леонтьев И.А. Комментарий к Закону Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 "О недрах". М.: Норма, 2007. С. 226-235..

В рамках такой классификации, можно обнаружить следующие составы:

- правонарушения, которые посягают на отношения собственности в области пользования недрами;

- правонарушения, которые посягают на общественные отношения, связанные с охраной недр, а также окружающей среды при пользовании недрами;

- правонарушения, которые посягают на отношения в области установленных требований промбезопасности при пользовании недрами;

- правонарушения, которые посягают на установленный порядок управления.

Необходимо заметить, что существует также вариант классификация правонарушений, в основу которого заложена отраслевая принадлежность норм. Если отталкиваться от подобной основы классификации, тогда нормы в данной сфере можно разделить на нормы, которые свойственны только отношениям в сфере пользования недрами, а также нормы, которые характеризуются общеотраслевой либо межотраслевой принадлежностьюИлюшин А.В. Административная ответственность за нарушение законодательства о недрах (по материалам Сибирского федерального округа): Дис. ... канд. юрид. наук. Томск, 2008. С. 11..

Если руководствоваться положениями, которые содержатся в Законе "О недрах", то правонарушения в исследуемой области можно разделить на несколько категорий:

- нарушение права госсобственности на недра, а также госсобственности информацию о недрах (геологическую и пр.);

- нарушение порядка управления в области недропользования;

- нарушение установленных стандартов, норм или правил, а также стандартов безопасного ведения работ, которые связаны с недропользованием;

- нарушение порядка внесения платы за пользование недрами.

Исследовав и проанализировав положения, содержащиеся в Законе "О недрах", а также нормы, зафиксированные в КоАП РФ, становится возможным разработать и предложить следующую классификацию правонарушений законодательства в сфере пользования недрами:

1. Нарушения, затрагивающие установленный порядок лицензирования, а также нарушения стандартов и правил, на основе которых осуществляется деятельность по пользованию недрами.

Данная категория включает те статьи российского КоАП, которые призваны охранять общие, а также технические стандарты и правила, включая основной принцип лицензирования деятельности в области недропользования. Данные вопросы тесным образом взаимосвязаны друг с другом. Однако формулировки статей рассматриваемых Закона Кодекса в их современной редакции не всегда дают возможность для четкого разграничения сфер деятельности, связанных с лицензированием, а также с установлением и соблюдением правил недропользования.

В перечень таких правонарушений попадают составы, закрепленные в нескольких статьях КоАП РФ. К ним относятся, прежде всего, ст. 7.3, а также ст. 7.5Кодекса.Данные статьи стоят на страже главных, по определению Закона «О недрах» принципов пользования недрами. Таким основополагающим принципом является ведение деятельности в рассматриваемой области на основании специального разрешения, то есть лицензии.

Также, ссылаясь на содержание ст. 17.1 Закона, необходимо учитывать, что в случае перехода права на использование участка недр к другому лицу, лицензия, выданная на право пользования этим участком должна быть переоформлена. Обеспечению этой нормы Закона способствует ст. 7.10 российского КоАП, нацеленная на пресечение самовольной (без переоформления соответствующего разрешения) уступки права пользования участком недр.Илюшин А.В. Административная ответственность за нарушение законодательства о недрах (по материалам Сибирского федерального округа): Дис. ... канд. юрид. наук. Томск, 2008. С. 12..

Несмотря на такую прямую корреляцию между некоторыми положениями Закона и статьями Кодекса, выявить прямую связь между их нормами удается не всегда.

В качестве примера можно привести ситуацию, когда лицензия, дающая право пользования недрами, выдается на основаниях, не предусмотренных в Законе "О недрах". В российском КоАП также отсутствует статья, напрямую определяющая для такого правонарушения административную ответственность за такое нарушение. Для этой ситуации применимаст. 19.1, название которой "Самоуправство". Данная статья устанавливает административную ответственность в случае самовольного, вопреки законодательным нормам, осуществление своего права, будь оно действительным или предполагаемым. Следует, бесспорно, учитывать, что применение норм административного права возможно лишь тогда, когда отсутствует факт причинения существенного вреда гражданину или юрлицу. При наличии такого вреда правонарушение преследуется в соответствии с уголовным законодательством.

Как установлено ст. 22 Закона "О недрах", пользователь недр обязан соблюдать требования законодательства и установленные стандарты, определяющие технологии ведения работ в сфере недропользования. Однако регламентирует деятельность в области пользования недрами не только данный Закон. Она определяется также многочисленными подзаконными актами, которые устанавливают правила и стандарты ведения этой деятельности. Пользователи недр, нарушающие данные требования, рискуют лишиться лицензии на выполняемую ими деятельность. Данная норма зафиксирована в ст. 20российского Закона "О недрах".

Тем не менее, некоторые нарушения правил недропользования способны повлечь за собой возникновение негативных последствий. Такие проступки законодатель рассматривает как более существенное, даже общественно опасное деяние. Соответственно, подобные правонарушения влекут наступление административной ответственности.

Соответствующая норма Кодекса, предусматривающая наступление ответственности в случае нарушения правил недропользования, содержится в его ст. 8.11. В тексте данной статьи говорится о нарушении правил ведения работ, которые затрагивают геологическое исследование недр. Ответственность наступает, если такие работы ведут к недостоверности в оценке имеющихся в исследуемых недрах запасов полезных ископаемых. Также ответственность предусмотрена и в случае, когда подобные работы приводят к неверной оценке условий, необходимых для дальнейшего строительства либо эксплуатации предприятий, занимающихся добычей полезных ископаемых. Административные правонарушения, упомянутые в данной статье, касаются также утери геологической документации и пр.Василевская Д.В. Административно-правовой режим недропользования в Российской Федерации: проблемы теории и практики: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2008.

Следует отметить и аналогичную направленность, присутствующую вст. 8.17 - 8.20российскогоКоАП. В упомянутых выше статьях содержатся нормы, устанавливающие ответственность за нарушение регламентирующих деятельность во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе и (или) в исключительной зоне РФ стандартов, норм и правил. Вышеуказанные статьи Кодекса также устанавливают ответственность за нарушение правил проведения ресурсных научных исследований, за нарушение правил захоронения отходов и пр.

Нельзя забывать, что сам процесс недропользования отличается технологической сложностью и многогранностью. Поэтому данная сторона недропользования, бесспорно, требует определения для нее соответствующих регулирующих норм и правил, которые будут однозначны как в понимании, так и в применении. Соответственно, все случаи нарушения установленных здесь правил должны заканчиваться юридической оценкой подобных действий нарушителя с определением последующих мер юридической ответственностиКлюкин Б.Д. Проблемы и пути совершенствования законодательной базы горного права Российской Федерации // Экологическое право. 2010. № 3. .

Федеральный закон от 21.07.1997 г. № 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" СЗ РФ. 1997. № 30. С. 3588. содержит ряд подобных правил, которые напрямую касаются, в том числе, сферы недропользования. Этот федеральный нормативный акт определяет правила, которые должны лечь в основу обеспечения безопасной эксплуатации производственных объектов, отнесенных к категории опасных. Руководствуясь данными из Приложения 1 к названному выше Закону, можно понять, что участки, на которых производятся горные работы, относятся именно к этой категории. Также к категории опасных следует отнести участки, где ведется производство работ в подземных условиях.

Отталкиваясь от норм, содержащихся в ст. 17рассматриваемого Закона, лица, которые признаны виновными в нарушении положений данного федерального закона, должны понести ответственность, предусмотренную российским законодательством. Если обратиться к российскому КоАП, то в рамках данного Кодекса административная ответственность будет наступать в соответствии со ст. 9.1. Ответственность по данной статье наступает при нарушение требований промышленной безопасности и касается, в том числе, проведения работ на опасных производственных объектах.

Следует отметить, что здесь же возможно применение п. 11 ст. 19.5российскогоКоАП. В его рамках ответственность наступает при невыполнении (либо ненадлежащем выполнении) предписания контролирующего органа, касающегося обеспечения безопасности выполняемых работ, связанных с недропользованием.

2. Нарушение экологических требований в сфере охраны недр и недропользования, а также требований, касающихся рационального использования недр.

Если обратиться к Закону «О недрах», то в ст. 23 раздела III данного Закона, который назван "Рациональное использование и охрана недр", содержатся принципиальные требования, затрагивающие необходимость рационального использования недр и их охраны. Помимо прочих требований, здесь озвучена и необходимость предупреждения самовольной застройки на участках, где обнаружены залежи полезных ископаемых. Указанная статья данного раздела закона также говорит о необходимости соблюдения установленного порядка при использовании этих территорий в каких-либо иных целях.

Подробно об условиях застройки обозначенных выше территорий рассказывает ст. 25 Закона. Для того, чтобы вести строительные работы на участках, где возможно залегание полезных ископаемых (жилищное, промышленное проектирование и строительство и пр.), необходимо получить заключение федерального органа управления госфондом недр, либо заключение его территориального органа, что недра под участком застройки не содержат залежей полезных ископаемых. На данный момент роль такого федерального органа исполняется Роснедрами. Это сокращенное название Федерального агентства по недропользованиюПостановление Правительства Российской Федерации от 17 июня 2004 г. № 293 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по недропользованию" // СЗ РФ. 2004. № 26. Ст. 2669..

Если вернуться к российскому КоАП, то правовую защиту названных выше норм Закона "О недрах" призваны обеспечивать положения ст. 7.4 Кодекса. В соответствии с данной статьей, застройка площадей, на которых залегают полезные ископаемые, является наказуемым деянием.

Следует обратить внимание на еще одну статью Кодекса, которая предусматривает ответственность на нарушения охраны недр применительно к определенным территориям. Это ст. 8.39 российского КоАП. Она говорит о наступлении административной ответственности за нарушение установленных правил использования и охраны природных ресурсов на территориях, которые отнесены к государственным природным заповедникам, заказникам, национальным паркам и прочимособо охраняемым природным территориям.

3. Нарушения, касающиеся сферы информационных процессов в области использования недр и их охраны.

В современном мире информация превратилась в важнейший компонент любой деятельности. Не является исключением и сфера недропользования. Информационная поддержка стала одним из ключевых элементов в современной системе недропользования, обеспечивая не только удобство контроля и регулирования этой сферы, но и экономическое благополучие страны, а также защиту окружающей среды.

В зависимости от прочтения информации и области ее дальнейшего применения, одни и те же сведения могут представлять огромную ценность для экономистов, которые ведут расчет эффективности добычи минерального сырья, так и для экологов, чьей задачей является сохранение окружающей средыИлюшин А.В. Административная ответственность за нарушение законодательства о недрах (по материалам Сибирского федерального округа): Дис. ... канд. юрид. наук. Томск, 2008. С. 14..

Накопление такого массива информации происходит постепенно, она формируется в ходе деятельности различных субъектов пользования недрами. Фрагменты необходимых сведений поступают от компаний, ведущих разведку полезных ископаемых, от предприятий, эксплуатирующих объекты недропользования, от научно-исследовательского сообщества и пр. Учитывая важность, а также уникальность собранных данных, важнейшей задачей становится их накопление, хранение, а также контроль за сохранностью собранных сведений.

Для рассмотрения видов административной ответственности в этой области следует обратиться к ч.2. ст. 7.2 российского КоАП. В соответствии с ее нормами, административная ответственность наступает в случае повреждения либо уничтожения скважин опорной наблюдательной сети, маркшейдерских или иных специальных информационных знаков и пр.

Следует еще раз заострить внимание на том факте, что российские недра - это исключительно государственная собственность. Учитывая такое положение дел, вполне естественным кажется тот факт, что основной функционал в сфере учета, контроля и мониторинга недропользования также возложен на государственные структуры. Здесь накопленная информация действительно становится необходимым компонентом для осуществления контрольной деятельности. Для того, чтобы прогнозировать и оценивать перспективы развития недр, необходимо обладать всем массивом географо-экономической, геологической, экономической информации по каждому участку недр.

Государство пользуется получаемыми данными в полном объеме. При этом не имеет принципиального значения, кто данную информацию предоставляет - государственные или частные структуры.

Чтобы обеспечить поступление необходимых сведений о недропользовании, ст. 22 Закона "О недрах" обязывает всех пользователей недр предоставлять полученную или в ходе деятельности геологическую и прочую информацию. Такая информация включает в себя сведения о разведанных, добытых или же оставленных в недрах полезных ископаемых и пр. Она подлежит передаче в соответствующие фонды территориального либо федерального масштаба, а также в органы статистики.

Обеспечить выполнение заданного порядка раскрытия и предоставления информации призваны сразу несколько статей Кодекса. Среди этих статей следует выделить ст. 7.25 и 7.26российского КоАП, которые говорят о наступлении административной ответственности в случае уклонения от передачи копий геодезических либо картографических материалов на безвозмездной основе. Получателем сведений выступает государственный картографо-геодезический фонд. В случае утраты материалов, хранящихся в данном фонде, выше названными статьями Кодекса также предусмотрена административная ответственность.