Размещено на http://www.allbest.ru/

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ АВТОНОМНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ «НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ «ВЫСШАЯ ШКОЛА ЭКОНОМИКИ»

Нижегородский филиал

Факультет права

Выпускная квалификационная работа - БАКАЛАВРСКАЯ РАБОТА

ФОРМЫ ОБЩЕСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Платонова Дарья Олеговна

Научный руководитель

д. ю. н., профессор И.В. Михеева

Нижний Новгород 2019

Содержание

общественный контроль исполнительный власть

Введение

1. Общественный контроль в России: становление, современное содержание

1.1 Развитие и правовые основы функционирования общественного контроля в России

1.2 Законодательные и доктринальные подходы к содержанию и формам общественного контроля в Российской Федерации

2. Реализация общественного контроля в сфере функционирования органов исполнительной власти в Российской Федерации

2.1 Система органов исполнительной власти в Российской Федерации и ее субъектах

2.2 Субъекты общественного контроля за деятельностью органов государственной исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях

3. Перспективы развития механизмов общественного контроля

Заключение

Библиография

Введение

Одним из важных элементов развития общества и государства в современном мире является общественный контроль. Именно общественный контроль является средством повышения законности в сфере государственного управления, борьбы с противоправными решениями и актами государственных органов и, как следствие, средство обеспечения социальной стабильности и благополучия. Кроме того, общественный контроль рассматривается сегодня через призму взаимодействия государства (представляющих его властных органов, их должностных лиц) и гражданского общества, которые, по словам Президента РФ, являются «естественными союзниками» Путин назвал государство и гражданское общество естественными союзниками // [Электронный ресурс] режим доступа: https://rg.ru/2016/12/08/putin-nazval-gosudarstvo-i-grazhdanskoe-obshchestvo-estestvennymi-soiuznikami.html (дата обращения: 02.05.2019). Между тем реальность такова, что исполнительная власть в своей деятельности не всегда исходит из интересов граждан. В этом смысле минимизировать существующие в публичном управлении противоречия, связанные с учетом/ не учетом общественной пользы может институт общественного контроля. В России этот институт на данный момент находится в стадии активного развития, а потому представляет интерес вопрос о том, посредством каких механизмов и форм происходит эволюция данного института.

Целью исследования является анализ содержания института общественного контроля и выявление наиболее значимых форм его осуществления.

Для достижения цели предполагается решить ряд задач:

· представить процесс становления института общественного контроля в России;

· обозначить доктринальные и законодательные подходы к пониманию общественного контроля, его содержанию и формам;

· проанализировать нормативное обеспечение реализации общественного контроля;

· выявить особенности реализации общественного контроля в сфере функционирования исполнительной власти;

· установить субъекты общественного контроля;

· показать перспективы развития механизма общественного контроля.

Объект исследования: общественные отношения, возникающие в ходе государственного управления и реализации форм общественного контроля.

Предметом исследования являются формы общественного контроля за деятельностью органов государственной исполнительной власти в РФ.

Теоретическая база исследования. В последние годы ученые уделяют особое внимание проблемам общественного контроля как нового, развивающегося в России института. В своих работах исследователи формулируют авторские понятия общественного контроля (Д.В. Якутин, Т.Н. Михеева, О.А. Околеснова, Д.Н. Нечаев и др.), раскрывают существующие формы общественного контроля и предлагают их варианты (В.В. Гриб, В.В. Старчикова, Е.В. Герасимова, И.Л. Ландау), анализируют порядок деятельности субъектов общественного контроля (Я.В. Реент, З.Н. Кошкина, Д.Н. Шурухнова, Е.О. Бондарь, Е.Г.Дьякова), а также выделяют проблемные аспекты реализации форм общественного контроля (А.Р. Лаврентьев, Н.А. Красильникова, К.С. Евсиков).

Методологическую основу данной работы составляют как общенаучные (анализ, синтез, системный метод), так и частнонаучные методы (историко-правовой, сравнительно-правовой, формально-юридический метод, метод правового прогнозирования).

Данное исследование включает в себя введение, три главы, заключение и список литературы.

1. Общественный контроль в России: становление, современное содержание

1.1 Развитие и правовые основы функционирования общественного контроля в России

В настоящее время правовой основой организации общественного контроля (далее - ОК) за деятельностью исполнительной власти является специальный закон РФ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» (далее - Закон 212-ФЗ) Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. № 30. Ст. 4213.. Он определяет общие принципы, субъекты, формы и порядок осуществления общественного контроля. В субъектах РФ также приняты законы «Об общественном контроле», где федеральные нормы трансформируются в региональные положения. Они тоже содержат цели, задачи, объекты и субъекты общественного контроля и пр. См., например: Закон Нижегородской области от 22 сентября 2015 г. № 127-З «Об общественном контроле в Нижегородской области», Закон Кировской области от 11 ноября 2016 г. № 8-ЗО «Об общественном контроле в Кировской области», Закон Краснодарского края от 25 декабря 2015 г. №3305-КЗ «Об общественном контроле в Краснодарском крае», Закон Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 19 ноября 2014 г. № 96-ОЗ «Об общественном контроле в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре» и др. Таким образом, сегодня понятие общественного контроля имеет нормативное наполнение на федеральном и региональном уровнях, которое, правда, воспринимается теоретиками и практиками с той или иной долей критики.

Заметим, что система исполнительной власти, ставшая прообразом современных исполнительных органов, формировалась длительное время и получила закрепление в начале XIX века в целом ряде исторически значимых документов Манифесты «Об учреждении министерств», «О разделении государственных дел на особые управления с обозначением предметов, каждому управлению подлежащих» и «О разделении государственных дел по министерствам», «Об общем учреждении министерств».. В абсолютной монархии российского государства в XIX и начале XX века сложно говорить о наличии общественного контроля. Тем не менее, исследователи обращают внимание на некоторые существовавшие в то время общественные учреждения. Так, в рамках действующей пенитенциарной системы учреждались общества, деятельность которых была направлена на противодействие жестокому обращению с теми, кто содержался под стражей, например, Попечительное о тюрьмах общество. Несмотря на то, что режим содержания заключенных не входил в сферу деятельности Общества, а сам Устав носил несколько декларативный характер, все же в деятельности этой общественной по сути структуры было много важного. Члены этого Общества посещали тюрьмы и знакомились с условиями содержания, организовывали там библиотеки, правда, только библейской, религиозной направленности Гернет М.Н. История царскои? тюрьмы // М.Н. Гернет. М., 1941. Т. 1. С. 74..

С 1884 году работали наблюдательные комиссии за местами заключения, в компетенцию которых входило, в том числе, внесение предложений по тюремной реформе, а также наблюдение за соблюдением условий содержания заключенных Дворянсков И.В., Баженов И.С., Гриб В.В., Гуров С.И., Евдокимов И.В., Литвинов Н.Д. Нормативно-правовые и организационные вопросы совершенствования взаимодействия сотрудников исправительных учреждений УИС с членами общественных наблюдательных комиссий // ФКУ НИИ ФСИН России. 2015. С. 5.. Заметим, что формы деятельности такого рода структур совпадают по содержанию с современными формами общественного контроля - мониторингом, наблюдением и пр. Дореволюционный этап формирования зачатков контроля за органами государственного управления можно ограничить, таким образом, периодом XIX - началом XX столетия, связанного с созданием и развитием министерств как органов центрального управления Россией.

После Октябрьской революции 1917 года наступает второй этап развития контроля со стороны граждан за деятельностью государства, когда его стали выполнять органы рабочего контроля. К сожалению, они просуществовали недолго и в январе 1918 года были преобразованы в органы партийно-государственного контроля. Общественный контроль приобрел характер государственного Тягунов Ф.Ф., Костин Г.К. Народный контроль как инструмент народовластия. // Журнал «Самиздат». 2012. С. 59-60. .

Думается, возрождение общественного контроля можно отнести к 1957 году - времени создания Комитета народного контроля. Чуть позже в 1965 году Законом «Об органах народного контроля в РСФСР» контрольные органы уже в законодательном порядке трансформировались из партийно-государственных в народные. Закон РСФСР от 17 декабря 1965 года «Об органах народного контроля в РСФСР» // Ведомости съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР от 23 декабря 1965 года, № 51. Ст. 564. Трудящиеся граждане, таким образом, могли участвовать в управлении делами государства. На тот момент характерно сочетание осуществления общественного контроля с государственным, так как направления деятельности органов народного контроля определяли партийные организации. Именно поэтому управление делами государства ограничивалось лишь контролем исполнения учреждениями и организациями директив партии и правительства.

Не произошло изменения ситуации и после принятия в 1977 и 1979 году соответственно Конституции СССР Конституция (Основной закон) Союза Советских Социалистических Республик (принята на внеочередной седьмой сессии Верховного Совета СССР девятого созыва 7 октября 1977 г.) // Ведомости съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР, № 41. Ст. 617. и Закона «О народном контроле в СССР» Закон СССР от 30 ноября 1979 года «О народном контроле в СССР» // Ведомости ВС СССР, 1979, № 49.Ст.786., где очевидным становилось существование двух видов контроля - государственного с общественным. Одним из направлений деятельности народного контроля являлась защита прав граждан от злоупотреблений со стороны государства, в силу чего почти любой орган мог быть объектом народного контроля. Действовали органы народного контроля в соответствии с четкой регламентацией действий, предписанной им государством Бердникова Е.В. Категория «Общественный контроль» в правовых позициях Конституционного Суда РФ // Известия Саратовского университета. 2012. № 3. С. 136.. Таким образом, в этот - советский - период была предпринята попытка сформировать модель взаимодействия общества и государственных органов с целью защиты прав советских граждан.

Государственные преобразования в 1991-1993 гг., создание по сути нового государства - Российской Федерации, принятие Конституции России в 1993 году стало новой вехой и в продвижении идей общественного контроля. Этот этап развития общественного контроля можно назвать постсоциалистическим, или демократическим. Конституция закрепила в своих положениях народ как единственного источника власти. Статья 32 Конституции РФ предоставила гражданам возможность участвовать в управлении государством (непосредственно и через своих представителей). Статья 24 российской Конституции установила обязанность государственных и муниципальных структур предоставлять каждому право знакомиться с документами, затрагивающими права и свободы. Также была закреплена свобода деятельности общественных объединений и возможность направления индивидуальных и коллективных обращений (ст. 30 и 33 Конституции РФ). Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. № 31. Ст. 4398. Таким образом, конституционные положения 1993 года стали основой для создания правовой базы общественного контроля и предоставили все необходимые юридические гарантии для его реализации.

Затем на протяжении десятилетий идет формирование нормативной базы защиты прав граждан, включая их самоорганизацию для контроля за деятельностью органов государственного управления. Был введен в действие закон РФ № 82-ФЗ «Об общественных объединениях». В статье 27 закон предоставил общественным объединениям полномочие принимать участие в выработке решений органов власти, вносить предложения, инициировать изменения в решение общественно значимых вопросов Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ « Об общественных объединениях» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 21. Ст. 1930. . Закон «О некоммерческих организациях» определил направленность данных организаций на решение социальных проблем и защиту прав и свобод человека и гражданина. Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ « О некоммерческих организациях» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 3. Ст. 145.

Необходимость поддержки данных организаций находит свое отражение и в нормах закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В качестве вопросов местного значения закреплена поддержка социально ориентированных некоммерческих организаций. Помимо этого, в законе предусматриваются формы непосредственного осуществления населением МСУ. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822.

Важным нормативным источником в формировании института общественного контроля являлся Федеральный закон «Об Общественной палате Российской Федерации». Он закрепил Общественную палату в качестве субъекта общественного контроля за деятельностью органов власти. Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2015. № 15. Ст. 1277.

На основании уже существующих федеральных законов и конституционных положений, впоследствии в России были приняты федеральные законы, направленные на раскрытие конкретных форм общественного контроля и порядок их осуществления. Так, Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» определил порядок реализации гражданами конституционных прав, предоставил ряд гарантий, повышающих эффективность контроля за деятельностью государственного аппарата. Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 19. Ст. 2060.

Круг субъектов общественного контроля пополнился, когда законодатель закрепил возможность граждан участвовать в наблюдательных комиссиях и осуществлять контрольные функции за данной сферой. Федеральный закон от 10 июня 2008 г. № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 24. Ст. 2789.

Более того, Федеральный закон № 212-ФЗ и на данный момент предусматривает особый порядок осуществления общественного контроля в отдельных сферах иными законами, существовавшими до его принятия. К ним можно отнести Федеральные законы «О полиции», Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 7. Ст. 900. «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации», Федеральный закон от 22 декабря 2008 г. № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 52. Ст. 6217. «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» Закон РФ от 2 июля 1992 г. № 3185-I «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 33. Ст. 45. и другие. Следует подчеркнуть, что эти акты должным образом не раскрывали содержание, принципы общественного контроля как такового, что подтверждало необходимость принятия единого законодательства. Таким образом, мы можем наблюдать, что ещё до принятия Федерального закона № 212-ФЗ в 2014 году существовали источники, которые отражали отдельные аспекты осуществления общественного контроля, стали базой для принятия единого закона и до сих пор регулируют общественные отношения в области общественного контроля в настоящий момент.

Регламентирование общественного контроля происходит и нормативными правовыми актами регионов. Следует отметить, что региональное законодательство также предусматривает принятие специальных законов в определенной области жизнедеятельности: охрана труда, атмосферного воздуха, озелененных территорий, обеспечение чистоты и порядка на территории региона См. например: Закон Нижегородской области «Об охране атмосферного воздуха в Нижегородской области», Закон Нижегородской области «Об охране озелененных территорий Нижегородской области», Закон Нижегородской области «Об охране труда в Нижегородской области». и т.д. Это в очередной раз доказывает, что, несмотря на принятие единого закона об общественном контроле, данный институт регулируется множеством отдельных актов.

Итак, становление и развитие общественного контроля происходило в России постепенно. Можно выделить три этапа его становления - дореволюционный, советский и постсоциалистический (или демократический). Основу правового регулирования общественного контроля в современном понимании заложили положения Конституции 1993 года. Сегодня принят целый ряд федеральных и региональных законов, регулирующих как общие условия реализации общественного контроля, так и отдельные формы его реализации в отдельных сферах. В силу этого мы можем сказать, что издание специального Закона 212-ФЗ стало определенным итогом исторического формирования института общественного контроля и началом нового этапа его демократического развития.

1.2 Законодательные и доктринальные подходы к содержанию и формам общественного контроля в Российской Федерации

Несмотря на сформулированное в ст. 4 Федерального закона № 212-ФЗ понятие общественного контроля, работа по совершенствованию его с точки зрения содержания и юридической техники продолжается. Законодательная дефиниция рассматривает его как «деятельность субъектов общественного контроля», что придает некоторую тавтологичность (повторность) понятию за счет определения через определяемое слово. Кроме того, в определении обозначены цели и объекты общественного контроля. См. сноску 14. В доктрине предпринимаются попытки переформулировать - детализировать или дополнить - почти все элементы законодательного определения.

Так, в законе не раскрывается содержание «наблюдения за деятельностью». Ученые предлагают включить в это понятие «изучение и оценку» результатов функционирования органов власти на предмет их соответствия требованиям, предъявляемым для обеспечения защиты конституционного строя, прав и свобод человека, а также принятие мер по устранению выявленных недостатков Якутин Д.В. Содержание и место общественного контроля в системе социального управления в РФ. // Вестник экспертного совета. 2015. № 2. С. 139.. «Наблюдение» уточняется через «проверку и оценку» того, насколько соответствует государственная и муниципальная властная деятельность интересам общества. Околеснова О.А. Значение общественных интересов при осуществлении общественного контроля // Гражданское общество в России и за рубежом. 2013. № 4. С. 20. Той же позиции придерживаются Д.Н. Нечаев и Е.С. Селиванова, рассматривая понятие общественного контроля в широком смысле как систему тех «мер, принципов и механизмов», с помощью которых гражданское общество оказывает воздействие на государство, отстаивая свои интересы». Нечаев Д.Н., Селиванова Е.С. Противодействие административному ресурсу в избирательных кампаниях через призму общественного контроля // Известия Тульского государственного университета. 2013. № 2. С. 40. Хотя иногда включение в понятие общественного контроля категории общественных интересов критикуется, поскольку может расширить и так его широкое понимание Михеева Т.Н. Законодательное совершенствование общественного контроля // Вестник Марийского государственного университета. 2017. № 1 (9). С. 63..

В качестве одного из недостатков законодательного понятия выделяют определение общественного контроля через цели. Последние обозначены как в ст. 4, так и в ст. 5 Закона № 212-ФЗ. Между тем сформулированы они методологически по-разному. Представляется нецелесообразным упоминать в определении общественного контроля, данном в статье 4, цели, не раскрывающие сущность данного института Зубарев С.М. Совершенствование правового регулирования общественного контроля // Lex Russica. 2017. С. 145. . Тем более что они больше напоминают формы реализации контрольной деятельности.

К тому же в законодательной практике уже есть интересные примеры нормативных дефинитивных конструкций. Например, когда цели, данные в понятии, сразу сводятся к обеспечению общественно значимых интересов граждан, органов и организаций, а также решению наиболее важных вопросов органов внутренних дел Указ Президента от 23 мая 2011 года № 668 «Об общественных советах при Министерстве внутренних дел Российской Федерации и его территориальных органах» // http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/12086045/ (дата обращения: 01.03.2019). Впоследствии эти цели не дублируются в положениях нормативного документа.

В этой связи, возможно, было бы уместно исключить из понятия общественного контроля, закрепленного в Законе № 212-ФЗ нелогично сформулированные цели, оставив их обозначение лишь в следующей, пятой, статье.

Дефинитивную неясность общественного контроля в Законе вносит также неопределенность в понимание объектов общественного контроля. Среди исследователей сложилось мнение о том, что под объекты общественного контроля попадает более широкий круг структур, чем заявлено в Законе. В.В. Гриб отмечает, что объектом проверки может стать не только деятельность и решения органов и организаций, но, например, и порядок их формирования. Гриб В.В. Нормативное закрепление и научное видение объектов общественного контроля // Юридическое образование и наука. 2016. № 3. С. 154. В развитие этой мысли в доктрине подчеркивается нерешенность вопроса о том, что понимать под «иными органами и организациями», осуществляющими публичные полномочия, собственно, как и трактовка самих этих полномочий. Михеева Т.Н. Указ.соч. С. 66. Такая законодательная неопределённость содержания базового понятия не может способствовать эффективной правоприменительной практике и требует совершенствования.

Ст. 18 Федерального закона № 212-ФЗ называет в качестве форм общественного контроля общественный мониторинг (наблюдение за деятельностью органов исполнительной власти), общественную проверку (сбор и анализ, а также проверка фактов о деятельности органов исполнительной власти), общественную экспертизу (анализ и оценка актов и решений органов исполнительной власти с привлечением специалистов), а также общественные обсуждения, слушания как формы взаимодействия институтов гражданского общества с государственными органами. См. сноску 14.

Закон № 212-ФЗ закрепляет открытый перечень форм, в которых возможно осуществление общественного контроля. В первую очередь это объясняется разнообразием правового регулирования: общественный контроль в отдельных сферах подлежит особому регулированию специальными законами наряду с Федеральным законом № 212-ФЗ и, наоборот, некоторые сферы регулируются с изъятиями из общего порядка (выборы, референдумы, отношения по охране окружающей среды). Более того, отдельные сферы полностью изымаются из-под действия Закона № 212-ФЗ, но согласуются с содержанием общественного контроля, и поэтому также требуют установления форм его проведения (например, проведение антикоррупционной экспертизы, общественный земельный контроль). В отношении каждого из перечисленных видов правоотношений существуют законы, раскрывающие порядок проведения общественного контроля. К сожалению, потому федеральное законодательство нередко содержит в себе различные требования к одной и той же форме общественного контроля. Елисеева В.С., Красильникова Н.А., Лаврентьев А.Р. О практике осуществления общественного контроля в Нижегородской области: шаг вперед, два назад // Народ и власть: взаимодействие в истории и современности. 2018. С. 43-47.

Отсюда, на наш взгляд, закон, который может называться базовым и закреплять в себе основы общественного контроля, должен отражать в себе все возможные его формы на основании уже существующих положений, которые не противоречили бы друг другу. Тем не менее, пока законодательство допускает существование «иных форм» и «других форм взаимодействия».

На основании этого регионы с учетом собственной специфики принимают законы на своем уровне и предусматривают в них свои формы общественного контроля. Мы можем наблюдать, что в некоторых регионах нет закона, который раскрывал бы общий порядок реализации общественного контроля в субъекте, но приняты, например, только акты о субъектах общественного контроля. См. например: Закон Республики Башкортостан от 03 апреля 2009 года № 108-З «Об Общественной палате Республики Башкортостан», Закон Республики Калмыкия от 02 марта 2017 года № 229-V-З «Об общественной палате Республики Калмыкия». В законодательстве отдельных регионов исключаются формы, перечисленные в перечне Закона № 212-ФЗ См. например: Закон Республики Коми от 03 марта 2017 года № 16-РЗ «Об отдельных вопросах осуществления общественного контроля в Республике Коми», Закон Краснодарского края от 25 декабря 2015 года № 3305-КЗ «Об общественном контроле в Краснодарском крае». . В некоторых же регионах пользуются правом установления дополнительных форм, не предусмотренных федеральным законодательством. Среди таких форм можно выделить: гражданский форум (создание переговорных площадок между органами власти и институтами гражданского общества для обсуждения актуальных для региона проблем), «круглые столы», См. например: Закон Ростовской области от 21 февраля 2017 года № 1025-ЗС «Об Общественной палате Ростовской области». независимая оценка См. например: Закон Ленинградской области от 13 ноября 2015 года №114-ОЗ «Об общественном контроле в Ленинградской области»., опрос граждан. См. например: Закон Кабардино-Балкарской Республики от 17 марта 2016 года №10-РЗ «О порядке назначения и проведения опроса граждан на территории муниципального образования», Закон Иркутской области от 18 июня 2010 года № 44-ФЗ «Об областном опросе».

В доктрине также предлагаются дополнительные формы общественного контроля, например, общественное расследование. Оно включает сбор и документирование сведений о нарушениях общественных интересов. Кроме того, называют публичный отчет руководителей органов исполнительной власти и МСУ. В этом случае на встрече представителей общественности и руководителя какого-либо властного органа проводится публичное обсуждение результатов деятельности последнего. Герасимова Е.В., Ландау И.Л. Правовое регулирование общественного контроля в Российской Федерации // Вестник Балтийского федерального университета им. И. Канта. 2015. № 9. С. 5-16.

Законодательство допускает реализацию существующих форм общественного контроля посредством использования информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» и средств массовой информации, что полностью соответствует современным требованиям демократичного и развитого общества. Эти инструменты оправдывают свою роль и вклад в реализацию общественного контроля. Подчеркивается, что контроль за законностью правоприменения со стороны органов и организаций могут обеспечить наряду с общественными расследованиями и журналистские расследования. Старчикова В.В. Общественный контроль в правовом государстве: автореф. дис. … канд. юр. наук. Москва. // [Электронный ресурс] режим доступа: http://lawtheses.com/obschestvennyy-kontrol-v-pravovom-gosudarstve (дата обращения: 03.03.2019) В то же время Интернет рассматривается сегодня как самое эффективное средство, которое позволяет быстро узнавать о чаяниях людей и реагировать на них. К тому же это не требует больших материальных затрат. Якутин Д.В. Указ. соч. С. 144. В целом, использование современных технологий позволит создать единую электронную платформу как основу системы электронной демократии, которая будет способствовать не только взаимодействию субъектов общественного контроля между собой, но и их взаимодействию с органами и организациями, а также будет являться своеобразной базой данных обращений граждан и ответов на них и иной информации о работе с данными обращениями. Зубарев С.М. Указ. соч. С. 152.

Отсутствие четкости и ясности правовых предписаний, конкретизации базовых понятий закона приводит к искажению сущности института общественного контроля. Таким образом, в настоящий момент на первом месте стоит потребность в закреплении основных понятий в сфере общественного контроля среди положений Федерального закона № 212-ФЗ, являющегося базовым нормативным правовым актом. Начать нужно с самого определения общественного контроля, в отношении которого предлагаем предпринять следующие действия: во-первых, исключить из законодательной дефиниции общественного контроля тавтологическую составляющую (повторность) и определить общественный контроль «как деятельность субъектов, представляющих гражданское общество, осуществляемая посредством изучения и оценки деятельности (актов, решений) органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, реализующих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия». На наш взгляд, предложенный термин «изучение» позволяет избежать толкования контроля через его формы, как это происходит в настоящий момент. Изучение по своей сути не совпадает с формами общественного контроля, а включает их. В понятие изучения может входить, в свою очередь, и наблюдение (которое по сути представляет собой мониторинг), и проверка, и экспертиза и т.д. Более того, предложенное понятие позволяет убрать ещё один недостаток в законодательной формулировке, устранив использование целей в понятии (в ст.4 Закона) и, таким образом, допуская их закрепление лишь в специальной статье, посвященной им (ст. 5 Закона).

Несмотря на то, что на настоящий момент назрела действительная необходимость провести работу по систематизации всех возможных форм общественного контроля, следует признать, что объединить их и отразить в полной мере в Законе № 212-ФЗ вряд ли представляется возможным. В связи с этим предлагаем понятия «иных форм» и «других форм взаимодействия» дополнить словами «предусмотренных специальным законодательством». Предполагается, что субъекты общественного контроля при осуществлении своей деятельности будут руководствоваться уже существующими в Законе № 212-ФЗ формами, а в отдельных сферах - формами, предусмотренными специальными законами. Таким образом, это позволит привести нормы законодательства в соответствие с положениями, которые существовали до его принятия в ряде специальных законов. Более того, это поможет установить единый порядок установления общественного контроля в регионах и избежать различного толкования закона с их стороны.

2. Реализация общественного контроля в сфере функционирования органов исполнительной власти в Российской Федерации

2.1 Система органов исполнительной власти в Российской Федерации и ее субъектах

Функциональная деятельность органов исполнительной власти, решения и акты, принимаемые ими при осуществлении этой деятельности, являются объектом общественного контроля. Общество осуществляет свои контрольные полномочия именно в отношении деятельности органов исполнительной власти как федеральных, так и региональных. Согласно Федеральному конституционному закону Правительство Российской Федерации возглавляет систему исполнительной власти в России. Систему и структуру исполнительной власти на федеральном уровне представляет Президент РФ в своих Указах соответственно, как трехзвенную (министерства, службы, агентства) и как перечень органов исполнительной власти на том или ином временном этапе Указ Президента РФ от 15 мая 2018 года № 215 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2018. № 21. Ст. 548.. Субъекты РФ наделены полномочиями самостоятельно устанавливать систему и структур своих исполнительных государственных органов. Как правило, эти полномочия реализуются высшим должностным лицом субъекта Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 42. Ст. 5005.. Это позволяет определять структуру исполнительных органов власти, которая будет наиболее оптимально соответствовать особенностям региона и способствовать его развитию.

Структура органов исполнительной власти в разных регионах разнится. В одних регионах органы исполнительной власти представляет Правительство, в состав которого входит высшее должностное лицо субъекта, перед которым Правительство несет ответственность. Правительство также несет ответственность перед законодательным органом субъекта, так как формирование Правительства происходит при совместном участии высшего должностного лица субъекта и законодательного органа. Так, например, в соответствии со ст. 40 Устава Нижегородской области, «вице-губернатор, заместители Губернатора назначаются на должность Губернатором по согласованию с Законодательным Собранием». Устав Нижегородской области (принят Законодательным Собранием 22 декабря 2005 года) // [Электронный ресурс] режим доступа: http://www.zsno.ru/ru/247/249/ (дата обращения: 07.03.2019) Правительство в данном случае обладает довольно широкой компетенцией, отличной от полномочий главы региона, таким образом, в данной модели органов исполнительной власти региона проводится разграничение между полномочиями губернатора и Правительства.

В некоторых субъектах Правительство входит в состав Администрации, возглавляемой главой субъекта. Соответственно, Правительство формируется высшим должностным лицом субъекта и подотчетно только ему, и в отличие от первой модели, не подотчетно законодательному органу субъекта. Так, в статье 45 Устава г. Санкт-Петербург обозначено полномочие губернатора формировать Правительство субъекта в соответствии с настоящим Уставом и законами Санкт-Петербурга. Устав Санкт-Петербурга (принят Законодательным Собранием 14 января 1998 года) // [Электронный ресурс] режим доступа: http://constitution.garant.ru/region/ustav_spb/ (дата обращения: 07.03.2019) Более того, положения о Правительстве Санкт-Петербурга содержатся в главе 6 Устава, посвященной Администрации города, что свидетельствует о вхождении Правительства в ее состав.

Ещё одной моделью построения системы органов исполнительной власти субъекта является модель, согласно которой Правительство в качестве высшего органа исполнительной власти в регионе отсутствует, и им является Администрация региона. Главой Администрации субъекта является его высшее должностное лицо (губернатор), которое руководит деятельностью Администрации как органа исполнительной власти в регионе. Такая модель, например, установлена в Смоленской области, согласно ст. 33 Устава Устав Смоленской области (принят Смоленской областной Думой 26 апреля 2001) // [Электронный ресурс] режим доступа: http://docs.cntd.ru/document/939001665 (дата обращения: 07.03.2019).

Сама работа государственных исполнительных органов по осуществлению возложенных на них полномочий представляют собой государственное управление, посредством которого осуществляется государственная власть. Любое государство выполняет возложенные на него функции, определяющие направления его деятельности и выражающие назначение государственного управления. В рамках настоящего исследования нас в первую очередь интересуют внутренние функции государства: экономическая, социальная, экологическая, политическая, правоохранительная и идеологическая. На реализацию данных функций как раз и направлена деятельность органов исполнительной власти.

Следует учитывать, что функции государственных органов уже функций государственного управления, поскольку определяются в зависимости от сферы, в которой тот или иной орган будет выполнять свои функции в целях решения основных задач государства. Таким образом, каждый орган исполнительной власти наделяется соответствующими полномочиями в определенной области. Реализация государственными органами данных полномочий и будет составлять их функциональную деятельность, которая является объектом контроля со стороны общества. Следовательно, общественный контроль направлен на оценку того, насколько успешно органы исполнительной власти справляются со своими полномочиями в целях реализации государственный функций.

Следует подчеркнуть, что общественный контроль осуществляется не только на федеральном и региональном, но также и на муниципальном уровне. В соответствии с этим в муниципальных образованиях создаются субъекты, объектом общественного контроля которых являются деятельность органов местного самоуправления. Но в рамках настоящего исследования деятельность данных органов как объекта общественного контроля не рассматривается, так как нас интересует в первую очередь осуществление форм общественного контроля за деятельностью государственных органов, в систему которых органы местного самоуправления не входят.

Заметим, что одним из направлений государственной деятельности является государственный контроль за деятельностью органов исполнительной власти в том числе. Он осуществляется в целях проверки исполнения требований законодательства исполнительными органами, их решений в той или иной сфере общественной жизни, а также пресечения нарушений и разработки необходимых мер для устранения их причин. Осуществление государственного контроля всегда происходит от имени государственных органов и представляет собой выявление недостатков, возможность обязательных указаний об их устранении. Плотников А.А. Соотношение государственного и общественного контроля в условиях формирования гражданского общества //Философия права. 2013. С. 20-25.

В зависимости от специфики того или иного органа исполнительной власти и его роли в государственном управлении контроль подразделяется на общий, внутриведомственный и надведомственный. Общий государственный контроль осуществляется, например, со стороны Правительства РФ, а также правительств субъектов РФ. Контрольные полномочия Правительства закреплены в Федеральном конституционном законе «О Правительстве РФ», согласно которому Правительство РФ контролирует деятельность исполнительных органов федеральных, а по предмету совместного ведения и региональных. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 51. Ст. 7512.

Ведомственный государственный контроль осуществляется федеральными органами исполнительной власти в отношении подчиненных органов и организаций в конкретной отрасли. В рамках ведомственного контроля проводятся проверки в отношении органов, организаций должностных лиц на разных уровнях государственного управления. Так, например, органом исполнительной власти, осуществляющим контроль в сфере образования, является Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки (далее - Рособрнадзор). Так как проведение ведомственного контроля возможно и на уровне регионов, уполномоченными субъектами на его проведение являются органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющие полномочия в сфере образования. Таким образом, деятельность Рособрнадзора и органов, осуществляющих соответствующие полномочия, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений обязательных требований в области образования, составляет ведомственный контроль в соответствующей сфере.

Надведомственный контроль, в отличие от ведомственного, предполагает контроль со стороны органов межотраслевой компетенции в отношении органов и организаций, которые не находятся в ведомственной им подчиненности. Федеральными органами исполнительной власти, обладающими полномочиями по проведению надведомственных проверок, являются Министерство внутренних дел РФ, Минюст, Минфин РФ и др. Полномочиями по осуществлению надведомственного контроля наделяются и соответствующие региональные властные структуры.