Формы общественного контроля за деятельностью органов исполнительной власти Российской Федерации

Исходя из этого, можно заметить, что действующая система государственного контроля за реализацией властных полномочий исполнительных органов гармонично может быть дополнена системой общественного контроля. Последний наряду с парламентским, президентским и пр. формами государственного контроля играет немаловажную роль в поддержании законности и повышении эффективности деятельности государственных органов.

Контроль государства представляет собой контроль органов за деятельностью других органов, поэтому если бы в государстве предусматривался только такой контроль в отсутствие контроля со стороны общества, оно не отвечало бы признакам демократичного государства. Более того, как отмечают исследователи, существуют сферы жизни, информация об отдельных аспектах которых доступна лишь ограниченному кругу лиц (система исполнения наказаний, экология, спецслужбы, здравоохранение, образование и др.). Плотников А.А. Указ. соч. Это может приводить к назреванию острых проблем, скрытых от общественности, и, как результат, привести к социальным конфликтам. Отсюда возникает необходимость в повышении степени контроля со стороны общества в социально значимых сферах государственного управления. Следует отметить, что необходимость общественного контроля подчеркивают особенности, отличающие его от государственного контроля. Это отсутствие властности и директивности, менее жесткая регламентация, а значит большая гибкость в применении различных форм и средств, особенные субъекты (структуры гражданского общества, а не государства) и предмет контроля.

Таким образом, можем сказать, что и государственный, и общественный контроль сосуществуют друг с другом как взаимодополняемые элементы, поскольку объединены сходными целями и едиными задачами, направлены на повышение эффективности деятельности государственных органов. В то же время общественный контроль обладает рядом специфических черт, которые отличают его от государственного, что в очередной раз подчеркивает необходимость существования данного института наряду с контролем со стороны государства.

2.2 Субъекты общественного контроля за деятельностью органов государственной исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях

Формы общественного контроля находят свое воплощение в деятельности субъектов общественного контроля. Интересным является подход законодателя при формулировании их перечня. В ст. 9 Закона № 212-ФЗ можем наблюдать, что непосредственными субъектами общественного контроля являются федеральные и региональные общественные палаты. Также к ним относятся общественные советы. Они созданы практически в каждом органе исполнительной власти РФ и ее субъектов. Закон упоминает также об организационных структурах, которые в случае и порядке, предусмотренных законодательством, могут осуществлять контрольные полномочия по отношению к исполнительной власти.

Важным инструментом общественного контроля является Общественная палата РФ. Это институт, целью которого является согласование интересов общества и государства посредством осуществления общественного контроля за органами исполнительной власти. Стоит отметить, что формирование Общественной палаты носит государственно-инициативный характер, так как инициатива формирования ее нового состава всегда исходит от Президента. Тем не менее, в состав Общественной палаты входят граждане, которые представляют общественность, в частности, общественные объединения и некоммерческий сектор. Это способствует учету интересов разных групп людей.

Общественная палата осуществляет свою деятельность посредством проведения общественных слушаний, общественного мониторинга, проверки деятельности органов исполнительной власти. Закон № 212-ФЗ предусматривает возможность проведения Общественной палатой общественной экспертизы нормативных правовых актов органов исполнительной власти в случаях, предусмотренных законодательством. См. сноску 1. Федеральный закон «Об Общественной палате РФ», в свою очередь, устанавливает, что такая экспертиза может проводиться лишь по решению совета Общественной палаты. См. сноску 14. Следует отметить, что документы, подготовленные Общественной палатой по итогам реализации форм общественного контроля, хотя и носят рекомендательный характер, направляются в органы исполнительной власти, где подлежат обязательному рассмотрению.

На уровне регионов также предусмотрено создание общественных палат. Несмотря на то, что конкретный порядок деятельности общественной палаты субъекта предусматривается законом этого субъекта, все же они основываются на соответствующем федеральном законе - Закон № 163-ФЗ. Данный акт показывает сильное влияние государственных органов региона на формирование общественной палаты, закрепляя необходимость утверждения кандидатур 1/3 состава высшим должностным лицом субъекта и ещё 1/3 состава - законодательным органом. Федеральный закон от 23 июня 2016 года № 183-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности общественных палат субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2016. № 26. Ст. 3852.

Общественные палаты разных уровней осуществляют свою деятельность по реализации общественного контроля в формах, предусмотренных Законом № 212-ФЗ. Законы субъектов могут раскрывать конкретное содержание той или иной формы общественного контроля, закрепленной в федеральном законодательстве; конкретизировать положения федерального законодательства с учетом региональной специфики, например, о проведении общественной палатой мониторинга, закрепляя, что в этот мониторинг входит наблюдение за ходом реализации программ субъекта в какой-либо области, а также нормативных правовых актов органов исполнительной власти, принятые по проблемам в этой сфере. См. например: Закон Республики Татарстан от 27 апреля 2017 года № 24-ЗРТ «Об общественной палате Республики Татарстан» // Собрание законодательства Республики Татарстан. № 33. Общественные палаты взаимодействуют с органами исполнительной власти, предоставляя право представителям последних присутствовать на заседаниях палат и, наоборот, отправлять своих представителей на заседания высшего органа исполнительной власти и иных коллегиальных органов исполнительной власти субъекта. См. сноску 51.

Что касается взаимодействия общественных палат различных уровней между собой, то оно в определенной степени носит системный характер. Хотя законодательство возлагает на Общественную палату РФ обязанность по предоставлению содействия общественным палатам субъекта, а также предоставляет право членам федеральной Общественной палаты участвовать в работе региональных субъектов общественного контроля. См. сноску 14.

Такое взаимодействие можно прослеживать, например, при осуществлении членами Общественной палаты РФ выездной проверки в конкретном регионе. По итогам проведения такой проверки субъекты общественного контроля могут совместно обсуждать проблемы, возникающие вследствие неисполнения региональными властями обязанностей в какой-либо сфере, и искать способы их решения.

Ещё один аспект взаимодействия заключается в том, что итоговые документы по результатам общественного контроля региональная общественная палата может направлять в федеральную. Например, Общественная палата Нижегородской области, подготовив итоговый документ о результатах общественного контроля в сфере охраны труда, направляет его в Общественную Палату РФ. Закон Нижегородской области от 22 сентября 2015 года № 127-З «Об общественном контроле в Нижегородской области» // [Электронный ресурс] режим доступа: http://www.palata-nn.ru/files/docs/zakon22_09_2015__N__127-.pdf (дата обращения: 17.04.2019)

В целом можем сказать, что особенность общественных палат как субъектов общественного контроля состоит в том, что являясь объединениями представителей гражданского общества, их нельзя в полной мере назвать общественными организациями, так как существенную долю в их формирование вносят государственные органы. В то же время заметим, что несмотря на включение палат в систему публичной власти и их формирование на основе властных предписаний, итоговые документы носят лишь рекомендательный характер.

Еще одним субъектов общественного контроля являются Общественные советы. Это совещательно-консультативные органы, решения которых также не имеют обязательной силы. Порядок формирования общественный советов при федеральных органах исполнительной власти раскрывают Указ Президента от 4 августа 2006 года № 842 (далее - Указ № 842) Указ Президента от 4 августа 2006 года № 842 «О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, при федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам» // Российская газета. № 4138. и Постановление Правительства от 2 августа 2005 года № 481 (далее - Постановление № 481) Постановление Правительства от 2 августа 2005 года № 481 «О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам, а также федеральных службах и федеральных агентствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации» // Российская газета. № 3842.. Согласно этим актам общественные советы образовываются по предложению Общественной палаты с согласия руководителя органа исполнительной власти. Отсюда можем наблюдать, что формирование очередного субъекта общественного контроля во многом зависит от воли государства, в данном случае должностного лица, которое может и не дать согласие на образование общественного совета при органе, которым он руководит. В случае получения согласия начинается формирование состава, половина кандидатов для которого выдвигается общественными организациями и профессиональными объединениями, осуществляющими деятельность в той же сфере, что и орган исполнительный власти. Ещё одну половину составляют представители общественных структур. Это Общественная палата РФ и Экспертный совет при Правительстве РФ (поровну). Также в общественные советы включаются претенденты, которые выдвигают себя самостоятельно. Для этого используется портал «Российская общественная инициатива», позволяющий осуществлять интернет-голосование. Таким образом, видим, что формирование очередного субъекта общественного контроля не обходится без элемента влияния со стороны государства.

Хотелось бы обратить внимание на то, что в формировании общественных советов принимает участие и Общественная палата РФ. Поэтому неудивительно, что Стандарт (Типовое положение), раскрывающий основные аспекты работы общественных советов, был принят решением совета Общественной палаты. Данный стандарт устанавливает перечень полномочий общественного совета как субъекта общественного контроля.

Можно выделить полномочие совета по рассмотрению общественно значимых нормативных правовых актов, разрабатываемых федеральным органом исполнительной власти, и вынесение этих актов на общественное обсуждение. Стандарт деятельности общественного совета при федеральном органе исполнительной власти (Типовое положение) (утв. решением совета Общественной палаты РФ 5 июля 2018 года № 55-С) // [Электронный ресурс] режим доступа: 17.04.2019 На наш взгляд, именно это полномочие является одним из ключевых для работы общественных советов в силу того, что членами совета являются граждане, обладающими соответствующими знаниями в сфере, в которой работает совет. Соответственно, эти граждане смогут увидеть, чьи права и в какой мере могут быть затронуты актом органа, а также необходимость в его общественном обсуждении в целях соблюдения баланса интересов. Более того, по результатам рассмотрения актов советы могут выработать заключение, которое хоть и носит рекомендательный характер, но может способствовать повышению компетентности органов власти при принятии решений по общественно важным вопросам.

Необходимость общественного обсуждения проектов актов, готовящихся в министерствах и других органах исполнительной власти, была установлена ещё Указом Президента от 7 мая 2012 года № 601. Правительству РФ было поручено сформировать единую систему для размещения информации о разработке проектов НПА и результатах их общественного обсуждения. Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» // Российская газета. № 5775. Поэтому общественные советы, хотя и находятся на данный момент в стадии развития, но уже стали площадкой согласования интересов общества и государства при принятии руководителями органов исполнительной власти важных решений.

Примерами общественных советов выступает общественный совет при Министерстве обороны, целью которого является учет интересов общества при определении направлений политики в области обороны. Для этого совет правомочен проводить публичные слушания по приоритетным направлениям политики, предварительные обсуждения проектов НПА, принимаемых Минобороны и осуществлять иные полномочия, предоставленные ему в соответствующей сфере. Приказ Министра обороны Российской Федерации от 6 ноября 2013 года № 795 «Вопросы Общественного совета при Министерстве обороны Российской Федерации» // [Электронный ресурс] режим доступа: https://function.mil.ru/function/public_board/documents/more.htm?id=11867942@egNPA#txt (дата обращения: 20.04.2019)

Общественный совет при Министерстве внутренних дел, осуществляющий контроль за его деятельностью, также объединил в себе представителей общественных и профессиональных объединений в целях разработки направлений политики внутренних дел и повышения законности в этой сфере. Указ Президента от 28 июля 2011 года № 1027 «Об утверждении Положения об Общественном совете при Министерстве внутренних дел Российской Федерации» // [Электронный ресурс] режим доступа: https://xn--n1ag.xn--b1aew.xn--p1ai/Dokumenti/Polozhenie_ob_Obshhestvennom_sovete_pri (дата обращения: 20.04.2019)

В сфере здравоохранения также есть общественный совет при Министерстве здравоохранения, который рассматривает общественно значимые проекты нормативных правовых актов в этой сфере, проводит мониторинг качества оказываемых Министерством услуг и осуществляет иные полномочия в соответствии с законодательством. Приказ Министерства здравоохранения Российской Федерации от 12 октября 2013 года № 736 «Об утверждении Положения об Общественном совете при Министерстве здравоохранения Российской Федерации» // [Электронный ресурс] режим доступа: https://www.rosminzdrav.ru/open/supervision/council/polozhenie-ob-obschestvennom-sovete (дата обращения: 20.04.2019) Подобные общественные советы на данный момент существуют при Министерстве промышленности и торговли, Министерстве юстиции, Министерстве культуры и многих других.

В качестве субъектов общественного контроля в Законе № 212-ФЗ упоминаются также региональные общественные советы. К сожалению, ни в Законе № 212-ФЗ, ни в каких-либо других федеральных актах мы не наблюдаем положения, конкретизирующие порядок осуществления контроля региональными общественными советами. Безусловно, это дает широкие возможности для самостоятельности регионального законодателя. В зависимости от региона общественные советы наделяются разными полномочиями. Между тем, так или иначе, основные направления деятельности этих субъектов общественного контроля мы можем выявить. В первую очередь к ним относятся рассмотрение и экспертиза нормативных правовых актов, принимаемых региональными органами исполнительной власти; информирование граждан о деятельности органов власти; мониторинг качества оказания государственных услуг. На данный момент сформировать единый подход к определению основных направлений деятельности общественных советов в регионах не представляется возможным, поскольку каждый субъект в положениях об общественных советах формирует свои преференции.

Некоторые субъекты РФ идут по пути создания общественных советов при органах исполнительной власти, как правило, при высшем органе исполнительной власти (Общественный совет по развитию малого предпринимательства при Губернаторе Санкт-Петербурга, Общественный совет при Мэре Москвы по проблемам градостроительного и архитектурно-художественного формирования облика города).

Общественные советы также действуют при органах общей компетенции (например, при Правительстве Саратовской области по вопросам ЖКХ), при отраслевых органах. В Нижегородской области они функционируют при министерствах - социальной политики, имущественных и земельных отношений и др.

Все предусмотренные законодательством субъекты общественного контроля имеют право инициировать и выступать организаторами проведения разных форм общественного контроля. Так, каждый из субъектов на своем уровне и в пределах сферы компетенции осуществляет наблюдение за деятельностью органов исполнительной власти. По результатам мониторинга субъекты приходят к выводу о необходимости проведения различных организационных мероприятий, которыми могут проводиться и в формах, предусмотренных Законом № 212-ФЗ (экспертиза, проверка, слушания и обсуждение), и в иных формах в пределах компетенции, которая оговорена в положениях о соответствующем субъекте.

В качестве субъектов общественного контроля законодательство называет и другие структуры, также созданные для осуществления контроля со стороны общества за деятельностью органов власти. К ним относятся общественные наблюдательные комиссии. Это - общественные формирования. Не будучи юридическими лицами, они действуют на постоянной основе. Главная задача - содействовать обеспечению прав граждан Федеральный закон от 10 июня 2008 года № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 24. Ст. 2789.. Например, Закон «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» так же, как и Закон № 212-ФЗ наделяет общественные наблюдательные комиссии статусом субъекта общественного контроля. Комиссии организованы и действуют на территории субъекта РФ.

В их состав входят представители общественных объединений, направленных на защиту прав человека. Так же как и в отношении общественных советов, в формировании таких наблюдательных комиссий участвует Общественная палата РФ. Ее совет рассматривает все заявления от кандидатов и принимает по ним решения. В рамках исполнения общественного контроля члены наблюдательных комиссий вправе без разрешения, но с предварительным уведомлением территориальных органов исполнительной власти, посещать места принудительного содержания, беседовать с лицами, находящимися под стражей, рассматривать заявления и жалобы этих лиц. По результатам проведения необходимых мероприятий наблюдательные комиссии готовят решения и другие материалы, которые направляют в территориальные органы исполнительной власти, в ведении которых находятся соответствующие места принудительного содержания. Помимо этого, комиссии взаимодействуют с такими институтами как Уполномоченные по правам человека, по правам ребенка, по защите прав предпринимателей. Им тоже направляются заключения по итогам общественного контроля.

Так же как и другие субъекты общественного контроля, общественные наблюдательные комиссии проводят мониторинг за соблюдением прав человека в местах принудительного содержания. Как отмечают исследователи, проведение такого мониторинга требует наличия теоретических и прикладных знаний, так как участие квалифицированных представителей гражданского общества будет способствовать эффективной работе комиссий. Реент Я.Ю. Отдельные формы взаимодействия общественных наблюдательных комиссий с органами и учреждениями уголовно-исполнительной системы // Государство и право. Юридические науки. 2015. С. 51-57. Действительно, при осуществлении общественного контроля в пенитенциарной системе важно учитывать, в том числе, специфику режимных организаций мест принудительного содержания, что также предполагает наличие знаний о нормативной базе данных ведомств, стандартов в области защиты прав человека.

Анализируя положения Закона № 212-ФЗ о субъектах общественного контроля, невозможно не заметить отсутствие в этом перечне граждан как отдельных субъектов. Закон допускает участие граждан как представителей общественных объединений в общественных палатах, советах, закрепляя уже эти объединения как непосредственных субъектов общественного контроля. Обращаясь к другим федеральным законам, видим, что граждане все же могут быть заявлены как субъекты общественного контроля наряду с общественными объединениями, например в ФЗ «О полиции». См. сноску 17. Данный закон был принят до Закона № 212-ФЗ, поэтому логично предположить, что ФЗ «Об основах общественного контроля» должен был использовать уже существующую регулирующие сходные отношения норму, но этого не произошло. В любом случае это не лишает граждан права осуществлять общественный контроль посредством участия в общественных правозащитных организациях, направления обращений в органы исполнительной власти, ознакомления с результатами работы органов и, конечно же, участия в субъектах общественного контроля, закрепленных законодательством.

Таким образом, существующие на сегодня и закрепленные законодательством субъекты общественного контроля формируются при непосредственном участии государства. При этом каждый из субъектов (особенно на уровне регионов) вправе самостоятельно определять направления своей деятельности, которые будут способствовать реализации форм общественного контроля. Граждане и общественные организации, несмотря на отсутствие в перечне субъектов, также могут пользоваться своими правами по участию в делах государства и осуществлять деятельность, подпадающую под признаки общественного контроля.

3. Перспективы развития механизмов общественного контроля

Существование нескольких этапов развития общественного контроля в России предполагает дальнейшее совершенствование этого института и его качественное изменение в каждый исторический период. В силу того, что управленческая деятельность многообразна и характеризуется большим набором отраслей управления, разным и многопрофильным должен быть и контроль за ней. При этом общественный контроль наряду с государственным несет большую функциональную нагрузку, опосредуя общественный интерес самых разных групп населения во множестве областей общественной и государственной жизни.

Сам по себе общественный контроль реализуется его субъектами через определенный механизм, частью которого являются и формы этого контроля. И здесь основным направлением их совершенствования можно считать институциональное формирование единой нормативной базы, которая закрепляла бы исчерпывающий перечень этих форм. Это действительно необходимо в силу многообразия общественной деятельности в разных сферах и, как следствие, разнообразия регулирования общественного контроля. Более того, конструкции, используемые в Законе № 212-ФЗ, сложны для понимания гражданами. Например, положения закона разделяют понятия «организатора» и «инициатора» проведения этих форм. Закон четко раскрывает, какие субъекты могут быть организаторами проведения общественного мониторинга. В то же время в отношении общественной проверки и общественной экспертизы данного перечня не приводит, но устанавливает неисчерпывающий перечень инициаторов данных форм общественного контроля.

На наш взгляд, такая нечеткость приводит к ситуации непонимания со стороны граждан того, когда, в каких формах общественного контроля они могут принимать участие. Вследствие этого вынужденно идет поиск других форм взаимодействия с государственными органами для проявления социальной активности, соответствующую признакам общественного контроля. А.Р. Лаврентьев и Н.А. Красильникова подчеркнули, что такая активность может приобретать форму не только правомерного, но и противоправного поведения. В целях исключения этого исследователи предлагают предоставлять субъектам общественного контроля дополнительные гарантии его осуществления. Исследователи обратили внимание на такое важное направление повышения эффективности деятельности субъектов общественного контроля как заслушивание информации о деятельности субъектов общественного контроля в регионах. Лаврентьев А.Р., Красильникова Н.А. Правовая регламентация взаимодействия органов власти и институтов гражданского общества: опыт Нижегородской области // Народ и власть: взаимодействие в истории и современности. 2015. Вып. 2. С. 113-120.

Присоединяясь к данной точке зрения, хотелось бы предложить дополнения к действующему законодательству. На наш взгляд, уместно ввести понятия «организатора» и «инициатора» проведения форм общественного контроля в специальную статью, которая будет посвящена основным понятиям. Каждое понятие должно раскрываться перечнем конкретных субъектов. Мы предлагаем четко закрепить граждан как инициаторов форм общественного контроля граждан. В качестве организаторов разумным кажется оставить перечень организаторов, предложенный для проведения, прежде всего, общественного мониторинга, и отнести к ним: общественные палаты, советы, наблюдательные комиссии, инспекции, общественные объединения и иные некоммерческие организации. Подобная система будет способствовать тому, что граждане, которые не закреплены в составе субъектов общественного контроля, могут обращаться к этим субъектам со своей инициативой с предложением провести ту или иную форму общественного контроля.

Более того, подобное предложение согласуется с идеей о заслушивании результатов деятельности общественного контроля. Так, граждане, получившие на законодательном уровне право инициировать формы общественного контроля, обращаются за их проведением (организацией) к уполномоченным субъектам, которые в отчетах о своей деятельности, в том числе, будут освещать информацию о мероприятиях, проведенных по инициативам граждан.

Далее, одним из принципов осуществления общественного контроля является обязанность рассмотрения подготовленных по результатам осуществления форм общественного контроля итоговых документов. Важно подчеркнуть то, что учет таких документов возможен только в случаях, предусмотренных законодательством. Получается, что при поступлении документов органы могут их не учитывать, так как нормативного закрепления порядка учета документов общественного контроля, пока не существует. В тесной связи с этим принципом находится презумпция добросовестности деятельности органов исполнительной власти. При рассмотрении поступивших документов все сомнения будут толковаться в пользу органов, деятельность которых подлежала общественному контролю.

Совокупность данных принципов, к сожалению, на практике приводит к тому, что субъекты общественного контроля не всегда способны оспорить добросовестность органов, что соответственно снижает эффективность и результативность их деятельности и общественного контроля в целом. Поэтому необходимо пересмотреть порядок рассмотрения итоговых документов общественного контроля. В данном случае мы предлагаем заменить право органов направлять обоснованные возражения (ст. 16 Закона № 212-ФЗ) на обязанность в любом случае направлять обоснованные ответы. Таким образом, органы, получившие итоговые документы (рекомендации, заключения), по результатам их рассмотрения должны составить мотивированный ответ. В этих ответах органы смогут сообщать субъектам о возможности или невозможности принятия конкретных мер по этим заключениям и обосновать причины принятия того или иного ответа.

В качестве дополнительной гарантии возможно расширить положения законодательства об ответственности, основы которой закреплены в ст. 27 Закона № 212-ФЗ. В данной статье уже закреплена ответственность за воспрепятствование законной деятельности субъекта. Поэтому логично дополнить положения этой статьи ответственностью за игнорирование результатов общественного контроля как итога этой деятельности. Данные меры позволят в целом повысить эффективность взаимодействия институтов гражданского общества и органов власти. На наш взгляд, норма об обязательном ответе органов власти на заключения, подкрепленная ответственностью за невыполнение этой обязанности, позволит избежать формального характера общественного контроля. Поскольку подобного рода взаимоотношения будут в любом случае предусматривать реакцию органов власти на «сигналы», поступающие от общества.

Хотелось бы отметить, что предложенные меры, в том числе, будут носить превентивный характер, так как в случае обязательности ответа органы будут внимательнее относиться к рекомендации, которая поступает к ним по итогам общественного контроля, а значит, при надлежащем исполнении этой обязанности это позволит избежать нарушений прав человека. Норму об ответственности, помимо Закона № 212-ФЗ, может включать Кодекс об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ). В КоАПе РФ, в главе 5, посвященной правонарушениям, посягающим на права граждан, мы можем наблюдать нормы об ответственности в сферах, исключенных из сферы влияния Закона № 212-ФЗ (выборы, референдумы). Более того, в ст. 5.59 КоАПа предусматривается ответственность за нарушения порядка рассмотрения обращений граждан. Следует отметить, что данный вид участия граждан в жизни государства также регулируется специальным законодательством. Но, так или иначе, разумно предположить, чтобы подобного рода ответственность должна быть установлена и за нарушение порядка рассмотрения итоговых документов общественного контроля.

Большим препятствием для реализации форм общественного контроля является установление принципа необоснованного вмешательства в деятельность госорганов и установление ответственности за такое вмешательство. Законодательство использует оценочные категории необоснованности, при этом не раскрываются ее критерии. Таким образом, органы, которые рассматривают итоговые документы общественного контроля, придерживаясь принципа добросовестности органов, могут оценивать любые проявления общественного контроля как необоснованное вмешательство. Хотя общественный контроль, так или иначе, представляет своего рода конституционное право граждан на «вмешательство» в деятельность государственных органов. Поэтому некоторые исследователи предлагают заменить понятия «необоснованного вмешательства» на «злоупотребление правом». Евсиков К.С. Проблемы и перспективы развития института общественного контроля в России // Известия Тульского государственного университета. Экономические и юридические науки. 2017. С. 139-152. Данная категория кажется вполне допустимой. В случае предоставления права гражданам инициировать те или иные формы общественного контроля злоупотребление этим правом будет выражаться в т.н. «нецелевом» проведении форм (не с той целью, которая заявлена).

Особенностью является также то, что порядок реализации форм общественного контроля разработан только теми субъектами, которые формируются властью (общественные палаты, советы и т.д.). Происходит это вследствие современного состояния общества. На настоящий момент наблюдается недоверие, а порой и равнодушие общества к институтам общественного контроля из-за отсутствия достаточного уровня правовой культуры граждан. Поэтому необходимо предпринимать меры по повышению доверия граждан к общественным организациям как субъектам влияния общества на власть, а также стимулировать и поддерживать инициативы уже существующих общественных организаций в различных сферах.

Для этого в первую очередь необходимо повысить доступность и открытость процедур общественного контроля. Сделать это можно применяя информационные технологии. Создание системы электронной демократии должна стать одним из способов для вовлечения граждан в систему общественного контроля. Эта система будет не просто содержать информацию о деятельности субъектов, но должна будет предусматривать возможность осуществлять на ней формы общественного контроля непосредственно. Так, например, на ней смогут размещаться все сведения о текущей деятельности исполнительных органов власти, о проектах нормативных актов, находящихся в разработке. Обладая этими сведениями, осуществлять общественный мониторинг смогут не только уполномоченные на это субъекты, но и обычные граждане непосредственно. Также данная площадка может предусматривать регистрацию общественных экспертов и инспекторов для осуществления общественной экспертизы и проверки соответственно. Во избежание привлечения неквалифицированных специалистов процедура регистрации экспертов и инспекторов должна предусматривать успешное прохождения специального квалифицирующего теста, после чего участник платформы будет наделяться статусом общественного инспектора/эксперта. На этой платформе можно будет разместить и подготовленные документы по результатам осуществления общественного контроля, которые должны подлежать обязательному учету органами. На наш взгляд, в целом данные меры, обсуждаемые в научной среде, смогут повысить уровень самоорганизации общества в сфере общественного контроля и способствовать созданию собственных каналов для его осуществления.

Помимо состояния общества, на реализацию форм общественного контроля влияет и отношение государства в лице его органов к любым проявлениям деятельности институтов гражданского общества. Особенно это проявляется на уровне регионов, где исполнительные органы субъектов не готовы взаимодействовать с представителями общественности в лице некоммерческих организаций. Более того, органы власти относятся к данным проявлениям активности с недоверием. В совокупности с необязательным учетом итоговых документов общественного контроля это приводит к формализации отношений между органами и обществом, что лишает проведение общественного контроля должного результата. Одним из вариантов улучшения такой ситуации может служить установление для органов власти целевых показателей их взаимодействия с институтами гражданского общества. Такими показателями, в том числе, могут являться совместно проведенные мероприятия по результатам общественного контроля; поддержка (как финансовая, так и организационная и т.д.) и совместная реализация инициатив, выдвинутых общественными структурами; мероприятия в виде семинаров и тренингов по повышению взаимодействия между органами и представителями общественности.

Таким образом, для улучшения реализации механизма общественного контроля в России необходимы не только проработка и изменение законодательства, которое на данный момент кажется неполным и поверхностным. Важно также улучшить показатели правовой культуры общества и найти наиболее приемлемые пути взаимодействия государства и общества. Безусловно, данный процесс займет достаточно долгое время. Но следует отметить, что и институт общественного контроля как таковой для современного Российского государства новый и на настоящий момент находится в стадии развития. Поэтому именно сейчас так важно и государству, и обществу предпринять все возможные меры для построения гармоничных отношений. Только такие отношения помогут выявить необходимость в построении реальной, а не формальной, структуры общественного контроля, где обществу будут предоставлены дополнительные возможности для самоорганизации и, как следствие, осуществления должного эффективного контроля. В то же время, государственные органы, также осознав необходимость и приемлемость такой самоорганизации граждан, смогут принимать решения, позволяющие найти эффективные механизмы защиты общества от разрушительных процессов.

Заключение

Общественный контроль достаточно долго не получал нормативного закрепления в нашей стране. Главной предпосылкой для этого стали положения Конституции 1993 года, в развитие которых на протяжении 20 лет был принят ряд законов, раскрывающих отдельные аспекты осуществления общественного контроля, прежде чем начал действовать специальный закон, устанавливающий основы реализации данного института. Именно это многообразие регулирования и повлияло во многом на то, что законодательство, которое должно было быть базовым, обрело несколько поверхностный характер.

В первую очередь данное в законодательстве определение не отражает всей сущности общественного контроля. Для того, чтобы достичь успешного функционирования общественного контроля, определение его содержания должно быть подвергнуто изменениям. Введение в понятие общественного контроля такой категории как «изучение деятельности (актов, решений) органов государственной власти …» поможет избежать определения через формы и цели общественного контроля, как это прослеживается в Законе № 212-ФЗ на данный момент. На наш взгляд, корректировка, предложенная в работе, позволит отразить сущностные черты и назначение общественного контроля.

Недостаток Закона № 212-ФЗ проявляется и в формулировке форм общественного контроля в открытом перечне. Используя формулировки «иных форм» или «и других форм взаимодействия», законодательство предоставляет субъектам общественного контроля при определении направлений своей деятельности использовать и иные формы (круглые столы, независимая оценка, гражданский форум и др.). Основная причина, кроется в том, что проведение общественного контроля возможно в разных сферах, где необходимо руководствоваться положениями специального законодательства, которое также устанавливает формы общественного контроля. Поэтому мы допускаем, что, несмотря на то, что принятый Закон № 212-ФЗ считается базовым, призванным закреплять основы, в нем невозможно отразить исчерпывающий перечень форм контроля. Поэтому на данный момент необходима замена расплывчатых формулировок «иных форм», на «формы, предусмотренные специальным законодательством». Во - первых, это во многом ограничит возможность субъектов общественного контроля интерпретировать федеральное законодательство по-своему и, как следствие, принимать акты, противоречащие ему. Во-вторых, с помощью такой формулировки Закон № 212-ФЗ как бы разграничит формы на две группы: прямо предусмотренные Законом и предусмотренные специальным законодательством. Это поможет установлению общественного контроля в регионах, где при установлении форм общественного контроля субъекты общественного контроля там будут придерживаться перечня, предусмотренного в Законе № 212-ФЗ, а в отдельных сферах - специальными законами.

Реализация форм общественного контроля направлена на функциональную деятельность органов исполнительной власти, под которой понимается осуществление ими полномочий по реализации возложенных на них функций государственного управления в определенной сфере. В соответствии с Законом № 212-ФЗ предусматриваются субъекты, ответственные за реализацию форм общественного контроля. Одним из таких субъектов является Общественная палата Российской Федерации, которая представляет собой объединение представителей гражданского общества. Общественная палата вправе инициировать и организовывать все формы общественного контроля, предусмотренные законодательством. Такими же полномочиями обладают общественные палаты субъектов РФ.

Следующими субъектами являются общественные советы. Они создаются на федеральном и региональном уровнях при органах исполнительной власти. По сравнению с палатами, общественные советы реализуют общественный контроль в сфере полномочий органа, при котором создан. Еще один субъект общественного контроля - общественные наблюдательные комиссии, осуществляющие контроль за обеспечением прав граждан в сфере исполнения наказаний.

Недостатки и достоинства законодательства, прежде всего федерального закона № 212-ФЗ, закрепляющего формы реализации общественного контроля, позволяют выделить основные направления деятельности по усовершенствованию механизмов общественного контроля в России. В первую очередь необходимо закрепить в законе весь понятийный аппарат в отдельной статье, что облегчит понимание законодательных норм обычными гражданами. Именно граждане и общественные объединения должны быть напрямую закреплены в законодательстве как фигуры, имеющие право принимать участие в осуществлении процедур общественного контроля в качестве инициаторов. Так, необходимо выстроить такую систему взаимоотношений, которая будет способствовать успешной реализации общественного контроля: инициатива, исходящая от граждан и общественных объединений, будет получать реализацию путем содействия субъектов, формируемых при участии государства. Таким образом, последние будут не просто выступать непосредственными субъектами общественного контроля, но и будут некими посредниками между органами власти и представителями гражданского общества, которые не входят в их состав.

Одни изменения в законодательстве существующие проблемы реализации общественного контроля решить не смогут. Стоит отметить, что наряду с внесением изменений в законодательство стоит ещё более важная задача - повысить уровень заинтересованности граждан в участии в управлении делами своего государства, а также создать целый комплекс гарантий, предусматривающих возможность самоорганизации граждан для осуществления общественного контроля. Более того, данный комплекс гарантий должен являться тем компромиссным инструментом налаживания взаимоотношений между органами государственной власти и представителями общественности в целях успешного функционирования института общественного контроля.

Библиография

Нормативные правовые акты

1. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. № 31. Ст. 4398.

2. Конституция (Основной закон) Союза Советских Социалистических Республик (принята на внеочередной седьмой сессии Верховного Совета СССР девятого созыва 7 октября 1977 г.) // Ведомости съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. № 41. Ст. 617.

3. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 51. Ст. 7512.

4. Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. № 30. Ст. 4213.

5. Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 21. Ст. 1930.

6. Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 3. Ст. 145.

7. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822.

8. Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2015. № 15. Ст. 1277.

9. Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 19. Ст. 2060.

10. Федеральный закон от 10 июня 2008 г. № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 24. Ст. 2789.

11. Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 7. Ст. 900.

12. Федеральный закон от 22 декабря 2008 г. № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 52. Ст. 6217.

13. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 42. Ст. 5005.

14. Федеральный закон от 23 июня 2016 года № 183-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности общественных палат субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2016. № 26. Ст. 3852.

15. Закон РФ от 2 июля 1992 г. № 3185-I «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 33. Ст. 45.

16. Закон РСФСР от 17 декабря 1965 года «Об органах народного контроля в РСФСР» // Ведомости съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР от 23 декабря 1965 года. № 51. Ст. 564.

17. Закон СССР от 30 ноября 1979 года «О народном контроле в СССР» // Ведомости ВС СССР. 1979. № 49. Ст. 786.

18. Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» // Российская газета. № 5775.

19. Указ Президента от 4 августа 2006 года № 842 «О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, при федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам» // Российская газета. № 4138.

20. Указ Президента от 23 мая 2011 года № 668 «Об общественных советах при Министерстве внутренних дел Российской Федерации и его территориальных органах» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 22. Ст. 3154.

21. Указ Президента РФ от 15 мая 2018 года № 215 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2018. № 21. Ст. 548.

22. Указ Президента от 28 июля 2011 года № 1027 «Об утверждении Положения об Общественном совете при Министерстве внутренних дел Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 31. Ст. 4712.

23. Постановление Правительства от 2 августа 2005 года № 481 «О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам, а также федеральных службах и федеральных агентствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации» // Российская газета. № 3842.

24. Приказ Министра обороны Российской Федерации от 6 ноября 2013 года № 795 «Вопросы Общественного совета при Министерстве обороны Российской Федерации» // [Электронный ресурс] режим доступа: https://function.mil.ru/function/public_board/documents/more.htm?id=11867942@egNPA#txt (дата обращения: 20. 04.2019)

25. Приказ Министерства здравоохранения Российской Федерации от 12 октября 2013 года № 736 «Об утверждении Положения об Общественном совете при Министерстве здравоохранения Российской Федерации» // [Электронный ресурс] режим доступа: https://www.rosminzdrav.ru/open/supervision/council/polozhenie-ob-obschestvennom-sovete (дата обращения: 20.04.2019)

26. Устав Нижегородской области (принят Законодательным Собранием 22 декабря 2005 года) // Нижегородские новости. 2006. № 7.

27. Устав Санкт-Петербурга (принят Законодательным Собранием 14 января 1998 года) // [Электронный ресурс] режим доступа: http://constitution.garant.ru/region/ustav_spb/ (дата обращения: 07.03.2019)

28. Закон Республики Татарстан от 27 апреля 2017 года № 24-ЗРТ «Об общественной палате Республики Татарстан» // Собрание законодательства Республики Татарстан. № 33.

29. Закон Нижегородской области от 22 сентября 2015 г. № 127-З «Об общественном контроле в Нижегородской области» // [Электронный ресурс] режим доступа: http://docs.cntd.ru/document/465527030 (дата обращения: 02.03.2019)

30. Закон Кировской области от 11 ноября 2016 г. № 8-ЗО «Об общественном контроле в Кировской области» // [Электронный ресурс] режим доступа: http://www.zsko.ru/documents/docs/index.php?ID=22491 (дата обращения: 02.03.2019)

31. Закон Краснодарского края от 25 декабря 2015 г. №3305-КЗ «Об общественном контроле в Краснодарском крае» // [Электронный ресурс] режим доступа: http://docs.cntd.ru/document/432809870 (дата обращения: 02.03.2019)

32. Закон Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 19 ноября 2014 г. № 96-ОЗ «Об общественном контроле в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре» // [Электронный ресурс] режим доступа: https://depgz.admhmao.ru/obshchestvennyy-sovet/zakonodatelstvo/khanty-mansiyskiy-avtonomnyy-okrug-yugra/1043582/zakon-ot-19-11-2014-96-oz-ob-obshchestvennom-kontrole-v-khanty-mansiyskom-avtonomnom-okruge-yugre (дата обращения: 10.03.2019)

33. Закон Нижегородской области «Об охране атмосферного воздуха в Нижегородской области» // [Электронный ресурс] режим доступа: http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?doc_itself=&infostr=xO7q8+zl7fIg7vLu4fDg5uDl8vH/IO3lIOIg7+7x6+Xk7eXpIPDl5ODq9ujo&nd=152016757&page=1&rdk=0#I0 (дата обращения: 10.03.2019)

34. Закон Нижегородской области «Об охране озелененных территорий Нижегородской области» // [Электронный ресурс] режим доступа: http://docs.cntd.ru/document/944931822 (дата обращения: 11.03.2019)

35. Закон Нижегородской области «Об охране труда в Нижегородской области» // [Электронный ресурс] режим доступа: http://docs.cntd.ru/document/944944265 (дата обращения: 20.03.2019)

36. Закон Республики Башкортостан от 03 апреля 2009 года № 108-З «Об Общественной палате Республики Башкортостан» // [Электронный ресурс] режим доступа: http://docs.cntd.ru/document/935116371 (дата обращения: 20.03.2019)

37. Закон Республики Калмыкия от 02 марта 2017 года № 229-V-З «Об общественной палате Республики Калмыкия» // [Электронный ресурс] режим доступа: http://docs.cntd.ru/document/445095016 (дата обращения: 22.03.2019)

38. Закон Ростовской области от 21 февраля 2017 года № 1025-ЗС «Об Общественной палате Ростовской области» // [Электронный ресурс] режим доступа: http://docs.cntd.ru/document/444997048 (дата обращения: 23.03.2019)

39. Закон Ленинградской области от 13 ноября 2015 года №114-ОЗ «Об общественном контроле в Ленинградской области» // [Электронный ресурс] режим доступа: http://docs.cntd.ru/document/537983372 (дата обращения: 23.03.2019)