Региональная специфика назначения председателей районных судов в России в 2000-е годы
Формальное закрепление полномочий за председателями суда как один из ключевых моментов в судебной реформе. Знакомство с региональной спецификой назначения председателей районных судов в России в 2000-е годы. Общая характеристика института судебной власти.
| Рубрика | Государство и право |
| Вид | дипломная работа |
| Язык | русский |
| Дата добавления | 01.12.2019 |
| Размер файла | 97,0 K |
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Размещено на http://www.allbest.ru/
Региональная специфика назначения председателей районных судов в России в 2000-е годы
Введение
Данная работа рассматривает большой процесс централизации власти в России в начале 2000-х годов через призму судебной реформы. Одним из ключевых моментов в судебной реформе стало формальное закрепление полномочий за председателями суда. Председатели суда в России отличаются заметными полномочиями и обширными функциями, что делает их влиятельным каналом контроля за судами. В работе анализируются региональные особенности назначений председателей районных судов. Полученные результаты подтверждают региональную вариацию в назначении новых людей в суды, которая обусловливается как политическими факторами, выраженными в доле голосов за инкумбента, так и в реформаторских целях государства, выраженных в увеличении новых назначений в регионах с низким экономическим потенциалом.
Институт судебной власти, как и любой другой институт, зависит от предшествующего развития. В случае c российской судебной системы - это наследство, передаваемое еще судебной властью советского прошлого. Примечательным в таких пост коммунистических системах является бюрократическая подотчетность судьи. Чтобы понимать, что это за вид подотчётности, надо уточнить что он противопоставляется профессиональной. Соломон, П. "Подотчетность судей в посткоммунистических государствах: от бюрократической к профессиональной подотчетности." Право и правоприменение в России: междисциплинарные исследования. 2011. 80. При таком виде судейской системы, судья встраивается в строгую иерархическую систему, и судебные решения которые он/она производит, должны происходить с оглядкой на вышестоящих коллег. Такой вид принятия судебных решений ставит под угрозу судебную независимость и превращает судей из людей творящих закон и отдельную ветвь власти - в простых бюрократических работников. Bell, John. Judiciaries within Europe: a comparative review. Vol. 47. Cambridge University Press, 2006.
Такая строгая иерархия судебной власти в России - создает отличные каналы для влияния на судей и их решения. Наличие таких каналов становится особенно актуальным, когда необходимо предопределить исход важного политического дела, или подготовиться к электоральному циклу. См. например Popova M. Politicized justice in emerging democracies: a study of courts in Russia and Ukraine. - Cambridge University Press, 2012 Одним из таких каналов на местах является председатель суда. Когда мы обращаемся к литературе о российской судебной системе и независимости судей, почти каждый источник будет упоминать о том, насколько этот институт подрывает судебную независимость. Например, во многих рекомендациях по улучшению судебной системы Центр Стратегических Разработок и Институт Проблем Правоприменения при ЕУ СПб - неоднократно обращают внимание на организационную зависимость судьи и его дисциплинарную ответственность, которую может инициировать председатель. А в качестве решений же предлагают лишить председателя части ключевых функций или же вовсе отметить этот институт. См.например: «Предложения по совершенствованию судебной системы в Российской Федерации и изменению нормативных актов в целях их реализации» Центр Стратегических Разработок 2018 https://www.csr.ru/wp-content/uploads/2018/02/Doklad_sudebnaya_systema.pdf
Волков, В., Григорьев, И., Дмитриева, А., Моисеева, Е., Панеях, Э., Поздняков, М., ... & Шклярук, М. (2013). Концепция комплексной организационно-управленческой реформы правоохранительных органов РФ. Однако пока - это только предложения, а фигура председателя была и остается очень влиятельной, что поднимает ряд вопросов относительного того, кем такой канал влияния используется, как и зачем? Ведь действительно, если система предполагает, что на судей можно влиять, а как мы увидим дальше - концентрация полномочий у председателя не результат случайного стечения обстоятельств, а намеренное наделение полномочиями этой фигуры в начале 2000-х, значит это влияние будет оказываться. Поэтому объектом исследования будут председатели судов.
Данная работа является продолжением работы 3 года обучения, посвященной судейским назначениям в верховных, краевых, областных судов и судов автономных округов субъектов Российской Федерации. Губайдуллина Софья “Политические факторы назначения судей в РФ 2000-2005" Главная цель предыдущего исследования состояла в том, чтобы понять существуют ли политические факторы в назначении и переназначении судей в суды соответствующего уровня. Исследование показало, что в назначении судей в начале 2000-х годов, политический фактор, действительно, присутствует. А, именно, с приходом Владимира Путина в 2000-м году, в более демократичных регионах судей назначали гораздо больше и интенсивнее, чем в регионах, где режим был менее демократичен. Также, в тех субъектах федерации, где глава региона открыто поддерживал блок “Отечество - Вся Россия”, судьи также назначались чаще. Объясняется это тем, что судьи в Верховные Суды, которые ранее назначались и утверждались региональными элитами этих регионов, теперь стали сменяться чтобы с одной стороны, представлять центр, а с другой стороны быть менее зависимыми от региональных элит. Там же
Тенденции нового правительства в 2000-х можно описать как централизаторские. Мы подробно говорили о том, как эта централизация отражалась на механизмах рекрутирования судей. Эта же тенденция может быть замечена и в подходах к управлению председателями судов и их назначения: председатели перестали назначаться региональными органонами законодательной власти, и перешли к назначению Президентом, точно вписавшись в иерархию судебной власти, при которой назначение происходит с согласия коллег выше. Поэтому, учитывая это тяготение судебной власти к центру, предметом работы оказывается централизация судебной власти.
Опираясь на результаты исследования прошлого года назначения судей и понимая, что в назначении судей существует политическая составляющая, вполне реально допустить, что при назначении председателей центральные власти также руководствуются какими-то предпосылками. Тогда, допуская что председатели, действительно, канал такого влияния, мы предполагаем, что в каких-то случаях центральные власти будут более заинтересованы задействовать такой механизм, а значит должна быть какая-то вариации в назначении председателей по регионам. Таким образом, вопрос исследования может быть сформулирован так: Какие условия и события в регионе влияют на переназначение старых или назначение новых председателей суда?
Цель исследования - выявить региональные условия, в которых центральные власти считают необходимым мобилизовать такой канал влияния на судей, как председатели судов
Задачами исследования в этом контексте являются:
1. Рассмотрение института председателя суда в России и соответствующего или аналогичного института в других странах мира.
2. Выявление особенностей председателей в России и их влияние на независимость судей.
3. Анализ общих стратегий управления судами в авторитарных режимах.
4. Моделирование условий в регионах, объясняющих различия в назначении новых председателей в районные суды
5. Статистическая проверка влияния сформулированных наборов региональных условий на количество назначаемых председателей в регионе
Настоящая работа направлена литературы в судах посткоммунистических стран: их функционирование, управление и управление. Ожидаемые результаты работы должны выявить региональные особенности, побуждающие центральные органы власти использовать механизмы переназначения председателей.
В фокусе исследования - председатели районных судов. Количество районов в регионе определяет количество председателей судов. По данным на 2010 год -- это 1868 муниципальных районов и 500 городских округов. Указы о назначениях - подписываются президентом и выходят каждый месяц. Указы выкладываются в открытый доступ на сайт Архива Кремля. В качестве метода анализа эмпирических данных предполагается использование различных моделей регрессионного анализа с учетом структуры панельных данных.
Структура работы следующая: первая часть работы посвящена теоретическому обзору функционирования института председателей и схожему ему институту администраторов в западных странах. Далее, освещается судебная реформа России - с ее запуска в 1991 году до кардинальных реформ, начавшихся в 2001. Затем мы переходим к председателям суда в России и разбираемся в том, какую власть они получили согласно реформам 2001 и как это сказывается на судебной независимости и на потенциальном влиянии председателей на судей. Во второй главе работы рассматриваются общие подходу к «укрощению» судов в авторитарных режимах и их теснение со стороны исполнительной власти. В этой же главе выводятся гипотезы.
Третья часть работы - традиционно эмпирическая - предполагает и выводит гипотезы из научной литературы по данной тематике, и тестирует гипотезы на собранных авторами данных. В заключении подводятся итоги работы, оцениваются полученные результаты.
1. Основные подходы к изучению председателей судов
1.1 Независимость судей в устойчивых демократиях
суд реформа региональный
Кто такие председатели суда и как появился этот институт и можно ли его как-то обойти? Эту работу и эту главу мы начнем с того, что посмотрим на то что происходит в зарубежных странах в вопросах организации судебного процесса, разберемся как понимается роль президента суда в этих странах и постараемся отследить основные тренды того как институционально эта фигура ограничивается.
Институциональная организация судебной власти требует детального рассмотрения, считает Джон Белл. Bell, John. Judiciaries within Europe: a comparative review. Vol. 47. Cambridge University Press, 2006. Если быть точнее, то для него важно то, как внутри работает система: как судьи продвигаются по карьере, как выстраиваются их отношения с судебным сообществом и коллегами. Все эти факторы, полагает Белл, напрямую отражаются на том, каких судей мы получаем в конечном итоге и то, как работает судебная система в целом Ibid. Исходя из того подхода, нам важно понимать, как работает институт председателя суда, но не только в России, где фигура председателя подвержена многочисленной критике с точки зрения потенциального подрыва судебной независимости. Нам также любопытно посмотреть на то, как этот самый институт работает в других странах, для чего он нужен, какие альтернативы есть в других странах и что делает российский случай исключительным или не делает вовсе. Поэтому в этой главе мы сосредоточим свое внимание на конкретных институтах председателей судов (presidents of the courts) В зависимости от страны presidents of the court, presiding judge, Chief Judge и администраторов судов (court administrator) - идентичным, по набору функций с председателями российских судов. Основной целью этой сравнительной главы, является попытка показать функционирование судебной системы в отношении судопроизводства и кадрового обеспечения судей в странах с различным государственным устройством: будь то централизованная Франция, федеративная и очень децентрализованная Германия, либо Испания, унитарная по Конституции, но в вопросах судейского рекрута и правоприменения больше напоминает нам федерацию и так далее.
Администраторы или председатели - это чаще всего формально закрепленная роль в суде, которая по своей сути схожа с ролью исполнительного директора в крупной компании или фирме (CEOs) Вообще, мы едва ли можем поставить знак равенства между администраторами и председателями, так как оба института подразумевают отличные функции. Однако, как мы увидим ниже, говорить об идеальных типах того и другого не приходится, так как в зависимости от страны, или даже штата - функции сливаются или распределяются по-разному.. Сказать о том, где и когда появился первый судебный председатель - сложно, да и вряд ли даст нам какой-то исследовательски важной информации, однако очевидно то, что запрос на руководящие роли внутри суда - всегда был. Александр Айкман в своей книге посвященной судебному администрированию в США, подробно описывает нам функции суда: с одной стороны, это явные и интуитивно понятные нам функции руководящего как распределение дел (case load), связи со общественностью и другими ветвями власти; c другой стороны, функции неявные обывателю, но входящие в почти регулярный список дел вроде ремонта здания, обучения персонала и повышения квалификации судей, работой с присяжными, рекрута судебных клерков, обеспечения судей водой и ручками. Aikman, Alexander B. The art and practice of court administration. Routledge, 2017. При таком объеме ежедневных дел, главный судья, на которого обычно и ложилось бремя всех этих обязанностей, едва ли может балансировать между вынесением судебных решений и улаживанием бытовых вопросов. Более того, резкая юридикализация американского общества (ситуация, при которой простые граждане чаще начинаются обращаться в суд для решения вопросов), которая происходит в первой половине 20го века, приводит к резкому увеличению дел в судах и сильнейшей загруженности судей. Remington, Michael J. "Circuit Council Reform: A Boat Hook for Judges and Court Administrators." BYU L. Rev. (1981) p.699 Все факторы вместе, объясняют постепенный переход американских судов к профессиональному администрированию.
И хотя, как было сказано выше, сложно назвать точное время и место создания такого института, можно точно сказать где было создано первое сообщество судебных администраторов. В 1955 году в США создается Съезд судебных администраторов (the National Conference of Court Administrative Officers), целью которого становится обмен опытом между людьми руководящими и администрирующими работу суда. Fetter, Theodore J. A History of the Conference of State Court Administrators. National Center for State Courts, 1981. За пять лет до этого, в 1950 году создается подобный съезд Главных судей (the Conference of Chief Justices). С этого времени, к работе администратора начинают относиться не как к комплементарной функции главного судьи, но как отдельной категории профессионального работника суда: начинают появляться курсы по обучению судебных администраторов, публиковаться статьи. См.например: Meyer, Bernadine. "Court Administration: The Newest Profession." Duq. L. Rev. 10 (1971): 220.; Yegge, Robert B. "Professional Training for the Court Administrator." Judicature 60 (1976): 123.; Burger, Warren E. "Court Administrators-Where Would We Find Them." Judicature 53 (1969): 108.; Klein, Fannie J. "The position of the trial court administrator in the states." Judicature 50 (1966): 278.; Gallas, Edward C. "The planning function of the court administrator." Judicature 50 (1966): 268.
Судебная система США едва ли сравнима с другими системами в данной главе. Так, 87% судей в США - выбираются. Aikman, Alexander B. The art and practice of court administration. Routledge, 2017. В каждом суде есть Главный судья (Chief Justice), но не в каждом суде есть отдельная должность администратора. Решение о назначении администратора принимается внутри самого суда, и именно судьи решают кто будет администрировать дела в их суде. Чаще всего, судьи коллегиально принимают решение о назначении кандидатуры, что делает кандидата и саму позицию - легитимной в глазах всех судей; реже, администраторы назначаются председательствующим судьей. Butler, Burton W. “Presiding Judges' Role Perceptions Of Trial Court Administrators.” The Justice System Journal, vol. 3, no. 2, 1977, pp. 181-198. JSTOR, www.jstor.org/stable/20877538. Преимущество обычно отдается кандидатам с бизнес образованием или образованием в сфере менеджмента, с длительным (не менее 10 летним) опытом работы в сфере публичного администрирования. Aikman. Op.cit.
Французский пример судебной системы, в отличие от той же в США - очень централизованный. Управлением и менеджментом обычных судов (т.е. судов по гражданским и уголовным делам) занимается Министерство Юстиции. В ведение Министерства входит организационное обеспечение судов и судей, а также судейские назначения.
Назначение судьи во Франции происходит несколькими стадиями: саму кандидатуру выдвигает Министерство Юстиции, оно же и объявляет о новом вакантном месте, эта кандидатура проходит одобрение Высшего Судебного Совета, после чего указ о самом назначении подписывается Президентом Республики. Министр Юстиции также занимается назначением администраторов судов (greffier or Chief Clerk of the Court Garapon, Antoine, and Harold Epineuse. "Judicial independence in France." Judicial Independence in Transition. Springer, Berlin, Heidelberg, 2012. p.277). В ведение администраторов входит контроль за судебным зданием и бюджетом, выделяемым на суд, обучение персонала, информационное обеспечение суда и т.д. Отстранение судьи от дела может происходить из-за конфликта интересов и по заявлению судьи или сторон, но не председательствующего судьи.
Чтобы сбалансировать Министерство Юстиции в пользу судей, а не исполнительной власти, во французской судебной системе, так же действует специальный Высший Судебный Совет (Conseil Supйrieur de la Magistrature), основной задачей которого является продвижение по службе судей и рекомендации на назначения президентов судов, прокуроров. Ibid. p. 279 Совет является автономным по отношению к Министерству или исполнительной власти в целом, и состоит как из самих судей, так и из внешних акторов, вроде адвокатов и юристов.
Председательствующие судьи, в свою очередь, обладают управленческой ролью в отношении персонала в их суде, но это сводится к тому что он выступает в качестве «поручителя, при мониторинге деятельности судьи или ручается за него при продвижении по службе». Распределением дел во французской судебной системе заведует тоже председатель, который распределяет дела на основе объективных критериев: умений судьи, его специализации, загруженности на конкретный момент времени.
Таким образом, независимость судей во Франции обеспечивается во многом тем, что вопросами продвижения судей и их назначения, занимается автономный и независимый Судебный Совет, который является своего рода медиатором между судебным сообществом и исполнительной властью. На уровне же судов, независимость судей обеспечивается отсутствием влиятельной роли председателя. В случае Франции такая роль разделена между двумя лицами: судебным администратором и председательствующим судьей. Роль последнего же обусловлена необходимостью надзора за распределением дел (по установленным критериям) и в целом необходимостью иметь ответственное лицо, которое в последствии является представителем конкретного суда на конференциях, съездах судей и т.д.
В контексте развития судебной системе за рубежом интересно также посмотреть на то как в федеративном государстве Германия устроена судебная система. Принимая во внимание государственное устройство Германии здесь, мы ожидаем увидеть классический пример того как функционирует судебная система в федерациях и как центр делит полномочия с регионами. Белл отмечает, что географическая мобильность судей в немецких судах - очень низкая. В первую очередь это происходит потому, что суды находятся в ведении земель, а не федерального центра. Так что судья представляет исключительно свой регион и служит ему (“Land is the employer” - отмечает Белл). Bell. Op.cit. p. 111 Во-вторых, для немецкого правосудия характерно деление судов на специализации (налоговые, гражданские, социальные и т.д.), а это значит, что чаще всего, начав карьеру с определенной специализации, судья обычно не склонен менять ее, и быть профессионалом в выбранной области права.
Назначение судьи берет начало в местном представительном органе суда (Prдsidialrat), который состоит из председателя и других судей, выбранных коллегиальным решением. Они выносят решение о способностях кандидата и направляют свое мнение дальше в Совет Судей. Назначение судей производится Министром, с учетом мнения Совета Судей.
В том, что последнее слово при назначении судьи стоит за Министром, Белл усматривает политический элемент. Так, несколько исследователей подтверждают, что при принятии решения о назначении, Министр склонен отдать предпочтение кандидатам, поддерживающим его партию или кандидату, импонирующему ему. Horn et al., German Private and Commercial Law, above n. 15, 39. ; Bell Так называемый политический фактор также отражается в том, что в Совет Судей, который как мы помним из текста выше, принимает решение о рекомендации кандидатуры, состоит из судей и членов парламента Федеральной Земли.
В немецких судах есть позиция президента суда (председателя). Его деятельность касается чаще всего вопросов управления суда, общения с министерством которое управляет судом и т.д. Обладая функциями как менеджера, так и судьи (председатели заседают как судьи) роль председателя существенная ограничена в вопросах касающихся судебных принятий решения. Seibert-Fohr A. Judicial independence in Germany //Judicial Independence in Transition. - Springer, Berlin, Heidelberg, 2012. - p. 447-519. Ограничена она настолько, что президентам суда нельзя выносить никаких замечаний или рекомендаций судьям по поводу того, как решить дело или применить тот или иной закон Соломон, П. "Подотчетность судей в посткоммунистических государствах: от бюрократической к профессиональной подотчетности." Право и правоприменение в России: междисциплинарные исследования. 2011.. Президент суда оценивает судей, но этот процесс строго формализированный, а в некоторых землях и вовсе подразумевает строгую оценку «по баллам». Питер Соломон отмечает роль президента суда как «первого среди равных» (не начальника). Там же. С. 90 Административными функциями внутри самого суда занимается либо председатель, либо администратор суда. Председателя суда судьи выбирают сами.
Испания -- это еще один кейс на который интересно посмотреть. С одной стороны, интересно, унитарное государство, на уровне автономных единиц функционирует по-другому - как федеративное государство. Еще одним ракурсом для рассмотрения Испании является ее история. А именно путь демократизации, последовавший после смерти Франко в 1975 году, и новая Конституция. Даже в этом случае мы увидим как институциональное строительство (в данном случае мы смотрим исключено на судебную систему) осуществляется таким образом, чтобы избежать ошибок централизации власти в руках одного актора. Bell, J. (2001). Judicial Cultures and Judicial Independence. Cambridge Yearbook of European Legal Studies, 4, 47-60.
Переход своего рода к коллективности в оппозиции к единоличному принятию решения хорошо демонстрирует создание Генерального совета судебной власти (Consejo General del Poder Judicial). Совет состоит из 20 человек (судей и профессиональных адвокатов), которые отбираются парламентом Guarnieri C. Appointment and career of judges in continental Europe: the rise of judicial self-government //Legal Studies. - 2004. - Т. 24. - №. 1-2. - С. 169-187.. В обязанности Совета входит назначение судей и председателей судов. Дискреция председателя сильно ограничена и сосредоточена в вопросах распределения дел между судьями. Всем остальным занимается менеджер суда, который назначается другим органом: организационным обеспечением суда, распределением финансирования, информационным оснащением и т.д.
Во избежание политизации судебной власти, действующим судьям запрещено быть членами политической партии, как например в Германии, где судьи могут открыто проявлять свою приверженность тем или иным политическим силам. Pйrez, Aida Torres. "Judicial Self-Government and Judicial Independence: the Political Capture of the General Council of the Judiciary in Spain." German Law Journal 19.7 (2018). P. 1769-1800.
Таким образом, посмотрев на то как устроен суд и судебная власть в разных странах, можно сказать, что судебная независимость не может пониматься как набор универсальных правил и практик, но как уникальный, в каждом новом случае набор институтов и их функционирования с учетом предшествующей истории этой судебной системы. Однако и здесь мы можем наметить основные тренды и особенности как коллективное принятие решений, независимых и реально функционирующих институтов судебного сообщества и их наличие серьезных полномочий в их введении.
1.2 Двенадцать лет судебной реформы
Предыдущая глава дала представление об институте председателя суда (президента суда, председательствующего судьи, судебных администраторов) в мировой практике развитых стран. В этой главе мы собираемся обратиться к такому же институту в российских судах. В общих чертах, Петер Соломон разъясняет, что такая роль председателя, какую он получает в России - характерна для всего постсоветского пространства и является наследством коммунистического прошлого. Solomon P. H., Foglesong T. Courts and transition in Russia //The Challenge of. - 2000. P.47 Действительно, даже в странах Восточной Европы - председатели обладают самыми обширными полномочиями, в сравнении с их коллегами западнее. Blisa, Adam, and David Kosaш. "Court Presidents: The Missing Piece in the Puzzle of Judicial Governance." German Law Journal 19.7 (2018): 2031-2076. Далее мы посмотрим на то, как развивался этот институт.
Если смотреть назад и разбираться в том, как развивалась судебная система современной России, то, однозначно, началом этого развития будет считаться попытка запустить судебную реформу в начале 90-х годов. На тот момент времени, судебная реформа - с одной стороны, была крайне необходима, ведь советское правосудие было неэффективным, так как право и закон были ключевыми инструментами государства достижения целей политики, чем индивида при защите своих прав и/или защите от государства. Hendley K. Legal development in post-Soviet Russia //Post-Soviet Affairs. - 1997. - №. 3. - p. 228-251. Переход от плановой к рыночной экономике, соответственно, подразумевал изменение системы правосудия, которая теперь бы смогла защищать и интересы инвесторов, бизнеса, частных собственников.
С другой стороны, не смотря на объективные причины, по которым реформа должна проводиться, она не получила большой политической значимости на тот момент и проводилась благодаря заинтересованным людям внутри самой судебной системы. Так, осенью 1991 года была принята “Концепция судебной реформы”, которая определяла необходимость проведения реформы, и намечала важные для развития направления. П. Соломон считает что Концепция - была очень радикальной на тот момент (хотя многие её положения и сейчас трудно представимы в современной России). Solomon, P. H., Foglesong T. "Courts and transition in Russia." The Challenge of Judicial Reform in Russia (2000). P.11 Так, в проекте судебной реформы предполагалась двойная модель судебной системы федеральная и республиканская. В противовес ныне действующей единой и централизованной. Согласно авторам Концепции, такой подход к судебной системе был бы логичным продолжением федеративной системы, закрепленной в договоре РСФСР. От этой идеи отказались и уже в законе 1992 «О Судебной Системе» уточняется что в России единая судебная система. И хотя Верховный Совет одобрил Концепцию, принимать законы по ней никто не спешил - нехватка финансирования, а также другие, более важные вопросы стояли на повестке на тот момент. Ibid. p. 17
Результатом начавшихся движений стал закон “О статусе судей” принятый в 1992 году, который определил положение судей, процедуру их отбора и назначения (на тот момент выбирали и назначали региональные органы законодательной власти) Закон РФ "О статусе судей в Российской Федерации" от 26.06.1992 N 3132-1, определи новый орган судейского сообщества - Квалификационную Коллегию Судей. О назначении председателей в версии закона 92 года не упоминалось и, предполагается, что назначениями занимались региональные парламенты. В рамках судебной реформы начала 90-х годов были так же приняты важные для системы законы: “О Конституционном суде” Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 N 1-ФКЗ (ред. от 29.07.2018) "О Конституционном Суде Российской Федерации", “Закон об Арбитражном суде” Федеральный конституционный закон от 28.04.1995 N 1-ФКЗ (ред. от 29.07.2018) "Об арбитражных судах в Российской Федерации" - которые фактически создавали новые судебные органы. Принятие Конституции в 1993 году, уточнило, что судьи федеральных судов должны назначаться Президентом РФ. 85 статья Конституциии Россйиской Федерации (1993)
Тот факт, что судебная реформа тогда, не получила политической значимости, находит отражение в финансировании судов. На протяжении всех 90-х годов суды находились в затяжном кризисе: нехватка финансирования со стороны центра, восполнялась поддержкой местной элиты, а также людей, заинтересованных в предопределении исхода того или иного судебного дела. Судьям не выплачивалась регулярно зарплата, а судебные здания были в аварийном состоянии (многие суды и вовсе располагались в жилых домах). Такая нехватка финансирования, определяла появление тесных связей судей с региональными элитами, которые помогали судьям выживать, работать. Главным каналом такого влияния становится председатель суда - который прекрасно знает судей и руководит судом Solomon, Foglesong. Op.cit. p. 86, имеет тесные связи с прокуратурой и властями.
Ко всему хаосу судебной системы того времени, добавлялось и наличие двухсторонних договоров между федеральным центром и регионами. Большинство из таких договоров, заключенных с республиками, предусматривают предметы совместного ведения между Кремлем и субъектом, где помимо прочего регион наравне с центром наделяется полномочиями назначать судей. Так, данные, собранные для работы по политическим факторам судейских назначений в регионах, демонстрируют отсутствие (или единичные случаи) назначений судей в Республиках в президентских указах. Губайдуллина 2018 Выходит, что несмотря на 85 статью Конституции, где уточняется право Президента назначать судей, в некоторых регионах (в Республиках) большинство судей по- прежнему назначалось региональными органами законодательной власти. Двухсторонние договора, конституции Республик и Уставы областей, также привели к тому, что правоприменение было не единым на территории всей страны и создавалась такая ситуация, что одно и то же дело могло получить разный исход в разных частях России. Показательными, в этом смысле, стали Республики Башкортостан и Татарстан, которые не приняли факт того, что Президент РФ назначает судей на бессрочной срок, и издали собственные законы, где судьи выбирались на 10 лет местными легислатурами с подтверждением Президента Республики. Solomon, Foglesong. Op.cit. p.15
По мере продвижения 90-х годов, постепенно принимаются законы, заданные повесткой Концепции в начале 90-х. Вот в 1995-97 годах принимается «Закон о Судебной Системе» Федеральный конституционный закон от 31.12.1996 N 1-ФКЗ (ред. от 30.10.2018) "О судебной системе Российской Федерации" (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2019), вносятся поправки к Закону «О статусе судей». В 1998 принимается, а с 1999 года вступает в силу Закон «О судебном департаменте». В Судебной системе РФ создается новый, и предполагаемо независимый институт, заведующий организационным обеспечением суда - попытка отойти от системы, при которой суди финансировались регионами и сделать организационное обеспечение судов централизованным. Судебный Департамент - это также попытка отойти от прямого влияния исполнительной ветви власти на судебную, путем финансирования. Solomon. Op.cit.Департамент, помимо прочего, собирает статистическую информацию о работе судей и выполнении судьями норм. На уровне суда, создается должность администратора суда, которая предполагает представительство департамента на судебном уровне (см. далее).
В 2000-м году происходит смена власти и президентом Российской Федерации становится Владимир Путин. Необходимость возобновления действий по проведению судебной реформы периодически поднимается на Съездах Судей и различных совещаниях, посвященных экономическим реформам. Важность скорейшего проведения реформы, объясняется необходимостью построения крепкой основы для экономических реформ. Ясин, Е. Г. "Приживется ли демократия в России. 2-е изд., расшир. и доп." М.: Фонд «Либеральная миссия (2012). Именно поэтому, теперь реформа получает значимость: для экономической реформы - нужны независимые суды. Там же Почти весь 2000-й год посвящен построению единого правового пространства на территории РФ. Это, как уже отмечалось выше, результат двухсторонних договоров, региональных законов, конституций и уставов, противоречащих Конституции РФ. В целом таких противоречащих норм было выявлено около 2500 тысяч,Козак Д. (2000) Дмитрий Козак о выравнивании законодательного поля России // Интервью Радиостанция "Маяк" которые должны были быть приведены в соответствие с Конституцией РФ до конца 2000-го года. В Республиках, отмечает Дмитрий Козак в одном из своих интервью, такой процесс унификации проходил гораздо дольше чем в краях или областях. Там же
Начиная с лета 2000-го года, Центр Стратегических Разработок во главе с Германом Грефом начинает разрабатывать план судебной реформы. Представленный план реформы многих не устраивает. В нем предлагаются срочные назначения судей со сроком на 15 летом, судейская ответственность. Открыто против таких положений реформы выступает председатель Верховного Суда Вячеслав Лебедев и 28 ноября 2000 года Владимир Путин подписывает указ о создании рабочей группы по разработке судебной реформы, во главе которой стоит Дмитрий Козак (на тот момент Руководитель Аппарата Правительства).
К концу 2000-го года работа по ревизии законодательных актов подходит к концу, и идет работа по разработке судебной реформы. Там же В мае 2001 года Дмитрий Козак представляет проект реформы, в рамках которого предполагается принятие нескольких законов, внесение изменений к уже имеющимся, а также создание кодексов. См. Губайдуллина Курсовая работа за 3 курс 2018 Дума не может согласовать принятие в первом чтении и откладывает обсуждение до осени 2001 года. В это же самое время, Прокуратура (в лице Владимира Устинова) активно выступает против некоторых положений реформы. Так, например, реформа предполагает, что прокуратура теперь лишается права инициировать арест или обыск, и происходит это все только с согласия суда. Ясин. Е.Г. Указ. соч Потеря таких больших полномочий у прокуратуры - заставляет ее активно вмешиваться в процесс принятия законов по реформе, а затем и
После длительных обсуждений и дебатов, 28 ноября 2001-го года Гос. Дума принимает Во втором чтении закон «внесении изменений в закон о «О статусе судей»; «О судебной системе» Федеральный конституционный закон от 31.12.1996 N 1-ФКЗ (ред. от 30.10.2018) «О судебной системе Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2019) - КонсультантПлюс [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=LAW&n=310111&fld=134&dst=1000000001,0&rnd=0.05499270412270718#05986785601602205 (дата обращения: 27.04.2019); «О Конституционном Суде» Федеральный конституционный закон от 15.12.2001 N 5-ФКЗ "О внесении дополнения и изменений в Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации"; Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" от 15.12.2001 N 169-ФЗ, а позднее, в декабре принимаются еще и Уголовный, Административный и Трудовой Кодексы. Таким образом начинает работать целевая программа по развитию судебной системы 2002-2006. Подробно о том, что предполагала реформа и какие были приняты нововведения в ходе ее реализации, описано в работе прошлого года, поэтому здесь мы не будем на этом останавливаться. Однако в общих чертах, большинство экспертов оценивают реформу как успешную, так как суды получили должное финансирование, необходимые кодексы были приняты, судебный штат расширен и введены новые институту (как например мировые судьи), которые, отчасти, способствовали разгрузке судей. Solomon Jr P. H. Assessing the courts in Russia: parameters of progress under Putin //Demokratizatsiya. - 2008. - Т. 16. - №. 1. - p.65 Что же представляется нам интересным, в разрезе данной работы, так это то какие полномочия получил председатель, ведь законно они были оформлены только в 2001 году - что и будет рассмотрено в следующей главе.
1.3 Институт председателя суда в России
Каждый федеральный суд имеет должность председателя суда. До 2002 года председатели судов имели пожизненное назначение. В 2001 году с поправками к закону “О статусе судей”, назначение председателей стало срочным - 6 лет. Теперь, согласно новой формулировке, председатель может неоднократно назначаться на должность, но не более двух раз подряд. Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" от 15.12.2001 N 169-ФЗ (ст.6.1) На деле же, как пишет Волков, председатель сначала работает в этой должности 12 лет, а потом переходит председателем в другой суд и работает до ухода в отставку. Вадим Волков. (2019) Что мешает нашему суду стать независимым https://www.znak.com/2019-03-29/chto_ne_tak_s_sudom_v_rossii_i_kak_eto_mozhno_ispravit
Итак, первостепенной функцией председателя суда являются его судебные обязанности. Т.е. председатели суда - это одновременно судьи, вершащие правосудие. В рамках судебной реформы 2001 года, о которой говорилось выше, все функции председателя были формально оформлены, сделав его фигурой с высокой концентрацией функций. Вот как закон о статусе судей определяет обязанности председателя: Там же
1. организует работу суда;
2. устанавливает правила внутреннего распорядка суда на основе утверждаемых Советом судей Российской Федерации типовых правил внутреннего распорядка судов и контролирует их выполнение;
3. распределяет обязанности между заместителями председателя, а также в порядке, установленном федеральным законом, - между судьями;
4. организует работу по повышению квалификации судей;
5. осуществляет общее руководство деятельностью аппарата суда, в том числе назначает на должность и освобождает от должности работников аппарата суда, а также распределяет обязанности между ними, принимает решение о поощрении работников аппарата суда либо о привлечении их к дисциплинарной ответственности, организует работу по повышению квалификации работников аппарата суда;
6. регулярно информирует судей и работников аппарата суда о своей деятельности и о деятельности суда;
7. осуществляет иные полномочия по организации работы суда
Первой функцией председателя стала организация работы суда. Эту функцию председатель делит с еще одним человеком в суде, а, именно, администратором суда. В. Волков и коллеги подробно демонстрируют схему работы типичного районного суда см Приложение Закон о судебном департаменте от 1998 приводит перечень полномочий администратора суда:
1. принимает меры по организационному обеспечению деятельности суда, подготовке и проведению судебных заседаний;
2. взаимодействует с адвокатурой, правоохранительными и другими государственными органами по вопросам обеспечения деятельности суда;
3. принимает меры по обеспечению надлежащих материальных и бытовых условий для судей и работников аппарата суда, а также участвует в организации предоставления им медицинской помощи и их санаторно-курортного лечения;
4. обеспечивает судей и работников аппарата суда нормативными правовыми актами, юридической литературой, пособиями и справочно-информационными материалами;
5. осуществляет информационно-правовое обеспечение деятельности суда; организует ведение судебной статистики, делопроизводства и работу архива;
6. организует охрану здания, помещений и другого имущества суда в нерабочее время; обеспечивает бесперебойную работу транспорта суда и средств связи, работу хозяйственной службы;
7. организует строительство зданий, а также ремонт и техническое оснащение зданий и помещений суда;
8. разрабатывает проект сметы расходов суда, утверждаемый председателем суда, и представляет его в соответствующее подразделение Судебного департамента или управление Судебного департамента.
Итак, когда нас есть полномочия как председателя, так и администратора, то становится очевидным что в ряде многих вопросов их полномочия пересекаются. С 2001 года, а именно ввиду существенных дополнений в закон о статусе судей, полномочия председателя суда расширились. Полномочия расширились, тем самым они стали пересекаться с полномочиями администратора, что в конечном счете привело к тому, что администратор стал номинальной фигурой, заведующей хозяйством, в то время как председатель забирает все остальные функции. Волков, В., Дмитриева, А. А., Поздняков, М. Л., & Титаев, К. (2015). Российские судьи: социологическое исследование профессии. Norma.
Важным последствием расширений полномочий председателя суда стало закрепленное в законе право за председателем распределять дела между судьями. Такая функция председателя ведет к тому, что “определенные дела” могут направлять к “определенному” судье, который может быть более лоялен или по некоторым причинам быть более подходящим для разрешения того или иного спора. Nikitin, Sergey. "Procedural Guarantees of Independence and Impartiality of Judges in Russia." The Culture of Judicial Independence. Brill Nijhoff, 2014. P. 223-231. В теории, распределение дел может происходить автоматически или по критериям, прописанных в законе или официальном документе. На практике же, такое положение дел встречается довольно редко, и председатели судов могут забирать дела у судей, если те справляются с ним недостаточно хорошо. Пашин С. А. Судебная система России: перелицовка //Отечественные записки. - 2014. - №. 3. - С. 60. Более того, пункт 3 полномочий председателя - уточняет, что распределение обязанностей и дел должно проходить «в порядке, установленном федеральным законом», но таких законов, описывающих процедуру или же принцип распределения законов - нет.
И, хотя, закон накладывает запреты на такой трансфер дел между судьями без их воли, на деле такие примеры случаются. “Известно, что на практике имели место случаи, когда председатели судов в целях получения необходимого им решения по конкретным делам поручали их судьям, от которых можно было ожидать "желаемого" решения, или, когда дело забирали у судей, которые отказывались уступать нажиму» "Организация и деятельность судов общей юрисдикции: новеллы и перспективы: Монография" (Гравина А.А., Кашепов В.П., Макарова О.В. и др.) (отв. ред. В.П. Кашепов) ("ИЗиСП", "КОНТРАКТ", 2016) - пишут авторы монографии посвященной организационной деятельности судов общей юрисдикции. Схожую идею мы можем найти и у Алены Леденевой, подробно описывающей практику телефонного права, которое предполагает неформальное влияние, оказываемое на судебную власть. В своем подробном исследовании этого феномена, А. Леденева берет интервью у бывших судей и председателей судов, чтобы понять, как работает телефонное право. Исследование показывает, что чаще всего председатели становятся теми агентами, которым вышестоящие лица или лица, заинтересованные в конкретном исходе дела, обычно звонят. Как отмечает автор, председатели суда “обладают арсеналом мер, чтобы справиться с непокорными судьями”. Ledeneva A. Telephone justice in Russia //Post-Soviet Affairs. - 2008. - Т. 24. - №. 4. - p. 345 (“influence can be chosen according to the personality of a judge, and court chairmen are in possession of an arsenal of measures to deal with noncompliant judges”) Распределение дел между судьями может также стать одним из механизмов давления на самих судей: каким-то судьям дается больше дел, повышая их нагрузку, каким-то может даваться меньше. Solomon. “Authoritarian legality…” Op.cit. p. 355
Не стоит забывать и того, что председатель и сам является в первую очередь судьей. Это, в свою очередь, означает что возможно, дела особой важности могут быть решены и самим председателем. Ярким примером тому может послужить решение, вынесенное об аресте Михаила Ходорковского, которое было вынесено председателем суда.
Перебирая функции председателя, надо остановится на 5 пункте, который уточняет, что председатель участвует в формировании кадрового состава своего суда. Расширенные обязанности председателя суда в первую очередь влияют на процесс отбора и назначения кандидатов на должность судьи. До 2001 года, процесс отбора кандидатов сосредотачивался исключительно внутри Квалификационной Коллегии Судей, которая отправляла предлагаемые кандидатуры выше, на рассмотрение Верховного Суда и затем одобрения Президента РФ. При такой процедуре, председатель просто ставился в известность о назначении того или иного кандидата на пост судьи. Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" от 15.12.2001 N 169-ФЗ (ст.6.1) Нововведения Федерального закона от 15.12.2001 N 169-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" Там же заключались в том, что теперь ККС должны рассматриваемых кандидатов предоставлять на рассмотрение председателю, который в свою очередь имеет право отклонить заявку и отправить в ККС на перерассмотрение. Авторы монографии по организации деятельности судов общей юрисдикции в этом отношении отмечают: «Если учесть многочисленные неформальные связи квалификационной коллегии судей с председателями соответствующих судов начиная с областных, краевых и т.п. и выше, то нетрудно понять, что мнение председателя является практически решающим". "Организация и деятельность судов общей юрисдикции: новеллы и перспективы: Монография" (Гравина А.А., Кашепов В.П., Макарова О.В. и др.) (отв. ред. В.П. Кашепов) ("ИЗиСП", "КОНТРАКТ", 2016) Для нас, такое исключительное вовлечение председателя в процесс отбора, представляется важным потому, что при таком подходе, люди претендующие на пост судьи определенного суда должны быть лояльны по отношению к председателю, чтобы быть назначенными.
Этот же, пятый пункт полномочий председателя, уточняет что они имеют право снимать судью с должности и именно председатели инициируют разбирательство в отношении судьи, по привлечению его к дисциплинарной ответственности. Такое положение дел усугубляется тем, что вплоть до 2009 года, существовала практика назначения судей, которые первый раз приступали к должности, на три года. Макарова О.В. Некоторые проблемы укрепления гарантий независимости судей // Журнал российского права. 2008. №5 (137). URL: https://cyberleninka.ru/article/n/nekotorye-problemy-ukrepleniya-garantiy-nezavisimosti-sudey (дата обращения: 28.04.2018). То есть, если судья хочет быть переизбран на более длительный срок, он также должен быть лояльным председателю. В одной из своих работ П. Соломон отмечает, что влияние председателя, помимо тех привилегий о которых мы уже писали ранее, еще и отражается в том, что для того чтобы иметь хорошие отношения с председателем своего суда, судьи должны отвечать требованиям, которые им предъявляет система. Solomon Jr P. H. Authoritarian legality and informal practices: judges, lawyers and the state in Russia and China //Communist and Post-Communist Studies. - 2010. - Т. 43. - №. 4. - p. 351-362. Автор отмечает, что для этого судьи должны оперативно справляться с нагрузкой по делу; избегать спорных решений, которые могут быть оспорены по апелляции или вызвать недовольство влиятельных фигур вне суда (прокуратуры, например). Ibid Имея тесные связи с прокуратурой, председатели суда не заинтересованы в оправдательных приговорах, что тоже является одним из пунктов “соотвествования системе”.
Подробно разбираясь в механизмах новвополучившейся власти председателя, П. Кашепов указывает на еще одну сторону власти, а именно, информационную монополию председателя суда. Кашепов В.П. Указ.соч. с.76 Такую ситуацию объясняют структурные факторы регулярной перегруженности судей, по причине которой судьи не успевают следить за постоянно возникающими поправками к законодательству и их разъяснениями. В этом случае председатель и его заместитель чаще всего в устной форме разъясняют НПА и дают рекомендации судьям. Получается, что судьи должны быть в регулярном персональном контакте с председателем. Однако более интересным в этом смысле представляется и другой аспект этой монополии, который Кашепов описывает как “монополизированный контакт с членами вышестоящего суда”. Там же Т.е. все каналы коммуникации, которые предполагает судебная профессия замыкаются на председателе. Советы старших коллег из судов высшей инстанции осуществляются строго через председателя, в очередной раз подрывая независимость судьи. Хотя, вышеприведенный список обязанностей администратора, закрепляет именно за ним обеспечение судей нормативно правовыми актами и информационное обеспечение суда.
Еще одной обязанностью которой стал наделен председатель районного суда - контроль и управление мировыми судьями, находящимися в районе. Мировые судьи не назначаются президентом, тем не менее контролем за их делопроизводством, занимается именно председатель. Председатель районного суда и здесь может распределять дела.
Помимо предполагаемых “кнутов” в ведении председателя также находятся полномочия по поощрению судей. Пособия и отпуска, льготное жилье и премии - распределяются председателем. Условия и заслуги, за которые начисляются вознаграждения не регламентированы. Не трудно представить, что такая широта полномочий председателя оказывает огромное влияние на независимость судей.
Таким образом, каждая из обязанностей председателя по отдельности - не представляет угрозы судебной независимости. Однако если одновременно, один человек наделяется всеми этими функциями, то создается такая ситуация, при которой один человек может назначать и наказывать, поощрять и манипулировать решениями судьи.
Много черт современной судебной системы России - переняты с опыта западных коллег. Здесь мы видим и президентов судов, которые, как и в Европе занимаются распределением дел, и отдельное ведомство которое занимается распределением бюджета и контролем за судьями - Судебный Департамент при Верховном Суде РФ и администратор суда, как лицо, представляющее интересы Департамента на местах. Мы видим независимый орган арбитр, который одобряет кандидатуры и может инициировать отставки - Квалификационную Коллегию Судей. Институт регулярных встреч судей, место обсуждения важных для Российской системе вопросов - всероссийский съезд судей, на манер его американскому аналогу. Получается, что институционально - независимость судов обеспечена.
Подобные документы
Структура судебной системы РФ. Место районных судов в судебной системе РФ. Организационные принципы деятельности районных судов РФ. Федеральные суды общей юрисдикции. Проблема исполняемости судебных решений. Система принудительного исполнения решений.
дипломная работа [100,3 K], добавлен 27.07.2012Состав, структура и полномочия Верховного Суда Российской Федерации, районных судов, судов среднего звена. Система военных судов, принципы их организации и деятельности. Порядок назначения мирового судьи и рассмотрение им дел в первой инстанции.
контрольная работа [25,4 K], добавлен 28.09.2015Порядок назначения и функции председателя районного суда. Характеристика обязанностей и полномочий заведующего судебной канцелярией, секретаря, делопроизводителя, архивариуса, консультанта суда, судебных приставов и работников арбитражного суда.
реферат [21,7 K], добавлен 22.01.2010Конституционные принципы организации судебной власти в РБ. Компетенции, направления деятельности районных (городских), областных и экономических судов. Распределение обязанностей по рассмотрению дел между судьями. Правовой статус Верховного Суда.
курсовая работа [23,8 K], добавлен 16.04.2016Основы судебной власти в РФ. Судебная система – форма проявления функций судебной власти. Особенности организации судебной власти. Принципы организации работы судов. Организационное обеспечение деятельности судов общей юрисдикции. Судебный департамент.
курсовая работа [68,0 K], добавлен 14.05.2008Независимость судебной власти как принцип правосудия. Понятие организационного обеспечения деятельности судов. Эволюция института судебной системы. Органы обеспечения деятельности судов, их функции. Судебный Департамент. Служба судебных приставов.
реферат [52,8 K], добавлен 10.03.2008Исторический анализ зарождения и развития судебной системы в России. Изучение законодательной базы российской судебной системы и общая характеристика судебных органов Российской Федерации. Определение проблем в деятельности судов в РФ и путей их решения.
дипломная работа [793,8 K], добавлен 21.01.2012История становления арбитража в России как органа власти и права, их задачи и функции, основы деятельности. Парадигма правового суда - носителя судебной власти в механизме разделения и самоограничения властей. Организация арбитражного судопроизводства.
курсовая работа [43,6 K], добавлен 23.12.2015Характеристика должности Председателя Правительства России. Порядок назначения и увольнения. Внесение предложений о поправках и пересмотре положений Конституции. Список председателей Правительства России и исполняющих их обязанности после 1991 года.
реферат [17,7 K], добавлен 15.12.2013Понятие судебной системы, порядок создания и упразднения судов. Назначение, функции Конституционного суда, основные решаемые вопросы. Полномочия судов общей юрисдикции. Подведомственность дел арбитражным судам. Специфика института мировых судей.
курсовая работа [28,5 K], добавлен 23.01.2010
