Региональная специфика назначения председателей районных судов в России в 2000-е годы
Формальное закрепление полномочий за председателями суда как один из ключевых моментов в судебной реформе. Знакомство с региональной спецификой назначения председателей районных судов в России в 2000-е годы. Общая характеристика института судебной власти.
| Рубрика | Государство и право |
| Вид | дипломная работа |
| Язык | русский |
| Дата добавления | 01.12.2019 |
| Размер файла | 97,0 K |
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Тем не менее, на деле получается, что неформальные связи и неформальные практики гораздо сильнее институциональных основ независимости судей. Долгоидущие дебаты между универсалистским подходом, сторонники которого уверены, что при определенной констелляции институтов можно добиться независимости судебной системы Neudorf L., The Dynamics of Judicial Independence: A Comparative Study of Courts in Malaysia and Pakistan. - Springer, 2017. P.6 и между сторонниками контекстной теории судебной независимости, где в каждом отдельном случае независимость понимается по-разному и достигается разными путями, в случае с России решаются в пользу контекстной теории. При наличии большинства институтов, которые по идее должны способствовать судебной независимости мы наблюдаем обратный процесс. Такого же мнения придерживается Мария Попова, подробно разбирающаяся в политизации судебной системы в России и Украине. Popova M. Politicized justice in emerging democracies: a study of courts in Russia and Ukraine. - Cambridge University Press, 2012 Получается, при формальном существовании институтов - неформальная сторона вопроса перевешивает, что отлично описывает Питер Соломон: «В России не существует ни независимых ассоциаций судей, ни союзов, ни чего-либо подобного. Учреждения судебного самоуправления (конгрессы, конференции судей, советы судей) дают судьям возможность для встреч и обмена мнениями относительно коллективных интересов, но такие мероприятия находятся под управлением тех же председателей судов, которые контролируют работу рядовых судей в обычное рабочее время». Соломон, П. "Подотчетность судей в посткоммунистических государствах: от бюрократической к профессиональной подотчетности// Право и правоприменение в России: междисциплинарные исследования - М.: Статут, 2011. Стр.85 То что происходит с судьями и председателями отлично описывается П. Соломоном в рамках бюрократической подотчетности, в противопоставлении с подотчетностью профессиональной. Там же. С. 80
Адам Блиса и Дэвид Косар - исследователи из Чехии - не так давно, представили Индекс Влияния Председателей Судов (Court President Power Index). Blisa, Adam, and David Kosaш. "Court Presidents: The Missing Piece in the Puzzle of Judicial Governance." German Law Journal 19.7 (2018): 2031-2076. Индекс включает в себя оценку полномочий сосредоточенных в руках председателей: влияние предстателей на судебную карьеру, распределение дел, финансовые дела, юридические консультации судьям, связями с внешними акторами прокуратура или верховные суды. И, хотя, исследование предполагает и применяет индекс только к 13 странам (выборка которых сама по себе довольно странная), он все равно затрагивает важный вопрос сверхконцентрации полномочий в руках председателей судов, и то как такая концентрация полномочий привлекает внимание политиков. Самым «мощным» и влиятельным из всех председателей в списке - оказались председатели в России набирая 17 баллов из 18 возможных.
Все то, о чем говорилось в этой главе, доказывает, насколько сильным и влиятельным оказывается председатель в российской судебной системе. Здесь, как и авторы индекса, мы можем задаться вопросом, если председатели настолько серьезная фигура с концентрацией полномочий, то возможно ли что на них большее политическое влияние? А если да, то как это влияние проявляется и от чего зависит? Чтобы ответить на эти выплывающие вопросы, в следующих главах мы обратимся к тому, как вообще оказывается влияние на судебную систему, и как председатели встраиваются в типологию различных влияний и притеснений суда со стороны исполнительной ветви власти в авторитарных режимах. Мы также попробуем предположить гипотезы относительно того, что заставляет инкумбентов инициировать свое влияние через назначения новых людей в регионах.
2. Суды в контексте недемократичесегого политического режима
2.1 Стратегии авторитарного регулирования судебной власти
суд реформа региональный
В предыдущей главе мы уже посмотрели на то какие суды бывают независимые в демократиях, а также взглянули на то что происходит в России. Впрочем, не менее важным представляется разобраться в том, что такого происходит с судами в недемократических режимах. Независимые суды и демократия, казалось бы два понятия которые обязательно идут рука об руку, способствуя первый второму и наоборот, но вот само понимание авторитаризмов, кажется противоречит существованию в них судов, институтов, по своему свойству, вообще-то либерально- демократических. Schedler, Andreas. "Authoritarianism's last line of defense." Journal of democracy 21.1 (2010): 69-80.
Когда авторитарный правитель приходит к власти, одна из первых мер «чтобы остаться» - подчинение суда. Levitsky, Steven, and Lucan A. Way. Competitive authoritarianism: Hybrid regimes after the Cold War. Cambridge University Press, 2010. Если не сделать это сразу, то возникает такая ситкация, как например у Роберта Мугабе. На начальном этапе прихода к власти Роберта Мугабе в Зимбабве, суды были относительно независимые, пишут Левитский и Уэй Ibid. Эта свобода, привела к тому что, сначала суд вынес неправомерное решение относительно какого-то закона, а затем и вовсе признал исход выборов неправомерным. Такой подрыв авторитета власти - ключевая и главная причина, объясняющая желание автократов притеснять судебную власть. Такое «притеснение» упирается в естественные ограничители, по которым автократам (какими бы они не были) нужны суды: нужны потому что должны решать повседневные дела людей, нужны чтобы поддерживать конституционность режима, нужны чтобы контролировать бюрократию или устраивать публичные слушания против режимных врагов Shen-Bayh, Fiona. "Strategies of Repression: Judicial and Extrajudicial Methods of Autocratic Survival." World Politics (2018): 1-37.. Особенно важными суды становятся, на волне экономической модернизации страны, которая (по своей природе к частной собственности и иностранному капиталу) призывает к созданию эффективных судов и независимой судебной системы. С такой дилеммой столкнулся Египет при Анваре Садате, когда одновременно авторитарное правительство, нуждающееся в иностранном капитале должно было гарантировать инвесторам, что их собственность будет защищена. Moustafa, Tamir. The struggle for constitutional power: law, politics, and economic development in Egypt. Cambridge University Press, 2007. Поэтому, отношения судов и других ветвей власти в авторитарных едва ли можно описать простым подрывом судебной независимости, ведь чаще всего это точно выверенная работа по институциональному ре-конструированию, с конечной целью по созданию системы решающие диспуты, но не угрожающей нынешней власти.
Судебная власть в недемократических режимах «притесняется» по-разному, и стимулы к ее притеснению идут от разных акторов: будь то сильный президент/диктатор, влиятельный премьер министр (как например, в Малайзии при Махатхире Neudorf, Lorne. The Dynamics of Judicial Independence: A Comparative Study of Courts in Malaysia and Pakistan. Springer, 2017.), заинтересованная партия во главе с президентом (как в Мексике Magaloni, Beatriz. "Enforcing the autocratic political order and the role of courts: the case of Mexico." rule by law: the politics of courts in authoritarian regimes (2008): 180-206.), или же вовсе военные хунты Helmke, Gretchen. Courts under constraints: judges, generals, and presidents in Argentina. Cambridge University Press, 2012.. Чаще всего, судебную власть в авторитаризмах рассматривают в контексте борьбы исполнительной власти с судебной. К примеру, Андреас Шедлер демонстрируя меню манипуляций, которыми инкумбенты пользуются для собственного переизбрания, идет дальше и рассказывает об общих стратегиях и опциях в этом меню по отношению к судебной ветви власти 1) ограничение власти судов, 2) контроль агентов, 3) фрагментация судебной системы, 4) ее изоляция Schedler. Op.cit. p. 73.
Одна из опций - это отнятие части власти (disempowerment), или скорее точнее это описать как ограничение правового поля, в котором могут работать суды. Суды по-прежнему решают вопросы на бытовом уровне, решают споры между субъектами, но при этом имеют строго очерченные границы, в рамках которых они могут быть «независимыми». Институционально хитро была устроена судебная система в Мексике в период Институционно-Революционной Партии. Здесь, во-первых, суды ограничивались в ряде вопросов которые они могли решать или оспаривать, выносить не конституционность. Magaloni. Op.cit. p.190 Особенно это касалось вопросов политических прав граждан, например, о формировании политических партий, оспаривания электоральных законов и т.д. Что в меню манипуляции можно отнести к disempowerment. Во-вторых, с помощью процедуры ампаро - обычные граждане могли заявить о нарушении внутри своего штата. Таким образом суды в Мексике, частично решали проблему принципал-агентских отношений, где принципал в лице PRI и агенты в лице локальных чиновников и губернаторов контролировались такими судебными механизмами. Последнее слово оставалось за Президентом, что гарантировало что такой относительно честный способ обжалования работал бы как хороший канал информирования о том, что происходит внизу, но не становился бы угрозой для режима, так как место для маневра у судов и ампаро было значительно ограничено. Ibid Одновременно с этим, отмечает Магалони, для продвижения по службе были созданы формальные и неформальные стимулы, которые отфильтровывали нелояльных и независимых судей Ibid.
Похожее ограничение судов наблюдалось и в Филиппинах при Макросе, когда на ряду с обычными судами действовали суды военные (martial law) Tate, C. Neal. "Courts and crisis regimes: a theory sketch with Asian case studies." Political Research Quarterly 46.2 (1993): p. 325. Большинство вопросов, вроде пересмотра законов, указов и актов были недоступны обычным судам, как и преследование ими государственных должностных лиц.
Контроль агентов, еще одна опция которую упоминает Шедлер. Наверное, самой популярной стратегией в рамках агентского контроля это упаковка судов (court-packing) - ситуация при которой мы не можем убрать ныне действующих судей, поэтому увеличиваем судебный штат и чаще такая стратегия применима к верховным судам. Иронично, что впервые такой, характерной для авторитаризмов стратегией, воспользовался Франклин Делано Рузвельт, когда в очередной раз Верховный Суд отклонил ряд законов по Новому Курсу. Scheppele K. L. Autocratic Legalism //The University of Chicago Law Review, Vol. 85, No. 2. - 2018. Тогда он решил изменить состав судей Верховного Суда, добавив одного судью на каждого нынешнего, который выше 70 лет. И хотя, его план так и не был осуществлен, стратегия упаковки судов продолжает свое существования в качестве удобной стратегией для контроля за судьями.
Например, в Венесуэле с приходом Уго Чавеса тоже начинается судебная централизация. И первое что делает Чавес - пакует суды. Sanchez Urribarri R. A. Courts between democracy and hybrid authoritarianism: evidence from the Venezuelan Supreme Court //Law & Social Inquiry. - 2011. - №. 4. - p. 854-884. Начиная с 1999 и введенных тогда реформ, прежде коррумпированная и слабая Судебная власть была наделена новыми полномочиями, усовершенствованной системой назначений и т.д. Для автора это парадокс, что уменьшение независимости суда в Венесуэле начинается с реформ, повышающих его эффективность. Нам интересно его объяснение, о том, что в гибридных режимах суды не теряют своих функций, не лишаются полномочий, но наполняются новыми лояльными судьями через тот самый court-packing. Схожая история и в Турции при Эрдогане и Венгрии при Орбане, где упаковка судов идет параллельно с расширениями полномочий судов, либеральными движениями. Scheppele. Op.cit. p.545 Здесь, упаковка суда проходит незаметно и часто оправдывается необходимостью повышением эффективности работы суда.
А. Шедлер Schedler. op.cit., и в этом они схожи с Гинсбургом и Мустафой Ginsburg T., Moustafa T. "Introduction: the functions of courts in authoritarian politics." Rule by law: The politics of courts in authoritarian regimes 1 (2008)., пишут о еще одном способе маргинализации судебной власти - это ее фрагментации. Фрагментация противопоставляется централизации, но мы не должны заблуждаться в терминологии, ведь выступая за нецентрализованную систему, ни Шедлер ни Гинсбург и Мустафа не говорят о потери контроля исполнительной властью за судебной. Фрагментация заключается в другом - а именно в том, что на ряду с обычной судебной системы существуют дополнительны органы суды, не входящие в общую вертикаль - как военные суды при Маркосе в Филиппинах или досудебные органы как ампаро в Мексике. Отказ от централизации, еще проявляется в том, что дела не идут снизу-вверх, по мере их опротестования или продвижения, но могут быть отправлены на разные уровни и в разные суды - что-то подобное происходило в Египте. Moustafa. “The struggle for constitutional power…” op. cit.
Наконец последняя стратегия, выделяемая Шедлером как отдельная, хотя кажется, что это мутация трех вышеописанных подходов, ограничение судебной власти на кооперацию внутри себя и на поддержку снаружи. Обширные сети (подобные США и другим демократическим странам, описанным в первой глав) юристов и судей, регулярно встречающиеся и решающие взаимные вопросы, создают хорошую атмосферу для обмена судебным опытом и процветанию судебной независимости. Внесудебные организации, правозащитные или другие ассоциации профессионалов - тоже способствуют развитию независимой судебной системы. Именно поэтому, методом «от противного», исполнительная власть в авторитарных странах претендует на ограничение и изоляцию судебной власти от подобных интеракций. Более продвинутый способ - создание «стерильных» съездов судей, под мониторингом тех же самых агентов.
Проецируя описанные выше стратегии на предмет нашего исследования, мы будем ожидать что новая власть будет использовать одну из «проверенных» стратегий укрощения судебной системы или ее контроля. Объектом исследования выступают председатели районных судов, обретение ими сильной власти и больших полномочий в их арсенале в начале 2000-х, а также массовые назначения, подразумевает стратегию агентского контроля. В такой стратегии, «свои люди» контролируют систему изнутри, в рамках отдельного суда, а также спускают и транслируют ценности которые получают на более верхних ступенях этой иерархии.
2.2 Что определяет новых людей в системе? Теории и гипотезы
Чтобы понимать, что может предопределять новых людей в системе мы должны для начала разобраться, почему нас в работе интересуют именно новые председатели. Иными словами, люди, которые раньше в этом суде не сидели (не занимали должность председателя или заместителя председателя). Так как идея работы посмотреть, как централизовалась судебная система, нам будет интересно посмотреть на то как именно обновлялась система (если вообще обновлялась). Председатели, как мы знаем из обзора, в 90-е годы были удобным механизмом местных элит и частью политической машины региональных боссов. Поэтому, назначение новых людей на важные для государства позиции - как мы считаем - было важной задачей центральной власти на начальном этапе. Председатель, который долго засиживается на своем месте - неизбежно «обрастает связями», особенно ярко это происходило в регионах, когда федерального бюджетирования не выделялось, и председатели обменивали лояльность своего суда на финансовую и символическую поддержку региональных элит. Схожее предположение (об обрастании локальными связями) высказывает Михаил Поздняков по отношению к председателям верховных судов. Поздняков Михаил "Две модели кадровой политики Верховного Суда РФ” https://blog.pravo.ru/blog/5584.html
Откуда приходят председатели? Председатели одновременно судьи, и к ним предъявляются такие же требования, как и к претенденту на должность судьи и ничего дополнительного. Часто председатели приходят с соседних силовых структур вроде прокуратуры или полиции Волков, В., Григорьев, И., Дмитриева, А., Моисеева, Е., Панеях, Э., Поздняков, М., Шклярук, М. (2013). Концепция комплексной организационно-управленческой реформы правоохранительных органов РФ. и значительно отличаются от судей стандартами и идеалами Волков, В., Дмитриева, А.А., Поздняков, М.Л., Титаев, К., 2015. Российские судьи: социологическое исследование профессии. Norma.. Новыми также председатели бывают если они стали председателем и судьей одновременно. Такая ситуация наблюдается в наших данных в односоставных (единственный судья который и председатель одновременно) и мало составных судах в поселках или дальних поселениях.
Выборы и политическая конкуренция
Электоральные циклы и наличие оппозиции влияет на поведение судей, а также поведение властной элиты по отношению к судам и способствует повышению судебной независимости. Helmke, G. (2002). The Logic of Strategic Defection: Court-Executive Relations in Argentina under Dictatorship and Democracy. American Political Science Review, 96(2), 291-303. Гретхен Хельмке показывает нам как это работает на материале Верховного Суда Аргентины Как доказывает Хелмке, суд прежде был «упакован» Менемом, который назначил 6 из 9 судей. В итоге в ответственный момент суд повел себя против действующего правителя. , который запретил инкумбенту, Карлосу Менему, переизбираться на третий срок. У Хелмке такое судебное поведение объясняется в рамках стратегического отступления (strategic defection). Механизм здесь такой: судьи верховных судов, будут не склонны делать неправомерных решений (решений которые благоприятствуют какому-либо кандидату) чтобы в случае разных выборных исходов они бы не были наказаны за свое поведение в пользу другого кандидата. Popova M. Politicized justice in emerging democracies: a study of courts in Russia and Ukraine. - Cambridge University Press, 2012
Мария Попова предлагает нам совершенно новый подход того, как ведут себя элиты в условиях гибридных режимов. Ее подход называется теорией стратегического давления (strategic pressure theory). Ibid. P.38 В отличие от теорий, описанных выше, М. Попова смещает свой фокус с верховных судов, на районные суды. Такое смещение необходимо, говорит Попова, так как поведение судей в верховных судах заметно отличается от поведения судей в судах нижних инстанций. Кроме того, около 60% судебных дел приходится именно на районные суды.
Теория стратегического давления предполагает три механизма. P.36-40 Согласно первому, в развивающихся демократиях сильная политическая конкуренция серьезно увеличивает выгоды инкумбента, которые он может получить при давлении на суды и как результат создает стимулы у инкумбента оказывать влияние на суды. Второй механизм уточняет, что в развивающихся демократиях политическая конкуренция не увеличивает издержки, которые необходимы для давления на суды. И наконец, такие условия, которые описаны в первых двух механизмов, при которых инкумбенту максимально выгодно использовать суды, ведут к эффекту политизации правосудия.
Предложенная Поповой теория была разработана и объяснена Поповой непосредственно на примере России и Украины во временной отрезок с 1998 по 2003 годы. По мнению автора, именно в это время можем наблюдать в России развивающуюся демократию. Popova. Op.cit. p. Для нашей же работы, выделенный срок интересен потому что именно в этот период происходит выстраивание отношений федерального центра и регионов. Года с 1997 по 1999 позволяют нам понять, что было до, и как менялось выстраивание отношений в зависимости от того что было с этими регионами в 90-х.
Во время выборов, участники имеют право на упрощённый и ускоренный порядок обращения в суд, для оспаривания неправомерных решений по отношению к кандидату или выборной нормы, не соответствующие конституции. «В предвыборный период, когда возникновение юридических конфликтов почти неизбежно, суды оказываются важным действующим лицом кампании» - пишут Петров и Рябов в работе посвященной предвыборному циклу 1999-2000.
Однако не только Конституционный суд и Верховные Суды вовлечены в кампанию, на региональном и муниципальном уровне борьба тоже идет: «избирательные комиссии часто оказывались под контролем региональных властей, суды районного и регионального уровня, впрочем, тоже. На успешный итог разбирательства отстраненный кандидат мог рассчитывать скорее на уровне Верховного суда -- но, чтобы дойти до него, требовалось время, которого в предвыборные дни не всегда хватает...». Учитывая все вышеописанное, мы будем ожидать что в годы близкие к проведению выборов (в данных обозначена переменной elections), количество назначаемых председателей будет выше.
Впрочем, одного только наличия выборов не вполне достаточно для интенсификации назначения председателей. Политическая конкуренция - еще один важный фактор который на наш взгляд может определять необходимость назначений в регионе. Нас будет интересовать доля голосов, отданных за Президента, который на данный момент занимает пост. Здесь мы будем ожидать, что низкая доля голосов, отданных за инкумбента будет приводить к тому что в следующие годы будут назначать в этот регион больше новых людей.
Верховные суды
Кирилл Титаев обращает внимание на процедуру наделения председателя районного суда. Волков, В., Григорьев, И., Дмитриева, А., Моисеева, Е., Панеях, Э., Поздняков, М., Шклярук, М. (2013). Концепция комплексной организационно-управленческой реформы правоохранительных органов РФ. Председатели суда назначаются Президентом РФ, при совете председателя Верховного Суда. Районных судов и председателей - около 2500 (эта цифра меняется из года в год, когда суды упраздняются или объединяются, или создаются новые). Поэтому, пишет К. Титаев, чаще всего председатель Верховного Суда ориентируется на рекомендацию председателя верховного, областного, краевого суда каждого региона. Там же В литературном обзоре мы также обращали внимание на информационную монополию председателя на связь с высшими судами, что еще раз подтверждает то, что председатель районного суда имеет тесные отношения с верхними судами.
Предыдущий параграф также показывает, что чаще всего, санкции и рестриктивные меры применяются по отношению к судьям Конституционных и Верховных Судов, которые дальше транслируют полученную информацию вниз. Как в Мексике, где уже упакованный суд изменил структуру судебных назначений, поддержки лояльных судей и т.д. Magaloni.op.cit.
Зная, как председатели могут быть связаны с вышестоящими коллегами, мы предполагаем, что назначение в регионе нового председателя верховного суда скажется на количестве новых назначенцев в этот и/или последующие два года.
Экономические факторы
Экономические показатели региона нередко становятся детерминантами того или иного политического действия. Так, например, разбираясь в построении и работе политических машин в российских регионах, Генри Хэйл полагает, что в регионах с экономическим развитием строить машины сложнее. В регионах же с большим упором на агрикультуры и низким уровнем экономического развития, политические машины выстраивались легче. Hale H. "Correlates of clientelism: political economy, politicized ethnicity, and post-communist transition." Patrons, Clients, and Policies: Patterns of Democratic Accountability and Political Competition (2007): 227-250. Следуя идее и предпосылкам Хейла, мы можем будем ожидать что в регионах с высоким уровнем экономического развития будет больше назначаться новых председателей, чем в регионах с низким экономическим развитием.
Т.е. тут выстраивается такая же логика что и с политическими машинами, зная, что клиентеллистскую сеть будет выстроить сложнее, центр задействует другие механизмы, а именно - председателей судов.
3. Анализ назначений председателей
3.1 Данные и описание базы
суд реформа региональный
Для изучения региональных особенностей назначения председателей судов были собраны данные за 22 года. Учитывая временную рамку данного исследования с 1997 года по 2010, были оставлены соответствующие данные. Данные собирались по указам Президента о назначении судейПрезидент России. Банк документов [Электронный ресурс ] URL: http://kremlin.ru/acts (дата обращения 20.02.19г); Архив Ельцин Центра [Электронный ресурс ] URL: https://yeltsin.ru/archive (дата обращения 20.02.19г), такие указы также содержат данные о назначении председателей и заместителей председателей поименно, название суда и региона, соответственно. Данные о назначении председателей появляются в 1997 году, т.к. согласно закону от 1996 году «О Судебной системе РФ», председатели и заместители председателя назначаются теперь Президентом РФ. Федеральный конституционный закон от 31.12.1996 N 1-ФКЗ (ред. от 30.10.2018) «О судебной системе Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2019) - КонсультантПлюс [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=LAW&n=310111&fld=134&dst=1000000001,0&rnd=0.05499270412270718#05986785601602205 (дата обращения: 27.04.2019) Подробное распределение назначение председателей можно увидеть на графике. См. приложение 1
В этом исследовании мы рассматриваем председателей районных судов. Это можно объяснить тем, что председателей районных судов - около 2700 (вместо ~ 83, если бы сосредотачивали внимание на верховных судах). Плюс, как хорошо объясняется Мария Попова, стратегии судей и председателей судов верховных и судов районных - серьезно различаются Popova, op.cit..
Структура собранных данных представляет собой данные панельного вида. Т.е. у нас имеются данные по нескольким наблюдаемым объектам (регионам), за некоторый промежуток времени (14 лет). Во - первых, использование панельных данных позволяет нам смотреть на несколько регионов одновременно (а не строить модели по одному региону). Плюс, благодаря наблюдаемости одного региона в несколько временных промежутках, мы получаем больше количество наблюдений - 83*14 = 1116.
При уточнении порядка наделения полномочиями председателей судов было уточнено, что эти назначения бессрочные. В 2001 году, в поправках к закону о судебной системе должность председателя суда стала срочной - 6 лет, об этом мы писали в первой главе. Однако здесь интересно другое, из графика видно, что большое количество назначений произошло в период с 2000 по 2001 год. Логично предположить, что, прибавляя 6 лет к этому сроку мы увидим, что в 2006 году будет большой поток переназначенных. Тем не менее, __ были установлены следующие сроки председателя (т.е. фактически председатели сидели 8 лет на своем месте, вместо 6 положенных, а в случае с назначенными в 90-х и вовсе 9): Федеральный конституционный закон от 15.12.2001 N 5-ФКЗ "О внесении дополнения и изменений в Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации";
· Для назначенных до 1999 - отсчет вести с 2001
· Для назначенных в период между 2000-2001 - вести отсчет с 2001
· Для назначенных с 2002 вести отчет как полагается - т.е. прибавляя 6 лет
Принимая во внимание такой порядок наделения полномочиями председателя суда, в 2008-2009 году мы должны ожидать очередной большой цикл переназначений, что и отражено на графике и будет так же описано позже в моделях.
Зависимая переменная
Имея данные о конкретных людях, мы смогли отследить был ли назначен этот человек в этот же суд, или на его место пришел новый председатель. Также, для того чтобы оценить «новизну» этого председателя в этом регионе, мы собрали дополнительную базу о всех имеющихся у нас данных о заместителях председателя в этом же суде. Затем данные которые имеются у нас на уровне муниципалитетов, были агрегированы на уровень региона. Поэтому, исходное значение о председателях в регионе - это общее количество назначенных в интересующий нас регион и год, за вычетом тех людей, которые переназначались (а, следовательно, не могут быть операционализированны как «новички»), а также за вычетом людей, которые уже были заместителями председателя в этом регионе, и как результат продолжают логичный карьерный трек судья - заместитель - председатель.
Независимые переменные
Учитывая, обозначенную выше, тесную связь судов и электоральных циклов, для оценки зависимой переменной (количества новых председателей), в модель было принято решение включить две переменные и предположить две гипотезы относительно переменных.
Первая переменная - бинарная. В случае если в конкретный год в регионе проходили выборы губернатора, президента республики, в региональные органы законодательной власти, он помечался единицей. В некоторые модели был также включен лаг для этой переменной - смещение значений на год или несколько лет, чтобы понимать повлияли ли как-то прошедшие выборы на динамику назначений или нет.
В качестве попытки померить политический фактор в назначении и пометить потенциальные регионы - которые могли бы вызвать интерес у инкумбента была введена переменная доли голосов за инкумбента в прошедший электоральный цикл. Так как временная рамка работы включает 14 лет с 1997 по 2010, в России сменилось 3 президента. Так для годов 1997 - 1999 были взяты данные по доли голосов, отданных за Бориса Ельцина по итогам второго тура выборов 1996 года. Для годов 2000-2003 и 2004-2007 были взяты данные о доли голосов, отданных за Владимира Путина по результатам выборов 2000 и 2004 соответственно. Наконец для 2008-2010 - это данные по выборам и голосам, отданным за Дмитрия Медведева на выборах 2008 года.
Еще одной переменной, включенной для того чтобы «померить» режимные особенности каждого региона стал индекс демократичности Алексея Петрова и Николая Титкова Петров Н.В., Титков А.С., "Рейтинг демократичности регионов Московского Центра Карнеги: 10 лет в строю." (2013).. Данные здесь имеются с 90-х годов до 2010 - как раз тот временной промежуток, который нас интересует.
Для выявления региональных особенностей были также добавлены экономические показатели региона. По данным экспертного рейтингового агентства РА-Эксперт Рейтинговое агентство «Эксперт» https://raexpert.ru/, была добавлена переменная инвестиционного потенциала региона. Был выбран именно этот рейтинг, по причине того, что имеются данные с 1997 года. Плюс в качестве составляющих рейтинга, эксперты оценивают потенциал региона по таким параметрам как «потребительский потенциал, институциональный, инфраструктурный потенциал региона и т.д.
Другим экономическим индикатором региона был выбран внутренний региональный продукт на душу населения по данным предоставленным федеральной службой статистики. Федеральная служба государственной статистики http://www.gks.ru/
В качестве контрольной переменной в каждую модель выли включены данные по количеству судов в регионе. Количество районных судов в регионе определяется через количество муниципальных районов и городских округов в регионе. Такой вид контроля необходим, потому что количество судов в регионе варьируется от минимального значения в один суд (в Ненецком автономном округе) до 73 (для Алтайского края).
В некоторых моделях контролем выступает общее количество назначений в этот год. Такая мера, объясняется тем что некоторые модели анализа панельных данных не могут оценивать переменные, которые не варьируются за рассматриваемый период.
3.2 Результаты
При работе с панельными данными у нас есть 3 пути по которым мы можем пойти: Либо оценивать модель простым методом наименьших квадратов, оценивать данные через модель с фиксированными эффектами или обратиться к модели со случайными эффектами.
Обычная МНК регрессия (OLS regression) смотрит на данные отбрасывая любые предположения о том, что у данных есть какие-то индивидуальные эффекты. Интуитивно, когда мы работаем с российскими регионами, у нас есть предположение о том, что каждый конкретный регион серьезно отличается чем-то от своих соседей. Поэтому, мы предполагаем, что вот эти индивидуальные эффекты каждого региона так или иначе отражаются на нашей зависимой переменной. Такие индивидуальные эффекты не всегда можно выразить в регрессорах, но сама предпосылка о том, что они есть в наших российских регионах говорит нам о том, что следует обратиться к моделям с фиксированными или случайными эффектами (fixed effects and random effects) (которая либо учитывает, либо намеренно отбрасывает), чем к МНК. Эта ключевая разница между двумя способами оценки модели.
Две модели: со случайными эффектами и фиксированными различаются между собой в том что модель с фиксированными эффектами смотрит на то как временное изменение X связанно с временным изменением Y. Что же до модели со случайными эффектами, то здесь помимо внутригруппового изменения переменных нас также интересует изменения между группами.
Объяснённый выше «физический» смысл разных моделей, не строится на интуитивных догадках и предпосылках, но вполне может быть оценен серией тестов (тест на наличие индивидуальных эффектов, тест Хаусмана для выбора между моделями со случайными и с фиксированными эффектами). Традиционным, считается, что тест Хаусмана анализирует модель на наличие корреляции между индивидуальными эффектами и регрессорами в модели. Если корреляции нет - модель со случайными эффектами нам подходит. Однако если индивидуальные эффекты все-таки коррелированы - то лучше модель с фиксированными эффектами. Проведенный тест Хаусмана подтвердил, что модель с фиксированными эффектами лучше описывает наши данные, однако к обсуждению этого вопроса мы еще вернёмся позже.
Во всех четырех моделях доля голосов, отданных за инкумбента является значимой переменной с отрицательным коэффициентом. Это означает, что в рассматриваемый период времени, в регионах где за прошедшие выборы было отдано меньше голосов за нынешнего президента - новых людей назначалось больше. Если мы берем модель с фиксированными эффектами, где голоса, отданные за инкумбента значимы, то мы видим, как внутри одного региона, в зависимости от того сколько в этом регионе получал инкумбент - менялось количество новых председателей.
В некоторых моделях значимым становится инвестиционный потенциал региона. С одной стороны, мы можем проинтерпретировать такой результат через обратно пропорциональную связь между новыми председателями и инвестиционному потенциалу в регионе. Но, так как тесты показали, что самой приемлемой для нас моделью является модель с фиксированными эффектами, мы не можем считать опираться на эти результаты. Внутренний региональный продукт на душу населения становится значимым, однако в обратным знаком при коэффициенте. Такой результат противоречит высказанным ранее предположениям о связи дохода региона и стремлением центра его контролировать. Вероятно, такой исход можно объяснить тем, что наиболее крупные регионы по ВРП - это малонаселенные регионы вроде Ненецкого автономного округа или Республики Саха - где количество и судей меньше - а, следовательно, меньше назначают там.
Так как модель с фиксированными эффектами не учитывает данные которые не меняются во времени, выходит, что наша контрольная переменная судов внутри регионов - пропадает из модели. Поэтому для того чтобы контролировать размер региона, в модель было добавлено общее количество всех назначенных председателей в регионе за соответствующий год.
Мы видим, что переменная верховного суда, а именно в год, когда был назначен председатель в верховном суде (областном, краевом) был назначен председатель верховного суда было меньше назначений. В других моделях коэффициент при лагированной переменной верховного суда становится значимым. Что в целом не противоречит данным описанным выше, но кажется больше соответствует выведенным гипотезам.
Наконец модель between - демонстрирует нам изменение параметров модели в рамках одного года (не в рамках единицы анализа как при фиксированных эффектах, или межгруппового сравнивания как в случайных эффектах). Здесь основную силу забирает на себя контрольная перемена судов в регионе, но голоса за инкумбента остаются значимыми
Тесты показали, что наилучшим для наших данных является модель с фиксированными эффектами. По умолчанию, статистические тесты, проделываемые с данными в среде R, и в среде Gretl -является внутригрупповое преобразование. Однако при работе с фиксированными эффектами модель можно оценивать с помощью Метода Наименьших квадратов с фиктивными переменными (Least square dummy variable). В качестве фиктивных переменных у нас выступает год. В такой модели мы не можем использовать данные которые не меняются из года в год, поэтому в качестве контрольной переменной можно взять общее количество назначаемых в этот год председателей (и новых и прежних).
На самом деле, модель ниже статистически иллюстрирует те «пики» назначений которые мы можем наблюдать на графике. В этой модели мы сразу видим, что с 1999 по 2001 это для нас значимые годы. Действительно, если посмотреть на график назначений (см. приложение) именно в эти годы начинается усиленное назначение председателей, около 300 человек в 1999 и сразу 1200 человек назначено в 2000-м году, что составляет половину от общего количества районных председателей. Что именно спровоцировало такое массовое назначение людей в 2000-м году - все еще вопрос до сих пор открытый. Нам не удалось найти каких-либо указов или объяснений привходившему тогда процессу масштабного назначения 1200 председателей. Выборочный анализ имен из указов, показывает, что часть людей - были судьями в этом суде и до 2000-го, по некоторым же людям, информации совсем нет.
Этот большой поток председателей, согласно уточнению в законе, находится на своем месте 8 лет и затем, начинают переназначаться в 2008 году что отражено и в модели.
2004 год - значитмый в нашей модели, но с обратным коэффициентом. Согласно данным - в этот год наблюдается относительное затишье в назначениях.
Интересно, что коэффициент при переменной демократии - значимый, но с отрицательным знаком. Это можно проинтерпретировать как то, что в регионах с высоким уровнем демократии, в рассматриваемый период склонны меньше назначать новых председателей. То же касается и инвестиционного потенциала региона. Однако чтобы убедиться, что две переменные (демократия и инвестиционный потенциал) не коррелируют между собой, модель ниже была проверена на мультиколлинеарность, которую не выявила.
Много моделей - много разных результатов
Чтобы оценить региональные особенности в назначении председателей - в этой работе мы использовали разные модели. Исход у многих моделей - получается разный. Сказать, что одна модель правильная, а другая нет, будет неверно. Надо понимать, что статистические модели оценивают разные интересующие стороны наших данных.
Так как, идея этой работы отсылает нас именно к региональным особенностям, влияющим на характер назначений, то и в моделях нам следует уделять внимание тем, что эти особенности учитывают: это модели с фиксированными и случайными эффектами. Интересует ли нас внутрирегиональная динамика или межрегиональная? Скорее межрегиональная, которую хорошо будет описывать модель со случайными эффектами. Однако можем ли мы пойти против теста Хаусмана? Эндрю Белл и Келвин Джонс, утверждают, что можем. Bell, Andrew, and Kelvyn Jones. "Explaining fixed effects: Random effects modeling of time-series cross-sectional and panel data." Political Science Research and Methods 3.1 (2015): 133-153. Авторы утверждают что результаты теста Хаусмана не должны менять исследовательскую методологию, только на основе его выдачи. Ibid. p.139
Именно потому что нас интересует именно то, что происходит между регионами мы выбираем модель со случайными эффектами. А она нам говорит, что в регионах где голоса, отданные за инкумбента были низкими, новых людей назначалось больше.
Так же, в регионах где год назад был назначен председатель Верховного Суда, краевого суда, суда автономного округа, назначений в этот год больше.
Демократия и инвестиционный потенциал региона, хоть и менее, но все равно значимы, хотя и работают с обратным знаком, давая нам понять в регионах инвестиционное непривлекательных и недемократичных назначений было больше. Это противоречит нашим двум гипотезам. Значит нам стоит задуматься, почему власти заинтересованы назначать в те регионы больше людей. Ответ довольно прост - это разумное желание государства «навести порядок» в недемократичных и закрытых регионах, а также создать там подходящие институциональные условия для развития бизнеса. Ведь назначая человека нового, не обросшего связями, государство тем самым посылает своих «агентов» для наведения порядка. На самом деле, это довольно интересно, ведь мы ожидаем от власти в рассматриваемый нами период какого-то подвоха со стороны назначений (что и отражено в гипотезах по отношению к данным переменным), что они будут политическими (как в случае с голосами за инкумбента), а получается в это же самое время видим, как государство все же хочет восстановить порядок (пусть на свой лад и со своими людьми). Назначения в регионы с низким инвестиционной привлекательность, приобретают особый смысл, если мы вспомним из обзора реформы в первой главе, что именно экономически реформы, были драйвером для судебной реформы.
Заключение
Данная работа была посвящена тому как централизаторские настроения Российской власти начала 2000-х отражались на судебной системе. Помимо множества институциональных изменений, отраженных в законах и указах, эти централизацторские стремления отразились на конкретных людях - в нашем случае на председателей судов. Массовое назначение людей в 2000-х годах, и дальнейшее их переназначение привлеки наше внимание. Задумавшись о том, есть ли особенности в этих назначениях, привязаны ли они как-то к регионам и если да то как, мы решили провести это исследование.
Вначале нам предстояло посмотреть на большую картину (big picture), чтобы понять, как вообще происходит работа председателей в мире. Здесь выясняется, что многие из тех функций за которые российский председатель, на западе разделены с администратором суда. В большинстве случаев, это добровольное и коллегиальное решение судей, о делегировании полномочий именно администратору - эффективному менеджеру. Затем мы переключаемся на Россию и смотрим как осуществлялась судебная реформа с самого ее начала с 1990-го года, тут мы видим, что оказывается, председатель становится таким каким мы его, знаем сейчас, со всеми функциями и обязанностями именно в 2001 году. То есть, до этого момента, председатель действительно был (но не во всех судах), и функции его закреплены не были. О том какие это функции, и почему они подрывают независимость судей и делают председателя опасным мы смотрим в следующем параграфе.
Мы посмотрели на то как суды работают в недемократических режимах, какие существуют тенденции по их притеснению и маргинализации. Один из таких способов - агентский контроль. Исходя из этого мы выводим ряд гипотез, которые на наш счет усиливают или уменьшают этот агентский контроль в регионах.
Полученные нами результаты подтвердили наличие и политического фактора и показали имеющуюся региональную вариацию в назначениях. В регионах, где ща прошедшие выборы президент получил меньше голосов новых людей было назначено больше. В регионах с новым председателем Верховного Суда, на следующий год назначались новые люди, что доказывает сильную иерархическую связь между председателями разного уровня.
Наконец, две переменных продемонстрировали стремление властей наводить порядок в регионах с низким уровнем демократии, а также в регионах чей инвестиционным потенциал (оцененный в совокупности с институциональными, инфраструктурными показателями региона) ниже.
Представленные результаты, демонстрируют как политические, так и рациональные мотивы центральных властей в управлении регионами. Стоит напомнить, что назначение новых людей в целом рассматривается нами как идея централизаторства - потому что люди, которые не обзавелись связями (как высокопоставленные), становятся на место председателя - и встраиваются в иерархическую систему судебной власти, где команды поступают сверху - от Верховных Судов этих субъектов федерации, что подтверждают результаты.
Озабоченность сверхсильной фигурой председателя, а также дискуссии по ее реформированию - ведутся долго. Почти каждый год, Центр Стратегических Разработок в соавторстве с научными сотрудниками Института Проблем Правоприменения - публикует стратегии реформирования судебной системы, где председатели выступают одним из первоначальных изменений. Проводимое нами исследование еще раз продемонстрировало влиятельность председателей, и подтвердило, что это влиятельность может быть использована в политических целях.
Список литературы
1.Aikman, Alexander B. The art and practice of court administration. Routledge, 2017.
2.Beck N. Time?series-cross?section Data //Statistica Neerlandica. - 2001. - Т. 55. - №. 2. - p. 111-133.
3.Bell, Andrew, and Kelvyn Jones. "Explaining fixed effects: Random effects modeling of time-series cross-sectional and panel data." Political Science Research and Methods - 3.1 - 2015 - p. 133-153.
4.Bell, J. Judicial Cultures and Judicial Independence. Cambridge Yearbook of European Legal Studies - 2001 - 4 - p. 47-60.
5.Bell, John. Judiciaries within Europe: a comparative review. Vol. 47. Cambridge University Press, 2006.
6.Blisa, Adam, and David Kosaш. "Court Presidents: The Missing Piece in the Puzzle of Judicial Governance." German Law Journal 19.7 (2018): 2031-2076.
7.Burger, Warren E. "Court Administrators-Where Would We Find Them." Judicature 53 (1969): 108.
8.Butler, Burton W. “Presiding Judges' Role Perceptions Of Trial Court Administrators.” The Justice System Journal, vol. 3, no. 2, 1977, pp. 181-198. JSTOR, www.jstor.org/stable/20877538.
9.Fetter, Theodore J. A History of the Conference of State Court Administrators. National Center for State Courts, 1981.
10.Garapon, Antoine, and Harold Epineuse. "Judicial independence in France." Judicial Independence in Transition. Springer, Berlin, Heidelberg, 2012. p.277
11.Ginsburg T., Moustafa T. "Introduction: the functions of courts in authoritarian politics." Rule by law: The politics of courts in authoritarian regimes 1 (2008).
12.Guarnieri C. Appointment and career of judges in continental Europe: the rise of judicial self-government //Legal Studies. - 2004. - Т. 24. - №. 1-2. - С. 169-187.
13.Hale H. "Correlates of clientelism: political economy, politicized ethnicity, and post-communist transition." Patrons, Clients, and Policies: Patterns of Democratic Accountability and Political Competition (2007): 227-250.
14.Helmke, G. (2002). The Logic of Strategic Defection: Court-Executive Relations in Argentina under Dictatorship and Democracy. American Political Science Review, 96(2), 291-303.
15.Helmke, Gretchen. Courts under constraints: judges, generals, and presidents in Argentina. Cambridge University Press, 2012.
16.Hendley K. Legal development in post-Soviet Russia //Post-Soviet Affairs. - 1997. - №. 3. - p. 228-251.
17.Horn et al., German Private and Commercial Law, above n. 15, 39
18.Klein, Fannie J. "The position of the trial court administrator in the states." Judicature 50 (1966): 278.; Gallas, Edward C. "The planning function of the court administrator." Judicature 50 (1966): 268.
19.Ledeneva A. Telephone justice in Russia //Post-Soviet Affairs. - 2008. - Т. 24. - №. 4. - p. 345 (“influence can be chosen according to the personality of a judge, and court chairmen are in possession of an arsenal of measures to deal with noncompliant judges”)
20.Levitsky, Steven, and Lucan A. Way. Competitive authoritarianism: Hybrid regimes after the Cold War. Cambridge University Press, 2010.
21.Magaloni, Beatriz. "Enforcing the autocratic political order and the role of courts: the case of Mexico." rule by law: the politics of courts in authoritarian regimes (2008): 180-206.
22.Meyer, Bernadine. "Court Administration: The Newest Profession." Duq. L. Rev. 10 (1971): 220.
23.Moustafa, Tamir. The struggle for constitutional power: law, politics, and economic development in Egypt. Cambridge University Press, 2007.
24.Neudorf L., The Dynamics of Judicial Independence: A Comparative Study of Courts in Malaysia and Pakistan. - Springer, 2017. P.6
25.Neudorf, Lorne. The Dynamics of Judicial Independence: A Comparative Study of Courts in Malaysia and Pakistan. Springer, 2017.
26.Nikitin, Sergey. "Procedural Guarantees of Independence and Impartiality of Judges in Russia." The Culture of Judicial Independence. Brill Nijhoff, 2014. P. 223-231.
27.Popova M. Politicized justice in emerging democracies: a study of courts in Russia and Ukraine. - Cambridge University Press, 2012
28.Remington, Michael J. "Circuit Council Reform: A Boat Hook for Judges and Court Administrators." BYU L. Rev. (1981) p.699
29.Sanchez Urribarri R. A. Courts between democracy and hybrid authoritarianism: evidence from the Venezuelan Supreme Court //Law & Social Inquiry. - 2011. - №. 4. - p. 854-884.
30.Schedler, Andreas. "Authoritarianism's last line of defense." Journal of democracy 21.1 (2010): 69-80.
31.Scheppele K. L. Autocratic Legalism //The University of Chicago Law Review, Vol. 85, No. 2. - 2018.
32.Seibert-Fohr A. Judicial independence in Germany //Judicial Independence in Transition. - Springer, Berlin, Heidelberg, 2012. - p. 447-519.
33.Solomon Jr P. H. Authoritarian legality and informal practices: judges, lawyers and the state in Russia and China //Communist and Post-Communist Studies. - 2010. - Т. 43. - №. 4. - p. 351-362.
34.Solomon P. H., Foglesong T. Courts and transition in Russia //The Challenge of. - 2000. P.47
35.Tate, C. Neal. "Courts and crisis regimes: a theory sketch with Asian case studies." Political Research Quarterly 46.2 (1993): p. 325
36.Yegge, Robert B. "Professional Training for the Court Administrator." Judicature 60 (1976): 123.
37.Вадим Волков. (2019) Что мешает нашему суду стать независимым https://www.znak.com/2019-03-29/chto_ne_tak_s_sudom_v_rossii_i_kak_eto_mozhno_ispravit
38.Волков, В., Григорьев, И., Дмитриева, А., Моисеева, Е., Панеях, Э., Поздняков, М., ... & Шклярук, М. (2013). Концепция комплексной организационно-управленческой реформы правоохранительных органов РФ.
Подобные документы
Структура судебной системы РФ. Место районных судов в судебной системе РФ. Организационные принципы деятельности районных судов РФ. Федеральные суды общей юрисдикции. Проблема исполняемости судебных решений. Система принудительного исполнения решений.
дипломная работа [100,3 K], добавлен 27.07.2012Состав, структура и полномочия Верховного Суда Российской Федерации, районных судов, судов среднего звена. Система военных судов, принципы их организации и деятельности. Порядок назначения мирового судьи и рассмотрение им дел в первой инстанции.
контрольная работа [25,4 K], добавлен 28.09.2015Порядок назначения и функции председателя районного суда. Характеристика обязанностей и полномочий заведующего судебной канцелярией, секретаря, делопроизводителя, архивариуса, консультанта суда, судебных приставов и работников арбитражного суда.
реферат [21,7 K], добавлен 22.01.2010Конституционные принципы организации судебной власти в РБ. Компетенции, направления деятельности районных (городских), областных и экономических судов. Распределение обязанностей по рассмотрению дел между судьями. Правовой статус Верховного Суда.
курсовая работа [23,8 K], добавлен 16.04.2016Основы судебной власти в РФ. Судебная система – форма проявления функций судебной власти. Особенности организации судебной власти. Принципы организации работы судов. Организационное обеспечение деятельности судов общей юрисдикции. Судебный департамент.
курсовая работа [68,0 K], добавлен 14.05.2008Независимость судебной власти как принцип правосудия. Понятие организационного обеспечения деятельности судов. Эволюция института судебной системы. Органы обеспечения деятельности судов, их функции. Судебный Департамент. Служба судебных приставов.
реферат [52,8 K], добавлен 10.03.2008Исторический анализ зарождения и развития судебной системы в России. Изучение законодательной базы российской судебной системы и общая характеристика судебных органов Российской Федерации. Определение проблем в деятельности судов в РФ и путей их решения.
дипломная работа [793,8 K], добавлен 21.01.2012История становления арбитража в России как органа власти и права, их задачи и функции, основы деятельности. Парадигма правового суда - носителя судебной власти в механизме разделения и самоограничения властей. Организация арбитражного судопроизводства.
курсовая работа [43,6 K], добавлен 23.12.2015Характеристика должности Председателя Правительства России. Порядок назначения и увольнения. Внесение предложений о поправках и пересмотре положений Конституции. Список председателей Правительства России и исполняющих их обязанности после 1991 года.
реферат [17,7 K], добавлен 15.12.2013Понятие судебной системы, порядок создания и упразднения судов. Назначение, функции Конституционного суда, основные решаемые вопросы. Полномочия судов общей юрисдикции. Подведомственность дел арбитражным судам. Специфика института мировых судей.
курсовая работа [28,5 K], добавлен 23.01.2010
