Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ АВТОНОМНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ

«НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ

«ВЫСШАЯ ШКОЛА ЭКОНОМИКИ»

Факультет социальных наук

Выпускная квалификационная работа

по направлению подготовки 38.03.04 Государственное и муниципальное управление

образовательная программа «Государственное и муниципальное управление»

Конкуренция в системе государственных закупок и ее влияние на результат закупочной кампании

Айгунов Исмаил Айгунович

Рецензент кандидат технических наук, старший преподаватель

А.Р. Ефимов

Руководитель ВКР директор Института управления закупками и продажами им. А.Б. Соловьева, преподаватель Н.С. Маслова

Москва 2019

Введение

контрактный добросовестный закупка конкуренция

Государственные и муниципальные закупки являются ключевым инструментом удовлетворения общественных потребностей, а также действенным механизмом регулирования хозяйственной деятельности страны на макроэкономическом уровне. Отмечается, что обширное распространение контрактации, как способа взаимодействия бизнеса и власти, способствовало созданию особого сектора отечественной экономики, в рамках которого частные предприятия коммерческой и некоммерческой направленности сосредоточивают свою производственную деятельность исключительно на обслуживание нужд государственного сектора. Сделки на подобном рынке подчиняются принципам свободного ценообразования и конкуренции, условиям открытости и прозрачности Экономика общественного сектора: учебник для академического бакалавриата / под ред. Л.И. Якобсона, М.Г. Колосницыной М.: Юрайт, 2017. С. 372..

Следует подчеркнуть, что государственные и муниципальные закупки являются предметом пристального внимания исследователей по всему миру. В попытке достижения экономической эффективности и удовлетворения жёстких бюджетных ограничений на расходование денежных средств, справедливая и добросовестная конкуренция участников за право заключения гражданско-правового договора с заказчиком представляется основополагающей концепцией функционирования системы общественных закупок. Российское законодательство придерживается данного принципа и закладывает его в основу отечественной контрактной системы Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ (ред. от 01.05.2019) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (с изм. и доп., вступ. в силу с 12.05.2019) [Электронный ресурс] - Режим доступа: URL: //www.pravo.gov.ru (дата обращения 20.05.2019). .

Особенное значение тема государственных закупок приобретает в контексте стремительного развития информационно-коммуникационных технологий и концепции электронного правительства. Актуальность данной работы базируется на принятии ряда поправок в закон № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее также закон о закупках или закон № 44-ФЗ) принятых в конце 2017 года Федеральный закон от 31.12.2017 N 504-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [Электронный ресурс] - Режим доступа: URL: //www.pravo.gov.ru (дата обращения 20.05.2019). Поправки предполагали предоставление заказчикам права с 1 июля 2018 года проводить отбор поставщиков и исполнителей при помощи электронных процедур. С 1 января 2019 года определение поставщиков и исполнителей путём проведения процедур в электронных формах приобрело обязательный характер. В свете вышесказанного исследовательский интерес представляет анализ работы системы государственных и муниципальных закупок с учётом обязательного перевода закупочных процедур в электронную форму в контексте стимулирования и обеспечения конкурентной среды. Другими словами, важность и значимость работы диктуется необходимостью осмысления переходного периода в отечественной системе государственных закупок.

Объектом исследования является контрактная система в сфере закупок товаров работ и услуг для удовлетворения государственных и муниципальных нужд. Предмет исследования составляет обеспечение конкуренции и практическая реализация принципа конкуренции в системе государственных закупок.

Цель данной работы заключается в изучении состояния конкуренции среди участников закупочных процедур и влияния принципа конкуренции на результат закупочной кампании в контексте внедрения электронных форм закупок. Для достижения заявленной цели необходимо выполнения следующего ряда задач:

· рассмотреть эволюцию взглядов на конкуренцию как на экономический феномен;

· выявить правовые основы защиты конкуренции в Российской Федерации;

· систематизировать способы обеспечения добросовестной ценовой и неценовой конкуренции, определяемые законом № 44-ФЗ;

· разобрать зарубежный и отечественный опыт имплементации электронных процедур в систему государственных закупок;

· провести сравнительный анализ конкуренции при осуществлении закупочных процедур в бумажной и электронной формах на основе выработанных критериев;

· дать оценку сложившейся практике проведения закупочных процедур в электронной форме, сформулировать предложения и рекомендации.

На основе анализа литературы и обзора нормативных правовых актов была выдвинута следующая гипотеза исследования. Предполагается, что имплементация электронных форм закупочных процедур поспособствовала развитию конкуренции в контрактной системе.

Методология практической части работы основывается на использовании количественных исследовательских методов. Сравнительный анализ конкуренции в системе государственных и муниципальных закупок в разрезе форм проведения процедур осуществляется по критериям, выработанным для целей данной работы на основе анализа литературы, обзора нормативных правовых актов и методических рекомендаций в сфере закупок. К таким критериям относятся количество участников, число несостоявшихся закупочных процедур, снижения цены контракта, количество случаев обжалования действий заказчика или оператора электронной торговой площадки. Данные по осуществленным закупкам были выгружены из Единой информационной системы, агрегированы для проведения сравнительного исследования по выделенным критериям на основе описательного статистического анализа. Практическая часть работы фокусируется на проведении конкурентной процедуры проведения открытого конкурса в бумажной и электронной форме. Подробное описание методологии и обоснование выбора исследуемой процедуры можно найти в соответствующем разделе.

Структурно работа состоит из двух глав. В первой главе, рассматриваются теоретические подходы к осмыслению конкуренции, проводится разбор основных нормативных актов в сфере закупок, анализируется отечественный и зарубежный опты внедрения систем электронных закупок. Вторая глава носит практических характер. В ней обосновывается методология работы, приводится описание данных и непосредственно результаты сравнительного анализа проведения закупочных процедур в бумажной и электронной форме. Заключительная часть работы содержит осмысление работы, приводятся выводы и интерпретируются результаты проведённого исследования, даётся оценка сложившейся практике осуществления электронных закупок и формулируются рекомендации.

Глава 1. Теоретическая

Сущность и природа конкуренции

Термин «конкуренция» происходит от латинского существительного «competitio» по значению глагола «competere» - «соревноваться», «бороться за». Согласно определению из словаря финансово-экономических терминов конкуренция - это соперничество между хозяйствующими субъектами, в условиях которого ни один из таких субъектов не получает возможности самостоятельно влиять на обращение товаров и услуг на соответствующем рынке Словарь финансово-экономических терминов / А.В. Шаркова, А.А. Килячков, Е.В. Маркина и др.; под общ. ред. д.э.н., проф. М.А. Эскиндарова. М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К?», 2017. С. 260.. Оксфордский словарь английского языка определяет конкуренцию как рыночное соперничество, борьбу за потребителя, между теми, кто располагает одинаковыми товарами, то есть поставщиками Oxford English dictionary: [сайт]. URL: https://www.oed.com/ (дата обращения 10.05.2019).. Конкуренция является механизмом рыночной системы, основанной на свободной экономической деятельности предпринимателей, и регулятором объема производимых и распределяемых благ, а также равновесной рыночной цены.

Основоположником классического подхода к осмыслению экономической деятельности хозяйствующих субъектов, теории совершенной конкуренции и рыночной экономики является шотландский экономист и философ Адам Смит. Ключевые положения экономической теории изложены в его работе «Исследование о природе и причинах богатства народов» А. Смит. Исследование о природе и причинах богатства народов / пер. с англ. П. Клюкина. Москва: Эксмо, 2019. 1056 с. . В трактовке Адама Смита конкуренция представлена поведенческой категорией обеспечивающей взаимодействие спроса и предложения. Модель совершенной конкуренции предполагает исключительно ценовое воздействие в децентрализованной экономике, исключая любые возможные неценовые факторы влияния на спрос потребителя. Идеи А. Смита получили развитие в работе английского экономиста Давида Рикардо «Начала политической экономии и налогового обложения» Рикардо. Д. Начала политической экономии и налогового обложения / пер. с англ.; предисл. П. Клюкина. Москва: Эксмо, 2016. 1040 с.. Д. Рикардо выдвинул теорию сравнительных преимуществ, обосновывающую международную специализацию труда, являлся продолжателем концепции А. Смита о формировании рыночной стоимости товара из стоимости количества труда, необходимого для производства и распределении этой стоимости в классовом обществе. Английский экономист фокусировал внимание на долгосрочном функционировании системы совершенной конкуренции, абстрагируясь от влияния государства на рыночную экономику. Более того он был приверженцем идей экономического либерализма, тем самым, не допуская вмешательства государства в свободную торговлю и деятельность предпринимателей.

Признанным классиком либерализма, внесшего существенный вклад в формирование теории рыночной экономики и конкуренции является британский философ, экономист и политический деятель Джон Стюарт Милль, взгляды которого изложены в работе «Принципы политической экономии» Милль, Дж. С. Основы политической экономии. М.: Прогресс, 1981. 230 с. . По мнению Дж. С. Милля свободная конкуренция - единственный механизм изменения цен, ренты и заработной платы, тем самым она является основным законом, обеспечивающим регулирование на свободных рынках. Британский экономист развил теорию конкуренции, разработал основу концепции ценовой эластичности спроса, теории альтернативных издержек и отдачи от масштаба.

Подытоживая достижения классической политической экономии, заложившей основы рыночной экономики, необходимо выделить условия, определяющие совершенную конкуренцию:

· большое количество производителей и потребителей, делающее невозможным индивидуальное влияние на рынок в целом;

· производство стандартизированных экономических благ, неотличимых друг от друга по свойствам и характеристикам для отдельного потребителя;

· отсутствие барьеров входа на рынок выхода из него;

· равномерное, симметричное распределение информации между семи хозяйствующими субъектами.

Идеи классиков были развиты в работах представителей неоклассической экономической теории, такими как Л. Вальрас, У.С. Джевонс, Дж. Б. Кларк, И. Фишер, А.С. Пигу. Основной фокус анализа неоклассического направления - это homo economicus, который принимает абсолютно рациональные решения максимизации полезности или дохода при минимизации издержек на основе полной информации. Анализ осуществляется на основе маржиналистского подхода, то есть рассматриваются предельные величины. Отдельно необходимо выделить Альфреда Маршалла, чей труд «Принципы экономической науки» обобщил и обогатил идеи классической политической экономии, став основополагающим сочинением по экономической теории Маршалл А. Принципы экономической науки. Москва: Эксмо, 2007. 832 с.. А. Маршалл подверг критике условия совершенной конкуренции, разработал теорию анализа частичного и долгосрочного экономического равновесия: спроса и предложения, факторов и издержек производства, в том числе технологического фактора и рациональных потребительских предпочтений. Это создало предпосылки создания и дальнейшего распространения теории новой модели - монополистической конкуренции Данилов И. А., Волкова Е. В. Теоретические аспекты конкуренции: ретроспективный анализ и современное отечественное и зарубежное трактование // Вестник Челябинского государственного университета. - 2010. № 2. C. 123..

Критика модели чистой конкуренции породила формулировку новых теоретических положений, объединенных в рамках модели несовершенной конкуренции с выделение таких рыночных структур, как монополистическая и олигополистическая конкуренция, а также чистая монополия. Представителями данного направления были Ф.И. Эджуорт, Дж. Робинсон, Э. Чемберлин, А.П. Лернер, Й. Шумпетер и др. Концентрация капитала, рост предприятий и появление рыночной власти в виде контроля цен и производства дифференцированных благ открывает экономическим агентам новые возможности для конкуренции на рынке. Ф.И. Эджуорт отказывается от предпосылки однородности производимых товаров и отмечает, что способность хозяйствующих субъектов производить дифференцированную продукцию позволяет сформировать собственный локальный рынок, на котором такой производитель выступает в качестве местного монополиста Розанова Н.М. Эволюция взглядов на конкуренцию и практика антимонопольного регулирования: опыт стран с развитой рыночной экономикой // Экономический журнал. 2001. № 2.. Им была предложена модель некооперативной ценовой конкуренции на олигополистическом рынке как ответ на модель количественной конкуренции Курно и ценовой конкуренции Бертрана. В работе «Капитализм, социализм и демократия» Й. Шумпетер рассматривает конкуренцию как движущую силу прогресса или «созидательное разрушение» Шумпетер, Й. Капитализм, социализм и демократия. М.: Знание, 2005. 419 с.. Конкуренция, как соперничество, порождающее инновационность, способствует избавлению от устаревших элементов системы и обновлению экономической конъектуры. Это может выражаться в увеличении качества продукции и снижению издержек для одних фирм и полным банкротством, и выходом из рынка другим участникам производственных отношений.

Данная работа не ставит целью описание всех подходов к анализу конкуренции на протяжении истории развития экономической мысли, по причине чего считается возможным ограничиться рассмотренными случаями.

Подводя итог, в современной литературе существует три способа определения конкуренции Данилов И. А., Волкова Е. В. Теоретические аспекты конкуренции: ретроспективный анализ и современное отечественное и зарубежное трактование // Вестник Челябинского государственного университета. 2010. № 2. C. 125.. Во-первых, конкуренция - это состязательность участников экономических отношений на рынке с целью достижения относительно более лучших условий существования на рынке и сбыта продукции. Во-вторых, конкуренция - это механизм взаимодействия спроса и предложения, выражающийся в определении равновесной цены, дифференциации размеров прибыли и выравнивание индивидуальных стоимостей, а также движение капитала в наиболее эффективные отрасли Санович М. А. Экономическое содержание понятия «конкуренция» // Наука, техника и образование. 2015. №. 4 (10).. В-третьих, конкуренция - критерий классификации рынка по структуре его составляющих элементов как со стороны производителя - рынок совершенной конкуренции, монополистическая конкуренция, олигополия, монополия, так и со стороны потребителя - совершенная конкуренция, олигопсония и монопсония.

Совершенная конкуренция используется лишь как абстрактная модель, способ описания и объяснения взаимодействия хозяйствующих субъектов. В действительно, очевидно, нельзя наблюдать рынки, работающие по принципам чистой конкуренции и регулируемые исключительно ценовыми факторами. В таком случае в контексте рассмотрения процедур осуществления государственных и муниципальных закупок следует отметить, что российский рынок закупок можно охарактеризовать моделью несовершенной конкуренции, то есть монополистической конкуренции, олигополии и монополии. Соответственно сторону заказчика, можно отнести к модели свободной конкуренции среди потребителей за исключением таких субъектов, как, например, Министерство обороны и Государственная корпорации по космической деятельности «Роскосмос» или Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом». Сторона заказчика в этих случаях является монопсонией, то есть единственным потребителей ввиду особенностей рынка и российского законодательства.

Защита конкуренции в Российской Федерации

На практике функционирование рыночной системы может приводить к таким ситуациям, когда рыночное равновесие не является эффективным по Парето Экономика общественного сектора: учебник для академического бакалавриата / под ред. Л.И. Якобсона, М.Г. Колосницыной. С. 15.. Другими словами, встроенные в рыночную экономику механизмы саморегуляции и координации, в том числе свободная конкуренция, дают сбой. В таком случае государство вмешивается в деятельность рыночных институтов, чтобы исправить дисбаланс. К иным случаям вмешательства также можно отнести необходимость осуществления существенных вложений в отсутствии частных инвесторов, поддержки нерентабельных предприятий, решения кризисных и застойных периодов экономики. Так или иначе государственное регулирование экономики является, в крайнем случае, вынужденной необходимостью, а также составной частью государственной политики в целом Осипов Б. А., Матузенко Л. И., Романов В. В. Федеральные и региональные аспекты государственного регулирования экономики // Известия Дальневосточного федерального университета. Экономика и управление. 2011. № 4. С. 16..

Одним из основных направлений деятельности государства в рамках политики вмешательства в экономику является поддержание честной конкурентной среды, обеспечения законной защиты интересов инвесторов и поддержание сбалансированной системы налогообложения. Адекватная реалиям рынка политика способствует увеличениям промышленного производства и экономического роста в целом Заикин Н. Н. Роль конкуренции и коррупции в модели экономического роста // Вестник Астраханского государственного технического университета. Серия: Экономика. 2014. № 1. С. 20..

Правовые основы защиты конкуренции в России на уровне федерального законодательства закреплены в положениях Федерального закона «О защите конкуренции» Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ (ред. от 27.12.2018) "О защите конкуренции" (с изм. и доп., вступ. в силу с 08.01.2019) [Электронный ресурс] - Режим доступа: URL: //www.pravo.gov.ru (дата обращения 09.05.2019).. В сферу действия закона включены отношения, связанные с защитой конкуренции на территории страны, в том числе пресечение и предупреждение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, что особенно важно контексте осуществления государственных и муниципальных закупок. В рамках закона недобросовестная конкуренции определяется, как индивидуальные действия хозяйствующих субъектов или групп субъектов, направленные на получение преимуществ при осуществлении предпринимательской деятельности. Факт наличия недобросовестной конкуренции удостоверяется в случае противоречия действий экономических агентов нормам самого закона о защите конкуренции, «обычаям делового оборота, требованиям добропорядочности, разумности, справедливости» Статья 4 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции". Также действия экономических субъектов могут быть признаны ограничивающими конкуренцию в случае причинения или возможности причинения убытков конкурентам, нанесения вреда их деловой репутации.

Существенную значимость в системе поддержания и защиты добросовестной конкуренции имеет определение признаков. Свидетельствующих об ограничении конкуренции. К ним относятся:

· сокращение числа экономических агентов, действующих на рынке и при этом не входящих в состав одной группы лиц;

· значительное изменение цены товара, не связанное с изменением общих условий обращения товаров и услуг на данном рынке;

· отказ хозяйствующих агентов не являющихся группой лиц от автономных действий и самостоятельного принятия решений;

· установление общих условий обращение благ на данном рынке по соглашению между экономическими субъектами или согласно обязательным к исполнению указаниям от иных лиц;

· определение органами власти и иными организациями требований к предоставлению государственных и муниципальных услуг, не предусмотренных законодательством.

Законодательством накладываются запрет на действия, направленные на злоупотребление экономическими агентами доминирующего положения на рынке, то есть ограничивается монополистическая деятельность. К таким действиям относятся установление монопольной цены на блага и нарушение установленного законом порядка ценообразования, изъятие или экономически и технологически необоснованное сокращение производства товаров, навязывание в силу наличия рыночной власти невыгодных условий исполнения контракта, создание дискриминационных условий присутствия на рынке, а также создание фиктивных и необоснованных барьеров входа на рынок и выхода из него.

Запрещается деятельность картелей - соглашений между производителями, поставщиками и иными экономическими субъектами, действующими на одном товарном рынке, или между хозяйствующими субъектами, приобретающими товары на одном рынке, в случае если подобные соглашения могут привести к искусственному установлению и поддержанию определённого уровня цен, манипулированию ценами на торгах и закупках, разделению единого рынка по сферам влияния, составу потребителей, территориальному и иным признакам, необоснованному экономическими причинами сокращению или приостановлению производства, а также воздействию на заключение договоров с отдельными субъектами рыночных отношений.

Законодательный запрет накладывается на недобросовестную конкуренцию - неценовую конкуренцию, направленную на получение конкурентных преимуществ манипуляторным и обманным путем в случаях:

· дискредитации конкурентов путём распространения заведомо ложной, неточной или намеренно искаженной информации о потребительских свойствах, количестве, условиях продажи товаров, в том числе цены, реализуемых конкурентами;

· введения в заблуждение касательно качества и свойств предлагаемого к реализации товара, его количестве, условиях продажи и месте производства, изготовителе и гарантийных условиях;

· некорректного сравнения товаров с товарами, реализуемыми конкурентами путём приписывания завышенных качеств и мнимого превосходства товара над аналогами и заменителями,

· приобретения и использования исключительных прав интеллектуальной собственности и средств индивидуализации;

· совершения экономическим субъектом действий с незаконным использованием результатов интеллектуальной деятельности;

· совершения действий, способных вызвать смешение с деятельностью субъекта-конкурента или товара, реализуемого конкурентом, путем использования обозначений, отождествляющихся с товарным знаком и символикой другого производителя, копирования и имитации потребительских свойств, внешнего вида, а также иных компонентов, индивидуализирующих фирму-конкурента;

· незаконного приобретения, распространения и разглашения коммерческой тайны или иной охраняемой законом информации;

· в иных случаях, не предусмотренных законом и решаемых в индивидуальном порядке.

17 статья федерального закона о защите конкуренции устанавливает антимонопольные требования к проведению торгов, запросов котировок и запросов предложений. Требования относятся как к отдельным видам юридических лиц, закупки, которых регулируются соответствующим нормативным правовым актом Федеральный закон от 18.07.2011 N 223-ФЗ (ред. от 28.11.2018) «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» [Электронный ресурс] - Режим доступа: URL: //www.pravo.gov.ru (дата обращения 12.05.2019). , так и государственные и муниципальные закупки. В общем виде требования устанавливают запрет на действия, которые имеют потенциал к ограничению конкуренции путем координации или заключения соглашений между организаторами закупок и участниками с целью препятствия свободной конкуренции или созданию преимуществ для отдельных участников торгов, в том числе предоставляя участника доступ к информации, решающей исход закупочных процедур. Также запрещается нарушение порядка процедур проведения и определения поставщика, участие организаторов или самих заказчиков в закупках для создания фиктивных претендентов на заключение контракта. Подчеркивается строгий запрет на ограничение конкуренции в государственных и муниципальных закупках, если иное не предусмотрено самим законодательством. В целях намеренного снижения количества участников и создания фиктивных барьеров входа на рынок государственных и муниципальных закупок исключается возможность включать в состав лотов работы, товары или услуги функционально и технологически не связанные с основным предметом закупки.

Несмотря на присутствие государства в регулировании конкурентных процессов, исследователи все же отмечают пробелы, позволяющие участникам государственных и муниципальных закупок злоупотреблять сложившимся положением на рынке, в первую очередь ценой. К.И. Федченко утверждает, что двойственное формирование цены на некоторые товары, с одной стороны устанавливающееся государством, с другой - частными фирмами существенно усложняет процедуру справедливого ценообразования Федченко К.И. Проблемы формирования справедливой рыночной цены в государственных закупках // Юридическая наука: история и современность. 2018. № 2. С. 162. . Как решение проблемы справедливого ценообразования в закупках предлагается создание единой базы с актуальными и достоверными ценами, позволяющей заказчикам проводить мониторинг и получать условно объективную информацию по рынку Белый А.Ф., Григорьев В.Р., Кочергин А.В. Ценообразование в системе государственных закупок города Москвы как важный кластер построения отечественной цифровой экономики // Информация и безопасность. 2018. № 4 (21). С. 583. .

Конкуренция как основополагающий принцип контрактной системы

Функционирование контрактной системы в сфере закупок для удовлетворения государственных и муниципальных нужд основывается на ряде принципов, утверждаемых в шестой статье федерального закона о контрактной системе Статья 6 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» . Среди них можно выделить два тесно связанных друг с другом принципа: обеспечения конкуренции и эффективности проведения закупок. В контексте законодательства первый принцип закрепляет равенство условий и возможностей участия в закупочных процедурах на идеях добросовестной ценовой и неценовой конкуренции, а также запрещает какие-либо действия заказчика или заинтересованных лиц по ограничению справедливого, свободного рыночного соперничества и необоснованного занижения количества потенциальных поставщиков. Эффективность осуществления закупок фактически приравнивается к понятию результативности и расшифровывается как необходимость достижения заданных результатов при осуществлении и планировании закупочной деятельности. По сути второй принцип является следствием первого. Таким образом свободное соперничество участников за право заключения контракта путем снижения цены и/или предоставления лучших условий исполнения должно обеспечивать эффективное, своевременное и полное удовлетворение государственных и муниципальных нужд, основываясь на экономическом содержании понятия «конкуренция» и путем его закрепления как принципа организации контрактной системы в сфере закупок.

Следует отметить, что вводимое в законодательстве понятие эффективности не отражает всего многообразия экономических взаимодействий субъектов и результатов таких взаимодействий. Принимая во внимание положения статьи 34 Бюджетного Кодекса РФ Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 15.04.2019) [Электронный ресурс] - Режим доступа: URL: //www.pravo.gov.ru (дата обращения 11.05.2019). эффективность трактуется, как строгое достижение конечных результатов при наименьшем использовании бюджетных средств, что определяет экономию, и (или) получении наилучшего результата с привлечением фиксированного объема бюджетных средств - результативность. По этой причине к неэффективным закупкам относятся условно те закупки, которые не достигли требуемого эффекта - контракты были расторгнуты заказчиком в односторонней порядке или по обоюдному решению сторон в связи с нарушение обязательств без удовлетворения соответствующей потребности государства или муниципалитета Матвеева Н. С. Оценка эффективности и результативности государственных (муниципальных) закупок // Финансы и кредит. - 2018. Т. 24. № 3 (771). С.506. . Безусловно это идет в разрез с традиционным пониманием эффективности как экономической категории, то есть отношения полученных результатов к затраченным ресурсам, и разграничением результативности, как степени достижения показателя или поставленной цели.

Н.С. Матвеева обобщает отечественные взгляды на понятие эффективности бюджетных расходов в сфере закупок и отмечает ряд закупочных процедур, признание которых эффективными в рамках сложившейся практики и целей удовлетворения общественных нужд маловероятно, при этом некоторые из таких закупок не относятся в разряд неэффективных:

· осуществленные закупки, предмет которых не используется или используется не в полной мере;

· несостоявшиеся закупки по причине заключения контракта по завышенной цене при наличии единственного поставщика;

· расторжение контрактов по соглашению сторон;

· расторжение контрактов по инициативе заказчика в связи с ошибкой планирования или некорректного описания объекта закупки;

· совершенные по минимальной предложенной цене закупки, последующие эксплуатационные расходы по объекту которых значительно высоки.

Несмотря на то, что восприятие понятия эффективности в государственных закупках очень узко трактуется, нельзя слепо применять и традиционный принцип экономической эффективности, так как он не учитывает сложности и специфику функционирования государственного сектора - производства общественных благ и исполнения публичных обязательств, в связи с чем не позволяет достичь полного удовлетворения государственных и муниципальных нужд. В связи с этим остро встает вопрос разработки единого комплексного подхода к составлению модели эффективности в государственном секторе, включающую многокритериальный набор индикаторов, объективно оценивающих функционирование системы государственных и муниципальных закупок Там же. С. 512. .

Методические рекомендации по проведению аудита в сфере закупок Методические рекомендации по проведению аудита в сфере закупок. Утверждены Коллегией Счетной палаты Российской Федерации (протокол от 21 марта 2014 г. № 15К (961). 2014 С. 18., утверждённые Счетной палатой Российской Федерации напрямую обращаются к термину «эффективность», однако не дают ему определения в строгом смысле. При этом в само понятие также вкладывается обеспечение лучших из предложенных на торгах условий исполнения контракта с обязательным достижением целей закупочной деятельности. Важным является то, что в рамках анализа эффективности проведения закупок, обращается особое внимание на соблюдение заказчиком принципа конкуренции, что оказывает непосредственное влияние на конечную эффективность. Таким образом выделяется несколько показателей состояния конкуренции, а именно:

· среднее количество заявок, поданных на одну закупку;

· среднее количество допущенных заявок на одну закупку;

· количество закупок у единственного поставщика в соответствии со статьёй 93 закона № 44-ФЗ.

Соответственно из этих показателей конкуренции выводятся показатели эффективности закупок:

· потенциальная экономия средств на стадии планирования, определяемая как разница между начальными максимальными ценами, содержащимися в планах-графиках, и ценами гражданско-правовых договоров, полученных другими заказчиками на закупках однородных товаров или среднерыночных цен таких товаров;

· фактическая экономия бюджетных средств, полученная в процессе осуществления закупки;

· дополнительная экономия бюджетных средств по результатам внедрения закупаемой инновационной и высокотехнологичной продукции, продукции с низкими последующими эксплуатационными расходами и длительным гарантийным сроком обслуживания.

Надо отметить, что Счетная палата дает отдельное определение результативности с учетом как экономической результативности - сравнения достигнутых и запланированных экономических результатов деятельности, так и социально-экономического эффекта от закупок - надлежащего удовлетворения государственных и муниципальных нужд.

Таким образом добросовестная конкуренция между участниками закупок закладывается как один из основополагающих принципов контрактной системы, призванный обеспечить справедливое соперничество, по результатам которого достигается эффективность - максимальная экономия бюджетных средств с наиболее полным удовлетворения государственных и муниципальных потребностей и нужд.

Способы обеспечения добросовестной конкуренции при осуществлении закупок

Серьезной проблемой при проведении государственных и муниципальных закупок является оппортунистическое поведение заказчика и исполнителей. Это такое поведение, которое отклоняется от общих принципов и правил «честного» взаимодействия с целью получения выгод или преференций за счет остальных субъектов отношений. Оно может проявляться на предконткрактном и постконтрактном периодах. В закупках оппортунистическое поведение проявляется в пренебрежении деловой этикой и договорённостями Мельников В. В. Проблема оппортунизма в государственных закупках //Journal of institutional studies (Журнал институциональных исследований). 2013. Т. 5. №. 3. С. 118.. Результатом оппортунистического поведения является намеренный или непредумышленный неблагоприятный отбор участников, в том числе путём ограничения конкуренции.

Федеральным законом устанавливается ряд требований и правил, ставящих целью препятствовать ограничению конкуренции заказчиком. Одним из таких правил является установление требований к участникам закупок. Так 31 статья закона № 44-ФЗ определяет единые требования. Всего их насчитывается одиннадцать. Требования ставят целью формально уравнять участников закупки и удостовериться в благонадежности и ответственности потенциального поставщика при исполнении контракта. Во исполнение последнего заказчику, по своему решению, позволяется устанавливать требование об отсутствии участника и сведений о нём в реестре недобросовестных поставщиков. К участникам некоторых процедур, а именно двухэтапных конкурсов, конкурсов с ограниченным участием, а также закрытых процедур, поставляющим высокотехнологичную, специализированную и инновационную продукцию законодательно предъявляются дополнительные требования Постановление Правительства РФ от 4 февраля 2015 г. N 99 (ред. от 21.03.2019) «Об установлении дополнительных требований к участникам закупки отдельных видов товаров, работ, услуг, случаев отнесения товаров, работ, услуг к товарам, работам, услугам, которые по причине их технической и (или) технологической сложности, инновационного, высокотехнологичного или специализированного характера способны поставить, выполнить, оказать только поставщики (подрядчики, исполнители), имеющие необходимый уровень квалификации, а также документов, подтверждающих соответствие участников закупки указанным дополнительным требованиям» [Электронный ресурс] - Режим доступа: URL: //www.pravo.gov.ru (дата обращения 13.05.2019). . Такие требования призваны удостоверить наличие финансовых и материальных ресурсов, необходимого опыта и количества специалистов для добросовестного исполнения контракта.

Определение каких-либо иных требований, не указанных в законе, строго запрещено, что не позволяет заказчику намеренно ограничивать количество участников конкурентных процедур. В целях защиты интересов участников, за ними закрепляется право обжаловать решение об отстранении от участия в закупках.

Чтобы сократить дальнейшие возможности заказчика по злоупотреблению своим положением и ограничением свободной конкуренции устанавливается порядок и критерии оценки предложений участников. Оценка может производиться по четырем критериям:

· ценовое предложение участника;

· эксплуатационные расходы и ремонт товаров;

· качественные, функциональные и экологические характеристики товаров;

· квалификация участников.

В целях открытости и прозрачности процедуры оценки заказчик обязан указать оцениваемые критерии, величины их значимости и порядок присвоения оценок в составе закупочной документации. Так в рамках аукциона учитывается только ценовой критерий, в то время как конкурсная документация обязана содержать не менее двух критериев, один из которых является ценовым. Более того Правительством установлен порядок оценки заявок участников и порядок присуждения коэффициентов значимости критериям оценки Постановление Правительства РФ от 28.11.2013 N 1085 (ред. от 21.03.2019) «Об утверждении Правил оценки заявок, окончательных предложений участников закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [Электронный ресурс] - Режим доступа: URL: //www.pravo.gov.ru (дата обращения 14.05.2019). . Не предусмотренные законодательством критерии и способы оценки не могут быть учтены при рассмотрении заявки, что также ограничивает свободу действий заказчика и способствует справедливому отбору участников. Некоторые эксперты в области закупок утверждают, что в целях дополнительной экономии бюджетных следует расширить имеющийся перечень критериев оценки заявок участников. Так Н.Е. Сумцова и О.В. Воронкова предлагают включить в качестве обязательных критериев сроки поставки товаров, исполнения услуг и выполнения работ, учитывать срок и объём предоставляемой гарантии качества и гарантийного обслуживания Сумцова Н.Е., Воронкова О.В. Проблемы контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд // Глобальный научный потенциал. 2018. № 11 (92). С. 126.. Авторы утверждают, что в таком случае снизятся издержки заказчиков по обслуживанию приобретённого объекта закупки и увеличится экономия средств, что также положительно отразиться на эффективности закупочной деятельности.

Потенциальным способом ограничения конкуренции заказчиком, открывающим поле для злоупотреблений, является чрезмерно детализированное описание объекта закупки. Законодательство стремится урегулировать эту проблему: 33 статья закона № 44-ФЗ определяется правила описания объекта закупки. Согласно правилам, при составлении документации об описании закупаемого объекта заказчиком включается только необходимая информация по качественным, функциональным и экологическим характеристикам. Запрещается предъявлять требования к обязательному наличию конкретных средств индивидуализации, указывать страну происхождения товара или иные требования, влекущие за собой ограничение количества участников конкурентных процедур. Однако допускается использование средств индивидуализации в случае прямого указания в описании закупки ссылки на эквивалентную продукцию, а также в случае несовместимости объектов под разными товарными знаками и брендами или в случае комплементарных, то есть взаимодоплняемых благ. Например, специфических запасных деталей и расходных материалов.

Для создания общей основы взаимодействия и понимания всеми участниками желаемых заказчиком технических и функциональных свойств объекта закупки законодательно закрепляется применение единой системы показателей, терминологии, требований и условных обозначений, содержащихся в технических регламентах и документации национальной системы стандартизации Российской Федерации. Использование иных способов описания потребительских свойств требует дополнительного обоснования. В целях достоверности закупочная документация должна содержать индикаторы, позволяющие установить соответствие закупаемого объекта требуемым характеристикам и качеству.

Во избежание злоупотреблений заказчик не вправе включать в закупочную документацию о требованиях к потребительским свойствам объекта требования к самому поставщику.

Выбор способа определения поставщика во многом диктуется критериями оценки объекта закупки, к основным из которых, в первую очередь, относится цена. Это объясняется тем, что именно снижение цены в конечном итоге является определяющим фактором эффективности проведения закупок, так как напрямую характеризует экономию средств, выделенных на удовлетворение государственных и муниципальных нужд. Становление и развитие системы государственного заказа в России продемонстрировало несостоятельность и неполноценность исключительно ценовой оценки предложений участника Федорова И.Ю., Прокофьев М.Н., Калашникова О.В. Эффективность распределения бюджетных средств в сфере государственных закупок // МИР (Модернизация. Инновации. Развитие). 2015. Т. 6. № 2-1 (22). C. 31.. Ценовая оценка закупаемого объекта может приводить к ряду ситуаций, таких как подача демпинговых предложений, заключение ценового сговора участниками, закупка благ с заведомо низкими качественными и иными потребительскими характеристиками. Более того коррупционное поведение заказчика только увеличивает вероятность заключения ценового сговора между участниками, что снижает конечную эффективность всей закупочной кампании Compte O., Lambert-Mogiliansky A., Verdier T. Corruption and Competition in Procurement Auctions // The Rand Journal of Economics. 2005. Vol. 36. № 1. P. 3. . Подобные явления, вызванные чистой ценовой конкуренцией, приводят к ненадлежащему удовлетворению общественных потребностей.

Обобщая зарубежные научные изыскания, А.А. Бальсевич и Е.А. Подколзина отмечают, что аукцион имеет множество сторонников по причине потенциального большего снижения цены закупаемого стандартизированного товара, чем при использовании других процедур. Однако при закупке сложного товара или заключении долгосрочного контракта, использование аукциона не позволяет получить всей полноты информации о поставщике, что может привести к проблемам на стадии исполнения договора. Более того частные заказчики значительно реже прибегают к таким простым способам определения поставщика как аукцион, по причине высокой заинтересованности в качестве конечного продукта и эффективности Бальсевич А. А., Подколзина Е. А. Причины и последствия низкой конкуренции в государственных закупках в России // Экономический журнал Высшей школы экономики. 2014. Т. 18. № 4. С. 564 Всего 563-585..

Тем не менее по данным сводного аналитического отчета Минфина России электронный аукцион лидирует по частоте использования как процедуры - более 60% от общего числа размещенных извещений. Можно предположить, что непопулярность конкурсных процедур объясняется отсутствием единых оценочных критериев и характеристик в виду незавершенности отраслевой стандартизации качества закупаемых товаров, работ и услуг Федорова И.Ю., Прокофьев М.Н., Калашникова О.В. Эффективность распределения бюджетных средств в сфере государственных закупок. С. 33. .

В целях недопущения недобросовестной ценовой конкуренции в рамках проведения конкурсов и аукционов законодательно устанавливаются антидемпинговые меры. Под демпингом в законе № 44-ФЗ понимается снижение участником начальной максимальной цены контракта на 25 и более процентов. В таком случае контракт может быть заключён только после предоставления обеспечения исполнения контракта, увеличенного в 1,5 раза. Если стоимость закупки составляет менее 15 миллионов рублей, то участник, подавший демпинговое предложение обязан предоставить увеличенное обеспечение исполнение контракта или сведения, подтверждающие добросовестность и надёжность такого участника. В качестве сведений о благонадежности и добросовестности участника предоставляется информация об ранее успешно выполненных гражданско-правовых договорах, при этом накладывается ограничение нижнего порога стоимости выполненных контрактов.

Федеральная антимонопольная служба, как орган, осуществляющий контроль в сфере закупок, выделяет наиболее часто встречающиеся нарушения законодательства. В процессе проведения электронного аукциона заказчики нарушают правила формирования предмета закупки, а также устанавливают излишние требования к документации заявки и описанию объекта закупки. В процедуре проведения открытого конкурса частыми нарушениями являются нарушения порядка оценки заявок участников, отсутствие пропорциональной зависимости между предоставляемыми сведениями и количеством присуждаемых заявке балов. В части оценки опыта участника отсутствует разъяснение оценки аналогичности и сопоставимости работ, по которым присуждаются баллы за квалификационные требования Доклад о состоянии конкуренции в Российской Федерации за 2018 год. Федеральная антимонопольная служба. Москва. 2019. С. 30..

Таким образом можно заключить, что несмотря на законодательное регулирование, заказчики находят возможности для злоупотребления требованиями к участникам закупки и потенциально ограничивают степень конкуренции на рынке государственных и муниципальных закупок. Еще одним барьером для развития свободной конкуренции признается создание сговоров между заказчиками и поставщиками, с целью преследования личных меркантильных интересов. Сговоры приводят к нерациональному расходованию средств, выделяемых на удовлетворение общественных потребностей. Федеральная антимонопольная служба отмечает положительную динамику в раскрытии подобных незаконных соглашений. В качестве решения проблемы активно продвигаются процессы автоматизации и цифровизации закупочных процедур и составления документации к ним Там же. С. 378..

Отечественный и зарубежный опыт осуществления закупочных процедур в электронной форме

В конце девяностых - начале двухтысячных годов в связи с существенным развитием информационно-коммуникационных технологий и Интернета, возник массовый интерес к электронным формам проведения закупочных процедур. В первую очередь это касалось частных компаний, стремящихся снизить издержки и повысить эффективность деятельности. К потенциальным выгодам относили улучшение контроля в отношениях с поставщиками, точное исполнение и повышение эффективности закупочных процессов, достижение улучшенного уровня обслуживания, снижение затрат на покупку ресурсов у ключевых поставщиков, заготовительно-складских издержек, уменьшение длительности цикла поставки. Развитие концепции электронного правительства, включающего построение крепких контактов с рядовыми гражданами и компаниями со временем включило электронные закупки в фокус внимания Panayiotou N. A., Gayialis S. P., Tatsiopoulos I. P. An e-procurement system for governmental purchasing // International journal of production economics. 2004. Vol. 90. № 1. P. 81..

Перед общественными институтами стояла задача создать современную систему государственных закупок как элемента эффективной и конкурентной рыночной экономики. В этом контексте информационно-коммуникационные технологии были использованы как инструмент для достижения конкурентной среды, посредством создания открытых торгов, организации возможностей для деятельности частных предприятий путем свободного доступа к сведениям о нуждах государства и обеспечения принципа транспарентности в государственном секторе Carayannis E. G., Popescu D. Profiling a methodology for economic growth and convergence: learning from the EU e-procurement experience for central and eastern European countries // Technovation. 2005. Vol. 25. №. 1. P. 2.. Особый фокус внимания электронных государственных закупок направлен на достижение конкуренции, как главного принципа современной закупочной системы на основе неограниченного и всеобщего доступа к рынку закупок. Кроме того, определение поставщиков, поведение закупочных процедур и заключение контрактов должно быть доступно для обсуждения и общественного контроля широких слоёв населения, так чтобы весь процесс являлся максимально прозрачным.

Опыт адаптации электронных закупок в Европейском союзе выявил ряд проблемных зон и направлений, работа над которыми необходима для построения работоспособной и эффективной системы Ibid. P. 11. :

· инвестирование в информационно-коммуникационные технологии является одним из затратных факторов;

· потребность в высококвалифицированном персонале со стороны заказчика и государственных органов для поддержания работы системы;

· необходимость разработки протоколов защиты персональных данных и шифрования, введения технологии электронной цифровой подписи;

· информационная поддержка заказчиков и поставщиков, проведение тренингов по повышению квалификации и навыков работы в новой системе, с целью решить проблему доступности в использовании и сопротивления изменениям.

Португальский опыт свидетельствует о повышении транспарентности государственных закупок, позитивном влиянии на состояние конкуренции и существенное снижение длительности организации и проведения процедур. Основными недостатками работы системы электронных государственных закупок являются недостаток обученных работе с электронными площадками человеческих ресурсов, а также неисправности в работе самих электронных торговых площадок Costa A. A., Arantes A., Tavares L. V. Evidence of the impacts of public e-procurement: The Portuguese experience //Journal of Purchasing and Supply Management. 2013. Vol. 19. № 4. P. 242.. Тайваньский опыт демонстрирует упрощение закупочных процедур, существенное снижение бумажной работы и транзакционных издержек в процессе организации и осуществления процедур. Внедрение электронных закупок позволяет поощрять и поддерживать частную инициативу, предпринимательскую сферу, в том числе малые и средние предприятия, в участии в государственных торгах Liao T. S., Wang M. T., Tserng H. P. A framework of electronic tendering for government procurement: a lesson learned in Taiwan // Automation in construction. 2002. Vol. 11. № 6. P.740..