2. Електронний уряд як нова інформаційна технологія в органах державної влади

2.1 Аналіз основних складових електронного урядування в державному управлінні

В умовах сучасного динамічного та інформаційного суспільства достатньо актуальним стає питання впровадження системи «електронного уряду». Варто зазначити що дана проблематика наразі хвилює не лише представників влади а й кожного свідомого громадянина. Враховуючи сучасні можливості комп'ютерних технологій та швидкий розвиток дистанційної комунікації можливо свідчити про те що на даний час електронний уряд є реальною альтернативою уряду традиційному.

Саме поняття «електронного уряду» з'явилося на початку 90-х років, реалізовуватися ж практично воно почало тільки наприкінці 90-х. Першим у світі ідею урядового порталу реалізував Сінгапур. Він став першою країною, де у 1999 році був створений масштабний урядовий портал. Урядовий портал країни не тільки почав надавати інформаційні послуги, але й дозволив отримати деякі державні послуги, для яких раніше населення було змушене відвідувати різні міністерства та відомства. Портал підтримує кілька розділів: бізнес, оборона, освіта, зайнятість, охорона здоров'я, житло, правопорядок та інше. Кожна державна установа відповідає за свій сектор.

Законодавча система США пішла далі всіх у процедурному підході до фіксації змін у житті суспільства, тому не дивно, що саме ця держава стала однією з перших у розробці систем електронного уряду.

Ще в лютому 1997 року американська адміністрація виступила з ініціативою «Удосконалення урядової діяльності через нові технології», а в 2000 році стартував проект FirstGov, що об'єднав близько 20 000 сайтів державних органів різних рівнів. Проект здійснювався в кілька етапів: до 2002 року проводилися нескладні операції (наприклад, оформлення водійських ліцензій, заповнення деяких електронних документів), з 2002 по 2005 рік - створювався єдиний сайт електронного уряду, що дозволив американцям спілкуватися в Інтернеті як із представниками федерального уряду, так і з органами урядування штатів і міст.

У Європі лідером в цій області є Великобританія - з 2000 року реалізується програма “E-citizen, e-business, e-government” («Електронний громадянин, електронний бізнес, електронний уряд») у рамках проекту «Стратегічної структури для обслуговування суспільства в інформаційному столітті». Програма передбачає розвиток і використання всіх електронних видів державних послуг - вони можуть надаватися через Інтернет, мобільний зв'язок, цифрове телебачення, центри обслуговування викликів (кол-центри) [11].

Якщо говорити про країни Центральної і Східної Європи, то Європейський Союз уже створив фонд «Smart», задачею якого є надання допомоги цим країнам в «електронізації» діяльності державних органів На просторі колишнього СРСР першими впроваджувати електронне урядування почали країни Балтії - Естонія і Латвія.

У пострадянських країнах на цей час реалізуються різні проекти, які становлять основу «електронного уряду»: удосконалюється телекомунікаційна інфраструктура, починається широке вживання корпоративних систем в митній, фінансовій, податковій областях; формуються різні електронні реєстри, кадастри.

В Україні першим етапом створення подібної системи прийнято вважати 1998 р. Тоді було ухвалено Національну програму інформатизації. У ній один з напрямів присвячений створенню відомчих інформаційно-аналітичних систем. Лише в 2000-2001 роках був передбачений розвиток або створення понад

30 інформаційно-аналітичних систем різноманітного рівня та двох десятків систем електронних інформаційних ресурсів загальнодержавного масштабу. До них можна віднести: системи інформаційно-аналітичного забезпечення органів державної статистики, податкової адміністрації, митної служби, міністерств транспорту, праці та соціальної політики, аграрної політики, внутрішніх справ, інформаційно-аналітичну систему з питань надзвичайних ситуацій, Вищого арбітражного суду й багатьох інших.

Наразі відбувається модернізація системи електронного урядування, готується нова концепція розвитку веб-порталів органів виконавчої влади, яка забезпечить інтерактивний зв'язок між владою та громадянами, бізнесом і зможе надавати цілий ряд послуг.

Електронний уряд - це нове явище для України, воно є резонансним і широко обговорюється серед громадян. Предметом дискусії є також майбутнє урядів взагалі. У цьому контексті виділяють дві крайні точки зору:

1. В умовах найбільшого поширення інформаційних комп'ютерних технологій роль держави, уряду, місцевих органів влади й інших централізованих владних інститутів нівелюватиметься. Це пояснюють тим, що «електронна демократія» (комп'ютерні технології) зможе забезпечити реальну можливість участі в ухваленні управлінських рішень найширшим верствам населення, усім без винятку громадянам. Справді, сучасні техніка й технології в принципі дозволяють це зробити. Але уявіть собі, щодня ви після роботи маєте сідати до монітора комп'ютера й висловлювати свою думку з усіх важливих і менш важливих питань держави, області, міста, району тощо. При цьому вам необхідно вивчити історію питання, оцінити соціально-економічні, екологічні, політичні й інші наслідки ухвалення рішення. Напевно, для багатьох з нас це видасться досить обтяжливим. Та й прийняті рішення хтось повинен реалізовувати, контролювати їхнє виконання. Очевидно, певні органи, наділені владними повноваженнями.

2. Впровадження інформаційних технологій не призводить до зниження ролі державних інституцій, органів самоврядування, навпаки - підвищення ефективності діяльності згаданих органів, яке визначає ще більшу їхню значимість. Але в чому праві ініціатори дискусій, так це в тому, що в умовах широкого використання комп'ютерних технологій необхідно переглядати парадигму державного, адміністративного управління.

Виділяють 5 основних етапів розвитку системи електронного уряду.

На першому етапі створюються веб-ресурси різних міністерств і відомств, що містять інформацію про їхню місію і напрямки діяльності. Сайти державних органів, як правило, не підтримуються централізовано і не об'єднуються в єдиний портал.

На другому етапі з'являються перші елементи інтерактивності (наприклад, відправлення питань і одержання відповідей громадян за допомогою електронної пошти). Постійно публікуються новини про діяльність державних органів влади.

Третій етап характеризує поява повноцінної інтерактивності - можливості здійснювати операції в режимі он-лайн (наприклад, сплатити штраф, замовити паспорт, продовжити дію деяких ліцензій і патентів тощо). Така конкретизація роботи електронного управління, що полягає вже не стільки в інформуванні, скільки в обслуговуванні, припускає створення спеціальних сайтів для підтримки цих сервісів не лише для центральних, але і для міських, і навіть районних, органів влади.

Четвертий етап - створення об'єднаних порталів різних відомств і служб, через які можна здійснювати будь-які види трансакцій, для яких раніше було потрібно звертатися безпосередньо в державний орган. Через регіональні портали стає можливою реєстрація підприємств, оформлення фінансових документів, легалізація іноземних документів тощо. З'являються регіональні портали, що поєднують у собі як увесь спектр державних послуг, так і послуги недержавного сектору - підключаються системи електронної комерції, інтернет-банкінгу.

На п'ятому етапі відбувається створення електронної системи державного управління на основі єдиних стандартів, а також урядового порталу як єдиної точки доступу до всіх послуг - і для громадян, і для бізнесу. Більшість фахівців вважає, що найвищим ступенем розвитку електронної демократії є запровадження електронної системи волевиявлення (електронного голосування).

Посилаючись на вище викладене,слід сказати що, всі поставлені завдання були виконані. Отже, можемо зробити висновок, що навіть короткий огляд проблеми створення електронного уряду, свідчить про пильну увагу, що приділяється даному питанню як за кордоном так і на терені України. Таким чином Останнім часом представниками уряду досить часто ведуться обговорення стосовно впровадження електронного уряду . Але, на жаль, найчастіше створення такої системи зводиться лише до наявності веб-сайту, який в першу чергу виконує інформаційну функцію. Тому в першу чергу потрібно розуміти, що йдеться про інформатизацію всіх управлінських процесів в органах державної влади всіх рівнів.

До того ж що стосуються України, то власне перехід до електронного уряду відбуватиметься ще складніше ніж в західних країнах. Причиною тому є бюрократичні та кон'юнктурні особливості. Лише створення загальної атмосфери затребуваності роботи із широким використанням сучасних комп'ютерних технологій з одного боку й політичної волі з іншого сформує умови для швидкого створення електронного уряду.

Досить широке використання словосполучення «Електронний Уряд», яке ми зустрічаємо останнім часом, створює необхідність його певної формалізації, аби викладення нашої точки зору було достатньо логічним.

Ми пропонуємо керуватися наступним визначенням: 1) Електронний Уряд - це система співпраці уряду і громадян (бізнесу, громадських організацій), яка базується на використанні інформаційно-комунікаційних технологій; 2) Електронний Уряд - це інформаційний простір, у якому взаємодія уряду та громадян (бізнесу, громадських організацій) організовується на основі синтезу:

Інформаційно-комунікаційних технологій (далі - ІКТ);

Нормативно-правової бази (прийняття рішень);

Інформаційно-ресурсної бази.

Проблема Е-Уряду у країнах-лідерах. Історія Е-Уряду у «них»

Ідея Е-Уряду прийшла в Україну ззовні. Саме тому ми спробуємо повести розмову, спираючись на досвід країн високорозвинутих демократій, які є лідерами у реалізації Е-Урядів.

Кілька років тому удосконалення демократії у розвинутих країнах, підвищення ефективності спілкування виконавчої влади та громадян наштовхнулося на зростаючу невідповідність комунікаційних можливостей тим викликам, з якими зустрічалися уряди, наштовхнулося на комунікаційні обмеження. Йдеться про наступне:

1. Процедури, традиції роботи урядів у сучасних розвинутих демократичних країнах формувалися кілька сот років. Протягом цього тривалого проміжку часу, пройшовши через драматичні поневіряння у різних варіантах антидемократичних державних систем, через сотні урядових криз ці країни виробили вимоги, дотримання яких дозволяє організувати найбільш ефективний режим співпраці урядів та громадян:

- прозорість роботи урядів, особливо у процедурах підготовки та прийняття урядових рішень;

- участь громадян у роботі урядів (постійний моніторинг громадської думки, публічні слухання, референдуми);

- відповідальність урядовців перед громадянами, яка має не тільки чітке законодавче закріплення. Ця відповідальність стала важливою складовою суспільної моралі та етики поведінки політиків та бюрократів;

- надійність самого спілкування уряду з громадянами. Воно має бути сталим та характеризуватися наявністю задовільного зворотного зв'язку;

- справедливість урядових рішень з точки зору абсолютної більшості політично активних громадян;

- здатність урядів до впровадження ефективних соціальних трансформацій, до вчасного та прийнятного для більшості громадян удосконалення суспільних правил співпраці;

- надання урядових послуг громадянам у максимально зручний для них спосіб. Таке трактування суспільного обов'язку - призначення урядів є досить незвичним для нас. Адже сьогодні більшість громадян України прожила більшість свого віку в плановому соціалізмі, де таке завдання майже не декларувалося. На практиці ж досить рідко зустрічалися спроби реалізації такого підходу. Однак, по суті ця вимога є реанімацією класичного підходу до організації співпраці урядів і громадян у демократичних суспільствах, точніше, реанімацію родової форми, прямої форми демократії.

2. Зауважимо, що цей процес підтягування якості роботи урядів до задоволення 7 вимог і сьогодні далекий від завершення навіть у високорозвинутих демократіях. Безсумнівно, поки що залишається нерозв'язаною до кінця проблема усвідомлення та законодавчої формалізації цих вимог. Але все ж таки головною перепоною відновлення родової форми (прямої) демократії були суттєві обмеження, які накладалися технічними можливостями комунікацій.

3. З точки зору технологічності паперове спілкування урядів та громадян виключало повноцінне впровадження прямої демократії. Спроби досягти прийнятної прозорості та відкритості роботи урядів викликали величезні витрати і паперу, і інших ресурсів. Дуже важко було забезпечити вчасне інформування громадян. Ще складнішим було забезпечення інформування громадян у зручний для них спосіб. Дотримання інтегруючої, фінішної, підсумкової, 7-ої вимоги - зручне надання урядових послуг - в умовах використання паперових технологій залишалося лише благим наміром.

4. Початок 90-х рр. знаменувався бурхливим розвитком відносно дешевих і зручних інформаційно-комунікаційних технологій (ІКТ). Створилися умови для впровадження у життя інтерактивних моделей спілкування урядів та громадян. Саме тому приблизно в середині 1990-х років з'явилися різні модифікації ідеї “Електронного уряду”, які до того ж мали і мають різні назви.

5. Різнобій у назвах і підходах не зупинив розгортання процесів консолідації використання Інтернету для налагодження більш ефективних стосунків у ланці “уряд - громадяни”.

6. На цій основі прискорюються процеси удосконалення роботи урядів. Особливо чітко це проявляється у розвитку надання урядових послуг, спираючись на використання Інтернету.

Вивчення досвіду передових у впровадженні Е-Урядів країн дозволяє зафіксувати наступні головні переваги, які отримує суспільство:

- по-перше, нові технологічні ІКТ-можливості дозволяють надавати урядові послуги 24 годину на добу, 7 днів на тиждень (24*7);

- по-друге, питання відновлення прямої форми демократії стає реальністю найближчої перспективи. Уже нема технологічних перепон для прямого контакту громадян з урядовцями;

- по-третє, критично важливим для впровадження Е-Уряду є успішне вирішення нормативно-правових питань удосконалення роботи уряду на основі використання ІКТ. Якісні переваги ІКТ не дадуть належного ефекту без зміни найважливіших процедур роботи урядів.

Згадаймо, що передувало появі Е-Урядів.

Сама по собі ідея Е-Уряду виникла в результаті бурхливого розвитку: Інтернет-спілкування громадян та електронної комерції. Саме тому питання (1) підготовки кадрів та (2) інвестицій у ІКТ були значною мірою вирішені заздалегідь. Отже, на момент її виникнення ідея Е-Уряду мала досить потужне кадрове та інфраструктурне забезпечення, які складалися під впливом розвитку попиту на послуги з використанням ІКТ. Ідея Е-Уряду - це природний продукт розвитку суспільства.

Однак нові якості спілкування уряду і громадян, які виникали у результаті використання ІКТ, підняли проблему удосконалення законодавчої бази. Отже, проблема (3) оновлення законодавчої бази постала у повний зріст лише з реалізацією проектів електронних урядів.

Аналіз практичного наповнення явища «Е-Уряд» на прикладах передових у його впровадженні країн вказує на наявність у ньому низки якостей, які й вимагають розвитку законодавства та, певною мірою, його змін.

1. Розробка, впровадження у життя та експлуатація Е-Уряду є багатоплановою, складною та політично відповідальною роботою. Адже, зрештою, життя кінцевого споживача урядових послуг - пересічного громадянина - є багатофункціональним. І він вправі вимагати від влади відповідей і рішень комплексних, без не завжди йому зрозумілої і необхідної структуризації за функціями органів влади. Уже ці обставини вимагають координації зусиль у національному масштабі.

2. Е-Уряд, як такий, немає галузевих або функціональних ознак. Адже його впровадження означає зміну якості стосунків уряду та громадян в цілому.

3 . Розробка та впровадження Е-Уряду має часові ознаки. Можна і конче необхідно юридично чітко встановлювати початок і розробки, і експлуатації тих чи інших складових (підсистем). Не менш важливо встановлювати і терміни розробки, впровадження у дослідницькому (випробувальному) режимі, здачу у промислову експлуатацію та подальше сервісне обслуговування (шеф-монтажний нагляд). Отже, Е-Уряд є загальноурядовим проектом, а не функцією будь-якого окремого органу виконавчої влади.

Передові у використанні ІКТ уряди досить швидко почали демонструвати активну творчу політику та адекватну систему впровадження Е-Уряду. Найголовніше - практично всі уряди прийняли спеціальні інституційні рішення. Були розбудовані системи управління цим проектом Електронний Уряд. Дуже важливо - відбулося призначення відповідальних за проект, які стали своєрідними генеральними конструкторами. Наприклад, у Великій Британії запроваджена спеціальна посада Електронного уповноваженого (Electronic Envoy), який підпорядковується безпосередньо Прем'єр-міністрові. Електронний уповноважений має у підпорядкуванні досить розвинуту систему органів, які розробляють і впроваджують цей проект.

Інтегрована інформаційно-аналітична система (ІІАС) є багаторівневою розподіленою глобальною організаційно-технічною системою, побудованою за територіальним, галузевим та функціональним принципами. Її основними територіальними й галузевими структурними одиницями є інформаційно-аналітичні системи (ІАС) відповідних органів державної влади (ОДВ) та органів місцевого самоврядування (ОМС), а також Центр управління ІІАС. ІАС можуть мати розподілену структуру відповідно до регіональних особливостей чи інфраструктури галузі. В ІІАС забезпечуються вертикальні та горизонтальні інформаційні взаємодії ОДВ та ОМС, що передбачають інтеграцію та розвиток діючих і створення нових програмно-апаратних засобів, систем комунікації ІАС ОДВ й ОМС, а також модернізацію аналітичного, інформаційного, програмного та іншого забезпечення всіх ланок ІІАС на єдиному методологічному підґрунті.

Основними інтеграційними складовими ІІАС є телекомунікаційне середовище, інтегровані системи управління інформаційними ресурсами та електронного документообігу, системи управління аналітичною обробкою інформації, зовнішніх зв'язків, захисту інформації.

При функціонуванні ІІАС діяльність Центру її управління здійснюється за такими напрямами: збір та ведення інформації державних інформаційних ресурсів, оперативної, нормативної інформації та класифікаторів; оперативний та ретроспективний аналіз інформації; системно-аналітична діяльність з організації процесів ухвалення рішень (підтримка документообігу, повсякденно внутрішньої діяльності, захист даних ІАС ОДВ, технологічна підтримка діяльності інформаційно-аналітичного центру (ІАЦ).

Інтеграційно-комунікаційні властивості ІІАС в Центрі її управління реалізує інтеграційно-комунікаційний компонент, що виконує функцію сполучення та забезпечує інтеграцію в ІІАС. Його основними функціями є підтримка доступу ІАС до телекомунікаційного середовища ІІАС та до інформаційних ресурсів ІІАС; взаємодії з іншими ІАС; використання Інтернету та зв'язку з міжнародними інформаційними системами і банками даних; розподілених технологій аналітичних обчислень; захист інформації в ІІАС.

На Центр управління ІІАС покладаються такі завдання:

* управління доступом до розподіленого банку даних державних інформаційних ресурсів, створених Центром;

* управління обміном даними між ІАС ОДВ (ОМС);

* управління електронним документообігом між ІАС ОДВ (ОМС);

* розробка єдиних методологічних засад технологій аналітичних обчислень;

* виконання аналітичних досліджень за міжгалузевими напрямами;

* управління та підтримка телекомунікаційного середовища ІІАС;

* управління взаємодією з міжнародними системами і банками даних;

* управління та підтримка системи захисту інформації в ІІАС;

* управління адресацією мереж та підтримка її в актуальному стані;

* управління розподілом ключів та координація такої діяльності з уповноваженим ОДВ;

* управління та підтримка корпоративної пошти;

* підтримка процесів розвитку ІІАС.

Взаємодія окремих ІАС при функціонуванні ІІАС ініціюється за допомогою чинних регламентів обміну інформацією, здійснення заходів ініціативного інформування (телеконференції з питань загальних та комплексних проблем, розсилка повідомлень тощо), можливостей пошуку потенційних джерел інформації в середовищі ІАС з використанням метабази державних інформаційних ресурсів.

Розглянемо забезпечення ІІАС інформаційними ресурсами. Структурована і впорядкована інформація існує в ІІАС у формі баз і сховищ даних ОДВ та ОМС різного рівня і призначення, що об'єднуються у складі розподіленої архітектури ІІАС шляхом створення метабази і реєстру інформаційних ресурсів. Метабаза містить профілі даних користувачів (опис інформаційних інтересів), сертифікати та рубрикатори баз даних ОДВ та ОМС, навігаційно-пошуковий апарат, засоби конвертування різнотипної і різномовної інформації. Ці елементи дають змогу однозначно визначити місцеперебування, тип та вид доступу до потрібної інформації.

Основні завдання метабази: формування баз метаданих і ведення довідково-навігаційного апарату на базі рубрикаторів, тезаурусів, словників для швидкого пошуку інформації; розмежування доступу до інформаційних ресурсів; конвертування даних (приведення їх до спільного формату) при вирішенні пов'язаних між собою завдань. У процесі запровадження ІІАС передбачається виробити єдині правила структурування та кодування інформації, а також єдині методичні підходи щодо використання і вибору інформаційно-пошукових мов для складання запитів та індексування текстових документів.

Інформаційне обслуговування використовуватиме режими вільного доступу, обмеженого доступу та доступу на замовлення, а також розвинуті засоби лінгвістичного забезпечення.

Для використання інформаційних ресурсів у рамках проекту ІІАС має бути створений інтеграційний компонент - інтегрована система управління інформаційними ресурсами - з триланковою архітектурою: клієнт - сервер застосувань - сервер даних.

При впровадженні інтегрованої інформаційно-аналітичної системи органів державної влади особлива увага приділяється забезпеченню електронного документообігу. Документообіг в державі є системою, що матеріалізує процеси збору, перетворення, зберігання інформації, а також процеси управління - підготовку та прийняття рішень, контроль за їх виконанням.

Інтегрована система електронного документообігу повинна мати інтерфейс, стандартизований з наявними системами внутрішнього електронного документообігу ОДВ і ОМС, забезпечувати прийом електронних документів від інших ОДВ і ОМС, ідентифікацію відправника шляхом обробки електронного цифрового підпису, підтвердження діючою системою доставки адресату, відправки електронних документів в інші ОДВ й ОМС та можливості доступу до баз даних документів з боку інших ОДВ й ОМС.

Важливим елементом забезпечення електронного документообігу в ІІАС повинна стати корпоративна електронна пошта, яка прийматиме електронні документи та надаватиме доступ до баз даних документів в ІІАС. Система корпоративної електронної пошти має вчасно надавати державним службовцям доступ до всієї необхідної інформації в межах їх компетенції та службових повноважень, підтримувати спільну роботу різних програм, що функціонують у віддалених підрозділах, та забезпечувати якість виконання. Тому базове програмне забезпечення для побудови системи корпоративної електронної пошти має бути надійним, масштабованим і простим у керуванні.

Для забезпечення вищих органів державної влади аналітично обробленими інформаційними ресурсами в ІІАС виникає необхідність управління процесами аналітичних обчислень та інтеграції одержаних проміжних результатів в остаточні показники. Управління цим процесом за кожним окремим аналітичним завданням здійснюється за заздалегідь побудованою моделлю обчислень.

Телекомунікаційна мережа ІІАС повинна складатися з ядра мережі та мережі доступу. Ядро мережі - потужна магістраль, що будується на цифрових каналах зв'язку із шириною смуги не менше 2 Мбіт/с і забезпечує швидку комутацію пакетів та гнучку маршрутизацію потоків даних (до ядра доцільно підключати органи державної влади, які розташовані в м. Києві і мають найбільший обсяг інформаційних потоків). Мережа доступу забезпечує підключення до ядра мережі регіональних органів державної влади.

Система Інтернет в ІІАС ОДВ й ОМС використовується як засіб доступу до універсального простору інформаційних ресурсів (всесвітня мережа WWW) та як засіб інформаційної системи «Електронний уряд» для оперативного обміну інформацією, звітності перед громадянами через розміщення інформації про свою діяльність на WEB-сторінках відповідних ОДВ і ОМС, взаємодії ОДВ (ОМС) з громадянами при прийнятті законодавчих актів, електронних референдумах, електронних розрахунках тощо. Використання мережі Інтернет в ІІАС має здійснюватися відповідно до вимог нормативно-правових документів у сфері захисту державних інформаційних ресурсів у мережах передачі даних.

2.2 Дослідження документообігу як необхідної складової місцевого самоврядування

Документ - це носій інформації або засіб закріплення інформації про факти, події, явища об'єктивної дійсності та розумової діяльності людини. Носієм документа може бути не лише папір, а й комп'ютерний диск, фото-, кіноплівка тощо. У контексті організації роботи органів державної влади документ - це зафіксована на матеріальному носії інформація з реквізитами, що дають змогу її ідентифікувати. Незалежно від змісту документів, над ними можна проводити загальні операції: приймати і відправляти, реєструвати, передавати за призначенням, контролювати хід їх виконання, давати довідки стосовно документів тощо. Документообігом називають рух документів у державній установі з моменту їх створення або отримання до завершення виконання або відправлення, тобто повний цикл життя множини документів в установі до передачі їх в архів або на знищення.

Виходячи з етапів обробки документів, можна виділити три основні інформаційні потоки (документопотоки) в органах державної влади:

1. Документопотік вхідних до установи документів (листи, угоди, рекламні об'яви, розпорядження, інструкції тощо). Більшість вхідних документів, що їх обробляють секретар, загальний відділ, канцелярія, адресована керівникові державної установи (за експертними оцінками, від 85 до 90% кореспонденції) і лише 10-15% - заступникам керівника, начальникам структурних підрозділів та конкретним виконавцям.

2. Документопотік внутрішніх документів, які створені всередині установи та курсують від одного підрозділу до іншого (накази, розпорядження, інструкції, службові записки, акти тощо).

3. Документопотік вихідних документів - інформація, яка направляється за межі установи (листи та відповіді на листи, угоди, звіти, прес-релізи тощо).

Створення документа -- достатньо складний і трудомісткий процес. Навіть формування великої кількості простих типових документів може займати досить багато часу. В Україні склалася єдина технологія роботи з управлінськими документами, основні риси якої:

* контроль за документом з моменту його надходження;

* централізація контрольних функцій;

* єдині норми документообігу.

На відміну від методів роботи з документами в західних країнах, у вітчизняній практиці документ ставиться на контроль з моменту його надходження до органу влади. Внутрішні або вихідні документи потрапляють у поле зору контролю одразу після створення. При цьому відстежується зв'язок документів -- у разі, якщо один з них з'явився на виконання рішення, прийнятого згідно з іншим. Все це дає змогу гарантовано відстежувати шлях будь-якого документа, що надійшов до органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування, адже жоден зареєстрований документ не може зникнути безслідно.

Документ, що надійшов ззовні, спочатку реєструється. Це означає, що йому присвоюється унікальний реєстраційний номер, який заноситься до журналу або картотеки разом з інформацією про документ. Після цього починається рух документа, на будь-якому етапі якого через непотрібність документ можна списати до справи, передати на архівне зберігання або знищити відповідно до прийнятих правил архівного зберігання.

На початку руху документ потрапляє до керівників, які визначають, хто, що і в який термін повинен зробити за даним документом - виносять резолюції. Їх резолюції деталізують доти, доки документ не потрапляє до виконавців. Після виконання резолюцій виконавці повертають документ разом із звітами керівникам - авторам резолюцій. Останні оцінюють результати виконання резолюцій та ухвалюють рішення про подальшу долю документа. У результаті виконання резолюції виконавцем створюється внутрішній або вихідний документ. Проте в окремих випадках під виконанням резолюції маються на увазі активні дії службовців, наприклад, організація інспекцій за фактом заяви про порушення норм тощо. Звіт про такий захід є внутрішнім документом, що реєструється загальним відділом.

Документ, створений в органі влади, також реєструється. При цьому якщо документ призначений для внутрішнього використання, він реєструється як внутрішній, а якщо для відправки в іншу організацію або іншій особі -- як вихідний.

Склад реєстраційних реквізитів у внутрішніх та у вихідних документах, як правило, однаковий. Зазвичай реєстрація внутрішнього або вихідного документа відбувається після його затвердження й підписання. Завданням діловодства є доведення документа до відома всіх зацікавлених сторін, у тому числі до інших органів влади.

Для своєчасного та якісного виконання документів необхідно контролювати процес їх виконання. Відповідальність за виконання документа несуть особи, вказані у резолюції, та безпосередні виконавці. У разі якщо документ виконують кілька службовців, відповідальним є той, який у резолюції вказаний першим. Обов'язковим атрибутом є визначення строку виконання документа. Контроль за виконанням включає:

* постановку документа на контроль;

* перевірку своєчасного доведення документа до виконавця;

* попередню перевірку і регулювання ходу виконання;

* облік і узагальнення регулювання ходу виконання;

* зняття з контролю;

* віднесення документа до виконаних.

Документ може потрапляти до сфери контролю ще на етапі підготовки, тобто розроблення та узгодження проекту документа.

Таким чином, діяльність, яка охоплює питання документування та організації роботи з документами під час управлінської діяльності, а саме створення умов для руху, пошуку та зберігання документів, називається діловодством. Тобто діловодство є сукупністю організаційних механізмів ведення і контролю документообігу офіційних документів. Діловодство покликане створити умови для:

* оформлення ділових документів відповідно до вимог стандартів;

* руху документів (реєстрація, контроль за рухом та термінами їх виконання);

* пошуку виконаних документів (формування у справи відповідно до номенклатури справ);

* зберігання документів.

Є багато способів класифікації управлінських документів. Класифікація документів - це поділ їх на класи за найбільш загальними ознаками схожості та відмінності. Метою класифікації є підвищення оперативності роботи апарату управління та відповідальності виконавців.

Документи класифікуються за такими ознаками: зміст, назва, вид, складність, місце складання, термін виконання, стадія виготовлення, термін зберігання.

За змістом документи поділяють на організаційно-розпорядчі, фінансово-розрахункові тощо. За назвою розрізняють накази, положення, заяви тощо. За видами - типові, трафаретні, індивідуальні. За складністю документи бувають прості, що містять інформацію з одного питання, та складні, що містять інформацію щодо двох і більше питань. За місцем складання розрізняють внутрішні документи, вхідну та вихідну кореспонденцію. За терміном виконання документи бувають термінові, що виконуються у строки, встановлені законом, відповідним правовим актом, керівником, а також документи з позначкою «Терміново», та нетермінові, які виконуються у строки, визначені керівництвом організації. За стадіями виготовлення документи поділяються на оригінали - перші або єдині примірники офіційних документів та копії - відповідним чином оформлені документи, в яких точно відтворено інформацію інших документів, а також усі їхні зовнішні ознаки або їх частину. За терміном зберігання розрізняють документи тимчасового (до 10 років), тривалого (понад 10 років) та постійного зберігання.

Умовою успішної роботи органів влади є ефективна діяльність державних службовців. Проте для якісного обслуговування потреб громадян вчорашні методи обробки інформації вже не є найкращими. Сьогодні необхідно мати доступ до інформаційних ресурсів і скоротити витрати часу на вирішення завдань, не пов'язаних з обслуговуванням громадян. Коли не треба вручну розмножувати документи, відстежувати рух паперових документів усередині організації, контролювати порядок передачі конфіденційних відомостей, обсяг роботи діловодів значно зменшується. Автоматичний контроль виконання на всіх етапах роботи з документами кардинально підвищує якість роботи виконавців, робить терміни підготовки документів більш прогнозованими і керованими.

Ускладнення функцій управління, динамічні зміни в системі та структурі органів державного управління, швидкоплинність як нова характеристика сучасної реальності - все це вимагає від усіх компонентів управлінської системи працювати швидше, виконувати більшу кількість операцій протягом найменшого часу. В Україні, як і в усьому світі, складається ринок подібних «швидких» послуг, бо споживачі готові платити за них. І це змушує запроваджувати у практику державного управління систему електронного документообігу.

На порядку денному з'являється електронний документ, інформація в якому зафіксована у вигляді електронних даних, включаючи обов'язкові реквізити документа. Електронний документ може бути створений, переданий, збережений і перетворений електронними засобами у візуальну форму. Життєвий цикл електронного документа (рис. 2.1) забезпечує система електронного документообігу.

Рис. 2.1 Життєвий цикл електронного документа

Діловодство та документообіг стали справою не тільки допоміжного технічного персоналу. Державний службовець, незалежно від посади, мусить мати достатній рівень знань щодо діловодства, щоб правильно рієнтуватися в необхідній інформації, правильно складати різні документи, оцінювати їхню юридичну силу тощо. Сама технологія автоматичного документообігу підносить на новий рівень якість документів, що готуються за допомогою комп'ютерних технологій.



2.3 Оцінка нормативного забезпечення державної політики у сфері інформатизації

Основну групу нормативних джерел, що визначають правові основи інформаційних процесів в Україні, складають наступні офіційні законодавчі документи, такі як: Конституція України, Закони України «Про інформацію», «Про основні засади розвитку інформаційного суспільства в Україні на 2007-2015 роки», «Про адміністративні послуги», «Про електронний цифровий підпис», «Про Концепцію Національної програми інформатизації»,

«Про Національну програму інформатизації», «Про захист персональних даних», та цілий ряд інших нормативних документів.

Щодо нормативного визначення та нормативного закріплення таких термінів, як «інформатизація» та «інформаційні технології», то їх ми знаходимо в Законі України «Про Національну програму інформатизації».

«Інформатизація - сукупність взаємопов'язаних організаційних, правових, політичних, соціально-економічних, науково-технічних, виробничих процесів, що спрямовані на створення умов для задоволення інформаційних потреб громадян та суспільства на основі створення, розвитку і використання інформаційних систем, мереж, ресурсів та інформаційних технологій, які побудовані на основі застосування сучасної обчислювальної та комунікаційної техніки».

«Інформаційна технологія - цілеспрямована організована сукупність інформаційних процесів з використанням засобів обчислювальної техніки, що забезпечують високу швидкість обробки даних, швидкий пошук інформації, розосередження даних, доступ до джерел інформації незалежно від місця їх розташування». Просування України до інформаційного суспільства вимагає ефективного управління усіма видами інформаційних ресурсів та переорієнтування всієї системи державного управління на цілеспрямовану організуючу діяльність в нових умовах. Така діяльність передбачає на загальнонаціональному рівні нормативне визначення напрямів еволюціонування інформаційно-телекомунікаційної інфраструктури, державну підтримку вітчизняного інформаційного виробництва, ринку інформаційних технологій, засобів, продуктів і послуг.

На сьогодні законодавчо визначено основні принципи та напрями реалізації державної політики у сфері інформатизації. Вони є наступними.

Державна політика інформатизації формується як складова частина соціально-економічної політики держави в цілому і спрямовується на раціональне використання промислового та науково-технічного потенціалу, матеріально-технічних і фінансових ресурсів для створення сучасної інформаційної інфраструктури в інтересах завдань розвитку України.

Національна політика розвитку інформаційного суспільства ґрунтується на засадах пріоритетності науково-технічного та інноваційного розвитку держави, формування сприятливих законодавчих і економічних умов, всебічного розвитку інформаційної інфраструктури, сприяння збільшенню кількості електронних послуг, широкого впровадження інформаційно-телекомунікаційних технологій в науку, освіту, культуру, охорону здоров'я та навколишнього середовища.

Це те, що стосується використання інформаційних технологій загалом в українському суспільстві. Щодо впровадження сучасних інформаційних технологій у сфері державного управління, то даний напрям безумовно є однією складовою неминучого переходу до інформаційного суспільства, Проте він не є достатньо законодавчо регламентованим. Окремої програми інформатизації в сфері державного управління не існує.

Крім того для запровадження в державних органах завдань Національної програми інформатизації необхідне законодавче розроблення стандартних підходів до апаратного, програмного, інформаційного та організаційного (технологічного) забезпечення інформаційних систем і принципи їх інтеграції в єдиний інформаційний простір України.

Швидко відповідати на інформаційні виклики. Наприклад необхідно якомога швидше отримувати експертні висновки та ліцензувати, з метою використання в різноманітних соціальних сферах, в тому числі і у сфері державного управління, найпопрогресивніших світових розробок і сфері інформаційно-телекомунікаційних технологій.

В Україні сьогодні існує чотири ключові загрози для належного впровадження OGP-ініціативи:

* Відсутній ефективний механізм координації між урядовими органами, відповідальними за OGP-ініціативу, а також між урядом і неурядовими організаціями - при Кабміні утворено Координаційну раду з питань реалізації в Україні Ініціативи Партнерство «Відкритий Уряд», яка має відповідний мандат повноважень, проте не має достатньої спроможності ним розпоряджатися.

* Недостатня якість прийнятих законодавчих актів - розроблені проекти актів часто не достатньо враховують, а іноді прямо суперечать міжнародним стандартам, що діють у відповідній сфері регулювання.

* Недостатні бюджетні кошти на впровадження компоненту «електронне врядування» - лише в 2013 році Уряд передбачив гроші на розробку електронних систем, проте ще не відомо, чи дійдуть гроші до кінцевих отримувачів.

* Неможливо виконати план у встановлені терміни - висока забюрократизованість процесу прийняття рішень зумовлює суттєві часові відставання у їх виконанні.

А значить, шанси, що ера паперового електронного уряду закінчується, є мінімальними. І одного прийняття закону про адміністративні послуги тут не вистачить. Час переходити до рішучих кроків. Допомогти в цьому може спеціальний ресурс.



3. Шляхи удосконаленні механізмів державного управління в сфері інформаційних технологій

3.1 Напрями реалізації концепції електронного уряду

На розвиток електронного урядування здійснюють вплив процеси управління та самоуправління. В різних країнах і на різних етапах впровадження цієї технології співвідношення цих процесів різне. Але в будь-якому випадку держава має бути основним актором у формуванні та реалізації державної політики електронного урядування. В Україні створення інфраструктурної складової електронного урядування, насамперед, розвиток Інтернет, оснащення домогосподарств та бізнесу необхідною оргтехнікою та програмним забезпеченням тощо здійснюється в основному завдяки процесам самоуправління.

Ефективне управління в цій сфері можливе лише якщо:

- визначено кінцеві цілі, яких необхідно досягти в ході впровадження електронного урядування, та критерії їх досягнення;

- сформована концепція, стратегія та програма електронного урядування, що базуються на реальних ресурсах країни;

- здійснюється необхідне нормативно-правове, організаційно-технічне, науково-методичне, інформаційна - аналітичне супроводження впровадження електронного урядування;

- створена організаційна система управління у цій сфері;

- функціонує система підготовки кадрів для органів державної влади та органів місцевого самоврядування в цій сфері;

- створені та відпрацьовані механізми взаємодії органів державної влади між собою, бізнесом та громадянами тощо.

Сьогодні в Україні більшість вищевказаних умов не виконується. Необхідно врахувати той факт, що в електронному урядуванні зміст функцій та структура органів влади можуть значною мірою відрізнятися в залежності від політичної та економічної складової систем традиційного державного управління. Зміна функцій повинна відбуватись поетапно від традиційної моделі адміністративно-бюрократичного управління до демократичної моделі менеджменту та обслуговування.

Державне управління електронним урядуванням базується на класичній моделі управління, в якій існує об'єкт управління (або процеси, якими потрібно управляти), органи управління (суб'єкти управління), механізми управління (важелі управління) та зворотній зв'язок для забезпечення контролю за станом об'єкту управління. Для здійснення управління необхідно чітке визначення цілей та стратегія їх досягнення. Об'єкт управління, як складний об'єкт, необхідно розглядати в певній декомпозиції. Так, розвиток інформаційного суспільства можливо розглядати, як розвиток окремих складових суспільства - інституцій влади, громадянського суспільства та бізнесу. Владну складову, в свою чергу, можливо розглядати за гілками влади, а виконавчу владу - за сферами державного управління. Громадянське суспільство - за громадськими організаціями, іншими громадськими інституціями з урахуванням їх інтересів. Кожен з суб'єктів управління має свій вектор управління та об'єкти управління. Такий підхід, враховуючи складні зв'язки між складовими та неузгодженості дій суб'єктів управління призведе до складної системи управління та неможливості концентрувати зусилля на пріоритетних напрямках розвитку.

Іншій підхід передбачає декомпозицію за основними напрямками розвитку об'єкту управління (напрямками, в яких необхідно проводити зміни): удосконалення нормативно-правого забезпечення, реформування організаційної структури органів влади та адаптування їх повноважень до нових умов функціонування, організація відповідної кадрової роботи, формування технічної політики з питань впровадження інформаційних технологій, наукова та освітня діяльність в напрямках розвитку інформаційного суспільства, удосконалення бюджетної політики щодо фінансування процесів розвитку інформаційного суспільства.

Державне управління, у тому числі, таке, що базується на застосуванні електронного урядування, внаслідок загальносвітової тенденції до зростання рівня непередбачуваності та небезпеки, кількості та масштабів відомих загроз, виникнення нових загроз та ускладнення їх взаємодії повинно базуватись не тільки на традиційних підходах зорієнтованих на нормальні умови функціонування та розвитку суспільства та держави, але й обов'язково включати в своїй структурі механізми, методи, моделі, алгоритми тощо державного управління в умовах криз (кризового стану, надзвичайних ситуацій та стану, особливого періоду). Ця складова державного управління характеризується жорсткою централізацією, посиленням силових методів управління, низкою обмежень конституційних прав та свобод людини і громадянина на визначений час в інтересах національної безпеки. За таких умов електронне урядування може трансформуватись в електронне управління.

Електронне урядування в умовах криз повинно враховувати:

- законодавчо визначені обмеження прав і свобод людини і громадянина та бізнесу на доступ до інформації, насамперед, з використанням мережі Інтернет і в цілому зменшення рівня демократичності, прозорості та відкритості органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також можливостей людини і громадянина та бізнесу в прийнятті участі у формуванні політико-адміністративних рішень на час дії державного управління в умовах криз;

- недостатність інформації, часу та ресурсів для прийняття раціональних рішень;

- необхідність застосування, так званих, воєнних методів управління та системи інформаційно-аналітичних центрів з питань антикризового управління;

- підвищення вимог до захисту інформації при її зборі, збереженні, передаванні, обробці тощо в інформаційно-комунікаційних системах;

- особливості функціонування системи державного управління в умовах ведення кібервійн та загрозі кібертероризму, проведенні спеціальних інформаційних операцій, можливість зовнішнього відключення Інтернет.

На законодавчому рівні повинні бути чітко визначені:

- режими функціонування електронного урядування;

- обмеження на електронне урядування для кожного з його режимів;

- критерії переходу електронного урядування з одного режиму на інший режим тощо.

Так однією з загальних світових тенденцій є посилення впливу глобалізації майже на всі процеси суспільного буття, її позитивних та негативних наслідків. Глобалізація є однією з головних причин подальшого поглиблення економічної нерівності, соціальної несправедливості, цифрового розриву, тероризму, незаконної міграції, торгівлі зброєю, людьми та наркотиками, виникнення та збільшення масштабів фінансово-економічної кризи, яка особливо гостро в силу специфіки низки національних суб'єктивних та об'єктивних факторів відбувається в Україні. В процесі глобалізації зменшується впив національних держав і збільшується значення транснаціональних корпорацій, міжнародних організацій та інших суб'єктів на міжнародні, регіональні та національні процеси. Такі зміни обумовлюють необхідність застування зовсім інших підходів до державного управління і передбачають зростання ролі громадянського суспільства, децентралізацію та демократизацію влади, активну участь громадян в політичних, соціальних та економічних процесах. Іншою загальною тенденцією, безпосередньо зв'язаною з першою, є перехід світового суспільства до своєї наступної стадії розвитку - глобального інформаційного суспільства та суспільства знань, технологічною та технічною основою яких є ІКТ. Держава повинна сформувати спільно з іншими акторами державну політику, стратегію, програму тощо з розвитку інформаційного суспільства та забезпечити їх імплементацію з використанням, насамперед технології електронного урядування, яка сприяє демократизації, прозорості та відкритості влади, залученню широких верств населення та бізнесу до управлінських рішень. Внаслідок зростання кількості та рівня традиційних загроз особі, суспільству, державі, міжнародному суспільству в цілому, а також появи нових загроз, ускладнення їх взаємодії, світ стає все більш не безпечнішим та непередбачуваним, що обумовлює зростання ролі держави в інтересах забезпечення національної, регіональної та міжнародної безпеки та використання відмінних від традиційного електронного урядування механізмів державного управління в умовах криз.

Незважаючи на те, що за останні роки за оцінками вітчизняних та міжнародних експертів рівень демократії в Україні значно виріс, невирішеною поки що залишається проблема створення правової держави, недосконалою є прозорість та відкритість влади на всіх рівнях її ієрархічної структури, що сприяє концентрації влади й корупції. Необхідно враховувати той факт, що “електронне урядування” є однією з множини сучасних моделей державного управління в умовах глобалізації, яку у спрощеному вигляді часто представляють трьома взаємозв'язаними компонентами: G2G - «уряд-уряд», G2B - «держава-бізнес», «G2C-держава-громадянин» і яка недостатньо відповідає умовам антикризового державного управління, коли в силу специфіки протікання криз об'єктивно обмежуються прозорість та відкритість влади, права та свободи громадян, застосовуються недемократичні механізми та методи управління, а концентрація ресурсів здійснюється не стільки для сталого розвитку суспільства, скільки для нейтралізації загроз та зменшення масштабів негативних наслідків від їх реалізації тощо. В цих випадках «електронне урядування» перетворюється в електронне управління або в специфічний «електронний уряд»(G*2G*), зорієнтований на особливості функціонування в умовах нестачі часу, ресурсів, інформації, застосуванні специфічних методів управління тощо.

Одним з шляхів вирішення вищевказаної проблеми є розробка та застосовування комплексних механізмів державного управління, які об'єднують як антикризове держане управління(управління в умовах конфліктів, надзвичайного стану, особливого періоду тощо), так і “електронне урядування” в режимі традиційного функціонування та сталого розвитку країни. При цьому мають бути чітко визначені: режими функціонування системи державного управління; обмеження на управління для кожного з режимів; критерії переходу системи державного управління з одного режиму на інший режим тощо. Приклади криз та надзвичайних ситуацій, які відбувались та відбуваються в Україні з моменту отримання незалежності, свідчать про відсутність в країні ефективної системи державного управління як в умовах криз, так і нормального функціонування та розвитку.

Існує два основних підходи до формування комплексної моделі державного управління. Згідно з першим підходом вихідне державне управління є тільки антикризовим управлінням або традиційним, що передбачає визначення чітких критеріїв та порогів переключення з однієї моделі державного управління на іншу в залежності від ситуації, а також можливість здійснення управління тільки по одній з вказаних моделей.

Другий підхід передбачає паралельне застосування двох моделей і включає дії та заходи, що спрямовані, наприклад, як на подолання кризи, так і реалізацію традиційного «електронне урядування». Реально будь-яка країна в мирний час та в умовах традиційного функціонування повинна відволікати частину своїх ресурсів на локалізацію (нейтралізацію) чинних та майбутніх загроз і навпаки навіть в умовах глибокої кризи (особливого періоду, надзвичайного стану) завжди здійснюються заходи, спрямовані на сталий розвиток країни, зорієнтовані на майбутній поза кризовий стан. Комплексна модель державного управління потребує чіткого визначення: поточного та бажаних станів розвитку інформаційного суспільства; стратегії досягнення визначеного майбутнього стану; зворотних зв'язків, об'єкту та суб'єкту управління тощо.