"Дело Гудкова": правовой анализ

Размещено на http://www.allbest.ru/

"Дело Гудкова": правовой анализ

Лапаева Валентина Викторовна

доктор юридических наук

главный научный сотрудник, Институт государства и права Российской академии наук

Аннотация

В статье осуществлен правовой анализ ситуации, связанной с решением Государственной Думы РФ о прекращении депутатских полномочий депутата Г.М.Гудкова. Обосновывается тезис о том, что это решение явилось результатом осуществления не свойственных законодательному органу властных полномочий, подмены правовых понятий и введения ответственности депутата, не адекватной его конституционно-правовому статусу.

Ключевые слова: Конституция, закон, статус, депутат, полномочия, прекращение, мандат, лишение, ответственность

Lapaeva Valentina Viktorovna

Doctor of Law

Chief research assistant at Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences.

lapaeva07@mail.ru

Abstract.

The article includes legal analysis of the decision of the State Duma of the Russian Federation to terminate the powers of depty G.M. Gudkov, the so-called «Gudkov case». The author supports a thesis that this decision was a result of implementation of powers not typical for a legislative body, substitution of legal matters, and introduction of responsibility of a deputy, which was inadequate towards his constitutional and legal status.

Keywords:

Constitution, law, status, deputy, powers, termination, mandate, taking away, responsibility

Лишение депутатского мандата с точки зрения буквы и духа Конституции РФ

депутатский мандат конституция законодательный

Так называемое «дело Гудкова», связанное с досрочным прекращением полномочий депутата Государственной Думы РФ Г.М.Гудкова, как ни странно, не привлекло сколько-нибудь заметного внимания представителей юридической науки. А между тем это дело высветило целые пласты актуальных для правовой практики проблем, которые до сих пор не осмыслены нашей юридической наукой. Причем, проблем такого уровня, что наука не может их игнорировать, перекладывая ответственность за ситуацию на плечи высших судебных инстанций, вынужденных заниматься этими вопросами по долгу службы. Задача настоящей статьи - привлечь внимание специалистов к вопросу о том, как соотносится решение по «делу Гудкова» и процедура его принятия с духом и буквой Основного закона страны.

Фабула дела такова. В сентябре 2012 г. Следственный комитет РФ представил в Генеральную прокуратуру РФ и в Государственную Думу РФ материалы о предпринимательской деятельности и об участии в управлении коммерческой организацией депутата Г.М.Гудкова, избранного по списку политической партии «Справедливая Россия»[1]. 10 сентября комиссия Государственной Думы по контролю за достоверностью сведений о доходах и имуществе депутатов, изучив эти материалы, пришла к выводу, что они свидетельствуют о нарушении депутатом ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»[2] (далее - Закон о статусе депутата). 13 сентября Совет Государственной Думы включил вопрос о прекращении депутатских полномочий Г.М.Гудкова в повестку пленарного заседания. Лидер фракции "Справедливая Россия" С.М.Миронов, выступая на Совете Думы, сообщил, что депутаты от партий «Справедливая Россия» и КПРФ направили соответствующий запрос в Конституционный Суд РФ и попросил на этом основании отложить рассмотрение вопроса. Однако Совет Государственной Думы вынес данный вопрос на пленарное заседание, состоявшееся 14 сентября 2012 г. Выступивший на этом заседании заместитель Генерального прокурора РФ предложил проголосовать за досрочное прекращение депутатских полномочий депутата Г.М.Гудкова на том основании, что он нарушил требования Закона о статусе депутата. «За» такое предложение проголосовал 291 депутат, "против" - 150 и 3 депутата воздержались[3].

Надо заметить, что обнаруженный «вдруг» факт совмещения депутатской и предпринимательской деятельности (будем считать это доказанным фактом, чтобы не уходить в сторону от нормативно-правового анализа) никого не удивил. По данным опроса ВЦИОМ, проведенного в середине сентября текущего года, 71% россиян убеждены, что депутатский бизнес - дело обычное, и только 18% считает, что такие случаи являются, скорее, исключением из правила. При этом 61% опрошенных поддержалидосрочное лишение Г.Гудкова депутатского мандата, явно рассчитывая на то, что далее последуют санкции и к другим депутатам (надежду на такое развитие событий высказали 66% респондентов)[4]. Легко просматриваемое за этими цифрами удовлетворение людей тем обстоятельством, что совмещение бизнеса и депутатской деятельности наконец-то стало предметом широкого обсуждения и поводом для применения жестких мер, не позволяет многим из них увидеть те опасности, которыми чревато принятие подобных решений для системы российской государственности.

А между тем не надо быть юристом, чтобы понимать, что закон, допускающий ситуацию, когда депутат, т.е. избранник народа, являющегося, согласно ч.1 ст.3 Конституции РФ, носителем суверенитета и единственным источником власти, может утратить статус избранника народа по воле своих политических оппонентов в парламенте, - это не просто плохой закон. Это очень плохой закон, подрывающей институциональные основы народного представительства. Тот факт, что борьба за чистоту рядов была начата с одного из наиболее заметных членов парламентской оппозиции, показателен, но не принципиален с точки зрения права. Даже если бы первой (а не второй) жертвой в этой праведной борьбе пал депутат от партии «Единая Россия» А.В.Кнышов (который также был обвинен в предпринимательской деятельности и вынужден был «добровольно» сложить с себя депутатские полномочия), это обстоятельство не имело бы правового значения. Для понимания правовой сомнительности ситуации вполне достаточно того, что у партии, имеющей большинство в парламенте, в принципе есть возможность своим решением лишить депутатских полномочий представителя парламентской оппозиции. Уже само предположение, что Государственная Дума могла принять такой закон в 1994 г, (когда Закон о статусе депутата вступил в действие в своей первоначальной редакции) или в 2001 г. (когда были внесены дополнения в ст.4 Закона о прекращении полномочий депутата в случае его вхождения в состав органа управления коммерческой организации и занятия предпринимательской деятельностью) должно наводить на вопрос о том, какой распад института народного представительства успел произойти за это время. Однако дело обстоит не так плохо. Речь идет «всего лишь» о том, что депутаты Государственной Думы РФ нынешнего созыва приняли норму, которая допускает не прописанную в рамках конституционно-правового статуса депутата форму ответственности, а затем применили (!) эту норму, попутно осуществив подмену такого понятия, как «утрата депутатского статуса путем добровольного прекращения депутатских полномочий», на понятие «лишение депутатского мандата».

Рассмотрим «дело Гудкова» под этим углом зрения. За «точку отсчета» для нашего анализа возьмем запрос о конституционности норм, регламентирующих досрочное прекращение депутатских полномочий, который направлен в Конституционный Суд РФ группой депутатов в рамках абстрактного нормоконтроля. На мой взгляд, содержание этого запроса, который, судя по всему, готовился в спешном порядке, не соответствует существу дела, поскольку речь здесь идет о проверке конституционности норм, которые лишь конкретизируют (хотя, возможно, и не вполне удачно) положения Конституции РФ. При этом остаются без внимания те примененные в «деле Г.Гудкова» положения Закона о статусе депутата, которые являются более чем спорными с точки зрения их адекватности букве и духу Конституции.

Как известно[5], авторы запроса просят проверить на соответствие Конституции РФ п.«в» ч.1 ст.4 Закона о статусе депутата (согласно которому полномочия депутата прекращаются досрочно в случае вхождения его «в состав органа управления хозяйственного общества или иной коммерческой организации, осуществления ими предпринимательской или другой оплачиваемой деятельности, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности…» ) и ч. 5 ст.4 (в соответствии с которой «решение о прекращении полномочий депутата Государственной Думы по основаниям, предусмотренным частью первой …настоящей статьи, оформляется постановлением Государственной Думы, в котором определяется день прекращения его полномочий. Такое постановление Государственной Думы принимается не позднее чем через 30 дней со дня появления основания для досрочного прекращения полномочий депутата Государственной Думы, а если это основание появилось в период между сессиями Государственной Думы, - не позднее чем через 30 дней со дня начала очередной сессии Государственной Думы. … ». Очевидно, что в данном запросе речь идет главным образом о норме п.«в» ч.1 ст.4 Закона о статусе депутата, поскольку положения ч.5 данной статьи носят вспомогательный характер. Если исходить из требований к допустимости запроса, закрепленных в ст.85 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»[6], то заявители считают, что данная норма содержит в себе правовую неопределенность и не подлежит действию из-за ее неконституционности. На мой взгляд, п.«в» ч.1 ст.4 Закона о статусе депутата не содержит в себе сколько-нибудь существенной неопределенности.

Дело в том, что норма п.«в» ч.1 ст. 4 представляет собой всего лишь конкретизацию положения ч.3 ст.97 Конституции РФ, которая гласит: «Депутаты Государственной Думы работают на профессиональной постоянной основе. Депутаты Государственной Думы не могут находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности ». В процитированной норме Конституции, а, соответственно, и в конкретизирующей ее норме федерального закона, которая может лишь уточнять конституционную норму, не меняя ее правового смысла, основная смысловая нагрузка ложится на слова «оплачиваемая деятельность». Это означает, что депутатская деятельность, осуществляемая, согласно Конституции РФ, на профессиональной постояннойоснове, несовместима с любой оплачиваемой деятельностью, которая не является творческой. С точки зрения права не принципиально, занимается ли депутат бизнесом или, например, подрабатывает по ночам грузчиком, а по утрам - дворником. Конституционный законодатель решил уточнить понятие оплачиваемой деятельности, специально оговорив, что оно включает в себя пребывание на государственной службе. Федеральный законодатель, преследуя цели, связанные с предотвращением конфликта интересов, посчитал необходимым дальше конкретизировать данное понятие и добавил сюда вхождение в состав органа управления хозяйственного общества или иной коммерческой организации и осуществление предпринимательской деятельности.

Возможно, подобные уточнения создают у кого-то впечатление, что федеральный законодатель вышел за рамки закрепленного в Конституции понятия «оплачиваемая деятельность». Однако, как известно, закон не должен противоречить Конституции. Применительно к рассматриваемому аспекту правового статуса депутата (как законодательной конкретизации его конституционно-правового статуса) это означает, что закон не должен запрещать депутату заниматься деятельностью, которая не является оплачиваемой. Любые законодательные уточнения конституционного текста должны быть направлены лишь на конкретизацию понятия «оплачиваемая деятельность». С этой точки зрения есть некоторые сомнения в правомерности запрета для депутата входить в состав органа управления коммерческой организации. Но эти сомнения могут быть легко преодолены путем буквального толкования соответствующих норм Конституции и Закона о статусе депутата, делающих смысловой акцент на понятии «оплачиваемая деятельность». Отсюда однозначным образом следует, что запрет для депутата входить в состав органа управления коммерческой организации касается лишь тех случаев, когда эта деятельность так или иначе оплачивается. Закон может лишь уточнять, что именно можно считать оплатой в данном конкретном случае. Что же касается занятий предпринимательской деятельностью, то подобная конкретизация конституционного текста не вызывает никаких сомнений: ведь эта деятельность по природе своей направлена на получение прибыли. Поэтому запрещение предпринимательской деятельности целиком укладывается в конституционную формулировку, согласно которой депутат не может заниматься любой оплачиваемой деятельностью, кроме творческой. При этом, кстати, не принципиально, как именно он тратит получаемый доход. Например, если всю прибыль от предпринимательской деятельности депутат отдаст на благотворительность (на что ссылаются некоторые члены Государственной Думы), это не меняет сути дела: такая деятельность все равно подпадает под понятие оплачиваемой деятельности, не имеющей творческого характера, в том смысле, какой вкладывается в данное понятие соответствующие положения Конституции РФ и Закона о статусе депутата.

При этом в понятии «оплачиваемая деятельность» правовое значение имеет не только слово «оплачиваемая», но и слово «деятельность» (например, владение акциями или банковскими вкладами, приносящими доход, законодатель и правоприменитель не считают деятельностью). Данное понятие вполне определенно, если, конечно, не доводить его до абсурда. Гораздо более неопределенным, кстати, является понятие «иная творческая деятельность» депутата. Представляется вполне правомерным вопрос о том, можно ли считать, что депутат, снимающийся в рекламе (а такие примеры сейчас у всех на виду), занимается творческой деятельностью? Особенно, если учесть, что оплата подобного «творчества», зачастую не требующего даже специальных профессиональных навыков, может быть не на один порядок выше оплатыпреподавательской и научной работы.

Но даже если нормы закона и содержали бы какую-то неопределенность в части, касающейся понятия предпринимательской деятельности, или положения о несовместимости со статусом депутата его членства в руководящем органе коммерческой организации (при желании эти положения закона можно уточнять до бесконечности), данное обстоятельство все равно не имело бы существенного правового значения для решения вопроса о прекращении депутатской деятельности. Беспрецедентные по своим масштабам и возможным последствиям нарушения права в ситуации с лишением Г.Гудкова депутатского мандата связаны вовсе не с качеством данных норм, а с тем, что: 1) Государственная Дума, т.е. палата законодательного органа власти, применила закон, присвоив себе функции правоприменительного органа и нарушив таким образом конституционный принцип разделения властей; 2) в процессе решения этого вопроса была осуществлена подмена правовых понятий и 3) Государственная Дума явочным порядком ввела ответственность депутата, не предусмотренную его конституционно-правовым статусом. В обоснование этих тезисов можно сказать следующее.

Если говорить о нарушениях Конституции РФ в «деле Гудкова», то начинать надо с главного, а именно - с фактаправоприменительной деятельности Государственной Думы , который очевидным образом противоречит конституционному принципу разделения властей, а также перечню полномочий Государственной Думы, закрепленному в ст.103 Конституции. Однако в рамках депутатского запроса невозможно поставить вопрос о фактическом выходе Государственной Думой РФ за рамки своих полномочий. Более того, такой вопрос вряд ли мог бы быть рассмотрен Конституционным Судом РФ даже в случае, если, например, Верховный Суд РФ посчитал бы, что Государственная Дума вторгается в сферу полномочий судебной власти, и инициировал бы спор о компетенции в соответствии с ч.3 ст.125 Конституции РФ. Во-первых, вопрос о лишении депутата его мандата не входит в компетенцию и судебной власти. Суд может только вынести депутату, лишенному неприкосновенности на основании решения Государственной Думы, обвинительный приговор, что в свою очередь, согласно Закону о статусе депутата, является основанием для прекращения депутатских полномочий (таким образом, в принятии решения о лишении мандата в обязательном порядке должны быть задействованы одновременного и депутатский корпус, и судебные инстанции). Кроме того, Конституционный Суд РФ, как известно, решает вопросы права, а не факта, но ни в одном нормативно-правовом акте, в том числе и в Законе о статусе депутата, нет норм, позволяющих Государственной Думе осуществлять правоприменительную деятельность, связанную с решением вопроса о прекращении депутатских полномочий.

Если бы в Конституционный Суд обратилась не одна пятая депутатского корпуса с запросом о соответствии Конституции нормы Закона о статусе депутата, а гражданин Г.Гудков с жалобой на нарушение его прав из-за правовой неопределенности примененной в отношении него ст.4 Закона о статусе депутата, то Конституционный Суд не смог бы даже принять такую жалобу к рассмотрению. И дело не только в том, что данная статья закона такой неопределенности не содержит. В любом ином случае, когда к человеку неверно применяется норма закона, конституционность которой не вызывает у Конституционного Суда сомнения, Суд может защитить нарушенное право, опираясь на ст. 74. ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации", согласно которой он вправе принимать решение по делу, оценивая в том числе и смысл, придаваемый ему сложившейся правоприменительной практикой. Но в рассматриваемом деле проблема в том, что Государственная Дума - это не правоприменительный орган и ее деятельность не может быть отнесена к правоприменительной практике.

Правда, это не значит, что Конституция РФ и конкретизирующее ее законодательство полностью исключают участие Государственной Думы в правоприменительной деятельности. Здесь мы подходим к одному очень важному и тонкому моменту, касающемуся закрепленной в Конституции РФ конструкции разделения властей, который нуждается в пояснениях. Воспользуемся для этого удачным визуальным образом системы разделения властей, предложенным В.Д.Зорькиным. Отстаивая закрепленную в ст.10 Конституции РФ юридическую конструкцию разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную и возражая в этой связи против выделения отдельной «президентской власти как четвертой власти»[7], он сравнивает эту конструкцию с треугольником, лежащим в основе всей иерархической «правовой пирамиды» государственной власти[8]. Если продолжить данную аналогию, то можно сказать, что дополнительную устойчивость такому треугольнику придает то обстоятельство, что его грани (отдельные ветви власти), не просто соприкасаются друг с другом, но пересекаются, т.е. имеют точки пересечения в полномочиях различных ветвей власти. Так, органы исполнительной власти осуществляют правотворческую деятельность, суды обладают функцией нормоконтроля, а Государственная Дума как палата законодательного органа участвует в осуществлении правоприменительной деятельности в тех случаях, когда выдвигает обвинения Президенту РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, а также, когда решает вопрос о лишении неприкосновенности депутата Государственной Думы. Однако и в этих, специально оговоренных в Конституции РФ случаях, решения Государственной Думы опосредованы судебной инстанцией. Конституционно-правовая процедура импичмента Президента РФ предполагает, что обвинение, выдвинутое Государственной Думой, должно быть подтверждено заключениями Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента признаков преступления и Конституционного Суда РФ о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. А лишение депутата его мандата предопределяется не самим по себе лишением иммунитета, находящимся в ведении Государственной Думы, а соответствующим судебным решением, которое и определяет судьбу депутата с правовой точки зрения. Эти исключения из общего правило (о которых можно сказать, что они лишь подтверждают правило) закреплены в Конституции РФ в качестве элементов системы сдержек и противовесов, обеспечивающих устойчивость правовой конструкции разделения властей. Что же касается текущего законодательства, то оно может лишь конкретизировать эти конституционные нормы. Даже самая вольная интерпретация доктрины «живой Конституции» не дает оснований для закрепления в законе таких полномочий палаты парламента, которые идут вразрез с конституционным принципом разделения властей и с обусловленным этим принципом конституционно-правовым статусом законодательного органа. Было бы абсурдным полагать, что законы (а тем более - постановления одной из палат парламента) могут придавать законодательным органам не свойственные их правовой природе полномочия.

Поэтому в рамках данного анализа, «привязанного» к депутатскому запросу в Конституционный Суд, мы ограничимся лишь рассмотрением норм Закона о статусе депутата, на которые опиралось думское большинство, принимая решение о прекращении депутатских полномочий Г.М.Гудкова.

Прежде всего депутаты, проголосовавшие за такое решение, исходили из неверно понятой нормы п.«в» ч.1 ст.4 Закона о статусе депутата, согласно которой полномочия депутата прекращаются досрочно в случае его вхождения в состав органа управления коммерческой организацией или осуществления предпринимательской деятельности. В ходе, мягко говоря, весьма вольной интерпретации данной нормы произошла подмена правовых понятий , заключающаяся в том, что на основании п.«в» ч.1 ст.4 Закона, регламентирующего случаи добровольного перехода депутата в сферу бизнеса или на иную оплачиваемую работу (кроме творческой), Г.Гудков был лишен мандата, как если бы в соответствии с п. «д» ч.1 ст.4 данного закона он был бы лишен депутатского иммунитета и в отношении его вступил в законную силу обвинительный приговор . То обстоятельство, что в данной норме речь идет о добровольном прекращении полномочий депутата несколько замутнено дефектами правовой техники, примененной при разработке Закона. Здесь сбивает с толку норма п.«а» ч.1 этой статьи, согласно которой полномочия депутата прекращаются досрочно в случае его письменного заявления. Эта норма создает видимость, что добровольность относится только к случаю, связанному с подачей письменного заявления. Между тем, если депутат переходит, например, на работу в госслужбу (что было оговорено конституционным законодателем) или в бизнес (а такой вариант трудоустройства депутата счел необходимым специально выделить федеральный законодатель), отсюда вовсе не следует, что он скрывает это обстоятельство, чтобы сохранить свои депутатские полномочия. Не ясно, почему и в подобных случаях закон не требует письменного заявления? То же самое можно сказать и по поводу таких указанных здесь оснований для прекращения полномочий депутата Государственной Думы, как: избрание его депутатом другого законодательного органа государственной власти или местного самоуправления, а также выборным должностным лицом иного органа государственной власти или местного самоуправления; вхождение в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и их структурных подразделений; приобретение гражданства иностранного государства. Особо следует выделить в этом перечне такие основания для досрочного прекращение депутатских полномочий, как «выход из состава фракции по личному заявлению» и «выход из партии, в составе федерального списка кандидатов которой он был избран». Здесь обращает на себя внимание тот факт, что личное заявление требуется почему-то лишь для выхода из фракции, но не из партии. Между тем неясности подобного рода вполне могут провоцировать ситуации, когда исключение депутата из партии на основания решения самой партии будет приравнено к его выходу из партии со всеми вытекающими отсюда последствиями. Кстати сказать, столь жесткая привязка депутата к политической партии противоречит такому принципу правовой демократии, как принцип независимости депутата, в основе которого лежит отказ от императивного мандата. В этой связи заслуживает внимания позиция Конституционного Суда РФ, подчеркнувшего в одном из своих постановлений значение данного принципа для российской политико-правовой системы[9].

Некоторую путаницу в интерпретацию нормы вносит и то, что наряду с основаниями для прекращения полномочий, которые опосредованы волей самого депутата (и в этом смысле носят добровольный характер), в общем перечне даны и такие основания, которые предопределены законодательно закрепленной процедурой, а не волей самого депутата. К ним относятся: вступление в законную силу обвинительного приговора суда в отношении данного депутата; вступление в законную силу решения суда об ограничении дееспособности депутата либо о признании его недееспособным; смерть депутата или признание его безвестно отсутствующим либо объявление умершим; роспуск Государственной Думы. Подобное смешение в одном перечне оснований для прекращения полномочий депутата, имеющих разную правовую природу (т.е. разную связь с личной волей самого депутата) является, конечно же, дефектом юридической техники.

Однако отмеченные дефекты легко преодолевается путем системного толкования Закона в контексте положений Конституции. Тем более что при всех различиях между этими двумя группами оснований для прекращения депутатских полномочий, их объединяет то, что они не являются предметом содержательного рассмотрения Государственной Думы, которая лишь оформляет уже предрешенное прекращение полномочий, осуществляемое в результате либо добровольного решения самого депутата, либо безальтернативной реализации норм действующего законодательства. Показательно, что, согласно ч.5 ст.4, решение о прекращении депутатских полномочий лишь оформляется (но не принимается) Думой. В отличие от вопроса о лишении неприкосновенности, который решается Думой по представлению Генерального прокурора в соответствии с ч.2 ст.98 Конституции и с ч.1 и ч.2 ст.20 Закона о статусе депутата. Иного и быть не может, так как решение вопроса о прекращении полномочий депутата не относится к ведению Государственной Думы согласно ст.103 Конституции РФ. Об этом, разумеется, не говорится и в других статьях Конституции, в частности - в ст.98, где определяется процедура лишения депутата неприкосновенности. И никакой Закон о статусе депутата не может ввести в перечень вопросов, относящихся к ведению Думы, что-то дополнительное, т.к. применительно к полномочиям государственных органов (в отличие от прав и свобод человека и гражданина) действует правовой принцип «Все, что прямо не разрешено - запрещено». И хотя такое положение не получило непосредственного закрепления в Конституции РФ (хотя возможность его включения в текст обсуждалась при разработке конституционного проекта), этот фундаментальный принцип правовой доктрины должен лежать в основе толкования конституционного текста. Логика такого толкования предполагает, что поскольку компетенция Государственной Думы как федерального органа власти регламентирована на уровне Конституции, то закон может лишь конкретизировать (но не дополнять) перечень вопросов, относящихся к ведению Думы, руководствуясь принципом: «Все, что прямо не разрешено в Конституции - запрещено». А между тем Закон о статусе депутата дополняет конституционно-правовой статус депутата новыми, т.е. неконституционными, полномочиями .

Такие дополнения конституционных полномочий Государственной Думы содержатся вовсе не в ст.4, где говорится о досрочном прекращении полномочий депутата, а, как ни странно, в ст.10 данного Закона, которая называется «Сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы, их супруг (супругов) и несовершеннолетних детей». Рассмотрим данную статью подробнее.

В ч.1 статьи говорится о том, что депутаты ежегодно предоставляют сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера в парламентскую комиссию, а в ч.2 - закрепляется необходимость создания такой комиссии. Речь идет о Комиссии Государственной Думы по контролю за достоверностью сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых депутатами (уже «прозванной на Охотном ряду трибуналом»[10]), которая создается в соответствии со ст.31.1 Регламента Государственной Думы.А вот далее начинается интересное. Оказывается, что согласно ч.3 ст.10, парламентская комиссия проводит проверки не только достоверности и полноты сведений о доходах и имуществе (что соответствует названию статьи), но также проверяет соблюдение депутатами «ограничений и запретов, установленных федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами». Кому-то может показаться, что занятие предпринимательской деятельностью частично подпадает под эту норму, поскольку депутату как бы вменяется в обязанность сообщать о доходах от своей предпринимательской деятельности. Однако закон, регламентирующий порядок осуществления тем или иным лицом своих правовых обязанностей, не может регламентировать неправовые формы деятельности этого лица, идущие вразрез с его правовым статусом. В противном случае все это напоминало бы старый советский анекдот о честном коммунисте, который платит партийные взносы со взяток.

Затем, опуская несколько пунктов, в которых регламентируется порядок работы парламентской комиссии, а также уже упомянутую выше ч.7 (где вводится ответственность за предоставление заведомо недостоверных или неполных сведений о доходах и имуществе депутата) и ч.8, (определяющую порядок обнародования этих сведений), перейдем к самому интересному.

Ч.9 этой статьи, посвященной, как следует из ее названия, исключительно сведениям о доходах и имуществе депутата, гласит: «Ответственность за нарушение … депутатом Государственной Думы ограничений, запретов и обязанностей, установленных федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами в целях противодействия коррупции, устанавливается федеральными законами и постановлениями палат Федерального Собрания Российской Федерации» . Таким образом, Закон о статусе депутата совершенно недопустимым (как с точки зрения юридической техники, так и здравого смысла) образом подверстал случаи совмещения депутатской и предпринимательской деятельности (а заодно и все возможные случаи коррупциогенного несоблюдения им ограничений, запретов и обязанностей, установленных всем действующим законодательством страны) под статью, регламентирующую вопрос о предоставлении депутатом сведений о доходах и имуществе. По смыслу содержащейся здесь формулировки (далеко выходящей не только за пределы, обозначенные в названии данной статьи, но также за рамки всего Закона и Конституции) получается, что ответственность за нарушение норм федеральных конституционных и федеральных законов может быть установлена на уровне не только простых федеральных законов, но и постановлений палаты.

Именно эту норму ч.9 ст.10 Закона о статусе депутата, принятую нынешним составом Думы совсем недавно (а именно - в ноябре 2011 г. в рамках ст.5 ФЗ «О внесении изменения в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции»[11]), и надо было, на мой взгляд, оспаривать в Конституционном Суде. Указанная норма является единственным законодательным (но не правовым) основанием для вынесения решения по «делу Гудкова» и именно она фактически была применена в этом деле. Ведь в полном соответствии с данной нормой Государственной Думой было принято о Постановление прекращении полномочий депутата Г.М.Гудкова, в соответствии с которым лично к Г.М.Гудкову была одновременно и установлена, и применена ответственность в виде лишения . При этом то обстоятельство, что данное Постановление, судя по всему (а здесь приходится только догадываться, поскольку Постановление «так и не появилось ни в базе данных палаты, ни в пресс-зале» [12]), носит характер не нормативного, а индивидуально-правового, т.е. правоприменительного, акта, никак не противоречит ч.9 ст.10 Закона.

Подобный подход законодателя, кроме всего прочего (а «прочее» здесь - это правоприменительная деятельность законодательного органа и нарушение иерархии нормативно-правовых актов), игнорирует то принципиальное обстоятельство, что границы правового статуса депутата очерчены в Конституции (т.е. определены его конституционно-правовым статусом), и ни закон, ни, тем более, постановление одной из палат парламента не могут выходить за эти границы и дописывать Конституцию, вводя неконституционную (а, по сути дела - антиконституцинную) ответственность депутата . Чтобы пояснить этот момент, сошлюсь на то, как прописан в Конституции РФ правовой статус человека и гражданина.

Конституционно-правовой статус человека и гражданина включает в себя не только широко известный каталог прав и обязанностей, но и исключительно важные нормы ст.55, согласно которым «не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина», а в случаях, когда законодатель вынужден идти на ограничение прав и свобод, они могут быть ограничены федеральным законом лишь «в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства». Отсюда следует, что все ограничения прав и свобод человека и гражданина федеральным законом могут осуществляться только в этих границах, т.е. только по основаниям и в пределах, которые очерчены конституционными нормами. Закон может лишь конкретизировать эти основания и пределы ограничения прав и свобод, но не дополнять их. Этот очевидный, на мой взгляд, подход к трактовке конституционного текста вовсе не является (как я покажу далее) общепринятым в нашей конституционно-правовой теории и практике. А между тем именно от решения вопроса о том, может ли закон вводить дополнительные по отношению к Конституции ограничения прав и свобод человека и гражданина, зависит и понимание того, может ли закон выходить за рамки закрепленных в Конституции полномочий законодательного органа государственной власти и конституционно-правового статуса депутата. И дело не только в общей логике толкования конституционного текста, но и в том, что в силу человекоцентристской парадигмы взаимоотношений человека и государства, положенной в основу российской Конституции, конституционно-правовой статус человека и гражданина предопределяет как полномочия законодательного органа, так и статус депутата. В рамках предшествующего анализа я придерживалась той точки зрения, что закон может лишь конкретизировать, но не дополнять соответствующие конституционные положения. Далее я постараюсь обосновать этот тезис применительно к вопросу об ограничении прав и свобод человека и гражданина, поскольку именно этот вопрос является определяющим для выработки методологии толкования Конституции РФ.

То обстоятельство, что в рамках конституционно-правового статуса депутата Государственной Думы отсутствуют какие-либо формы ответственности депутата за занятие деятельностью, не совместимой с его статусом, означает, что правовой смысл нормы ч.3 ст.97, согласно которой депутаты, работают в парламенте на профессиональной постоянной основе и не могут заниматься иными видами оплачиваемой деятельности (кроме творческой), заключается не в том, чтобы наказать депутата за отступление от этих требований, а в том, чтобы урегулировать ситуацию, когда сам депутат добровольно решает перейти на другую оплачиваемую работу. Принципиально иначе Конституция подходит к правовому регулированию тех случаев, когда депутат подозревается в совершении преступления или общественно опасного правонарушения. Эта ситуация четко урегулирована в следующих положениях ст. 98: «1. …депутаты Государственной Думы обладают неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий. Они не могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей. 2. Вопрос о лишении неприкосновенности решается по представлению Генерального прокурора Российской Федерации соответствующей палатой Федерального Собрания». Правда, здесь не прописан вопрос о лишении депутатского мандата, но сама возможность лишения мандата вытекает из ч.3 ст.32 Конституции, согласно которой не имеют права быть избранными граждане, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда (к этому вопросу далее я еще вернусь).

Однако хотя применительно к правовому статусу депутата Конституция РФ прямо не определяет формы ответственности за нарушение требований ч.3 ст. 97, отсюда еще не следует, что она не предполагает какой-либо ответственности за отступление от этих требований. Путем системного толкования конституционного текста можно сделать вывод, что ответственность депутата вытекает из нормы ч.1 ст.3 о том, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, а также из ст.32, закрепляющей и регламентирующей право граждан участвовать в управлении делами государства посредством выборов в органы государственной власти. Это означает, что в рассматриваемом нами случае депутат как народный избранник может отвечать только перед народом, а вовсе не перед своими коллегами и оппонентами в парламенте. Если бы у нас был институт отзыва депутата Государственной Думы (на мой взгляд, можно разработать юридическую конструкцию отзыва депутата, которая не будет противоречить ст.94 Конституции РФ и не приведет к введению императивного мандат[13]), мажоритарная избирательная система или хотя бы не связанные (свободные) партийные списки, позволяющие избирателям высказать предпочтения определенным кандидатам, то граждане могли бы отказать такому депутату в доверии на выборах или путем отзыва депутата. В нашей же ситуации остается только надеяться на то, что партия не включит провинившегося депутата в свои списки на следующих выборах, либо воспользуется имеющимися в ее распоряжении средствами политического давления, вынудив депутата «добровольно» отказаться от депутатского статуса (а такие средства, как показало, в частности, досрочное сложение полномочий депутата от партии «Единая Россия» А.В.Кнышова, у партий имеются). Конечно, подобная политическая ответственность депутата может быть эффективной гарантией против злоупотреблений депутатским статусом лишь там, где политическая деятельность - профессия, которой люди посвящают жизнь. В этих условиях выборы являются действенным средством контроля за депутатами со стороны поддерживающих их политических сил, а в конечном итоге - со стороны общества в целом. У нас же незрелость парламентаризма проявляется, в частности, в том, что депутатами нередко становятся случайные люди, для которых депутатский мандат является средством достижения тех или иных внеполитических целей. Но отсюда вовсе не следует, что надо еще более ухудшать эту ситуацию путем введения ответственности депутата, не предусмотренной его конституционно-правовым статусом, что (как я постараюсь показать далее) чревато весьма серьезным произволом, ведущим к подрыву институциональных основ государственности.

Проведенный анализ, на мой взгляд, показывает, что депутаты Государственной Думы нынешнего созыва приняли норму, которая допускает возможность не прописанной в рамках конституционно-правового статуса депутата ответственности, а затем применили (!) эту норму, попутно осуществив подмену такого понятия, как «досрочное прекращение депутатских полномочий» на понятие «лишение депутатского мандата».

Любопытно, что представители парламентского большинства, оправдывая свое решение уже после того, как Генеральная прокуратура РФ отказалась возбуждать уголовное дело против лишенного депутатских полномочий Г.М.Гудкова, обвиняют в подмене понятий как раз своих оппонентов в парламенте, которые, по их мнению, «пытаются подменить одну ответственность другой», а именно пытаются «представить тот факт, что против Гудкова нет уголовных обвинений, таким образом, что к нему не было никаких претензий, и он не нарушал закон». Если бы Г.М.Гудков совершил уголовное преступление, отметил в этой связи вице-спикер Государственной Думы С.Железняк, - «то Дума сначала сняла бы с него неприкосновенность для проведения следственных действий, после приговора суда - лишила полномочий, после чего подсудимый отправился бы в тюрьму. Так как Гудков совмещал занятия бизнесом с депутатским полномочиями, что не является уголовным преступлением, но является прямым нарушением закона о статусе депутата, он просто лишен полномочий. Дума, на основании закона своим решением лишила его мандата»[14]. Однако при этом депутаты не хотят видеть того обстоятельства, что из самого факта нарушения Г.М.Гудковым требования Закона о статусе (даже если бы этот факт был надлежащим образом доказан в суде) вовсе не следует возможность применения к нему такой меры ответственности, как лишение мандата. Это не следует прежде всего потому, что такая мера ответственности не предусмотрена законом. Более того, такая ответственность депутата в принципе не может быть закреплена в Законе, так как депутат избран народом, а не думским большинством. В стране, где народный избранник может оказаться «просто лишенным полномочий» по решению палаты парламента (а фактически - по воле парламентского большинства), принцип народного суверенитета является пустой декларацией.

Можно ли ввести ответственность за совмещение депутатской и предпринимательской деятельности, не нарушая Конституцию РФ?

Между тем, отсутствие в Законе о статусе депутата какой-либо ответственности за совмещение депутатской деятельности с занятием бизнесом, несомненно, является законодательным пробелом. Этот пробел вполне можно было бы восполнить, не нарушая принцип народного суверенитета и другие, связанные с ним, положения Конституции РФ. На мой взгляд, здесь можно поступить по аналогии с решением сходного по своей правовой сути вопроса, касающегося предоставления недостоверных или неполных сведений об имуществе депутата и членов его семьи. Согласно ч.7 ст.10 Закона о статусе депутата, если была в установленном порядке получена и надлежащим образом проверена информация о недостоверности или неполноте этих сведений, то данный факт отступления от требований Закона подлежит обнародованию в официальном печатном издании Федерального Собрания Российской Федерации и на официальном сайте Государственной Думы. Подобная мера ответственности за действия, не соответствующие статусу депутата, вполне может быть применена и к совмещению депутатских полномочий с занятием бизнесом, поскольку такая ответственность не только не входит в противоречие с конституционным принципом народного суверенитета, но и развивает этот принцип, способствуя более осознанному волеизъявлению народа в отношении данного депутата. Все остальные возможные варианты решения проблемы, которые вполне могут в ближайшее время оказаться в повестке дня законодателя, представляются весьма сомнительными с правовой точки зрения.

Так, если Государственная Дума попытается каким-то иным образом восполнить обнаруженный законодательный пробел, то перед ней встанет вопрос: можно ли вводить санкцию в виде лишения мандата без предварительного лишения депутатского иммунитета? На мой взгляд, нельзя. Дело в том, что, согласно юридической конструкции разделения властей, закрепленной в Конституции РФ, лишение мандата должно быть опосредовано решением о лишении иммунитета, принимаемым самими депутатами . Если бы депутата можно было лишить мандата без лишения иммунитета с участием депутатского корпуса, то чего стоил бы тогда институт депутатского иммунитета? Могла ли Дума в рамках действующего законодательства просто предварить принятое ею решение о лишении Г.Гудкова мандата решением о лишении его депутатского иммунитета? Нет, не могла. Действующий Закон предусматривает возможность запуска процедуры лишения депутатской неприкосновенности только в случае возбуждения против депутата уголовного дела или начала производства по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке . При этом далеко не каждое судебное решение в отношении депутата влечет за собой досрочное прекращение его полномочий, поскольку, согласно Закону, полномочия депутата прекращаются только после вступления в законную силу обвинительного приговора суда (соответственно, речь идет только об уголовном преступлении).

Можно ли дополнить Закон о статусе депутата, включив в перечень оснований для лишения иммунитета по представлению Генеральной прокуратуры еще и нарушение положений самого данного закона с целью последующего досрочного прекращения депутатских полномочий? Вопрос этот - очень не простой и исключительно важный. От ответа на него в существенной мере будет зависеть надежность конституционной конструкции разделения властей, а значит, и устойчивость всей пирамиды государственной власти. На мой взгляд, корректное толкование Конституции РФ не исключает возможность внесения в Закон о статусе депутата дополнений, расширяющих перечень оснований для лишения иммунитета, однако не позволяет при этом расширить перечень оснований для досрочного прекращения депутатских полномочий. В обоснование данного тезиса можно высказать следующие аргументы, основанные как на здравом смысле, так и на соображениях теоретико-методологического характера.

С точки зрения здравого смысла достаточно очевидно, что если законодатель приравняет по степени общественной опасности такие нарушения Закона о статусе депутата, как занятие предпринимательской деятельностью и вхождение в состав органа управления коммерческой организации,к преступлениям или административным правонарушениям, предусматривающим ответственность в судебном порядке, и будет трактовать эти нарушения в качестве оснований для досрочного прекращения депутатских полномочий, то он откроет не просто лазейку, а целые ворота для произвола. Далее уже не будет никаких преград для того, чтобы добавить в этот перечень нарушения норм Закона о статусе депутата, в которых говорится о необходимости прекращения депутатских полномочий в случае вхождения депутата в органы управления иностранных некоммерческих неправительственных организаций и т.п., или закрепляется требование о предоставлении депутатом сведений об имуществе и доходах, или вводятся еще какие-нибудь обязательства, не предусмотренные пока что Законом о статусе депутата. В результате может сложиться ситуация, когда правовой статус народных избранников по существу будет мало чем отличаться от статуса военнослужащих, которые, согласно Указу Президента РФ от 13.11.2012, внесшему соответствующие изменения в Положение о порядке прохождения военной службы, могут быть уволены в связи с утратой доверия к ним со стороны военного начальства, а также по основаниям непредоставления ими сведений о своих доходах и имуществе или предоставления заведомо недостоверных и неполных сведений, участия в коммерческой деятельности, вхождения в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов некоммерческих организаций, сокрытия сведений о доходах родственников[15]. Разница будет лишь в том, что для депутата в качестве подобного начальства выступит парламентское большинство, способное своим решением лишить его неприкосновенности. Опасения такого рода вполне оправданы, особенно, если учесть специфику современного российского парламента, в котором партия, тесно связанная с исполнительной властью, имеет подавляющее большинство. «Дело Гудкова» очень выразительно показало, что на этом пути наш законодатель может зайти очень далеко. В подобной ситуации надеяться на то, что судебная система, решение которой должно опосредовать процедуру лишения депутатского мандата, сможет стать эффективным фактором противодействия произволу, по меньшей мере, наивно.

Если же подходить к этому вопросу с позиций корректной методологии толкования конституционного текста, то следует, на мой взгляд, признать, что для того, чтобы лишить депутата его мандата по основаниям нарушения им Закона о статусе депутата, необходимо трактовать эти нарушения как преступления, ответственность за которые связана с лишением свободы. Чтобы пояснить этот тезис, надо обратиться к проблемам методологии толкования Конституции.

Методология толкования Конституции как правовой барьер на пути законодательного произвола

Для того, чтобы поставить правовой барьер на пути законодательного произвола, методология толкования Конституции РФ должна быть ориентирована на необходимость жестко придерживаться закрепленных в Конституции границ, очерчивающих конституционно-правовой статус личности и тесно связанный с ним конституционно-правовой статус депутата. В рамках такого подхода законодательное расширениеперечня оснований для лишения депутатского иммунитета, допустимое с точки зрения буквы Основного закона (поскольку ст. 98 Конституции не содержит каких-либо ограничений для законодателя в этом вопросе), не может повлечь за собой введение дополнительных оснований для лишения депутатского мандата.

В Конституции, как я уже отмечала, нет понятия «лишение депутатского мандата», а есть понятие «лишение депутатской неприкосновенности», по поводу которого сказано, что этот вопрос «решается по представлению Генерального прокурора соответствующей палатой Федерального Собрания». Однако возможность лишения мандата вытекает из правового смысла 3 ст.32 Конституции, согласно которой не имеют права быть избранными граждане, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда . Эта норма не только закрепляет основания для ограничения пассивного избирательного права гражданина, но содержит в себе (хотя и опосредованным образом) параметры правового статуса депутата как лица, реализующего свое пассивное избирательное право. С позиций такой трактовки конституционно-правового статуса депутата лишение мандата, согласно Конституции РФ, возможно только в результате вступления в силу судебного решения, предполагающего отбывание человеком наказания в виде лишения свободы . Другого основания для лишения мандата в Конституции нет. А значит, его не должно быть и в текущем законодательстве.

Законодатель пошел в этом вопросе по другому пути. Ранее я приводила формулировку п.«д» ч.1 ст.4 Закона о статусе депутата, согласно которой полномочия депутата прекращаются досрочно в случае вступления в законную силу обвинительного приговора суда в отношении данного депутата . Очевидно, что эта формулировка носит более широкий характер по сравнению с соответствующей нормой ч.3 ст.32 Конституции, в которой речь идет лишь о наказании, связанном с лишением свободы. Такой подход законодателя к решению рассматриваемого вопроса вполне вписывается в рамки доминирующей сейчас в нашей конституционно-правовой методологии толкования Конституции.