Размещено на http://www.allbest.ru/

Определение в Основных государственных законах Российской империи 1832-1892 гг. требований к системе, содержанию и реализации законодательных актов

Кодан Сергей

Аннотация

В статье показывается закрепление в Основных государственных законах 1832-1892 гг. издания основных параметров российского позитивного права. Авторами анализируется содержание Основных законов на предмет консолидации законоположений относительно определения системы и видов законодательных актов, требований к опубликованию узаконений, порядку изменения, действия узаконений по лицам, во времени и пространстве. При этом анализируются и правовые источники, на основе которых были выстроены требования к позитивному праву в Основных законах. На основе исторического и формально-юридического методов проанализированы источники и содержание Основных законов относительно требований к законодательству. Научная новизна состоит в том, что в статье анализируются положения Основных государственных законов Российской империи 1732-1892 гг. в плане установления параметров относительно позитивного права. Показано, что впервые в истории российского права законоположения, ранее разрозненные по различным правовым актам, были собраны и в консолидированном виде и представлены как система параметров и требований к действующему законодательству.

Ключевые слова: история российского права, государственное право России, источники права, источники государственного права, позитивное право, Основные государственные законы, субъекты правовового регулирования, территориальное действие законов, темпоральное действие законов, реализация правовых предписаний

The article shows the provisions in the Basic Laws of the State of 1832-1892 for the main parameters of the Russian positive law. The authors analyze the contents of the Basic Laws regarding consolidation of legal provisions on defining system and types of legislative acts, requirements to the publication of laws, procedures for amendment and the scope of application of norms (temporal, territorial, range of persons). At the sam time the authors analyze the legal sources, providing for the requirements to the positive law in the Basic Laws. Based upon historical and formal legal methods the authors analyze the sources and contents of the Basic Laws regarding the requirements to legislation. The scientific novelty is due to the fact that the article provides analysis of the Basic State Laws of the Russian Empire of 1832-1892 regarding the parameters of positive law. It is shown that for the first time in the history of the Russian law the legal provisions, which were previously spread in various legal acts, were consolidated and provided as a system of paramters and requirements to the current legislation.

Keywords:

history of Russian law, state law of Russia, sources of law, sources of state law, positive law, Basic Laws of the State, subjects of legal regulation, territorial application of laws, temporal application of laws, implementation of legal prescriptions

Основные государственные законы Российской империи 1832-1892 гг. впервые в истории России установили не только основные параметры организации государственной власти и законодательного процесса, но и впервые определили систему параметров позитивного права - требования к его содержанию и реализации законодательств. В рамках данной статьи рассмотрим основные положения Основных законов в указанном плане.

Система источников позитивного права, общие признаки и порядок учета и хранения законов определялись в Основных государственных законах 1832 г. издания в подразделе «О форме законов и хранении их» (ст. 53-56). В них впервые была предпринята попытка выделить и определить специфику отдельных видов узаконений, а также вопросы учета и хранения законов ^[1].

Определение видов узаконений было установлено в ст. 53 Основных законов, в которой устанавливалось, что «законы издаются в виде уложений, уставов, учреждений, грамот, положений, наказов (инструкций), манифестов, указов, мнений Государственного совета и докладов, удостоенных высочайшего утверждения». Одновременно в примечании к ст. 53 определялась специфика нормативно-правовых актов, адресованных исключительно руководителям подразделений государственного аппарата, и устанавливалось, что «высочайшие повеления в порядке управления изъявляются сверх сего рескриптами и приказами». Далее в ст. 54 закреплялось требование обязательной подписи лично императором текста законодательного акта: «Новый закон и дополнения закона постановляется не иначе, как за собственноручным высочайшим подписанием», что придавало ему силу акта высшей юридической силы и отграничивало от так называемых объявляемых указов. Обычно подписывался лично документ (манифест, указ и др.), или на докладе или тексте узаконения следовала резолюция: «Быть по сему» с подписью царя.

Определение юридических признаков законодательных актов , закрепление отличия последних от других правовых документовв Основных государственных законах стало существенной новеллой в определении законодательной деятельности. В ст. 55 Основных законов назывались два вида правовых актов, не имеющих нормативно-правовой силы и носящих характер «изъяснения закона»: первым определялся порядок реализации узаконений - «установляется токмо образ его исполнения», а вторым давалось толкование закона - «определяется истинный его разум». Указанные правовые акты ненормативного характера, в соответствии с той же ст. 55, имели особую форму и порядок доведения до сведения исполнителей: «Могут быть излагаемы по словесным высочайшим повелениям в виде указов, объявляемых местами и лицами, от верховной власти к сему уполномоченными». В примечании к ст. 55 Основных законов был закреплен сложившийся в управленческой практике и узаконениях перечень должностных лиц, которые «к объявлению высочайших указов уполномочиваются» и к которым относились: председатели Общего собрания и департаментов Государственного совета, министры и главноуправляющие отдельными ведомствами, вице-канцлер, начальник Главного морского штаба е.и.в., сенаторы, члены и обер-прокурор Святейшего синода, государственный секретарь, статс-секретари, дежурные генерал-адъютанты, а также «лица, кои особо будут на то уполномочены императорским величеством». Указанные положения закрепили традицию предоставления отдельным высокопоставленным чиновникам права выступать от имени главы государства, что подчеркивало их положение в бюрократической иерархии и степень доверия императора.

Функции хранения узаконений возлагались на Правительствующий сенат как «хранилище законов», как государственный депозитарий правовых актов, исходивших от главы государства, и государственный орган, ответственный за подлинность узаконений. В ст. 56 Основных законов указывалось, что «общее хранение законов полагается в Правительствующем сенате», и «посему все законы, хотя бы они содержались в именных повелениях, данных особенно какому либо лицу или месту, должны быть от тех мест и лиц вносимы в списках в Правительствующий сенат». Примечание к данной статье также закрепляло «общее распоряжение, по коему велено со всех именных высочайших указов, кроме подлежащих особливой тайне, вносить списки в Правительствующий сенат».

Нормативная база ст. 53 Основных законов использовала в качестве исходных сложившиеся в законотворческой практике наименования законодательных актов ^[2]. Требования ст. 54 (о подписании закона императором) опирались на Учреждение Государственного совета 1810 г., которое определяло требования к форме законодательных актов и обязательным их элементам (название, преамбула, содержание, место и время издания, подпись императора, контрассигнование председателем Государственного совета, заверение копии узаконения государственным секретарем). По поводу определения особенностей отдельных видов правовых актов (ст. 55) были использованы положения манифеста «Образование Государственного совета» от 1 января 1810 г., которым от законодательных актов отделялись и не принадлежали к ним правовые документы, содержащие «изъяснения, предписывающие только образ исполнения или устанавливающие истинный … разум» узаконений при их реализации «по возникшим сомнениям». Указанная статья исходила также из закрепленного указом Александра I от 29 августа 1814 г. разрешения Государственному совету во время отсутствия императора в столице (в связи в выездом в действующую армию) «по могущим встретиться обстоятельствам пояснять и пополнять существующие узаконения» при утверждении мнения совета императором. Он же с возвращением в Петербург указом от 10 января 1816 г. восстановил прежний порядок рассмотрения дел Государственным советом и утвердил форму доклада его мнения императору ^[3].

В Основных законах (прим. к ст. 53), была отражена и практика использования в правовом регулировании «объявляемых высочайших повелений», начавшаяся указом Екатерины II от 3 июля 1762 г. Им были конфирмированы (утверждены) состоявшие ранее в кругу особо уполномоченных лица и предписано впредь по объявляемым словесным повелениям от сенаторов, генерал-прокурора и президентов основных коллегий «непременное исполнение чинить» ^[4]. Дальнейшие узаконения в 1750-1830-е гг. распространили это требование и на других должностных лиц. Прием и объявление от имени императора словесно объявляемых высочайших повелений, которые принимались к безусловному исполнению, был установлен узаконениями для отдельных категорий должностных лиц: с 7 ноября 1762 г. - дежурные генерал-адъютанты; с 3 февраля 1763 г. - члены и обер-прокурор Святейшего синода, дежурные генерал-адъютанты и управляющий Кабинетом е.и.в.; с 27 июля 1801 г. - вице-канцлер и вице-президент Военной и Адмиралтейской коллегий; с 8 сентября 1802 г. - министры; с 1 января 1810 г. - председатель Общего собрания и председатели департаментов Государственного совета, государственный секретарь; с 25 июня 1811 г. - главноуправляющие отдельными ведомствами; с 27 февраля 1831 г. - начальник Главного морского штаба е.и.в. ^[5]. Обратим внимание, что второе примечание к ст. 55 указывало на «ограничения в силе объявляемых указов», которые были приведены в ст. 66 и рассматриваются далее.

Законоположения ст. 56 (о хранении законов) базировались на указах Петра I: от 11 мая 1719 г. - «о чем какие его царского величества именные указы в коллегиях или Санкт-Петербургской губернии и городовой канцелярии состоятся, а касаются правлению или ведению сенатскому (кроме тайных дел), с тех всех указов, для известия, в сенат копиями за руками, того же числа» и от 14 мая 1723 г. - «когда от его величества которой коллегии или канцелярии присланы будут письменные, или по словесным его величества приказам записаны указы, и о тех указах немедленно для ведома объявить в Сенате, чтоб, за неизвестием о таковых указах, не происходило в делах помешательства» В контексте создания «хранилища законов» особо следует выделить указ Петра I от 10 августа 1724 г., который определил механизм сосредоточения прежде изданных узаконений в Сенате. Им предписывалось в сенате «все его величества указы, которые состоялись в прошедшие времена не временные, но в регламенты надлежащие, разобрать, и на которое одно дело не один указ, снесть в один, и когда от его величества апробированы будут, и оные напечатать и прикладывать к регламентам, куда надлежат». Для обеспечения наведения порядка в узаконениях было предписано: «Ежели в некоторых коллегиях обретаются его величества именные указы, которые состоялись в прошлых годах в бывшей Ближней канцелярии, также и в других приказах и канцеляриях до состояния Сената и коллегий, а подлежат оные к вечному установлению, а не временные: с тех подать в Сенат точные копии за судейскими руками без замедления, дабы за неведением каких его величества указов упущено не было». В правление Александра I манифест «Об учреждении министерств» от 8 сентября 1802 г. четко закрепил правило: «Все именные императорского величества указы, кроме подлежащих особливой тайне, должны вноситься в Сенат от всех мест и лиц, которым оные даны будут»; это правило подтвердил также указ от 24 декабря 1714 г., изданный в связи с нарушениями указанного выше предписания ^[6].

Основные государственные законы 1842 г. положения ст. 53-56 прежнего их издания, 1832 г., оставили без изменения. Издание 1857 г. внесло коррективы лишь в нормативную базу/ Cт. 53 (о видах узаконений) была дополнена ссылкой на Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г. ^[7]. Ст. 55 (об императорских повелениях) дополнялась ссылками на узаконения, определяющие предоставление такого права новым высшим должностным лицам ^[8]. Cт. 56 характеризовалась уточнением порядка учета вновь изданных законов ^[9]. Издание Основных законов 1892 г. лишь расширило нормативную базу ст. 55 в связи с расширением круга лиц, имеющих право объявлять высочайшие повеления. Его получили командующий императорской главной квартирой «во время путешествий императора» (1869 г.), главноуправляющий Кодификационным отделом при Государственном совете (1899 г.) ^[10].

Порядок доведения узаконений до государственных органов и подданных регламентировался в подразделе «О обнародовании законов» (ст. 57-58). Здесь также впервые были сведены вместе законоположения об обеспечении государственных учреждений и населения правовой информацией на официальном уровне.

Ст. 57 Основных законов требовала доведения узаконений для субъектов права: «Законы общие, содержащие в себе новое правило, или пояснение, дополнение, либо отмену прежних законов, обнародываются во всеобщее известие Правительствующим Сенатом». Примечаниями к данной статье устанавливались определенные стадии обнародования узаконений. На первой стадии «закон предается от Сената тиснению, сообщается Святейшему Синоду и посылается присутственным местам и лицам при указать по установленной для сего форме» (прим. 1). Далее подчеркивалось, что «министры сами собою не приводят в действие никакого нового общего закона, не предъявив его в списке Правительствующему сенату и не получив от него указа для дальнейших распоряжений» (прим. 2). Это подчеркивало роль Сената как «хранилища законов» и органа, обеспечивающего законность в государственном управлении. При этом оговаривалось, что «постановления, не изменяющие и не дополняющие общих узаконений, но определяющие только распорядок местного исполнения и по предметам своим к общему сведению и наблюдению последующие, обращаются к исполнению единственно тех мест и лиц, к коим они по существу своему принадлежат» (прим. 3). Согласно ст. 58, на местном уровне «обнародование закона в губернии принадлежит токмо губернскому правлению», и «он обнародывается без всякого сокращения, а тем паче изменения». Примечание к данной статье указывало, что «порядок обнародования законов в губерниях подробно излагается в IV части Свода Уставов благочиния» (14-й том Свода законов Российской империи).

Законодательную базу положений ст. 57 Основных законов (об обнародовании узаконений) составили указы Петра I: от 16 марта 1714 г., предписывающий: «Которые его царского величества именные указы … сенатские приговоры состоятся о всяких государственных генеральных делах, а надлежат ко всенародному объявлению, и те указы, … посылати по прежнему в губернии к губернаторам и в приказы к судьям, а для всенародного объявления велети в типографии печатать и продавать всем, дабы были о том ведомы»; от 27 апреля 1722 г., который предписывал рассылать для исполнения указы исполнителям с указанием: «Чтоб такое было, чтоб возможно то сделать», а также штрафовать за просрочку рапорта об исполнении (100 руб. с увеличением кратности по просроченным месяцам до четырех, а после пяти ссылать на вечную каторгу на галеры, «ежели законных причин не доложит») ^[11]. Позднее указ от 8 апреля 1725 г. подтвердил, что «о всех знатных делах, принадлежащих к ведению народному, публичные, кроме секретных ведомостей, присылать … для печатания … из коллегий и канцелярий… для печати в народное ведение» типографией Академии наук, а указ от 1 мая 1728 г. вновь указал на прежнее требование о представлении к печати узаконений, «кроме секретных и не принадлежащих к народному известию» ^[12]. При Екатерине II последовал весьма примечательный именной указ «О признании публикуемых указов действительными, когда они будут печатные» от 17 марта 1764 г., издание которого мотивировалось тем, что «простой народ … нередко обманываем бывал списками ложных от ее императорского величества и от сенатов указов, которые вымышляются и составляются единственно от злых людей» и которые народ приводят «в неизвестность и смущение». Поэтому императрица решила истребить «зло в самом корне» и «единожды навсегда освободить подданных … от всяких впредь подобных», для чего повелела Сенату объявить, что «отныне никакие указы и манифесты для всенародного сведения и исполнения, от имени ее императорского величества собственно, или от Сената издаваемые, не должны быть признаваемы за действительные, кроме печатных». При этом предписывалось узаконения «обнародовать обыкновенным образом, печатными на публичных местах прибиваемыми и в церквях прочитываемыми листами во всех провинциях империи». Она также в 1771 г. указом возложила на московские департаменты Сената обязанность доводить сенатские указы до присутственных мест Москвы ^[13]. Указ Александра I «О правах и обязанностях Сената» от 8 сентября 1802 г. подтвердил, что Правительствующий сенат есть «хранитель законов», и «все именные императорского величества указы, кроме подлежащих особливой тайне, должны вноситься в Сенат от всех мест и лиц, которым оные даны будут» ^[14]. Это Александр I подтвердил указанием Комитету министров от 30 января 1819 г. ^[15].

Положения ст. 58 Основных законов (о порядке обнародования узаконений в губерниях) опирались на Учреждения для управления губерний 1775 г., где указывалось: «Правление (губернии) наместническое есть то место, которое … обнародывает и объявляет повсюду в подчиненных оному областях законы, указы, учреждения, повеления и приказания императорского величества, и выходящие из Сената и из прочих государственных мест, на то власть имеющих». Изданный в 1782 г. Устав благочиния возложил на полицию надзор за распространением различного рода ложных «узаконений» и указывал, что «управа благочиния не дозволяет в городе гражданину вчинать новизну в том, на что узаконение есть; всякую же новизну, узаконению противную, пресекает в самом начале». Характерно, что Екатерина II указом от 2 мая 1783 г. развила данные положения Устава благочиния «в пресечение всякой новизны узаконению» и предписала производить публикацию узаконений («кои для народного сведения публикуются от наместнического правления в городах через городничих и управу благочиния, а в уездах через земских исправников и нижние земские суды») только «печатными листами», а также чтобы «никаким под именем манифестов и указов письменным спискам, яко пасквилям, многократными указами запрещенным, никто не верил, с тем подтверждением, чтоб впредь с таковыми ложными и вредными сочинениями поступаемо было по силе прежде опубликованных о том указов непременно» ^[16].

Основные государственные законы 1842 и 1857 гг. издания положения ст. 57-58 не изменили. Издание 1892 г. лишь расширило нормативную базу ссылкой на высочайше утвержденный Доклад главноуправляющего Кодификационным отделом при Государственном совете от 19 декабря 1899 г. ^[17].

Действие узаконений во времени определялось группой статей Основных законов, объединенных под общим подзаголовком «О сроке, с коего начинается действие закона» (ст. 59-61). Эти законоположения имели важное практическое значение для реализации узаконений в целом и были прописаны достаточно тщательно.

Время начала действия закона устанавливала ст. 59 Основных законов, которая предусматривала, что «закон получает обязательную силу не прежде, как со дня его объявления. В присутственных местах каждый закон воспримет свою силу и должен быть прилагаем к делам не прежде, как со дня получения его в том месте, к исполнению коего оный подлежит».

Обратное действие законодательных актов ограничивалось - ст. 60 формулировалось общее правило: «Закон действует токмо на будущее время», и «никакой закон не имеет обратного действия, и сила оного не распространяется на деяния, совершившиеся прежде его обнародования». При этом ст. 61 установила два изъятия из общего правила о запрете обратной силы закона, «когда в законе именно сказано, что он есть токмо подтверждение и изъяснение смысла закона прежнего», и «когда в самом законе постановлено, что сила его распространяется и на времена, предшествовавшие его обнародованию».

Ст. 59 Основных законов (о времени вступления в юридическую силу узаконений) базировалась на предписании Устава благочиния 1782 г.: «Управа благочиния не взыскивает с людей исполнения по закону, буде закон не обнародован», и утвержденном 31 августа 1825 г. Александром I мнении Государственного совета: «Если бы указу … дать силу и действие общего закона, то должно прежде всего опубликовать оный и потом уже прилагать к делам, считая действие его не со дня состояния, но со дня публикации и даже со дня получения его в каждом месте» ^[18].

Ст. 60 (об обратной силе закона) исходила из предписания указа от 18 декабря 1785 г., который определял, что «имеет свою силу … всякий закон на времена будущие после издания его», и утвержденных Александром I мнений Государственного совета (от 23 ноября 1817 г., от 31 октября 1821 г. и от 10 апреля 1823 г.), в которых указывалось, что «никакой закон обратного действия не имеет», и «каждый закон имеет действие токмо на будущее время» ^[19]. Характерно, что обратное действие закона в законодательстве связывалось и с нарушением в отдельных делах принципа справедливости. В этом отношении характерно Положение Комитета министров «О сроке службы канцелярских чиновников, определяющихся в Кавказскую область с чином коллежского асессора» от 10 декабря 1828 г., на которое сделана ссылка в Основных законах и которое установило новый срок службы в три года «в отношении тех только чиновников, кои впредь определены будут», но в отношении «ныне там на службе находящихся правила сего не распространять, ибо сие было бы несправедливо и противно тому общему правилу, что никакой закон обратного действия иметь не может» ^[20].

Положения ст. 64 (об изъятии в запрете обратной силы закона) опирались на указ от 7 августа 1825 г., который устанавливал, что никакой закон обратного действия, «без точного в оном о сем постановления, иметь не может», а также приводили в качестве примера отсылку к указам от 24 сентября и 26 октября 1825 г., которые прямо предписывали распространить действие прежних узаконений на вновь возникшие правовые отношения ^[21].

Основные государственные законы 1842 и 1857 гг. издания корректив в ст. 59-61 Основных законов 1832 г. издания не внесли. Издание Основных законов 1892 г. несколько расширило нормативную базу ст. 59 высочайше утвержденным мнением Государственного совета от 22 декабря 1862 г. «Об издании Собраний и распоряжений правительства» - периодического хронологического издания вновь издаваемых узаконений, в котором предписывалось «помещать все манифесты, высочайшие повеления, указы Сената, трактаты и постановления, имеющие силу закона и подлежащие впоследствии внесению в Полное собрание законов Российской империи» ^[22]. Но и ст. 59 также была дополнена примечанием о порядке введения в действие узаконений в чрезвычайных обстоятельствах. Оно базировалось на высочайшем повелении «О призыве запаса армии и флота на действительную службу» от 16 июня 1884 г., в котором указывалось, что такое повеление, «объявленное по империи военным министром, управляющим морским министерством и министром внутренних дел, немедленно приводится в исполнение, хотя бы указ о том Правительствующего сената не был получен на местах. О воспоследовании сего повеления все надлежащие установления и лица уведомляются, с соблюдением порядка подчиненности, телеграммами или посредством курьеров и эстафет, без всякого промедления» ^[23].

Требования к реализации узаконений Основные законы устанавливали в подразделе «Об исполнении и применении закона» (ст. 62-71). В нем впервые в истории российского законодательства были объединены и системно выстроены принципы обеспечения законности в деятельности государственного аппарата и реализации узаконений подданными: требования знания законов подданными, всеобщности действия закона и равенства перед законом, законности и справедливости решений при рассмотрении дел, а также определены механизмы обеспечения законности - пределы толкования и усмотрения правоприменителя, ограничение круга высших должностных лиц, объявляющих правовые решения от имени императора, отграничения узаконений от актов толкования и применения права.

Презумпция знания закона была четко прописана в Основных законах в ст. 62: «Никто не может отговариваться неведением закона, когда он был обнародован установленным порядком». Это положение не только выступало в качестве принципа правового регулирования, но и обеспечивало требование к государству официально публиковать узаконения.

Принцип всеобщности закона и равенства перед законом - распространения равных его требований на всех субъектов права - был определен в ст. 63: «Закон, в надлежащем порядке обнародованный, должен быть свято и ненарушимо исполняем всеми и каждым, как подданными, так и иностранцами, в России пребывающими, поколику то до них принадлежать может, без различая званий, чина и пола». Данная статья также требовала, чтобы были реализованы и «правила, изложенные в Своде уголовных законов и в разных уставах, о наказаниях за нарушение законов» ^[24].

Принципы беспристрастности правоприменителя и справедливости решения дел определяла ст. 64, которая предписывала, что «законы должны быть исполняемы беспристрастно, не смотря на лица и не внимая ни чьим требованиям и предложениям». Это положение должно было обеспечить как соблюдение законности правоприменительной деятельности, так и воспрепятствовать вопиющим злоупотреблениям в государственном управлении.

Определение пределов толкования узаконений и усмотрения правоприменителя при решении делвыступало гарантией реализации воли верховной власти как законодателя и обеспечения законности. Часть 1 ст. 65 Основных законов установила, что «законы должны быть исполняемы по точному и буквальному смыслу оных без всякого изменения или распространения». Далее часть 2 ст. 65 уточняла: «Все без изъятия места, не исключая и высших правительств, во всяком случае должны утверждать определения свои на точных словах закона, не переменяя в них, без доклада императорскому величеству, ни единой буквы и не допуская обманчивого непостоянства самопроизвольных толкований». В части 3 ст. 65 определялся общий подход к разрешению коллизионных ситуаций - противоречий между различными действующими узаконениями. В ней устанавливались следующие три этапа действий правоприменителя в случае выявления противоречий между действующими узаконениями, регулирующими одни и те же общественные отношения: (1) «если … по различию буквального смысла узаконений встретилось затруднение в избрании и приложении закона к рассматриваемому делу» и (2) «по невозможности согласить буквальный смысл одного закона с таковым же другого», то (3) необходимо «следовать общему духу законодательства и держаться смысла, наиболее оному соответствующего». Особенно это относилось к окончательному разрешению дел «в высших местах».

Ограничение юридической силы и содержания для словесно объявляемых указов императора также должно было гарантировать точную передачу воли монарха и обеспечить законность в государственном управлении. Ст. 66 Основных законов в п. 1 предупреждала возможность какого-либо злоупотребления правом высшей бюрократии давать предписания от лица главы государства: «Никакой закон, за собственноручным высочайшим подписанием изданный, не может быть отменен указом объявляемым». Далее в п. 2 обозначался круг вопросов, которые находились исключительно в ведении императора и не могли быть решены без правового акта, непосредственно исходящего и подписанного монархом: «Объявляемый указ не может иметь силы в делах: о лишении жизни, чести или имущества, об установлении и уничтожении налогов, о сложении недоимок и казенных взысканий и об отпуске денежных сумм свыше тех, кои особыми постановлениями ограничены, о возведении в дворянство и лишении оного, и о производстве в чины первых шести классов и из 9-го в 8-й класс». позитивное право закон право

Отграничение узаконений от актов применения права также было направлено на обеспечение верховенства закона в правоприменительной деятельности. Для этого ст. 67 Основных законов устанавливала отличие указа императора, содержавшего нормативно-правовые предписания, от указа правоприменительного характера (так называемый «сепаратный указ») и определяла, что указ, «состоявшийся по частному делу … не имеет силы закона» при условии «если в нем не будет именно означено, что он распространяется в подобных случаях и на будущее время, и … если он не будет надлежащим порядком обнародован». Одновременно достаточно четко прописывался и отказ от использования судебного прецедента в качестве источника позитивного права. Ст. 68 определяла, что «окончательное судебное решение частного дела имеет силу закона для того дела, по коему оно состоялось». При этом примечание к данной статье отсылало к другим разделам Свода законов Российской империи: «Ср. узаконения, приведенные в Сводах гражданских и уголовных законов». Далее в ст. 69 разъяснялось, что «судебные решения дел частных хотя могут быть приводимы в пояснение в докладах, но не могут быть признаваемы законом общим, для всех обязательным, ни … служить основанием окончательных решений по делам подобным».

Исключительное право монарха на отмену действия узаконений по отдельным делам и предоставлению привилегий Основные законы все же закрепили. Это не противоречило праву императора как законодателя отменить действие общего закона в отношении отдельного решения главы государства. По этому поводу ст. 70 Основных законов определяла, что «высочайший указ, по частному делу последовавший, или особенно на какой либо род дел состоявшийся, по сему именно делу или роду дел отменяет действие законов общих», а ст. 71 указывала и на то, что императору принадлежали полномочия предоставить исключительное право на какие-либо льготы отдельным субъектам права: «Привилегии, дарованные верховною самодержавною властью частным лицам или обществам, изъемлют их от действия общих законов по тем предметам, на которые в тех привилегиях содержатся точные постановления». При этом систематизаторы не смогли найти прямого указания на это положение в изданных узаконениях и ограничились примечанием: «Сие явствует из самого существа привилегий и из образа применения оных».

Положения ст. 62-71 Основных законов отразили более чем вековую практику российской верховной власти: опираться в государственном управлении на закон и законность. Положения данных статей базировались на обширной группе узаконений, изданных в различные правления российских императоров - от Петра I до Николая I.

Положения ст. 62 (о презумпции знания закона) основывались на узаконениях Петра I: указы от 10 апреля 1716 г., от 9 февраля 1720 г., от 22 января и 25 сентября 1724 г. предписывали рассылать и читать начальством военнослужащим и чиновникам узаконения, «дабы неведением никто не отговаривался» ^[25]. Устав благочиния 1782 г. также предусмотрел обеспечение знания закона подданными через определение процедур его обнародования, а управам и руководителям подразделений центральных и местных государственных органов предписал: своим подчиненным «читать и перечитывать узаконения и учреждения, … дабы … учинились известнее и в памяти возобновлялось положенное на них» ^[26]. Таможенный устав по европейской торговле от 14 декабря 1819 г. четко указывал, что «неведением закона никто, российский подданный ни иностранный, оправдываться не может» ^[27]. На необходимость обязательного доведения до сведения населения узаконений как условие обеспечения знания закона обращал внимание в одном из первых своих указов (от 26 ноября 1825 г.) и Николай I (в период междуцарствования) ^[28].

Ст. 63-54 (о всеобщности и равенстве перед законом, беспристрастности и справедливости при рассмотрении дел) уходили истоками к ст. 1 Соборного уложения 1649 г., которое требовало «судом судити и расправа делами по государеву указу», но основной их базой стали узаконения Петра I. Воинский устав 1716 г. в арт. 35 определил, что «все указы, которые … объявятся, имеет каждый необходимо исполнять», а если «кто тому явится противен, оный достойна себя при сем упомянутого наказания сочинил» ^[29]. Указ от 4 февраля 1719 г. предписывал решать дела строго по закону, «без меньшей волокиты и напрасных убытков челобитчикам, … а наипаче призирать бедных людей, вдов и сирот безгласных и безпомощных, которым самое его царское величество всемилосердным защитителем есть и взыскателем обид их напрасных от насильствующих». Указ от 4 мая 1720 г. требовал, чтобы суд был «истинный и нелицемерный», а «дело «вершить по надлежащим указам без помешательства». Морской устав 1720 г. подтвердил требование «исполнять все объявленные указы» ^[30]. Указ «О должности Сената» в 1718 г. требовал от сенаторов знания и соблюдения узаконений и обращал внимание на то, что «презрение указов ничем рознится с изменою» и даже более опасно, поскольку, «услышав измену, всяк остережется», а несоблюдение законов «никто вскоре почуствен, но мало по малу все разорится, и люди в непослушании останутся», поэтому «ничто иное, токмо общая погибель следовать будет, как то о греческой монархии явный пример имеем» ^[31].

Заметим, что петровские узаконения последовательно проводили в жизнь требования строгого и неуклонного соблюдения законов в деятельности государственного аппарата. Так, например, приведенный в качестве базы Основных законов указ от 17 апреля 1722 г. предписывал решать управленческие дела «по регламентам» и подчеркивал (в связи с казнью за злоупотребления бывшего сибирского губернатора кн. М.П. Гагарина), что любой злостный «нарушитель прав государственных и противник власти казнен будет смертью безо всякой пощады, и чтобы никто не надеялся ни на какие свои заслуги, если в сию вину впадет». С введением в 1711 г. должности фискалов с полномочиями тайного надзора за деятельностью государственного аппарата петровский указ от 12 июля 1722 г. вменил в их обязанность следить, чтобы «посылаемые для публики указы публикованы», а предписанное ими «исполняемо было во всем непременно без упущения времени» ^[32].

Послепетровские правления также характеризовались вниманием верховной власти к вопросам соблюдения законности в практике применения узаконений. Так, императрица Елизавета Петровна в указе от 12 декабря 1741 г. обращала внимание на отступления от требований законодательства Петра I и обязывала все «указы и регламенты наикрепчайшее содержать и по них неотменено поступать во всем» ^[33]. В правление Екатерины II Наставление губернаторам от 21 апреля 1764 г. предписывало должностным лицам, чтобы «правосудия и истина во всех судебных подчиненных ему обитали, и чтоб ни знатность вельмож, ни сила богатых совести и правды помрачать, а бедность вдов и сирот … в делах справедливых утиснена не была», а чиновников и судей «нерадивых о должности своей, или порочных людей приметить, … понуждать и исправлять их разными в законах изображенными образы; а в случае безнадежного исправления имеет власть отрешить от места» ^[34]. Затем и Учреждения для управления губерний 1775 г. требовали от губернских властей действовать «точно в силу закона» и «по точной силе и словам закона, несмотря ни на чьи требования или предложения», а Устав благочиния 1782 г. указывал на то, что «управа благочиния с иногородних, иностранных и иноверных, равно как и с природных, взыскивает исполнения узаконений по гражданству» ^[35]. Император Павел I в Учреждении об императорской фамилии 1797 г. подчеркнул распространение действия законов и на членов императорского дома ^[36].

Особенно четко правовое оформление требования соблюдения законов просматривается в правление Александра I. В этом отношении наиболее показателен указ Сенату «О непреступлении губернаторами пределов власти, назначенной им законами» от 16 августа 1802 г., в котором, подтвердив «о точном исполнении законов», в 18 пунктах император расписал систему требований к местным властям о соблюдении законности по отдельным направлениям реализации управленческой деятельности, и прежде всего, «чтоб в решении дел не смотрели ни на какое лицо, ни на какие предложения, тем менее на партикулярные письма, хотя бы первейших людей в государстве; но поступали бы в решении дел на точной силе и по словам законов» ^[37]. Этот указ, правда, во многих губерниях не выполнялся, и был подтвержден повторным указом от 30 ноября 1814 г. ^[38]. В указе «О неприкосновенности прав, представленных дворянству»от 21 марта 1803 г. монарх говорит о «сохранении прав каждого состояния», а Общее учреждение министерств от 25 июня 1811 г. требует «точного исполнения» законов от всей системы министерского управления ^[39].

Положения ст. 65 (определение пределов усмотрения правоприменителя при решении дел) базировались на манифесте Екатерины II от 15 декабря 1763 г., который указывал, что государственный орган «имеет принадлежащие ему … дела решать … на точном разуме законов» ^[40]. На это же указывали и Учреждения об управлении губерний 1775 г., требовавшие следовать «словам закона» ^[41].

В правление Александра I Общее учреждение министерств от 25 июня 1811 г. подчеркнуло исключительное право императора на законодательную власть и издание законов и однозначно определило, что власть министерств относится исключительно к «порядку исполнительному», и поэтому «никакой новый закон, никакое учреждение или отмена прежнего не могут быть установляемы властью министра», а изданные узаконения он обязан привести в «точное исполнение» ^[42]. Позднее указом от 28 мая 1818 г. (по конкретному делу, содержащему «неправое решение») было предписано, что правоприменительное решение должно быть основано «на точном разуме существа дела» и «прописанных узаконений», а также наложено наказание на ряд чиновников «за превратное истолкование законов» ^[43].

И в дальнейшем Александр I обращал внимание на необходимость при решении дел руководствоваться исключительно законом. В указе от 29 июля 1821 г. в связи с пассивной позицией сенаторов при рассмотрении дел в Сенате, которые чаще всего следовали мнению генерал-прокурора (министра юстиции) или обер-прокуроров департаментов, император отмечал, что «таковые действия … противны порядку и не совместны с достоинством верховного судилища», и предписал сенаторам, чтобы «они при решении дел излагали свои мнения свободно, не стесняясь ни в чем и основывая суждения свои единственно на прямом разуме законов». Указом от 31 октября 1823 г. царь утвердил мнение Государственного совета о недопустимости толкования, выходящего за пределы общих требований закона, и указал, что «если бы по множеству узаконений и указов и встретилось затруднение в избрании и приложении закона, под который рассматриваемое дело подходит, то в таких случаях, находясь в невозможности согласить буквальный смысл одного закона с таковым же смыслом другого, самая необходимость предписывает, особенно в высших судебных инстанциях, следовать общему духу законодательства и держаться точному смыслу законов, сему общему духу законодательства соответствующих» ^[44].

Еще более четко требование к дословному исполнению законов было сформулировано Николем I в указе от 27 июня 1826 г.: закон «должен быть исполняем по точному и буквальному смыслу оного без всякого изменения или распространения». В дальнейшем его же указ от 9 августа 1828 г. указал на недопустимость при реализации узаконений направлять их исполнителям с сокращением или с искажением первоначального содержания - вносить «изменения в мысли» ^[45].

Предписания ст. 66 Основных законов (о содержании словесно объявляемых указов императора) опирались на узаконения Екатерины II: указ от 3 июля 1762 г. запрещал принимать к исполнению повеления, связанные с тяжкими наказаниями (лишением жизни, чести и имения) и высокими наградами (свыше более 10 тыс. руб., деревнями и чинами), а Устав благочиния 1782 г. запрещал и требовать их исполнения ^[46]. В правление Александра I манифест «Об учреждении министерств» от 8 сентября 1802 г. требовал, чтобы решения императора по докладам министров и объявляемые ими словесные указы императора не содержали «ни отмены существующих законов, ни введения или учреждения новых», а указ от 29 мая 1806 г. подчеркнул, что объявленный министром указ не может состояться «в отмену общих законов, за подписанием нашим изданных» ^[47]. Общее учреждение министерств от 25 июня 1811 г. уже прямо запрещало не только исполнять объявляемые министрами словесные указы, которыми «отменялся закон или учреждение, за собственноручным подписанием изданное», но предписывал требовать подтверждения этого министром, а при получении последнего «внести представление в Правительствующий сенат» ^[48]. Характерно также и то, что на время длительного выезда императора из столицы (два указа от 3 апреля 1812 г., а также указы от 29 августа 1814 г. и 10 января 1816 г.) полномочия Государственного совета по изданию общеобязательных актов могли быть повелением царя расширены: совету на данный период делегировалось, «по могущим встретиться обстоятельствам, пояснять и пополнять существующие узаконения», но запрещалось «постановление новых законов», «установление или уничтожение оных», а также «возведение в дворянское достоинство, лишение оного и наказание дворян по делам уголовным» (эти запреты и перешли в рассматриваемую ст. 66 Основных государственных законов). По возвращении государя в столицу возвращался и общий порядок издания узаконений, в котором право законотворчества принадлежало исключительно императору ^[49].

Ст. 67-71 Основных законов (об отграничении узаконений от актов применения права и о неприменении частых решений императора в качестве нормативных) уходили истокам к указу Петра I от 15 июня 1714 г., котором предписывалось «вершить дела» по Уложению 1649 г., решения по «сепаратным указам отнюдь не делать», т.е. запрещалось использовать при рассмотрении дел государственными органами исходящие от царя правоприменительные акты - указы по частным делам и установлению привилегий и др., которые «учинены не в образец». Его же указ, последовавший 15 октября 1719 г., предписал: «Всякие надлежащие его великого государя дела … управлять … без всякого отлагательства по старому уложению и по новосостоятельным его же великого государя указам, которые в пополнение того же уложения всенародно напечатаны, а не по сепаратным и не примерным делам» ^[50]. Позднее указом Павла I от 22 февраля 1798 г. было указано, что при решении дел государственные органы «не должны брать … примером частные предписания Правительствующего сената» ^[51]. А в дальнейшем Александр I указом от 21 марта 1803 г. обращает внимание на то, что при наличии указа, который «по частным судным не согласен с прочими узаконениями», нельзя обращаться за пересмотром дела, как решенного императором неправомерно, а указом от 31 марта 1825 г. устанавливает, что нельзя пересматривать дела при уже вынесенном решении «в противность высочайшей резолюции». Он же 31 августа 1825 г. утвердил мнение Государственного совета о том, что для применения положений указа по частному делу в качестве нормативно-правового акта необходимо было первоначально придать ему силу узаконения, опубликовать и «потом уже прилагать к делам, считая действие его … со дня получения его в каждом месте»^[52]. Этими положениями четко определился запрет на использование административного и судебного прецедента в правоприменительной практике. Эти положения были закреплены также в гражданско-процессуальном и уголовно-процессуальном законодательстве Свода законов Российской империи 1832 г. (Свод законов гражданских и Свод законов уголовных).

Основные государственные законы 1842 г. издания изменений в положения издания 1832 г. не внесли. В них была лишь расширена база ст. 66 (об объявляемых указах) в связи с изданием ряда новых узаконений о производстве в чины по гражданской службе и о определении должностей в государственных органах чинам по гражданской службе ^[53]. Основные законы 1857 г. издания уточнили завершающую часть ст. 66 о том, что объявляемый указ не может касаться «о определении в высшие должности и об увольнении от них на основании учреждений», а также расширили ее правовую базу узаконениями и высочайшими повелениями. С созданием Инспекторского департамента гражданского ведомства от 5 сентября 1846 г. была определена юридическая сила «высочайших приказов» как правоприменительных актов, которые «заменяют по всей силе именные указы … и могут быть приемлемы по всем делам как действительные документы», «составляются по определенной форме», и их «последовательность … означается числами и номерами» ^[54]. Порядок объявления высочайших указов отдельными должностными лицами также был уточнен высочайше утвержденным мнением Государственного совета от 28 января 1852 г. ^[55]. При этом эти положения неоднократно подтверждались повелениями императора (от 1 декабря 1851 г. и 20 апреля 1856 г.) и указами Сената (от 9 января и 3 февраля 1847 г) ^[56].

Основные законы 1892 г. издания сохранили формулировки ст. 62-71 прежних изданий. Они лишь расширили нормативную базу ст. 65 ссылкой на ст. 12 Устава уголовного судопроизводства и ст. 8 Устава гражданского судопроизводства от 20 ноября 1864 г., в которых определялось: «Все судебные установления обязаны решать дела по точному разуму существующих законов, а в случае неполноты, неясности или противоречия законов, коими судимое деяние воспрещается под страхом наказания, должны основывать решение на общем смысле законов» ^[57]. Cт. 58 опиралась на Доклад главноуправляющего Кодификационным отделом при Государственном совете от 19 декабря 1899 г. ^[58].

Порядок прекращения юридической силы законовбыл определен в Основных законах в подразделе «Об отмене законов» (ст. 72-79). Содержащиеся в них положения должны были обеспечить реализацию изданных узаконений, а также воспрепятствовать произвольному отношению к требованиям законодательных актов со стороны властей и подданных.

Прекращение действия узаконений в Основных законах определялось общим правилом в ст. 72: «Закон сохраняет свое действие, доколе не будет отменен силою нового закона». При этом порядок принятия и прекращения юридической силы узаконений устанавливался идентичный. По поводу этого ч. 1 ст. 73 Основных законов определяла, что «отмена закона существующего совершается тем же порядком, какой выше означен для составления законов». В ч. 2 ст. 73 предусматривался и порядок отмены узаконения: «Закон общий и всенародно объявленный отменяется не иначе, как таковым же общим законом», а «указ, изданный за собственноручным высочайшим подписанием, не иначе отменен быть может, как таковым же указом за собственноручным высочайшим подписанием».

Механизмы предупреждения вступления в силу законодательных актов, противоречащих интересам власти и местной специфике отдельных территорий, должны были предотвратить их исполнение местными властями. Они закреплялись в ст. 74 Основных законов, которая предусматривала, что «если бы по делам общим государственным или гражданским существовал закон, сопряженный с неудобствами в исполнении, то Правительствующему сенату дозволяется представить о том императорскому величеству», но это представление могло высказывать мнение сенаторов только «о прежних постановлениях, и не может касаться законов, вновь издаваемых или подтверждаемых от верховной власти». При этом особо оговаривался механизм своеобразного «местного» надзора (на уровне губерний) за целесообразностью введения в действие узаконений, которые могли вступить в противоречие с особенностями жизни населения отдельных территорий. Ст. 75 Основных законов прямо указывала на то, что «при получении в губернии нового общенародного узаконения главный начальник губернии может созвать палаты, для уважения оного обще с губернским правлением; и буде новый закон усмотрится в чем либо, по местным обстоятельствам неудобным, то дозволяется им вообще единогласно сделать свое представление Сенату; но в случае подтверждения от верховной власти имеет быть чинимо непременное и безмолвное исполнение». Данная статья корреспондировала с положениями Свода законов Российской империи, определяющими соответствующие обязанности Сената и губернского начальства ^[59].

Механизмы предупреждения нарушения законности, интересов верховной власти и отмены узаконений актами высших государственных учреждений также нашли отражение в Основных законах. Ст. 76 Основных законов содержала положение, предусматривающее для местных властей возможность предотвратить нарушение законности и интересов верховной власти: «Если бы в указе, от Правительствующего сената последовавшем, губернское присутственное место усмотрело что либо противное законам или интересу императорского величества, то оно обязано, не исполняя указа, представить о том Правительствующему сенату; если же Сенат, не взирая на то, останется при своем определении, и оное подтвердит, то учинить уже безмолвное и непременное исполнение». Этому же была посвящена и ст. 77 Основных законов: «Если б предписанием Министра, содержащим в себе объявление высочайшего повеления, отменялся закон или учреждение, за собственноручным высочайшим подписанием изданное, тогда начальство, ему подчиненное, обязано, не чиня исполнения, представить о сем Министру», но при условии: «Если же и за сим представлением предписание будет подтверждено в той же силе, то начальство обязано случай сей представить Правительствующему сенату на окончательное разрешение». Далее в статье определялось, что «если бы в предписании, непосредственно от власти министра исходящем, начальство, ему подчиненное, усмотрело отмену закона, учреждения или объявленного прежде высочайшего повеления, тогда оно обязано представить о сем министру», а если и после этого «предписание будет подтверждено от лица министра в той же силе, тогда начальство обязано случай сей представить на окончательное разрешение Правительствующему сенату». Тем самым обеспечивалось участие Сената и, главным образом, участие возглавляющего его генерал-прокурора (одновременно и министра юстиции) в надзоре за законностью в деятельности министерской системы государственного управления на уровне ее высших должностных лиц - министров. Отвечающие Основным законам требования к местным властям определялись и в Своде Учреждений губернских Свода законов Российской империи 1832 г. ^[60].