Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ НАУК УКРАЇНИ

ІНСТИТУТ ДЕРЖАВИ І ПРАВА ім. В.М. КОРЕЦЬКОГО

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

Конституційно-правова відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування в Україні

Пилипишин Павло Богданович

Київ - 2017

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана у відділі конституційного права та місцевого самоврядування Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України.

Науковий керівник -	кандидат юридичних наук, професор, Заслужений юрист України КАРТАВЦЕВ Валерій Степанович
Офіційні опоненти:	доктор юридичних наук, професор, Заслужений юрист України ФЕДОРЕНКО Владислав Леонідович, Науково-дослідний центр судової експертизи з питань інтелектуальної власності Міністерства юстиції України, директор;
	кандидат юридичних наук, професор, дійсний член (академік) НАПрН України, Заслужений юрист України СЕЛІВОН Микола Федосович Міжнародний комерційний арбітражний суд, голова; Морська арбітражна комісія при Торгово-промисловій палаті України, голова

Захист відбудеться «16» червня 2017 р. о 14 годині 30 хвилин на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.236.03 по захисту дисертацій на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук в Інституті держави і права ім. В. М. Корецького НАН України за адресою: 01601, м. Київ, вул. Трьохсвятительська, 4.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Інституту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України за адресою: 01601, м. Київ, вул. Трьохсвятительська, 4.

Автореферат розісланий «13» травня 2017 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради Т. І. Тарахонич

1. ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Інститут конституційно-правової відповідальності є доволі новим в системі національного права. Наукові погляди щодо даного виду юридичної відповідальності розходяться від повного її заперечення до ототожнення із заходами політичного впливу. Разом з цим, саме конституційно-правова відповідальність органів публічної влади є одним із засобів забезпечення режиму законності в їх діяльності. Це безпосередньо стосується і органів місцевого самоврядування.

Адже згідно чинного законодавства місцеве самоврядування розуміється як гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. У зв'язку з цим постає складна теоретико-правова проблема визначення правової природи цього виду відповідальності, окреслення її видів та форм, виявлення її суб'єктного й об'єктного складу та підстав застосування.

Варто також відзначити той факт, що проблеми конституційної відповідальності органів державної влади досить часто висвітлюються в науковій літературі, а питання відповідальності у сфері місцевого самоврядування досліджувалися лише фрагментарно. При цьому зміст конституційної відповідальності у сфері місцевого самоврядування розуміють по-різному. По-перше, як відповідальність держави, органів державної влади та посадових осіб у сфері захисту прав і інтересів місцевого самоврядування, і по-друге - як відповідальність самих органів місцевого самоврядування перед територіальною громадою, державою, юридичними та фізичними особами за належне вирішення питань місцевого значення, виконання Конституції та законів України. Разом з цим, якщо комплексні дослідження конституційно-правової відповідальності як елементу захисту прав місцевого самоврядування в Україні мали місце (О. В. Краснікова), то другий аспект проблеми не був предметом ретельного наукового аналізу.

Отже, актуальність дослідження зумовлена, з одного боку, необхідністю створення цілісної теорії конституційно-правової відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування як самостійного виду юридичної відповідальності, з іншого - потребою вдосконалення чинного законодавства у сфері застосування конституційно-правових санкцій до відповідних суб'єктів. Саме тому дослідження теоретичних та практичних проблем конституційно-правової відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування є актуальним напрямом розвитку сучасної конституційно-правової науки.

Наведені аргументи в сукупності актуалізують необхідність всебічного аналізу природи та змісту конституційно-правової відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування в Україні.

Теоретичною основою дослідження стали праці провідних вітчизняних вчених, які започаткували формування сучасних поглядів на інститут місцевого самоврядування, провели ґрунтовні розробки проблем політико-правової природи, системи, функцій і повноважень органів місцевого самоврядування, зокрема, таких українських вчених як: М. О. Баймуратов, О. В. Батанов, Ю. П. Битяк, О. М. Бориславська, В. І. Борденюк, І. П. Бутко, М. П. Воронов, А. З. Георгіца, І. А. Грицяк, А. І. Доценко, І. В. Дробуш, В. М. Кампо, В. П. Колісник, А. М. Колодій, М. І. Корнієнко, В. В. Кравченко, В. С. Куйбіда, П. М. Любченко, М. П. Орзіх, В. Ф. Погорілко, М. О. Пухтинський, М. Ф. Селівон, В. О. Серьогін, С. Г. Серьогіна, Т. С. Смирнова, Ю. М. Тодика, В. Л. Федоренко, О. Ф. Фрицький, І. С. Щебетун, Л. П. Юзьков, О. Н. Ярмиш та інших.

Значна увага приділена концептуальним підходам до інститутів місцевого самоврядування та конституційно-правової відповідальності, виробленим представниками радянської школи державного права, сучасних російських та інших зарубіжних науковців, в роботах, зокрема, С. А. Авак'яна, І. А. Азовкіна, С. С. Алексєєва, Г. В. Барабашева, О. О. Безуглова, В. І. Васильєва, О. Є. Кутафіна, Б. М. Лазарєва, В. С. Мартем'янова, В. С. Основіна, Ю. Л. Панейка, Р. С. Павловського, Ю. О. Тихомирова, В. В. Цвєткова, В. Є. Чіркіна, К. Ф. Шеремета та інших.

В останні роки проводились предметні дослідження проблем конституційно-правової відповідальності саме на рівні місцевого самоврядування зарубіжними авторами, зокрема, в працях К. І. Амирбекова, Н. А. Ваганової, Г. А. Іванцової, С. С. Мялковського, М М. Черногора, Е. С. Шугриної, О. В. Кузька, В. О. Пономарьової, К. Б. Тимофєєва, О. О. Дабалаєва, М. М. Мокєєва та інших. Окремих проблем конституційної відповідальності в системі місцевого самоврядування торкались в Україні Н. М. Батанова, О. В. Батанов, Л. В. Бориславський, Ю. В. Делія, О. В. Краснікова, проте, зазначенні автори висвітлювали лише окремі аспекти цього конституційно-правового явища, що і обумовлює потребу у всебічному, комплексному дослідженні природи та механізмів застосування конституційно-правової відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування в Україні.

Все вищезазначене і обумовлює актуальність теми дисертаційного дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконане в межах комплексної програми наукової діяльності відділу конституційного права та місцевого самоврядування Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України: «Держава і громадянське суспільство: конституційно-правові засади взаємодії» (номер державної реєстрації 0114U003871).

Мета і задачі дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає у з'ясуванні природи, сутності, специфіки конституційно-правової відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування в Україні та в розробці пропозицій щодо удосконалення цього інституту в сучасній державно-правовій практиці України.

Виходячи з поставленої мети, у дисертаційному дослідженні вирішуються наступні завдання:

охарактеризувати правову природу конституційно-правової відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування;

запропонувати авторське визначення поняття конституційно-правової відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування та сукупності ознак, що її характеризують;

окреслити ознаки та особливості конституційно-правової відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування;

розкрити поняття та види підстав конституційно-правової відповідальності у сфері місцевого самоврядування в Україні;

проаналізувати склад конституційних деліктів, охарактеризувати суб'єкти, об'єкти, суб'єктивну та об'єктивну сторони конституційних деліктів у сфері місцевого самоврядування;

визначити особливості конституційно-правової відповідальності колегіальних органів місцевого самоврядування, зокрема представницьких органів місцевого самоврядування, виконавчих органів місцевих рад та органів самоорганізації населення;

охарактеризувати особливості конституційно-правової відповідальності сільських, селищних, міських голів та депутатів місцевих рад в Україні;

проаналізувати вітчизняне законодавство з питань конституційно-правової відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування в Україні, зокрема, його особливості в період здійснення децентралізації публічної влади, тимчасової окупації території України, проведення антитерористичної операції та реалізації антикорупційного законодавства, практику його застосування та внести пропозиції щодо його удосконалення.

Об'єктом дисертаційного дослідження є інститут конституційно-правової відповідальності в Україні.

Предметом дослідження є конституційно-правова відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування в Україні.

Методологічну основу дисертаційного дослідження становлять сучасні методи пізнання, включаючи як загальнонаукові (діалектико-матеріалістичний, системний, соціологічний), так і спеціальні (порівняльно-правовий, нормативно-юридичний, структурно-функціональний, статистичний, формально-логічний тощо).

Зокрема, порівняльно-правовий метод застосовувався з метою характеристики поняття конституційно-правової відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування, відмежування їх від інших видів юридичної відповідальності, при характеристиці особливостей та ознак конституційно-правової відповідальності аналізованих суб'єктів (підрозділи 1.1.-1.2.).

Структурно-функціональний метод дозволив виокремити види підстав конституційно-правової відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування, окреслити склад конституційно-правових деліктів (підрозділи 2.1.-2.3.). Історичні аспекти становлення та нормативного регулювання конституційно-правової відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування вивчались за допомогою історико-правового методу (підрозділ 1.1).

Аналіз нормативно-правового регулювання організаційно-правових аспектів відповідальності колегіальних органів місцевого самоврядування, сільських, селищних, міських голів та депутатів місцевих рад був проведений із застосуванням нормативно-юридичного методу (підрозділи 3.1.-3.2.), а формально-логічний метод дозволив виявити прогалини у законодавстві та виробити відповідні рекомендації щодо їх усунення. При розробці таких рекомендацій також застосовувався метод прогнозування. Статистичний метод застосовувався при аналізі практики застосування конституційно-правових санкцій до окремих органів та посадових осіб місцевого самоврядування. У роботі над усіма структурними підрозділами дисертації широко використовувалися такі логічні прийоми, як аналіз і синтез, визначення і узагальнення.

Наукова новизна дисертаційного дослідження полягає в тому, що вперше на теоретичному рівні проведений комплексний аналіз теоретико-правових засад конституційно-правової відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування, охарактеризовані підстави та організаційно-правові аспекти застосування конституційно-правових санкцій до органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

У результаті проведеного дослідження автором обґрунтовано та сформульовано ряд нових теоретичних та практичних висновків та положень:

вперше:

на основі всебічного аналізу загального поняття конституційно-правової відповідальності, порівняння конституційно-правової та інших видів юридичної відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування, виходячи із особливого правового статусу публічно-правових суб'єктів місцевого самоврядування визначено, що конституційно-правова відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування - це визначений конституційно-правовими нормами вид юридичної відповідальності, яка настає внаслідок порушення правової норми (скоєння конституційного правопорушення) і полягає в обов'язку владного суб'єкта (органу чи посадової особи місцевого самоврядування) відповідати за юридично значиму поведінку шляхом застосування до винного суб'єкта певних заходів правового впливу, покладення на нього відповідних санкцій;

визначено позитивну відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування як їх політичну відповідальність за правомірну діяльність, яка існує незалежно від правопорушення і полягає в належному та ефективному виконанні органом чи посадовою особою місцевого самоврядування покладених на них повноважень і не є юридичною відповідальністю;

запропоновано віднести до складу конституційних деліктів органів та посадових осіб місцевого самоврядування невиконання ними рішень судів, в тому числі, Конституційного Суду України та внести відповідні зміни до статей 76, 78 та 79 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”;

виокремлено особливості конституційно-правової відповідальності в сфері місцевого самоврядування в період здійснення децентралізації публічної влади, тимчасової окупації території України, проведення антитерористичної операції, люстрації та впровадження антикорупційного законодавства;

удосконалено:

характеристику спеціальних ознак конституційно-правової відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування та здійснено тлумачення таких ознак як особливий суб'єкт відповідальності; предмет захисту, яким виступає належний порядок здійснення місцевої публічної влади; власні нормативні підстави застосування відповідальності, фактична підстава відповідальності, яка полягає у скоєнні органами та посадовими особами місцевого самоврядування конституційного правопорушення (конституційного делікту); наявність власних конституційно-правових санкцій та спеціальна процедура їх застосування;

розуміння особливостей конституційно-правової відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування та аргументовано, що вони пов'язані з особливостями правової природи місцевого самоврядування як специфічного способу організації публічної влади, з подвійною, дуалістичною природою такого виду юридичної відповідальності - перед державою та територіальною громадою;

поняття жителів територіальної громади, які виступають суб'єктом притягнення до конституційно-правової відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування, і до яких слід відносити, як громадян України, так і іноземців та осіб без громадянства, які постійно проживають на території відповідної територіальної громади;

поняття конституційного правопорушення (конституційного делікту) як фактичної підстави відповідальності органів і посадових осіб місцевого самоврядування, яке слід розуміти як протиправне, винне діяння (дія або бездіяльність) органу чи посадової особи місцевого самоврядування, яке спричинило або створило загрозу спричинення шкоди суспільним відносинам у сфері місцевого самоврядування і за яке законодавством передбачено застосування заходів конституційно-правової відповідальності;

перелік суб'єктів конституційно-правової відповідальності у сфері місцевого самоврядування та віднесено до них представницькі органи (місцеві ради), органи самоорганізації населення та виборних осіб місцевого самоврядування (депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів тощо);

поняття конституційно-правових санкцій як форми конституційно-правової відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування, що полягає у застосуванні законодавчо визначених негативних наслідків (обмежень юридичного характеру) примусового впливу по відношенню до відповідних суб'єктів у випадку невиконання ними конституційних обов'язків або зловживання відповідними правами;

процедура проведення місцевого референдуму з питань дострокового припинення повноважень виборних органів та посадових осіб місцевого самоврядування територіальною громадою та внесенні відповідні пропозиції щодо вдосконалення законодавства;

дістали подальшого розвитку:

положення про особливості та порядок реалізації регулятивної, превентивної, каральної, правовідновлювальної та виховної функцій конституційно-правової відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування;

погляди на види і склад конституційних деліктів органів та посадових осіб місцевого самоврядування, визначення та характеристика об'єктів, суб'єктів, об'єктивної та суб'єктивної сторони конституційних деліктів у сфері місцевого самоврядування;

положення, щодо поняття вини індивідуальних та колективних суб'єктів при вчиненні конституційних деліктів у сфері місцевого самоврядування;

розуміння конституційно-правових санкцій, які можуть застосовуватись до органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а саме - дострокове припинення їх повноважень та зупиненні дії або визнанні неконституційними актів цих суб'єктів.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що отримані результати сприятимуть подальшому теоретико-практичному розвитку теорії конституційно-правової відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування. Основні положення та висновки дисертаційного дослідження можуть бути використані:

у науково-дослідній сфері - в процесі подальших наукових досліджень проблемних питань функціонуванням інституту конституційно-правової відповідальності, в тому числі у сфері місцевого самоврядування;

у правотворчій сфері - висновки та пропозиції, що містяться у дисертації, можуть бути використані при вдосконаленні чинних нормативно-правових актів про місцеве самоврядування, про місцеві референдуми, при розробці законопроектів про форми безпосереднього волевиявлення територіальної громади;

у навчальному процесі - положення та висновки дисертації можуть бути використані при підготовці підручників і навчальних посібників з курсів «Конституційне право України», «Муніципальне право України», «Державне будівництво та місцеве самоврядування в Україні», при розробці нового спецкурсу «Конституційно-правова відповідальність», а також в системі підготовки і підвищення кваліфікації державних службовців та службовців органів місцевого самоврядування, для навчання депутатів місцевих рад.

Апробація результатів дисертаційного дослідження. Результати дисертації оприлюдненні у доповідях на міжнародних та всеукраїнських науково-практичних конференціях, зокрема: “Актуальні проблеми юридичної науки. Дев'яті осінні юридичні читання” (м. Хмельницький, 12-13 листопада 2010 року, тези опубліковано), “Основні напрямки реформування законодавства України в умовах розбудови демократичної держави” (м. Харків, 17-18 грудня 2011 року, тези опубліковано), “Права людини: проблеми забезпечення, реалізації та захисту” (м. Запоріжжя, 24 лютого 2012 року, тези опубліковано), “Адміністративне право та процес: реалії й перспективи розвитку” (м. Луганськ, 10-20 квітня 2012 року, тези опубліковано), “Становлення та розвиток місцевого самоврядування в Україні» (м. Хмельницький, 7 грудня 2012 року, тези опубліковано).

Публікації. Сформульовані в дослідженні положення, висновки та пропозиції викладені автором у 10 наукових публікаціях, 5 з яких опубліковані у фахових виданнях України та інших держав, в тому числі одна у зарубіжному фаховому виданні, та 5 - у збірниках наукових праць, матеріалах та тезах конференцій.

Структура дисертації. Відповідно до мети, завдань, предмету й логіки дослідження дисертація складається із вступу, трьох розділів, семи підрозділів, висновків та списку використаних джерел (293 найменування, на 33 сторінках). Загальний обсяг дисертації становить 246 сторінок.

2. ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації; характеризується рівень наукової розробки проблеми, зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами; визначаються мета і завдання, об'єкт і предмет дослідження; описується методологічна основа дослідження; формулюється наукова новизна дисертації; висвітлюється практичне значення одержаних результатів, викладаються дані про їх апробацію та публікації автора за темою дисертації.

Розділ 1 «Теоретико-правові засади конституційно-правової відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування в Україні» складається з двох підрозділів і присвячений визначенню поняття, особливостей та ознак конституційно-правової відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування як особливого виду їх юридичної відповідальності.

У підрозділі 1.1 «Поняття конституційно-правової відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування» шляхом порівняльної характеристики різних теоретичних підходів сформульовано поняття конституційно-правової відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядуваня.

Встановлено взаємозв'язки між поняттями “державно-правова”, “муніципально-правова”, “конституційно-правова” відповідальність. Обґрунтовано недоцільність виокремлення муніципально-правової відповідальності як самостійного виду юридичної відповідальності, оскільки сфера врегульованих нормами права суспільних відносин, санкції і процедура застосування конституційно-правової та муніципально-правової відповідальності співпадають, різняться лише суб'єкти відповідальності, що є недостатньою підставою для виділення самостійного виду муніципально-правової відповідальності.

На основі аналізу здобутків сучасної юридичної науки щодо розкриття поняття і сутності позитивних та негативних аспектів юридичної відповідальності розмежоване поняття позитивної та негативної конституційно-правової відповідальності органів та посадових особи місцевого самоврдування. Доводиться тотожність понять позитивної та політичної відповідальності цих субєктів.

Зазначається, що позитивну відповідальність слід розглядається як етап оцінки діяльності субєкта, внаслідок якої може наступити одна з форм відповідальності ретроспективної (негативної). Визначено, що негативна відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування - цє власне конституційно-правова відповідальність, яка настає внаслідок порушення конституційно-правової норми (скоєння конституційного правопорушення), і втілюється у застосуванні до винного суб'єкта відповідних санкцій.

Відмежовується конституційно-правова відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування від їх цивільно-правової, кримінально-правової, адміністративно-правової та дисциплінарної відповідальністі за суб'єктами прийняття рішення про притягнення до такої відповідальності, заходам відповідальності (санкціями) і порядком її реалізації. Спільною в цьому випадку виступають лише субєкти відповідальності.

У підрозділі 1.2 «Особливості та ознаки конституційно-правової відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування» досліджено відмінні, характерні риси конституційно-правової відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Пояснено природу конституційно-правової відповідальності у сфері місцевого самоврядування з точки зору двох теорій місцевого самоврядування: “громадівської” і “державницької”. Аргументовано поєднання цих двох теорій в сучасних умовах, внаслідок чого органи та посадові особи місцевого самоврядування відповідальними і перед населенням (територіальною громадою), і перед державою (за здійснення делегованих державних повноважень).

Визначено, що суб'єктом прийняття рішення про конституційно-правову відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування перед населенням виступає відповідна територіальна громада. З огляду на прогалину в чинному законодавстві сформульовано поняття “жителі територіальної громади”.

Обґрунтовано доцільність розробки єдиного кодифіковано нормативно-правового акта, який би врегулював би механізми застосування конституційно-правової відповідальності у сфері місцевого самоврядування, зокрема, підстави такої відповідальності, конституційно-правові санкції, процедуру їх застосування тощо.

Охарактеризовані інші особливості конституційно-правової відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування: її зміст, мета (цілі), завдання та функції такої відповідальності.

Розділ 2 «Підстави конституційно-правової відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування в Україні» містить два підрозділи, у яких визначається поняття, класифікація та характеризується склад конституційно-правового делікту як фактичної підстави конституційно-правової відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

У підрозділі 2.1 «Поняття підстав конституційно-правової відповідальності у сфері місцевого самоврядування» визначено та проаналізовано поняття, ознаки та види конституційних деліктів у сфері місцевого самоврядування.

Обґрунтовано необхідність розмежування підстав позитивної (політичної) відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування та ретроспективної конституційно-правової відповідальності цих суб'єктів. Зазначається, що підставою конституційно-правової відповідальності у сфері місцевого самоврядування є виключно вчинення конституційного правопорушення (конституційного делікту).

Запропоновано авторське визначення поняття конституційно-правового делікту як фактичної підстави конституційно-правової відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Проаналізовано ознаки, притаманні конституційно-правовим деліктам, які детермінуються загальним поняттям делікту (правопорушення) та мають свої особливості прояву у сфері місцевого самоврядування. Зазначено, що суспільна шкідливість діянь у сфері місцевого самоврядування полягає в тому, що вони посягають на загальні засади конституційного ладу, на встановлений порядок місцевого управління. Протиправність полягає в порушенні посадовою особою, органом місцевого самоврядування припису закону, у невиконанні суб'єктом певного юридичного обов'язку, або у зловживанні своїм правом. Винність конституційно-правових деліктів у сфері місцевого самоврядування є обов'язковою ознакою і визначається як освідомлення суб'єктами місцевого самоврядування протиправності своєї поведінки. Ознака караності своє безпосереднє вираження одержує у застосуванні спеціальних правових санкцій, тобто конкретних заходів відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування за скоєні ними діяння.

Проведена класифікація конституційних деліктів у сфері місцевого самоврядування за суб'єктами вчинення конституційних деліктів. Визначені та охарактеризовані конституційні делікти Верховної Ради Автономної Республіки Крим, сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради, сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті, районної, обласної ради, депутатів місцевих рад, органів самоорганізації населення.

У підрозділі 2.2 «Склад конституційно-правових деліктів у сфері місцевого самоврядування» аналізуються поняття та елементи складу конституційного делікту: суб'єкт, суб'єктивна сторона, об'єкт, об'єктивна сторона.

Визначено, що суб'єктами конституційно-правової відповідальності у сфері місцевого самоврядування виступають представницькі органи (місцеві ради), органи самоорганізації населення та виборні посадові особи місцевого самоврядування (депутати місцевих рад та сільські, селищні, міські голови). Виконавчі органи місцевих рад та службовці органів місцевого самоврядування суб'єктами такої відповідальності не виступають.

Характеристика суб'єктивної сторони конституційних деліктів у сфері місцевого самоврядування дозволила розмежувати особливості вини індивідуальних та колективних суб'єктів місцевого самоврядування. Запропоновано вину колективних суб'єктів конституційних деліктів розуміти як ставлення колективу, яке виражається у його загальній функціональній волі, до вчиненого суспільно шкідливого діяння та його наслідків. Колективна вина суб'єктів виражається в усвідомленні протиправності та шкідливості діяння волею більшості членів колективу шляхом прийняття неправомірних рішень у межах функцій та повноважень даного колективного суб'єкта.

Запропоновано об'єктом конституційного делікту органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначати суспільно-політичні цінності, що охороняються нормами конституційного права: народовладдя, організація місцевого самоврядування, права і свободи людини і громадянина тощо, проти яких спрямовано суспільно шкідливе діяння відповідних суб'єктів і яким воно може заподіяти або заподіює шкоду. Виокремлено та проаналізовано загальні, родові та безпосередні об'єкти конституційно-правових деліктів у сфері місцевого самоврядування. Вказано на необхідність розмежування об'єкту та предмету конституційних деліктів.

За об'єктивною стороною конституційні делікти у сфері місцевого самоврядування запропоновано поділити на ті, об'єктивна сторона яких виражається в прямому порушенні конституційно-правових норм; невиконанні або неналежному виконанні суб'єктом конституційного делікту своїх обов'язків; а також у зловживанні суб'єктами конституційного делікту своїми правами.

Визначено, що більшість складів конституційних деліктів у сфері місцевого самоврядування є формальними, оскільки, незалежно від конкретизації їх наслідків мають досить велику суспільну небезпечність, прямо чи опосередковано посягають на конституційний лад України. Тому для кваліфікації діяння як конституційного делікту встановлення наслідків та причинного зв'язку є обов'язковим не завжди, а лише у разі спеціальної вказівки на них в законі.

Розділ 3 «Процесуальні особливості конституційно-правової відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування в Україні» включає три підрозділи, в яких досліджено особливості застосування заходів конституційно-правової відповідальності до різних суб'єктів місцевого самоврядування, у т.ч. в умовах тимчасової окупації окремих територій України, проведення антитерористичної операції, люстрації та впровадження нового антикорупційного законодавства.

У підрозділі 3.1 «Конституційно-правова відповідальності колегіальних органів місцевого самоврядування в Україні» проаналізовано механізми застосування конституційно-правової відповідальності до представницьких органів місцевого самоврядування та органів самоорганізації населення.

Визначено, що формою конституційно-правової відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування є конституційно-правові санкції. Поняття конституційно-правових санкцій сформульовано як законодавчо визначені негативні наслідки (правові обмеження юридичного характеру) примусового впливу по відношенню до відповідних суб'єктів у випадку невиконання ними конституційних обов'язків або зловживання відповідними правами.

На підставі проведеного аналізу вказується, що до представницьких органів місцевого самоврядування можуть бути застосовані наступні санкції: дострокове припинення повноважень представницького органу та скасування або зупинення дії актів органу місцевого самоврядування.

Аргументовано, що єдиним допустимим способом застосування конституційно-правової відповідальності до представницького органу з боку територіальної громади є проведення місцевого референдуму. Також визначено причини, які ускладнюють проведення місцевих референдумів в сучасних умовах, серед яких особливо негативну роль відіграє застарілість чинного законодавства про місцеві референдуми та необізнаність членів територіальних громад з реальними механізмами їхньої безпосередньої участі у прийнятті управлінських рішень на місцевому рівні.

Висловлено думку про необхідність якнайшвидшого прийняття нового закону про місцеві референдуми, окреслені основні, концептуальні пропозиції до положень відповідного закону та його змісту.

Зазначається, що суб'єктом застосування конституційно-правової відповідальності до представницьких органів місцевого самоврядування виступає також Верховна Рада України, адже у випадку призначення позачергових виборів парламент фактично достроково припиняє повноваження місцевої ради. На підставі сформульованої тези вносяться пропозиції щодо необхідності уточнення змісту ст. 85 Конституції України та ст. 78 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”.

Запропоновано перелік санкцій, які можуть застосовуватися до місцевих рад розширити за рахунок можливості винесення попередження представницькому органу місцевого самоврядування.

В рамках відповідного підрозділу проаналізовано також особливості відповідальності органів самоорганізації населення та окреслено перелік конституційно-правових санкцій, які можуть застосовуватись до цих суб'єктів. конституційний правовий відповідальність самоврядування

У підрозділі 3.2 «Конституційно-правова відповідальність сільських, селищних, міських голів та депутатів місцевих рад в Україні» визначено особливості застосування конституційно-правових санкцій до відповідного кола суб'єктів місцевого самоврядування.

На підставі проведеного аналізу правового статусу сільських, селищних, міських голів охарактеризовано природу та особливості інституту конституційно-правової відповідальності цих суб'єктів, які пов'язані з подвійним правовим статусом голів: як виборної посадової особи територіальної громади та керівника виконавчих органів місцевої ради.

Запропоновано розширити коло підстав для дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови територіальною громадою, зокрема, в разі “фактичного припинення діяльності сільським, селищним, міським головою, що триває протягом шести місяців” та “невиконання ним передвиборної програми”.

Вказано на необхідність застосування додаткових гарантій правового та організаційного змісту у випадку дострокового припиненням повноважень місцевого голови радою. Зокрема, обов'язкова наявність рішення суду про визнання актів, дій чи бездіяльності сільського, селищного, міського голови такими, що суперечать Конституції та законам України.

Доведено необхідність збереження інституту відкликання депутатів місцевих рад, як ефективного механізму суспільного контролю за їх діяльністю. Аналізуються чинники, як можуть активізувати застосування інституту відкликання: підвищення рівня політичної і правової свідомості громадян, вдосконалення організаційного та правового механізму проведення місцевих референдумів з питань відкликання депутатів місцевих рад.

У підрозділі 3.3 «Проблеми реалізації конституційно-правової відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування в умовах тимчасової окупації окремих територій України, проведення антитерористичної операції, люстрації та впровадження антикорупційного законодавства» досліджено зазначену проблематику у контексті її правового регулювання на сучасному етапі розвитку нашої держави.

Запропоновано вважати своєрідною конституційно-правовою санкцією законодавче обмеження, щодо проведення на тимчасово окупованій території виборів депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутатів місцевих рад, сільських, селищних, міських голів, місцевого референдуму.

На основі дослідження положень Закону України «Про особливий порядок місцевого самоврядування в окремих районах Донецької та Луганської областей» від 16 вересня 2014 р. № 1680-VІІ встановлено, що цим Законом конституційно-правова відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування не передбачена.

Автором запропоновано започаткувати наукову дискусію щодо можливості застосування позитивної конституційно-правової відповідальності до органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які не змогли забезпечити належне функціонування місцевого самоврядування на відповідній території, на якій запроваджується особливий порядок місцевого самоврядування (в окремих районах Донецької та Луганської областей, до яких належать визначені рішенням Верховної Ради України райони, міста, селища, села).

З'ясовано, що норми Закону України «Про очищення влади» від 16 вересня 2014 р. № 1682-VІІ передбачають конституційно-правові делікти, щодо посягань на основи конституційного ладу, однак вони не стосуються конституційно-правової відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Виявлено, що в антикорупційному законодавстві України конституційно-правова відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування безпосередньо не передбачена, а йдеться лише про кримінальну, адміністративну, цивільно-правову та дисциплінарну відповідальність.

ВИСНОВКИ

У Висновках сформульовані найбільш суттєві результати і положення дисертаційного дослідження, наведено теоретичні узагальнення та шляхи вдосконалення та нове вирішення наукового завдання щодо конституційно-правової відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування в Україні.

Результатом проведеного дисертаційного дослідження стало формулювання ряду висновків, пропозицій та практичних рекомендацій щодо визначення поняття, видів, підстав та організаційно-правових аспектів застосування заходів конституційно-правової відповідальності у сфері місцевого самоврядування. Узагальнюючи викладене, варто сформулювати ряд наступних положень:

1. Відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування може мати як позитивний, такі ретроспективний прояв. Відповідно, позитивна відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування є політичною відповідальність за їх правомірну ефективну діяльність, існує незалежно від правопорушення і полягає в належному виконанні органом чи посадовою особою місцевого самоврядування покладених на них повноважень. Негативна (ретроспективна) відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування є власне конституційно-правовою відповідальністю, яка настає внаслідок порушення конституційно-правової норми (вчинення конституційного правопорушення), і втілюється у застосуванні до винного суб'єкта певних заходів впливу, покладенні на нього відповідних санкцій.

2. Особливості конституційно-правової відповідальності у сфері місцевого самоврядування обумовлені наступними чинниками:

- подвійною, дуалістичною природою відповідальності, оскільки органи та посадові особи місцевого самоврядування несуть конституційно-правову відповідальність і перед територіальною громадою, і перед державою;

- суб'єктом притягнення до конституційно-правової відповідальності органів і посадових осіб місцевого самоврядування є жителі територіальної громади та відповідні органи державної влади. До категорії жителів територіальної громади слід відносити громадян України, іноземців та осіб без громадянства, які постійно проживають на території відповідної територіальної громади та володіють правами на вирішення питань місцевого значення, в обсягах та межах, визначених Конституцією та законами України. Держава, як суб'єкт притягнення до конституційно-правової відповідальності, - це відповідні державні органи, повноважні застосовувати визначені Конституцією та законами санкції до органів та посадових осіб місцевого самоврядування;

- конституційно-правову відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування слід також розглядати як принцип місцевого самоврядування, частину правового статусу відповідних органів та посадових осіб та одну з гарантій реальності місцевого самоврядування.

- реалізація конституційно-правової відповідальності у сфері місцевого самоврядування передбачає виконання нею регулятивної, превентивної, каральної, правовідновлювальної та виховної функцій.

3. Конституційне правопорушення (конституційний делікт) як фактична підстава відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування - це протиправне, винне діяння (дія або бездіяльність) органу чи посадової особи місцевого самоврядування, яке спричинило або створило загрозу спричинення шкоди суспільним відносинам у сфері місцевого самоврядування і за яке законодавством передбачено застосування заходів конституційно-правової відповідальності.

4. Виокремлено наступні конституційно-правові делікти у сфері місцевого самоврядування:

- прийняття органами та посадовими особами місцевого самоврядування рішень з порушенням Конституції або законів України;

- незастосування у визначених законом випадках необхідних організаційно-правових форм діяльності (наприклад, непроведення радою сесій без поважних причин у строки, встановлені законом; пропуск депутатом сесій ради тощо);

- невирішення питань, віднесених до компетенції відповідного органу та посадової особи;

- невиконання у визначених законом випадках рішень органів державної влади або інших органів місцевого самоврядування (наприклад, невиконання рішень місцевої ради органом самоорганізації населення).

5. До конституційних деліктів органів та посадових осіб місцевого самоврядування варто також віднести невиконання ними рішень судів, в тому числі Конституційного Суду України. Оскільки відповідна підстава не передбачена чинним законодавством, необхідно ст. 76 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р. № 280/97-ВР викласти у такій редакції:

“Стаття 76. Відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування перед державою

1. Органи та посадові особи місцевого самоврядування несуть відповідальність у разі порушення ними Конституції або законів України, в разі невиконання рішень судів загальної юрисдикції та Конституційного Суду України”.

Відповідні зміни також доцільно внести до статей 78 та 79 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”:

а) пункт 1 частини першої статті 78 викласти у такій редакції:

«1. Повноваження сільської, селищної, міської, районної в місті, районної, обласної ради можуть бути достроково припинені у випадках: 1) якщо рада прийняла рішення з порушенням Конституції України, цього та інших законів, рішення суду загальної юрисдикції, Конституційного Суду України, прав і свобод громадян, ігноруючи при цьому вимоги компетентних органів про приведення цих рішень у відповідність із законом»;

б) перше речення частини другої статті 79 викласти у наступній редакції: «Повноваження сільського, селищного, міського голови можуть бути також достроково припинені, якщо він порушує Конституцію або закони України, не виконує рішення судів загальної юрисдикції та Конституційного Суду України, права і свободи громадян, не забезпечує здійснення наданих йому повноважень».

6. Аналіз складу конституційного делікту дозволяє зазначити, що суб'єктами конституційно-правової відповідальності у сфері місцевого самоврядування виступають представницькі органи (місцеві ради), органи самоорганізації населення та виборні посадові особи місцевого самоврядування (депутати та сільські, селищні, міські голови). Виконавчі органи місцевих рад не є суб'єктами конституційно-правової відповідальності.

7. Вину як елемент суб'єктивної сторони конституційно-правових деліктів органів та посадових осіб місцевого самоврядування необхідно розглядати диференційовано щодо індивідуальних та колективних суб'єктів. Вина колективних суб'єктів місцевого самоврядування пов'язана з їх спеціальною правосуб'єктністю, не зводиться до суми особистої вини окремих осіб і виражається неправомірною волею більшості членів колективу шляхом прийняття (неприйняття) відповідних рішень у межах функцій та повноважень даного колективного суб'єкта.

8. Об'єктом конституційно-правового делікту органів та посадових осіб місцевого самоврядування є суспільно-політичні цінності, що охороняються нормами конституційного права: народовладдя, організація місцевого самоврядування, права і свободи людини і громадянина тощо, проти яких спрямовано суспільно шкідливе діяння і яким воно може заподіяти або заподіює шкоду.

9. Об'єктивною стороною конституційно-правових деліктів у сфері місцевого самоврядування є протиправне шкідливе діяння, виражене зовні у формі прямого порушення конституційно-правових норм; невиконанні або неналежному виконанні обов'язків, зловживанні своїми правами органами та посадовими особами місцевого самоврядування.

10. Конституційно-правові санкції як форма конституційно-правової відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування - це законодавчо визначені негативні наслідки (обмеження юридичного характеру) примусового впливу по відношенню до відповідних суб'єктів у випадку невиконання ними конституційних обов'язків або зловживання відповідними правами.

11. Конституційно-правові санкції диференціюються щодо різних органів та посадових осіб місцевого самоврядування. Так, конституційно-правова відповідальність представницьких органів місцевого самоврядування перед територіальною громадою полягає у можливості дострокового припинення їх повноважень за рішенням громади. Вважаємо, що єдиним правомірним засобом припинення діяльності виборного органу може бути лише голосування того ж кола осіб, які брали участь у формуванні цього органу, тобто проведення місцевого референдуму з відповідного питання.

12. Причиною неефективного використання місцевого референдуму як способу дострокового припинення повноважень виборних органів та посадових осіб місцевого самоврядування територіальною громадою є недостатній рівень правової регламентації процедури проведення референдумів. З метою такого вдосконалення пропонується:

- порядок скликання та проведення загальних зборів за місцем проживання (в тому числі і щодо ініціювання проведення місцевого референдуму) та реалізація інших форм безпосередньої демократії у місцевому самоврядуванні має бути нормативно врегульовано в одному нормативно-правовому акті, наприклад, Законі України “Про форми безпосереднього волевиявлення територіальної громади”;

- ініціативна група з місцевого референдуму щодо дострокового припинення повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування повинна реєструватись територіальною комісією, яка діє відповідно до Закону України “Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів”, а не органами та посадовими особами місцевого самоврядування;

- суб'єктом призначення місцевого референдуму щодо дострокового припинення повноважень органів та посадови осіб місцевого самоврядування на вимогу не менш як однієї десятої членів територіальної громади, необхідно визначити територіальну виборчу комісію, а також диференційовано щодо припинення повноважень місцевої ради - сільського, селищного міського голову, щодо припинення повноважень голови - відповідну місцеву раду;

- з метою належного фінансування проведення місцевих референдумів фонд референдуму доцільно формувати як за рахунок місцевого бюджету (власне його резервного фонду), так і за рахунок коштів ініціативною групи та добровільних внесків членів територіальної громади;

- рішення про дострокове припинення повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування вважати прийнятим, якщо за нього проголосувало 50 % осіб, які взяли участь у референдумі. Проте, при цьому, участь у голосуванні повинні взяти не менше 50 % осіб, які мають право брати участь у місцевому референдумі;

- рішення місцевого референдуму про дострокове припинення повноважень органу чи посадової особи місцевого самоврядування доцільно оформляти у вигляді документованого акту, який має засвідчити голова відповідної територіальної комісії своїм підписом та печаткою цієї комісії.

13. Можливість дострокового припинення повноважень представницького органу місцевого самоврядування необхідно також пов'язувати з результатами депутатських звітів перед населенням. Якщо більше половини складу представницького органу за результатами своїх звітів отримають негативну оцінку це повинно виступати підставою для дострокового припинення повноважень органу в цілому.

14. Конституційно-правова відповідальність представницьких органів місцевого самоврядування перед суспільством, територіальною громадою та державою полягає у можливості дострокового припинення їх повноважень Верховною Радою України. З огляду на наявність законодавчих колізій пропонується п. 30 ст. 85 Конституції України викласти у наступній редакції: “призначення чергових виборів до органів місцевого самоврядування; дострокове припинення повноважень та призначення позачергових виборів до органів місцевого самоврядування”. Аналогічно зміст п. 4 ст. 78 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” після слів “Верховна Рада України” доповнити словами “може достроково припинити повноваження сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради та призначити позачергові вибори”.

15. Порушувати питання про дострокове припинення повноважень відповідної ради допустимо лише у разі систематичного (два і більше разів) скасування рішення ради з мотивів їх невідповідності Конституції та законам України і за умови не приведення цих рішень у відповідність до вимог закону у трьохмісячний або інший передбачений рішенням суду строк з дня вступу його у силу. Лише після цього відповідний голова отримує можливість порушити перед Верховною Радою України питання про призначення позачергових виборів місцевої ради.

16. Вважаємо за доцільне застосування до органів місцевого самоврядування такої санкції як попередження у випадку розгляду питання про призначенні позачергових виборів Верховною Радою України. Така санкція буде відповідним профілактичним заходом, який покликаний спонукати органи місцевого самоврядування до добровільного виконання рішення суду, сприяти виконанню ними конституційних обов'язків і створювати додаткову гарантію в процедурі застосування дострокового припинення повноважень ради.

17. До органів самоорганізації населення як самостійного суб'єкта конституційно-правової відповідальності можуть бути застосовані наступні санкції: дострокове позбавлення (зміна) конституційного статусу органу самоорганізації населення внаслідок дострокового припинення повноважень цього органу та зупинення або скасування актів органу самоорганізації населення з підстав невідповідності їх чинному законодавству.