Правовые режимы: теория и методология

В.Б. Исаков определяет правовой режим как социальный режим некоторого объекта, закрепленный правовыми нормами и обеспеченный совокупностью юридических средств. Исаков В.Б. Механизм правового регулирования и правовые режимы//Проблемы теории государства и права. - М., 1987. - С. 258-259. Автор подходит к трактовке через понятие социального режима, однако, она, на наш взгляд, не отличается четкостью и требует соответствующих уточнений и интерпретаций.

Л.А. Морозова трактует режим как результат регулятивного воздействия на общественные отношения системы определенного набора юридических средств, присущих конкретной отрасли права и обеспечивающих нормальное функционирование данного комплекса общественных отношений. Морозова Л.А. Конституционное регулирование в СССР. - М., 1985. - С. 123.

Данной позиции придерживается и С.С. Алексеев, когда пишет, что «каждый правовой режим есть все же именно режим; следует принимать во внимание основные смысловые оттенки этого слова, в том числе и то, что правовой режим выражает степень жесткости юридического регулирования, наличие известных ограничений или льгот, допустимый уровень активности субъектов, пределы их правовой самостоятельности. Именно поэтому при рассмотрении правовых вопросов мы обычно говорим, например, о жестких или льготных правовых режимах» Алексеев С.С. Теория права. 2-е изд. - М., 1995. - С. 244.. Автор считает, что режим - это порядок регулирования, выраженный в комплексе правовых средств, которые характеризуют особое сочетание взаимодействующих между собой дозволений, запретов, а также позитивных обязываний и создают особую направленность регулирования. Алексеев С.С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве. - М., 1989. - С. 185. Однако, правовой режим, на наш взгляд, в большей мере характеризует не направленность правового регулирования, а большую или меньшую степень его предпочтительности для интересов различных субъектов права. По нашему мнению, в данном подходе достаточно однопланово делается упор на понимание правового режима только как на результат нормативно-правового воздействия.

Аналогичная точка зрения преобладает и среди других современных авторов. Так, Н.И. Матузов и А.В. Малько определяют правовой режим не столько как результат, сколько систему условий и методик осуществления правового регулирования, определенный “распорядок” действия права, необходимый для оптимального достижения соответствующих целей. Авторы полагают, что правовой режим призван обеспечить наступление желаемого социального эффекта, состояния, так как выражает собой, прежде всего, путь к подобному результату. Правовой режим - это функциональная характеристика права. Матузов Н.И., Малько А.В. Правовые режимы: Вопросы теории и практики//Правове-дение. - 1996. - № 1. - C. 16-29.

Э.В. Лапшинов рассматривает режим как порядок регулирования, который выражен в комплексе правовых средств, характеризующих особое сочетание взаимодействующих между собой дозволений, запретов, а также позитивных обязываний, создающих особую направленность регулирования.Лапшинов Э.В. Понятие и сущность правового режима функционирования политических партий//Материалы конференции “Научно-методические аспекты подготовки специалистов в технологическом вузе” - Усть-Илимск: УИФ ВСГТУ, 2003.

Д.С. Бугров считает, что правовой режим - это совокупность правовых норм, регулирующих данную группу отношений в той или иной отрасли права. Бугров Д.С. Правовой режим земельных участков как недвижимого имущества: Автореф. дисс…канд. юрид. наук. - Саратов, 2004. Достаточно схожие определения содержатся практически во всех «отраслевых» исследованиях. Петров С. Общетеоретические основы административно-правовых режимов//Право и жизнь, 2000. - № 26; Евдокимова Е.Г., Ромашов Р.А. Правовой режим законности: теория и история//Правоведение. - 2001. - № 5. - С. 261-271; Соловьев А.И. Конституционно-правовое регулирование режима чрезвычайного положения в Российской Федерации: Автореф. дисс… канд. юрид. наук. - М., - 2001; Здоровцева А.А. Административно-правовой режим водных объектов: Автореф. дисс…канд. юрид. наук. - Хабаровск, 2002; Козлов В.Н. Формирование и перспективы развития системы ипотечного жилищного кредитования строительства в условиях транзитивной экономики: Автореф. дисс…канд. экон. наук. - Новосибирск, 2002; Апресова Н.Г. Правовой режим налогообложения имущества в Российской Федерации: Автореф. дисс… канд. юрид. наук. - М., 2004; Горелик А.П. Гражданско-правовой режим имущества учреждений МВД России: Автореф. дисс… канд. юрид. наук. - М., 2004; Латыев А.Н. Вещные права в гражданском праве: понятие и особенности правового режима: Автореф. дисс… канд. юрид. наук. - Екатеринбург, 2004 и др.

А.И. Денисов определяет правовой режим, как форму государства, под которой «понимается в широком смысле образ правления и государственное устройство, а в узком смысле - только форма правления» Денисов А.И. Сущность и форма государства. - М., 1960..

Анализ различных источников показывает, что в настоящее время в России проблема понимания сущности правовых режимов получила специфический характер, отличный от сложившейся практики ее осмысления на Западе. Это обусловлено, прежде всего, особенностями развития России, в связи с которыми правовая мысль страны фактически разделилась на дореволюционную, советскую и постсоветскую, при отсутствии между ними научно приемлемого диалога. В нашей стране всегда существовала своя особенная традиция видения права, сложившаяся в рамках русской мировоззренческой философии, хотя вопросы теоретического понимания сущности правовых режимов получили разработку достаточно поздно. Основываясь на собственной базе, восприняв уже сложившийся на Западе опыт теоретического понимания сущности правовых режимов, русская дореволюционная правовая мысль сформировала множество оригинальных концепций и подходов к ним.

После Октябрьской революции положение в юридической науке в корне изменилось. Правоведение фактически заменила идеология, единственным назначением которой стало оправдание тоталитарного коммунистического режима. При таком положении дел понятие правового режима неизбежно политизировалось и практически было сведено к воле господствующего класса, установленной законом и охраняемой силой государственного принуждения. Таким образом, правовая наука стала ограничиваться жесткими рамками одномерного, сугубо этатистского понимания сущности правовых режимов, превратилась в канонизированный идеологический догматизм. Конечно, немногочисленные правовые теории, выходящие за эти рамки, все же разрабатывались, а в период так называемой «оттепели» делались даже попытки преодолеть «узконормативное» понимание правового режима, обосновать его многоаспектность и общерегулятивную функцию, но, во-первых, они не могли по понятным причинам найти свободное внешнее выражение, а, во-вторых, идеология марксизма проникла достаточно глубоко и в сознание правоведов для того, чтобы стать не только внешним, но и внутренним ограничителем теоретических разработок. Иначе говоря, правопонимание режимов в советский период в основном имело сознательно идеологизированный и одноплоскостной характер.

После распада СССР общественное развитие России вновь в корне изменило свое направление. Поворот от тоталитарного советского режима к демократическому, конечно, перевернул и ситуацию в правоведении. Отказ от марксизма, деидеологизация всех сфер жизни принесли свободу выражения взглядов, в том числе и правовых. В связи с этим получили распространение многие правовые теории, в том числе и не соответствовавшие официальной доктрине. Однако это освобождение во многом можно назвать лишь внешним: в основе этих теорий лежали положения марксизма, правовые режимы по-прежнему трактовались в основном с этатистских позиций и вообще рассматривалось как инструментальная категория, нежели как феномен, требующий глубокого теоретического осмысления.

Проблемы понимания сущности правовых режимов в постсоветский период во многом определяются и общей политической действительностью России. Ориентация на построение правового государства по образцу западного, утверждение индивидуалистических ценностей породили соответствующие правовые концепции, ориентированные на установление соответствия права и закона, на общую либерализацию правовых взглядов. В то же время, по мнению многих правоведов, попытки заполнить образовавшийся теоретико-методологический вакуум некритическим заимствованием западных ценностей, привели к недооценке положительных регулятивных возможностей российского государства.

Все вышеперечисленные обстоятельства обуславливают сложность поиска сущности правовых режимов в постсоветской России. При этом одним из самых важных обстоятельств является то, что в современных условиях вновь открыт доступ к восприятию как собственно российского дореволюционного, так и заграничного опыта понимания сущности правовых режимов. Безусловно, это обогащает возможности осмысления правового феномена в постсоветский период, но, в то же время, существенно затрудняет ориентацию на этом пути.

Итак, «правовой режим», как категория и явление, рассмотрен нами с различных позиций, под разными углами зрения и с разнообразными наполнителями его существа. Выбрав наиболее оптимальный вариант составляющих его компонентов, можно сказать, что правовой режим имеет как социальную, управленческую природу, так и правовую. Правовой режим можно рассматривать как «своего рода «укрупненный блок» в общем арсенале правового инструментария, соединяющий в единую конструкцию определенный комплекс правовых средств», «как порядок регулирования, который выражен в комплексе правовых средств, характеризующих особое сочетание взаимодействующих между собой дозволений, запретов, а также позитивных обязываний и создающих особую направленность регулирования» Алексеев С.С. Право. - М., 1999. - С. 185..

Эти соображения правильны по существу, но затрагивают не все существенные аспекты содержания понятия. Алексеев С.С. ничего не говорит об организационно-правовых средствах обеспечения функционирования правового режима.

Д.Н. Бахрах считает, что под правовым режимом следует понимать совокупность правил, закрепленных в юридических нормах, которые регулируют определенную деятельность людей. Специальное правовое регулирование связано с объектами деятельности (режим наркотических, автотранспортных средств, культурных ценностей и др.), временем и местом ее осуществления, спецификой самих действий, а чаще всего - с сочетанием этих факторов. Понятие правового режима, по его мнению, сопоставимо с понятием правового статуса. Последнее означает права и обязанности субъектов и объединяет их с какими-то лицами, а правовой режим характеризует деятельность и связанные с ней права и обязанности ее участников Бахрах Д.Н. Административное право. - М., 1996. - С. 201..

Высказанные Д.Н. Бахрахом положения более свойственны общим чертам государственного регулирования, но никак не конкретизируют специальных качеств такой специфической его формы, как правовые режимы. Далее Д.Н. Бахрах уточняет предложенное им определение, трактует правовой режим «как комплекс общественных отношений определенного вида деятельности, закрепленный юридическими нормами и обеспеченный совокупностью юридическо-организационных средств. Он задается параметрами двоякого рода: во-первых, особой специальной значимостью общественных отношений, их специфическими целями и задачами; во-вторых, использованием особых принципов, форм и методов деятельности, отражающихся в системе прав и обязанностей субъектов» См. там же.. Последнее определение более приемлемо, но оно слишком академично и требует дифференцированной аргументации.

Точка зрения на данную проблему В.К. Бабаева, В.М. Баранова и В.И. Гоймана намного отличается от предыдущих. По их мнению, правовой режим - качественно целостная специфическая система средств, приемов, методов правового регулирования, которая выражается в особенностях нормативно-правовых отношений и индивидуальных предписаний, возникновения правоотношения, юридических последствий, способов обеспечения реализации требований права. Это такой порядок регулирования, который выражен в комплексе правовых средств, создающих особую направленность регулирования и характеризующих особое сочетание взаимодействующих между собой дозволений, запретов, а также позитивных обязываний Бабаев В.К., Баранов В.М., Гойман В.И. Словарь категорий и понятий общей теории права. - Н.Новгород. 1992. - С. 29..

Наиболее четкое и в то же время краткое определение правовых режимов, как совокупности правовых актов, относящихся к тому или иному аспекту обеспечения безопасности и оснащенных необходимым организационно-техническим механизмом для их неукоснительной реализации (строгая регламентация порядка применения, обеспечивающие органы, система контроля, пропагандистские меры, соответствующие санкции за нарушение установленного порядка и др.), предложено И.С. Розановым Розанов И.С. Административно-правовые режимы по законодательству Российской Федерации // Государство и право. 1996. - № 9. - С. 84-85.. Вместе с тем в эту формулировку правового режима следует включить и многие из предложений, высказанных другими авторами, так как самостоятельно она достаточно однопланова.

Правовой режим также можно рассматривать как особый специальный порядок регулирования, выражающийся в комплексе мер, сочетающих возможные дозволения, позитивные обязывания и необходимые запреты, создающих определенную направленность регулирования, и как результат регулятивного воздействия на определенные общественные отношения путем использования соответствующего набора юридических средств.

Вместе с тем, как известно, основной массив правовых режимов (более подробно будет рассмотрен в следующем параграфе) сосредотачивается внутри каждой отрасли права, которые затем, благодаря своим исходным началам, приобретают общедозволительный или разрешительный настрой Алексеев С.С. Общие дозволения и общие запреты. - М., 1989. . Однако, правовое регулирование, на различных уровнях или по отношению к другим субъектам может включать и элементы, построенные на другом типе регулирования. А в отдельных случаях правовой режим может отражать сочетание двух типов регулирования и системы позитивных обязываний. Ведь могут возникнуть такие ситуации, когда поведение первого субъекта подчиняется одному порядку, а поведение второго - другому, где необходима определенная комбинация юридических средств. В подобном сложном и своеобразном сочетании типов правового регулирования и протекает сущностная черта правовых режимов, которые становятся способными обеспечивать «многообразное комплексное воздействие на общественные отношения» Алексеев С.С. Указ. соч. - С. 189..

Анализируя современное законодательство, можно заметить, насколько разнообразно может быть сочетание способов правового регулирования, лежащих в основе правовых режимов. Причем везде такая основа отражается в общем начале и обязательна по принципу «разрешено то, что не запрещено».

В качестве другой особенности можно выделить его относимость к конкретному объекту. Как известно, правовой режим выражает неразрывную связь правовой формы и содержания регулируемых отношений, и в этом плане он характеризуется моментами стабильности, устойчивости. Это, кроме всего прочего, и объясняет значение правовых режимов в правовой действительности: они позволяют видеть глубокое социальное содержание права и решать социальные задачи в неразрывной связи с содержанием регулируемых отношений, причем нередко применительно к определенному объекту. Вот почему во многих случаях само существование правовых режимов связывается непосредственно с объектом регулируемых отношений, например «правовой режим отдельных категории земель», «правовой режим Государственной Границы» и т.д. Безотносительно к объекту просто невозможно установить особый порядок; лишь определив объект, следует выделить конкретные отношения и установить особый порядок их регулирования. Например, режим приграничных территорий - в качестве объекта здесь выступает территория.

Все указанные особенности характеризуют лишь один аспект в определении данной категории, поэтому для полноты рассмотрения необходимо выделить другой аспект правовых режимов, который включает в себя:

- комплексность - она заключается в том, что действия особо сочетающихся юридических средств происходит именно в комплексе. И с этой точки зрения, эффективное использование правовых средств при решении тех или иных специальных задач в значительной степени состоит в том, чтобы выбрать оптимальный для решения соответствующей задачи правовой режим, отработать его сообразно специфике конкретной задачи и содержанию регулируемых отношений.

- системность, поскольку правовой режим сам, являясь частью системы правового регулирования, состоит из ряда подсистем, характеризующихся целостностью, целесообразностью, логичностью, сочетаемостью и т.д. Каждая подсистема взаимосвязана с другой и взаимообусловлена действительностью, действенностью права.

Данную точку зрения разделяет и Э.Ф. Шамсумова Шамсумова Э.Ф. Правовые режимы: Теоретический аспект: Дисс. ... канд. юрид наук. - Екатеринбург, 2001., которая под правовым (юридическим) режимом в широком смысле понимает закрепленное правовыми нормами и обеспеченное совокупностью юридических средств, комплексное системообразующее установление порядка, отражающее реально существующие общественные отношения и уровень развития правовой системы в целом, складывающиеся в процессе жизнедеятельности из взаимодействия саморегулирующихся и одновременно регулируемых подсистем в определенный промежуток времени на определенной территории и относительно определенного объекта.

В узком смысле слова, Э.Ф. Шамсумова понимает правовые режимы как закрепленное в нормах права особое сочетание юридического инструментария (юридических средств), характеризующихся наличием определенных условий, конкретностью (определенностью) общественных отношений, относительностью к определенному объекту и преследующих благоприятную, полезную для государства и общества цель. Правовой (юридический) режим в узком смысле данный автор предлагает называть специализированным (отраслевым). Это, по ее мнению, позволит изначально наблюдать природу и сущность регулируемых особым образом общественных отношений и объекта - его носителя.

Действительно, каждый правовой режим выражает степень жесткости юридического регулирования, наличие известных ограничений или льгот, допустимый уровень активности субъектов, пределы их правовой самостоятельности. Именно поэтому при рассмотрении правовых вопросов обычно говорят о «жестких» и «льготных» правовых режимах. И хотя, быть может, ориентация при рассмотрении правовых вопросов на дозволительные начала, на права и активность субъектов не всегда согласуется со смысловыми оттенками понятия «правовой режим», они все же необходимы, так как в основном именно они свидетельствуют об особой направленности, настрое в регулировании и дают реалистическую картину данного участка правовой действительности, весьма важную для обеспечения высокой организованности, дисциплины и ответственности» Алексеев С. С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве. - М., 1989. - С. 184-205..

Во всем многообразии «цветов» и «оттенков» регулирования С.С. Алексеев предлагает выделять: первичные (или общие) и вторичные юридические режимы. Алексеев С.С. Структура советского права. - М., 1975. - С. 162-163. Под первичными, или общими автором понимаются такие комплексы правовых средств, которые выражают общие и исходные соотношения способов правового регулирования на данном участке социальной жизни; вторые - представляют собой известные модификации общих режимов, вносящие либо особые льготы и преимущества, состоящие в дополнительных правах, либо особые ограничения, которые заключаются в дополнительных запретах, или позитивных обязываниях. Кроме того, особо должны быть выделены отраслевые режимы, которые являются базой и для других первичных режимов.

Разграничение первичных (общих) и вторичных режимов играет большую роль исходя из следующих оснований. Во-первых, первичные (общие) менее насыщены цветовой гаммой юридического своеобразия, нежели вторичные режимы. Во-вторых, именно первичные (общие) режимы создают фон или атмосферу в правовом регулировании отношений в обществе, после чего выявляются главные особенности вторичных, специальных режимов, основные направления совершенствования законодательства, практики применения закона.

На несколько ином, более высоком уровне, находятся правовые режимы, которые имеют направляющее значение и характерны для всех отраслей права. «Наша юридическая наука, - подчеркивает С.С. Алексеев, - пройдя через ряд дискуссий о системе права, подошла к неизбежному выводу о том, что отрасли права - это не просто зоны юридического регулирования, не искусственно скомпонованные совокупности норм, а реально существующие и юридически своеобразные подразделения в самом содержании права» Алексеев С.С. Теория права. 2-е изд. - М., 1995. - С. 192.. И, естественно, ни в чем другом, кроме как в особенных (специализированных) правовых режимах выражаться юридическая отраслевая специфика не может. Это очень важный и оправдывающий себя вывод, поскольку, во-первых, показывает социальное богатство, содержательность права в целом, сохраняет все ценное, что дает общая теория о предмете правового регулирования, а, во-вторых, правовой режим отражает тесную взаимосвязь, единство всего комплекса юридических средств с содержанием тех отношений, которые подвержены регуляции настоящим.

Итак, попытаемся выделить общие черты, характеризующие отраслевые (специализированные) режимы. В отечественной правовой литературе, говоря о юридической специфике, об особенностях отрасли права, необходимо, на наш взгляд, использовать категорию «правовой режим», потому что она позволяет рассматривать средства правового регулирования, действующие в рамках той или иной отрасли, в единстве, в комплексе - такой подход очень важен не только по теоретическим соображениям, но и с практической стороны. На практике при решении юридических дел представляется важным видеть происходящее, например: как только субъект «вступил» в сферу той или иной отрасли права, так сразу же приводится в действие (во всяком случае, приводится в готовность) весь комплекс регулятивных, охранительных, процедурно-процессуальных средств, которые призваны обеспечить в рамках отрасли правовое опосредование данной жизненной ситуации.

Все юридические средства, которые образуют отраслевой режим, объединяются единым регулирующим началом, и функционируют в особой, характерной именно для этого конкретного режима среде. Причем эти средства, охватываемые избранным отраслевым (специализированным) режимом, имеют особый фон, выражающий специфику данной отраслевой юридической среды. Цветовая гамма, создающая фон может быть очень яркой, четко контрастной (основные профилирующие отрасли) или менее яркой, в чем-то схожей с режимами других отраслей (комплексные отрасли). В пограничных областях он перемешан с «цветами» других отраслевых режимов, на его цветовую гамму оказывает влияние уровень развития отрасли права.

Говоря о самостоятельной отрасли права - не важно, основная или комплексная, - следует подчеркнуть, что буквально во всем, что охватывается той или иной отраслью, различим ее «цвет» - особенности характерного для нее правового режима. Потому-то на практике, с первых же шагов рассмотрения юридического дела и его квалификации возникает потребность точно определить, какой здесь юридический режим: семейного права, гражданского или трудового, уголовного или уголовно-исполнительного права.

По сути, от этого зависит как установление действующей здесь области законодательства, так и четкая ориентация на всю цепь своеобразных юридических средств отрасли права, на специфику их действия, применения. Следовательно, основной задачей отраслевых наук становиться полное, достаточно четкое выявление соответствующих режимов, от чего во многом зависит плодотворность разработки и других проблем, действенная помощь практике.

Концепция правового режима, предложенная С. С. Алексеевым, раскрывает особенности этой правовой категории через основные элементы правового режима: отраслевой метод правового регулирования, отраслевой механизм регулирования, отраслевые правовые принципы, особую отрасль законодательства, возглавляемую кодифицированным актом. В указанных элементах находит выражение отраслевая специфика регулятивного воздействия законодателя на конкретные правоотношения. Например, Д.А. Фурсов отмечает: «отрасль арбитражного процессуального законодательства следует признать основным элементом арбитражного процессуального режима, поскольку в ней свойства отраслевого режима находят нормативное закрепление Фурсов Д.А. Процессуальный режим деятельности арбитражного суда первой инстанции. - М., 1997. - С. 12..

Мы уже говорили о том, что важной характеристикой специализированного (отраслевого) режима является его социально-правовая природа, которая состоит в его социальном содержании и правовой форме. И это положение дает основание для построения гипотезы о том, что содержание каждого элемента специализированного (отраслевого) режима, направление совершенствования отраслевой деятельности определяются именно социальным содержанием режима, подысканием тех средств, которые способны обеспечить социально значимые цели.

Однако, отмечая системообразующее свойство отраслевого правового режима, объединяющего в себе структурные элементы, указать на отраслевую специфику правового регулирования не достаточно. Необходимо раскрыть роль каждого элемента в формировании режима применительно к отрасли права и решить дополнительные проблемы, рассмотреть интересы субъектов права, действующих согласно и на основании закона и вступающих в роль носителей отраслевого режима; оценить уровень активности носителей режима, определяющий условия реализации права; определить социальную направленность правового регулирования правоотношений применительно к основным носителям отраслевого специализированного режима.

Итак, социальная направленность режима и мера регулятивного обеспечения основных задач определяются использованием законодателем различных элементов правового регулирования.

Вспомним, под правовым регулированием принято понимать нормативно-организационное, целенаправленное воздействие правовыми средствами на общественные отношения в целях их упорядочения, охраны и развития в соответствии с волей законодателя.

В свою очередь, к правовым средствам следует отнести облеченные в правовую форму права и обязанности, комплексы прав и обязанностей субъектов правоотношений, к которым относятся, например, участники процессуальной деятельности.

К правовым средствам также относятся юридические нормы (определяемая ими правосубъектность), индивидуальные властные предписания, юридические факты и акты реализации прав и обязанностей - все эти средства представляют из себя целую систему.

Отраслевой (специализированный) режим определяется особенностями использования законодателем тех средств правового регулирования, которые составляют механизм правового регулирования.

Методами правового воздействия выступают такие отдельные приемы и их сочетания, которые указывают на использование допустимых для отраслевой совокупности общественных отношений юридических средств. Исходными правовыми методами следует признать централизованное и децентрализованное регулирование. Нахождение оптимального сочетания методов централизованного и децентрализованного регулирования является основой правового режима.

Способы же правового регулирования указывают на тот или иной порядок правового воздействия на общественные отношения. Как мы знаем, к их числу относятся: запрет, дозволение и позитивное обязывание. А типы правового воздействия на общественные отношения, в свою очередь, определяют общие дозволения и запреты. Ведь правовые режимы обеспечивают устойчивое нормативное регулирование группы общественных отношений, определенного участка социальной жизни, содействуют оптимальному использованию конкретных объектов. Не секрет, что «не точно определенный режим заставляет функционировать всю систему ниже оптимума, вызывает падение количественных и особенно качественных показателей деятельности. Неоправданно льготный режим также не приносит пользы: он ведет к неэкономной трате материальных, кадровых, финансовых ресурсов, рабочего времени, гипертрофированию одних подсистем в ущерб другим» Исаков В.Б. Проблемы теории государства и права. - М., 1987. - С. 261..

Исаков В.Б. подчеркивает, что правовые режимы придают адекватность юридической форме, позволяют ей более четко «чувствовать разницу» неоднородных социальных связей, точнее учитывать особенности различных субъектов и объектов, временные и пространственные факторы, включенные в сферу действия права. Хотя, кстати сказать, В.Б. Исаков первоначально утверждал: «тип правового регулирования - это юридический режим, общий порядок регулирования, складывающийся в определенной области отношений» Там же. С. 273..

Как отмечает С.С. Алексеев, именно правовые режимы и есть те участки правовой действительности, где типы правового регулирования в основном и проявляют себя как исходные начала регулирования.

Безусловно, в нашем законодательстве определенная часть нормативного материала выражена в конструктивных моделях типов правового регулирования, однако, социальная ценность их существования не в этом, а в том, что они трансформируются, воплощаются в правовые режимы, живут в них, будучи составной частью, компонентом правового режима, совершают регулирующее действие на общественные отношения и соответственно именно здесь, в этом амплуа раскрывается их сущность, истинная принадлежность, что в конечном итоге и характеризует их фактическую социальную значимость.

Таким образом, рассмотрев основные подходы к пониманию правового режима в отечественной литературе, можно заключить, что:

1. Многоаспектность категории «правовой режим» позволяет говорить не просто о его содержании, как регулятора общественных отношений, а об установленной в законодательном порядке процессуальности по отношению к деятельности юридических или физических субъектов в конкретных сферах общественных отношений либо на тех объектах, где это востребовано и необходимо для дальнейшей жизнеспособности.

2. Правовой режим - это особо обязательный порядок законодательного регулирования деятельности, действий или поведения физических или юридических лиц в различных сферах общественных отношений, либо на определенных объектах.

3. Целеполаганием правового режима является, с одной стороны, установление и поддержание оптимального порядка в жизненно важных сферах, а с другой - он стремится специфическим образом регламентировать конкретное, выделяя субъектов и объекты права, а также временные и пространственные пределы.

4. Правовой режим - это органическое свойство самого права, природы права с его фундаментальными характеристиками: нормативность, ответственность, законность и пр. Это - самостоятельное юридическое понятие права наряду с такими категориями как правоотношения, источники, отрасль и др.

5. Правовой режим структурирован и включает в себя: установление механизма обеспечения фактической реализации системы гарантий, запретов, ограничений (разрешений), а также компетентное их исполнение, применение к нарушителям мер принуждения и привлечения виновных к ответственности.

Учитывая данные обстоятельства, правовой режим можно определить как специальное, законодательно установленное регулирование деятельности субъектов на определенных объектах различных сфер общественных отношений, представляющее собой механизм реализации комплекса норм, включающих гарантий, разрешения, запреты, обязывания, стимулы и ограничения, а также меры принуждения и ответственности.

1.3 Классификация правовых режимов

Необходимость классификации правовых режимов обусловлена самой сутью их специфических особенностей, позволяющих не только использовать классификацию как способ познания данного института права, т.е., понять природу правового режима, но и как инструмент управления правовыми режимами, в частности, решения проблемы совершенствования их законодательного обеспечения.

Как известно, любая классификация структурируется исходя из классификационных признаков. Изучение подходов к оценке оснований типологии правовых режимов в литературе показывает, что определить данный аспект - значит, соотнести его со всеми сторонами жизни общества, связать с проектированием и развитием, с действием частных закономерностей и общих законов, соотносящихся с государственно-правовой сферой социума, с выделением конкретных ситуаций, ограниченных контекстами и целостными мировоззренческими позициями законодателя.

Анализ подобного многопланового массива, на наш взгляд, крайне затруднителен. В тоже время, определение исходных положений в классификационном процессе, как нам представляется, возможно при условии разработки и мониторинга характерологических признаков, на основании которых можно решить такую задачу, как обобщение типологических признаков различных видов режимов и выделение наиболее общих из них для определения оснований всеобщей классификации.

Исследование литературно-правовых источников показывает, что вопросы оснований типологии правовых режимов неоднозначны и являются объектом длительной дискуссии. Отчасти, это связано с тем, что на ту или иную разновидность режима оказывает влияние множество различных факторов, свойственных каждому из них.

Наш анализ по выявлению классификационных признаков режимов будет нацелен на определение возможности выявить общие «источники» для классификации всех режимов, но осуществлен по дифференцированному подходу, т.е. мы рассмотрим режимы административно-правовые и отраслевые режимы.

Если говорить об административно-правовых режимах как обусловленных характером работы государственных органов, то следует подчеркнуть, что в теории административных режимов существуют несколько иные подходы к их характерологическим признакам.

Например, С.С. Маилян в качестве основных принципов типологии режимов выделяет объекты и субъекты государственного управления Маилян С.С. Административно-правовые режимы в теории административного права и практике государственного управления. - М.: Юнити, 2002. - С. 214.. Автор, пытаясь выстроить классификацию административно-правовых режимов, исходит одновременно из двух оснований. Первое и базовое - это принадлежность режимов к отраслям государственного управления. Второе - собственная функциональная специфика комплексных режимов. Вместе с тем С.С. Маилян к основаниям классификации режимов относит:

- назначение и цели режима;

- распределение предметов ведения и полномочий между субъектами режимной организации;

- систему органов государственного управления в области действия режима, порядок их функционирования и взаимодействия;

- специальные полномочия субъектов режимной организации в части нормативного регулирования, осуществления надзора и контроля за мероприятиями и мерами, составляющими данный режим;

- полномочия органов местного самоуправления и иных организаций в области режимной организации;

- систему непосредственных исполнителей режима, определение их специального статуса, издание соответствующих нормативно-правовых актов;

- порядок финансирования и компенсации расходов на осуществление режимной организации, как по вертикали системы исполнительной власти, так и в отношении органов местного самоуправления, иных организаций и граждан.

Наиболее существенным, на наш взгляд, основанием для типологии режимов, обусловленных характером работы государственных органов, является набор юридического инструментария, основные принципы которого определяют, в каком состоянии (положении) находится государство (чрезвычайное положение; военное положение; ситуация чрезвычайного природного и техногенного харак-тера и др.) или его отдельные институты (режим защиты государственной границы; режим секретности; таможенный режим и др.). Для данных режимов существуют и вспомогательные основания их установления. К ним можно отнести: порядок и основания применения режима, его целевое и функциональное назначение, совокупность прав и обязанностей субъектов в рамках действия режима, объект правового регулирования и непосредственного воздействия, механизм реализации правовых установлений в рамках действия режима и способ защиты правоотношений, возникающих в процессе практической реализации правовых положений, регламентирующих применение данного правового режима.

В.Б. Рушайло подразделяет режимы по степени значимости, основываясь на таком универсальном (и первичном) критерии, как степень принадлежности того или иного правового режима к обеспечению национальной безопасности Рушайло В.Б. Административно-правовые режимы. - М.: Щит-М, 2000. - С. 40..

С.М. Петров считает, что существуют административно-правовые режимы, которые могут распространяться не только на неопределенный круг объектов, но и на субъекты государственного управления Петров С.М. Общетеоретические основы административно-правовых режимов//Право и жизнь, 2000. - № 26.. Вместе с тем, считает автор, основаниями правовых режимов могут быть цели (для основных режимов) и средства режимной организации (для обеспечивающих режимов).

С.С. Алексеев, в зависимости от того, какие средства доминируют в правовом режиме, считает основаниями правовые стимулы и правовые ограничения Алексеев С.С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве. - М., 1989. - С. 66..

Ю.А. Кожанков указывает на существование материальных и процессуальных оснований в режимной организации. Первое, по мнению автора, обычно относится к определению статуса лиц режима, второе - связано с отношениями, основанными на формализации долга и его материализации в системе режимных званий Кожанков Ю.А. Режимная организация государственной службы и ее составляющие//Право и жизнь. 2000. - C. 26..

Если говорить о режимах, обусловленных характером функционирования отдельного социального объекта (отраслевых режимах), то следует подчеркнуть, что большинство исследователей этой области основаниями считают: условия и порядок применения режимов, целевое назначение, обусловленность рядом социальных и экономических факторов, среди которых - необходимость осуществления публично-властных функций компетентными органами государства, практическая реализация задач определенной сферы его политики (деятельности)

Бугров Д.С. Правовой режим земельных участков как недвижимого имущества: Автореф. дисс…канд. юрид. наук. - Саратов, 2004; Здоровцева А.А. Административно-правовой режим водных объектов: Автореф. дисс…канд. юрид. наук. - Хабаровск, 2002; Козлов В.Н. Формирование и перспективы развития системы ипотечного жилищного кредитования строительства в условиях транзитивной экономики: Автореф. дисс…канд. экон. наук. - Новосибирск, 2002; Апресова Н.Г. Правовой режим налогообложения имущества в Российской Федерации: Автореф. дисс… канд. юрид. наук. - М., 2004 и др..

Во всех приведенных основаниях типологии режимов, обусловленных характером функционирования отдельного социального объекта, пожалуй, не учитываются средства: 1) определяющие поведение субъектов посредством установления требований, основанных на различных нормативных закономерностях; 2) служащие обеспечению безопасности профессиональной публичной деятельности (при этом следует рассматривать не только соответствие предметов требованиям физической безопасности, но и выполнение иных стандартов социального поведения, например, при осуществлении выпуска ценных бумаг); 3) выраженные в предварительном социально-технологи-ческом нормировании правового поведения субъектов, его юридическом оформлении, а также подтверждении объективных свойств предметов на соответствие нормативным требованиям.

Наиболее полный, на наш взгляд, перечень оснований типологии всех правовых режимов приводят Н.И. Матузов и А.В. Малько. Они считают, что правовые режимы классифицируются по многим основаниям в зависимости от:

- предмета правового регулирования - конституционный, административный, финансовый, земельный и др.;

- юридической природы режима - материальные и процессуальные;

- содержания - хозяйственной деятельности, валютный, таможенный, пошлинный и т.п.;

- субъектов, в отношении которых режим устанавливается, - режим беженцев, вынужденных переселенцев, иностранцев, лиц без гражданства и др.;

- функций права - режим особого регулирования и режим особой охраны;

- формы выражения - законный и договорный;

- уровня нормативных актов, которыми они установлены, - общефедеральные, региональные, муниципальные и локальные;

- сфер использования - внутригосударственные и межгосударственные (режимы экономических санкций, территориальных вод, нераспространения ядерного оружия и др.) Матузов Н.И., Малько А.В. Правовые режимы: Вопросы теории и практики//Правове-дение, 1996. - № 1. - C. 16-29..

Таким образом, если обобщить все основания разновидностей рассмотренных режимов, и попытаться представить их схематично, то основания типологии правовых режимов может быть представлена так, как показано в приложении на рис. 1.

Анализ предлагаемых оснований позволяет предположить, что в обобщенном плане правовые режимы следует рассматривать: административно-правовые режимы - как режимы, обусловленные характером работы государственных органов и отраслевые режимы - как обусловленные характером функционирования отдельного социального объекта.

Вместе с тем, анализ литературы по исследуемой проблеме показывает, что существует множество классификаций правовых режимов, обусловленных многогранностью структуры государственных и правовых (законодательных) аспектов. Например, чрезвычайные государственно-правовые режимы устанавливаются при попытках государственных переворотов, массовых беспорядках, стихийных бедствиях, экологических и иных катастрофах, угрожающих жизни и безопасности граждан, нормальному функционированию государственных институтов. Они могут распространяться как на всю территорию государства, так и на его отдельные регионы.

Особыми условиями, влекущими корректировку в организации уп-равления при чрезвычайных режимах, т.е. их разновидностями, или режимами более частного характера являются: чрезвычайные ситуации природного и техногенного харак-тера; чрезвычайное положение; военное положение; режим охраны государственной границы; режим секретности и некоторые другие.

Анализ существующих административно-правовых режимов показывает, что они различаются по территориальному критерию: общегосударственные (например, секретность), региональные (такой как закрытого административно-территориального образования). По времени действия существуют режимы постоянные и временные, ситуационные (например, чрезвычайное положение). В ряде случаев различаются режимы по объектам и средствам деятельности: заповедников, ядов, валюты и др. Можно также поделить их на централизованные и децентрализованные в зависимости от порядка их введения Петров С.М. Общетеоретические основы административно-правовых режимов//Право и жизнь, 2000. - № 26..

Ю.А. Тихомиров приводит следующую классификацию административно-правовых режимов. По критерию цели режимов автор разделяет их на три большие группы. Первая группа охватывает административно-правовые режимы для определенных государственно-правовых состояний (чрезвычайного, военного, положения, охраны государственной границы, таможенных границ, регулирования внешнеторговой деятельности, включая протекционизм и др.). Вторая группа включает в себя функциональные административно-правовые режимы, призванные обеспечить функции управления и сферы деятельности (налоговой, санитарной, экологической и т.д.). Третья группа режимов включает легализующие режимы, касающиеся как официальной регистрации юридических и физических лиц, так и регламентации нормативных требований к видам деятельности Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. Учебник. - М., 1998. - С. 404..

По юридической природе среди режимов различают нормативные, содержащие первичные «режимные» нормы, акты нормативного правоприменения и чисто правоприменительные. Под нормативно-правоприменительными понимаются такие содержащие нормы права решения, которые исполнительные органы принимают, опираясь на нормы более высокой юридической силы. Например, на основе закона Президент РФ издает Указ, которым вводится режим чрезвычайного положения и устанавливаются определенные правила, а временная администрация, руководствуясь законом и указом, устанавливает комендантский час.

Существуют административно-правовые режимы, которые могут распространяться не только на неопределенный круг объектов, но и на субъекты государственного управления. Типичный пример - государственная служба, выступающая в качестве режима, который буквально пронизывает собой все структуры и органы государственной власти.

Ю.А. Кожанков утверждает, что государственная служба как деятельность по исполнению полномочий государственных органов и то, что под ней понимается в законодательстве, суть вещи разные. Первое - это деятельность. Второе же - административно-правовой режим ее осуществления Кожанков Ю.А. Режимная организация государственной службы и ее составляющие//Право и жизнь. 2000. - C. 26..

В целом же административно-правовые режимы можно, на наш взгляд разделить на комплексные и частные.

Комплексные режимы имеют весьма широкую, если не сказать сколь угодно широкую распространенность. Они могут проявляться опять же в широчайшем и с трудом поддающемся четкому отграничению спектре государственно-управленческих отношений, выполняя широкую гамму функций, которые связаны как с формированием систем управления, так и с определением средств реализации других административно-правовых режимов.

Комплексные административно-правовые режимы лишены конкретной целевой направленности в государственном управлении, но выполняют здесь вполне определенные функции. Эти функции могут быть сформулированы в регулирующих режим нормах, а могут следовать из привязки требований режима к функционированию систем управления. Так, например, относительно режима государственной службы можно с уверенностью утверждать, что это режим, регулирующий кадровую функцию, присущую любой системе социального и в том числе государственного управления.

Рассмотрим, например, режим секретности. Его реализация в конкретной структуре затрагивает, как минимум, информационное обеспечение управления и деятельности его объекта, кадровую функцию, внутреннее структурирование системы, информационный обмен с другими органами и организациями, пропускной режим, вопросы материально-технического обеспечения деятельности лиц, допущенных к работе со сведениями, составляющими государственную тайну, их взаимоотношения с коллегами по службе и т.д. Причем каждый из названных здесь компонентов перестает быть самоцелью, а становится составной частью общей деятельности системы и ее подразделений по достижению собственных целей.

При этом уточнение или изменение составных элементов режима государственной тайны, например, перечня сведений, составляющих тайну, приводит в динамику все компоненты системы и может вызвать в ней серьезные структурные и кадровые изменения. В условиях существенной нормативности соответствующего режима, распространяющего свое действие на множество государственных органов, означенное выше действие по его изменению может вызвать ощутимые подвижки во всей системе государственного управления.

Или, например, режим гражданской обороны. Несмотря на свою направленность на действия субъектов административного права в условиях, далеких от нормального функционирования, этот режим имеет постоянный характер и реализуется как режим поддержания постоянной готовности к наступлению неблагоприятных последствий и их преодолению в обычных условиях функционирования.

Существует различие между режимами в плоскости цели и средств, где их можно разделить на основные, регулирующие отношения в отдельных сферах общества, и обеспечивающие, которые имеют значимость средств режимной организации. Например, в области гражданской обороны следует разделять деятельность, т.е. систему мероприятий гражданской обороны и субъектов ее осуществления, которые становятся обладателями специальных статусов - суть режимов-средств обеспечивающего характера.

Нельзя также не учитывать того обстоятельства, что комплексные административно-правовые режимы могут и чаще всего накладываются один на другой. В результате этого возникает множественное взаимодействие этих режимов и соответствующая сложность функций субъектов режимной организации. К примеру, многие элементы гражданской обороны опосредуются режимами секретности, государственной службы, пожарной безопасности, безопасности дорожного движения, налоговым, таможенным и пограничным режимом, режимом закрытых территориальных образований и многими другими.

Отсюда, в частности, и комплексность средств, которыми обеспечиваются административно-правовые режимы и, соответственно, появление комплексных режимов обеспечивающего характера.

Комплексные административно-правовые режимы являются особой разновидностью административно-правовых режимов (обусловленных характером работы государственных органов), для которых свойственна нормативность в определении компонентов осуществляющей режим системы государственного управления и принципиальное закрепление основных компонентов составляющей сам режим деятельности.

С.М. Петров указывает на то, что комплексные административно-правовые режимы также имеют ступенчатый характер. При этом могут возникать вторичные комплексные административно-правовые режимы, являющиеся определенным этапом реализации первичного режима. Помимо этого, комплексные административно-правовые режимы, по мнению автора, разделяются на основные и обеспечивающие. Первые соответствуют целям, а вторые - средствам режимной организации государственного управления Петров С.М. Общетеоретические основы административно-правовых режимов//Право и жизнь, 2000. - № 26..

На наш же взгляд вторичные или обеспечивающие режимы имеют частный характер.

Частные административно-правовые режимы, регламентирующие общественные отношения в сфере государственного управления той или иной отрасли, обладают рядом специфических признаков, определяющих их внутреннее содержание и позволяющих отличать их от других видов рассматриваемой категории отраслевого режима Бречалов К.Л. Правовая регламентация специальных административно-правовых режимов в таможенном деле Российской Федерации// Ученые записки, 2001. - № 3..