Правовое положение и роль государственных учреждений в механизме государства

Размещено на Allbest.ru

Введение

государственное учреждение

Актуальность работы, в первую очередь, связана с тем, что современный государственный аппарат Российской Федерации является достаточно молодым, и, находясь в стадии становления и развития, сталкивается со многими сложностями, успешное решение которых напрямую зависит от повышения роли государства, укрепления и слаженной работы его составных частей и структурных подразделений. В это время очень важным моментом является осознание обществом места и роли всех органов государственного аппарата в управлении государством, конкретизации и разделения их полномочий. Именно поэтому в последнее время уделяется существенное внимание правовой регламентации учреждений как основной форме юридического лица, предназначенного для осуществления функций некоммерческого характера (управленческих, социально-культурных и т. д.) 1. Также тема исследования актуальна в связи с существованием значительного количества проблем правовового регулирования государственных учреждений - несовершенство необходимой для полноценного и эффективного функционирования государственных учреждений нормативно-правовой основы, особенности вещных прав учреждений на имущество, финансововое обеспечение государственных учреждений со стороны публично-правовых образований, определение их административно-правового статуса и другие проблемы, затрудняющие как правовое понимание, так и функционирование государственных учреждений. Были приняты федеральные законы, принципиально меняющие элементы правоспособности и систему данных учреждений. Примерами таких актов являются федеральные законы №174-ФЗ «Об автономных учреждениях» и №83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений»,

Выделивший среди государственных учреждений бюджетные, казенные и автономные. Принятие законов, регулирующих данную сферу, далеко не всегда сопровождалось широким научным обсуждением и исследованиями, что обуславливает высокую потребность в научном теоретическом анализе на данный момент.

Цель выпускной квалификационной работы - получение углубленных знаний о правовом положении и роли (функциях) государственных учреждений в механизме государства.

Достижение поставленной цели осуществлялось посредством решения следующих задач:

осуществить анализ теоретических и номативных источников по теме выпускной квалификационной работы;

выявить содержание понятий общей теории госуарства и права, при помощи которых раскрывается тема: понятие механизма государства, его соотношение с понятием «аппарат государства», « государтчвенное уреждение»;

установить структурную организацию механизма государства;

охарактеризовать принципы оргнаизации и деятельности механизма государсва;

проиллюстрировать сруктуру механизма государства на примре Российской Федерации;

осуществить анализ правового положения государственных учреждений в механизме государства;

установить задачи и функции государственных учреждений в механизме государства РФ.

Oбъектом выпускной квалификационной работы является общетеоретические понятия «механизм государства», в котором отражается один из основных признаков государсва - аппрат публичной власти и его организационно-правовая основа.

Предметом выпускной квалификационной работы являются выявленные закономености в ситеме взаимообратных (взаимообуславливающих) связях между механизмом государства и государственными учреждениями, а также их роль в механизме государства.

Методологическая основа исследования. При пoдгoтoвке выпускной квалификационной работы автором испoльзoвались как oбщенаучные (анализ, синтез, индукция, дедукция), так и частнoнаучные (сравнительнo-правoвoй и фoрмальнo-юридический) метoды.

Теoретическoй oснoвoй исследования пoслужили труды специалистoв в oбласти теории государства и права: Н. Н. Лoктюхинoй, А. В. Мешалкинoй, Е. С. Мирoнoвoй, Л. В. Серегинoй и других ученых.

Необходимо отметить, что значительная часть научных исследований, посвященных механизму государства, содержат в значительной мере анализ советской государственности, и механизм государства рассматривается исключительно в контексте места в нем отдельных государственных органов, поскольку правовой статус государственных учреждений оформился именно в советский период. Среди ученых, разработавших данные теоретические основы, можно выделить В. Г. Грибанова, А. В. Венедиктова, С. Н. Братуся, О. С. Иоффе, и т. д. Значительное количество научных работ посвящено механизму государства в контексте правового государства и его эволюции в России. Примерами таких исследований являются работы О. В. Макарова, Л. Б. Тиунова, Г. Э. Прановича2. Значимой также является работа Е. Ю. Полотовской «Гражданско-правовой статус государственных (муниципальных) учреждений»3, в которой анализируется двойственность правовой природы государственных учреждений как самостоятельных субъектов гражданского права и как организации, осуществляющие реализацию социальных функций, и выполняющих значимую публичную роль.

Также можно выделить отдельную группу ученых, занимавшихся теоретической разработкой вопросов гражданско-правовой ответственности, в том числе, и государтчвенных учреждений - В. А. Болдырев, Л. А. Новоселова, Г. Д. Отнюкова, В. Н. Соловьев и др. Правовые формы осуществления деятельности государственными учреждения изучались такими учеными, как Е. Я. Морозова, А. В. Кнутова, Л. В. Санникова и др. Вопросы имущественного положения государственных учреждений, их участие в закупках товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд также было широко изучено многими исследователями.

Тем не менее, имеющаяся в распряжении автора теоретичская база исследования дополнительно деерминировала актуальность иссоедания темы. В качестве нормативной основы выпускной квалификационной работы использовались нoрмативные правoвые акты, а именно Конституция РФ, гражданский, трудовой и налоговый кодексы, федеральные законы об обязательном медицинском страховании №326-ФЗ, о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений №83-ФЗ, об автономных учреждениях №174- ФЗ, о некоммерческих организациях №7-ФЗ, о государственной гражданской службе РФ №79-ФЗ, о системе государственной службы РФ №58-ФЗ, а также указ президента РФ о системе и структуре федеральных органов

исполнительной власти №314.

Логика ВКР обусловлена ее целью и необходимостью решать поставленные задачи. Она включает введение, oснoвную часть, сoстoящую из двух глав, заключение и списoк испoльзoванных истoчникoв.

В первой главе - «Понятие и структура механизма государства» рассматриваются теориетическо-правовые аспекты механизма государства, а также общеправовое понимание его структуры как теоретическх основания для предметного исследования одного из структурных образований - государствнного учреждения.

государственное учреждение

1. Понятие и структура механизма государства

Понятие механизма государства

Все участки суши и омывающий их шельф на нашей планете разделены между государствами. Это форма политико-территориальной организации общества, призванная объединить все группы людей, население, проживающее на его территории, на основе равноправия. Государство существует в определенных физических границах и имеет отдельный государственный аппарат управления4.

Обязательными составляющими любого государства являются его территория, население, аппарат государственной власти и система налогообложения.

Население государства включает в себя лиц, имеющих гражданство, и граждан других государств, которые проживают на его территории. К населению относятся также лица, не имеющие гражданства и те, кто имеет двойное или тройное гражданство, а также специальные субъекты, к которым относятся сотрудники дипломатических миссий и посольств5.

К территории государства, помимо той, на которой оно расположено, закрепленной демаркационной границей, относятся территории, на которых расположены его посольства за рубежом, космические объекты и надводные, подводные воздушные объекты, суда, зарегистрированные под флагом этого государства.

С течением времени данная особенность всецело изменилась. Стало понятно, что родоплеменная община не может эффективно организовать деятельность большой группы людей. Поэтому люди разрабатывают более совершенную и громоздкую структуру, которой становится государство. Она отличается от аналогичных систем своей величиной, наличием регулятора общественных отношений и, конечно же, существованием механизма. В разные времена существовали разные взгляды на проблематику механизма государства.

С развитием фундаментальных правовых наук знания о данной категории упорядочились и приобрели более качественный вид. Однако механизм государства не является лишь только теоретической категорией. Он представляет собой нормативно урегулированную структуру, которая выстроена по определенным принципам и имеет ряд собственных функций.

Все существующие на сегодняшний день категории являются взаимодополняющими. Таким образом, что разобрать механизм государства, понятие, структура, значение, функции которого будут представлены далее, необходимо выделить особенности титульной категории. Таковой, как мы понимаем, в данном случае является держава. Особенности этой категории объясняют многие довольно интересные моменты6.

Исторически мыслителями и философами начиная от Аристотеля государство трактовалось в контексте гражданского общества. К примеру, в работах Т. Гоббса, Дж. Локка, Ж. -Ж. Руссо подчеркивалось сходство данных теоретических понятий. В работах Гегеля государство было отделено от гражданского общества в контексте того, что развитие гражданского общества начинается только после появления государства, и в нем еще не сложилось внутреннее органическое единство, в большей степени присущее государству7. В современных работах также подчеркиваются различия данных понятий, отграничивается внегосударственная сфера жизнедеятельности социума8.

В классическом варианте государство - это своеобразная форма организации общества на определенной территории. Однако каждая страна должна обладать некоторыми признаками, дающими ей право называться державой. К числу подобных особенностей можно отнести территорию, суверенитет и, конечно же, правопорядок. Лишь при наличии данных моментов действительности социально-политическое объединение признается государством.

Государство существовало не всегда. Оно появилось, когда потребовалось упорядочить усложнившиеся взаимосвязи между членами социума, подчинив их единой воле. Государство как организация, созданная для управления обществом, имеет свои характерные черты и признаки. По ним можно отличить эту форму управления от иных структур, которые используются для регулирования общественных отношений.

Один из главных признаков государства - единство территории, на которой действуют его законы. Любое государство имеет четко очерченные границы, которые охраняются специально предназначенными для этого силовыми структурами. В рамках единой территории государство в полном объеме осуществляют свою политическую власть, распространяющуюся на всех граждан страны. Как правило, государство имеет определенное административно-территориальное деление, построенное по принципу централизации полномочий.

Другой признак государства - общность населения. Все граждане, населяющие принадлежащую к государству территорию, относятся к одной социальной общности. Государство определяет принципы приобретения гражданства и его утраты. Граждане одной страны наделяются определенными правами, на них также возлагаются некоторые обязанности. Население государства - основа его существования 9.

Каждое полноценное государство обладает суверенитетом. Под этим термином понимают особое свойство власти быть самостоятельной и не зависеть от политической воли прочих государств10. Еще один критерий суверенитета - верховенство государства при решении вопросов, входящих в его компетенцию. Общественные объединения, действующие на территории страны, подобным суверенитетом и независимостью не обладают. Их действия и решения могут быть оспорены государственной властью11.

Публичную власть также следует отнести к отличительным признакам государства, поскольку она отличается от социальной власти по своей политико-правовой природе и организационно-правовым формам12. В современном государстве власть осуществляют обычно три ее ветви: законодательная, исполнительная и судебная. Для управления обществом государство широко применяет меры принудительного воздействия, осуществляет которые специально выделенный для этого аппарат управления. Государственный орган - первичная «клеточка» этого аппарата. В качестве примера можно назвать муниципальные органы управления, полицию, армию, службу государственной безопасности страны.

Только государство обладает исключительным правом выпускать денежные знаки, проводить централизованную денежную политику, собирать налоги с граждан и юридических лиц. Сборы и налоги, как правило, идут на поддержание работы всех ветвей власти, на содержание государственного аппарата и на выполнение других нужных обществу функций.

Еще один отличительный признак государства - монопольное право на использование принудительных мер и силы. Власти могут ограничивать права и свободы граждан в случаях, предусмотренных законом. Выполнение данных функций возлагается в государстве на правоохранительные органы, прокуратуру и суды.

На протяжении многих столетий люди совершенствовали механизм управления странами. Теоретическая работа в этой сфере повлекла создание принципа разделения власти, разных политических и территориальных режимов и т. д. Но наиболее важным итогом деятельности в данной отрасли стал механизм государства.

Понятие, признаки, структура этой категории на сегодняшний день активно рассматриваются многими учеными. Однако существуют общие взгляды на данную проблематику. Если учитывать наиболее общую специфику, то механизм государства - это понятие, которым характеризуются все органы и учреждения государственной власти. То есть в данном случае речь идет об официальных ведомствах, которые непосредственно осуществляют наиболее важные функции страны. Категория имеет множество особенностей и собственный состав основополагающих начал. Её существование и качество отыгрывает большую роль в процессе деятельности каждой в отдельности страны. Поэтому совершенствование механизма государства - это вопрос не только теоретический, но еще и практический.

Понятие «институциональный элемент государства» используется в понимании организации власти в узком смысле, как иерархической организации, осуществляющей государственную власть. Именно для ее описания и используются такие понятия, как «государственный аппарат и

«механизм государства»13. Многие ученые в своих научных трудах также часто поднимают проблематику соотношения терминов «механизм государства» и «государственный аппарат». Суть в том, что одни теоретики полностью отождествляют понятия, другие говорят об их полной противоположности. Отсюда возникает вопрос: как соотносятся механизм, аппарат государства, понятие, структура которых довольно схожи? Согласно одной из теорий, государственный аппарат - это термин, который характеризует все органы власти, существующие в конкретной стране.

Механизм государства является в данном случае более широким явлением. Он характеризует не только все официальные ведомства, но еще и их функции, признаки и принципы системы и т. д. Таким образом, механизм, аппарат государства, понятие, структура которых схожи, являются абсолютно разными явлениями14.

Механизм государства, понятие, структура, значение которого нами сейчас рассматриваются, наделен рядом специфических особенностей. Они говорят о наиболее интересных моментах всей системы органов государственной власти и их деятельности. К тому же именно благодаря признакам в науке сегодня существуют такие категории, как механизм государства, понятие, структура, функции данного явления.

К числу наиболее явных особенностей категории можно отнести: исключительную целостность всей структуры; иерархичность системы (существование органов в условиях жесткой подчиненности) ; специфический субъектный состав, в который входят лишь официальные органы; особые цели и функции; наличие материально-технического обеспечения, предоставляемого непосредственно государством15.

Таким образом, механизм государства представляет собой систему специальных органов и учреждений, при помощи которых происходит процесс государственного управления обществом и защита его главных интересов. Механизм государства является той реальной организационной и материальной силой, располагая которой, государство осуществляет власть, а также проводит ту или иную политику. Подобного рода ключевые особенности говорят об исключительном положении упомянутой категории не только в правовой науке, но также в практической деятельности страны в целом. Поэтому понятие механизма государства, структура механизма государства - это те непосредственные объекты, которые должны быть изучены максимально полно.

Структура механизма государства, принципы его организации и деятельности

Надо отметить, что понятие «механизм государства» и

«государственный аппарат» в юридической науке зачастую употребляются как синонимы, однако существует мнение, согласно которому под государственным аппаратом следует понимать систему органов, которые непосредственно занимаются управленческой деятельностью и наделены для этого определенными властными полномочиями, а понятие «механизм государства» включает в себя также «материальные придатки» государственного аппарата (полиция, вооруженные силы, учреждения уголовно-исполнительной системы и т. д.), опираясь на которые государственный аппарат осуществляет свою деятельность16.

Надо отметить, что деятельность и построение механизма государства осуществляется на базе определенных принципов, которые имеют объективный характер. Их всесторонний учет, как при формировании государственных органов, так и в процессе их функционирования дает возможность обеспечить наиболее эффективное государственное управление обществом.

К основным принципам организации и деятельности государственного аппарата до недавнего времени наша юридическая наука относила следующие:

? демократический централизм;

? принцип широкого участия масс в управлении государством;

? пролетарский интернационализм;

? социалистическую плановость, учет и контроль;

? социалистическую законность;

? партийное руководство деятельностью всех звеньев государственного аппарата.

Любая система состоит из ряда определенных элементов, каждый из которых отличается собственным уровнем важности. Структура государственного механизма имеет в своем составе три взаимосвязанных между собой элемента.

Каждый из них выполняет собственные функции, а также имеет определенное место в общей иерархии. Таким образом, структура механизма государства включает в себя: органы власти; организации государственные; государственных служащих. Особенности органов власти Структура механизма государства содержит в своем составе такой элемент, как официальные ведомства. Они представляют собой специальные объединения служащих и занимаются реализацией политики страны.

Отличительной чертой государственных органов является наличие властных полномочий. Иными словами, ведомства могут использовать принуждение с целью обеспечения тех или иных правоотношений. Помимо этого, в деятельности подобных органов воплощаются основные принципы механизма страны.

Понятие механизма государства, структура механизма государства - это взаимосвязанные между собой категории, которые дают возможность разобраться в особенностях всего явления. При их анализе становится понятно, что управлять страной можно не только посредством властного веления17. Большое значение имеют организационные моменты. Поэтому в структуру механизма России входят государственные организации, учреждения и предприятия. Они не наделены властными полномочиями, однако их функции являются не менее востребованными. Как правило, к числу подобных организаций относятся учреждения научные, медицинские и т. д.

Кардинальные изменения, которые происходят в экономической, политической и иных сферах жизни общества нашей страны внесли значительные корректировки в структуру, характер и содержание деятельности всех государственных органов.

При этом, государственная жизнь начинает строиться на новых принципах, которые обеспечивают более эффективное функционирование механизма государства.

К ним можно отнести:

1) принцип представительства интересов граждан на всех уровнях государственного аппарата. Данный принцип обеспечивает демократическая избирательная система, реальные гарантии политических, социально- экономических и личных прав и свобод граждан, разносторонняя деятельность всех государственных органов, которая направлена на то, чтоы удовлетворить интересы личности;

2) принцип гласности и открытости в деятельности государственного аппарата. В качестве пример можно привести право граждан государства на основании общенародных голосований (референдумов) отменять решения любых органов государства, которые противоречат интересам народа, включая и сферу международных отношений;

3) принцип разделения властей (законодательной, судебной исполнительной,), который создает механизмы, которые исключают произвол со стороны должностных лиц и властных органов;

4) высокий уровень профессионализма и компетентности государственных органов, их умение на достаточно высоком научном уровне решать главные вопросы жизни государства в интересах населения страны. В государственном управлении профессиональный принцип означает, в первую очередь, использование квалифицированных работников, для которых основной профессией является управленческая деятельность18.

Как показала наша отечественная практика государственного строительства, то привлечение к государственной службе людей, которые не обладают определенными навыками управления, влечет за собой негативные последствия19. Такие люди являясь хорошими специалистами в сфере сельскохозяйственного или промышленного производства, на государственной службе (в комиссиях, советах, комитетах) не могут достаточно квалифицированно выполнять обязанности, возложенные на них;

5) принцип демократизма в создании и деятельности государственных органов. Данный принцип дает возможность учитывать различные интересы большинства граждан государства, особенности национальной культуры, обычаев, традиций, их религиозные воззрения;

6) принцип законности правовых начал в деятельности всех составных элементов государственного механизма в их взаимоотношениях с населением страны и между собой, а также с разными общественными движениями и организациями;

7) в федеративных (союзных) государствах достаточно важным принципом создания и деятельности государственного аппарата является субординация и четкое взаимодействие между общефедеральными органами (центром) и государственной властью членов федерации.

При этом в национальных федерациях наиболее оптимальное разграничение компетенции между ними имеет особо важное значение, так как такое разграничение обеспечивает суверенность членов федерации, их самостоятельность в решении внутренних и внешних задач.

Надо отметить, что механизм современного государства отличается высокой степенью сложности, многообразием составляющих его частей, блоков, подсистем.

Структура механизма государства представляет собой его внутреннее строение, порядок расположения его звеньев - элементов, их соподчиненность, соотношение и взаимосвязь.

Единый и целостный механизм государства дифференцируется (расчленяется) на составные части - органы, подсистемы, между которыми существует своя иерархия: разным органам и подсистемам отводится в государственном механизме неодинаковое место, они находятся в сложных отношениях координации и субординации.

Несмотря на то, что структура механизма государства разнообразна и изменчива, при всех условиях в него включаются как органы управления, так и органы принуждения. Разумеется, что это не означает, что одна часть государственного механизма занимается только управлением, а другая - только принуждением.

В реальной жизни тесно переплетаются между собой. Достаточно долгое время государственный механизм был неразвит, по составу и компетенции его органы не были дифференцированы. В рабовладельческом, феодальном, да и на ранних этапах развития капиталистического государства основу механизма составляли военное ведомство, ведомства внутренних дел, финансов и иностранных дел20.

Надо отметить, что механизм современного государства, который подразделяется на крупные подсистемы, отличает высокая степень сложности, многообразие органов и учреждений. Так, одну из его подсистем (частей) образуют высшие органы государства: глава государства, представительные органы, правительство. Они, как правило, находятся в поле зрения средств массовой информации, общественности, вокруг них формируется общественное мнение21. При анализе подобной комплексной структуры необходимо также учесть существенное для функционирования подобных органов проявление принципа демократизма - соответствие деятельности служащих интересам общества и государства22.

Другая подсистема включает в себя органы правопорядка, прокуратуру, суд, силовые структуры (полиция, армия, разведка). При этом силовые структуры выполняют решения высших органов государства, включая методы государственного принуждения (полицейские меры, военное подавление). При этом наиболее жесткие способы принуждения осуществляют вооруженные отряды людей -полиция, войско.

К органам государства относятся также государственные учреждения, которые не обладают властными полномочиями, а занимаются выполнением общесоциальных функций в области образования, здравоохранения, экономики, науки и т. д.

В структуру механизма государства входят23:

1) государственные органы, находящиеся в тесной соподчиненности и взаимосвязи при осуществлении своих властных непосредственных функций. К особенностям государственных органов относится то, что эти органы обладают определенными государственно-властными полномочиями, т. е. такими средствами, возможностями и ресурсами, которые непосредственно связаны с силой государства, с принятием общеобязательных управленческих решений (президент, правительство, парламент, министерства, ведомства, государственные комитеты, губернаторы, администрации краев и областей и т. д.) ;

21Пашанина Т. В., Пашанин А. В. История государства и права России, 2010 [Электронный ресурс] // Режим доступа: URL: http: //www. ido. rudn. ru/ffec/hist/h8. html/ (дата обращения: 26. 02. 2017).

22 Олинович Д. А. Принцип демократизма как принцип формирования государственного аппарата // Сибирский юридический вестник. 2012. С. 23.

23 Войтович, В. Ю. Теория права и государства: учебное пособие / В. Ю. Войтович. - Ижевск: Удмуртия, 2014. С. 68.

2) государственные организации - это подразделения механизма государства (его «материальные придатки»), призванные осуществлять охранительную деятельность данного государства (службы безопасности, вооруженные силы, налоговая полиция, полиция и т. д.) ;

3) государственные учреждения - это подразделения механизма государства, не обладающие властными полномочиями (кроме их администраций), а осуществляющие непосредственную практическую деятельность по выполнению функций государства в социальной, воспитательно-образовательной, культурной, научной сферах (поликлиника, больница, библиотека, почта, телеграф, научно-исследовательский институт, школа, театр, вуз и т. д.) ;

4) государственных служащих (чиновников), которые специально занимаются управлением. Государственные служащие различаются по своему правовому положению в механизме государства.

В зависимости от полномочий они могут подразделяться на следующие виды:

а) лица, которые занимают должности, которые связаны с

непосредственным исполнением полномочий государственного органа (президент, глава правительства, депутаты, министры и др.) ;

б) лица, которые занимают должности для непосредственного обеспечения полномочий вышеназванных служащих (помощники, консультанты, советники и др.) ;

в) лица, которые занимают должности, учреждаемые государственными органами для исполнения и обеспечения полномочий этих органов (референты, руководители структурных подразделений аппарата, специалисты и др.) ;

г) лица, которые не обладают распорядительными полномочиями (преподаватели вузов, врачи в государственных лечебных заведениях, другие служащие, получающие за счет государственного бюджета заработную плату) ;

5) организационные и финансовые средства, а также принудительную силу, которые требуются для того, чтобы обеспечить деятельность государственного аппарата.

Надо отметить, что механизм государства и его структура не остаются постоянными. Они непрерывно претерпевают изменения, совершенствуются. На них воздействуют не только внутренние (национально-психологические, культурно-исторические, религиозно-нравственные особенности, территориальные размеры страны, соотношение политических сил, уровень экономического развития и т. д.), но также и внешние факторы (характер взаимоотношений государства с другими государствами, международная обстановка и т. д.).

Так например, если государство обладает большой территорией (как Российская Федерация), то, следовательно, и система управления этим государством будет соответствующей, которая включает достаточно сложную структуру механизма государства (общефедеральные органы государственной власти и управления и органы государственной власти и управления субъектов федерации) 24.

Так, в условиях войны повышается роль армии, военных предприятий, спецслужб и т. д. ; когда растет уровень преступности, коррупции и иных отрицательных «болезненных» явлений в обществе, то особое значение отводится правоохранительным органам, которые специально предназначены для «хирургического» вмешательства и нейтрализации этих «болезней»; когда в обществе наблюдается духовный кризис на первое место требуется выдвигать научные, воспитательно-образовательные подразделения, учреждения культуры и т. д.

Следует отметить, принципы государственного механизма обусловливают его специфику и, что самое главное, помогают выделить основные направления его работы.

На сегодняшний день выделяют пять основополагающих положений, на основе которых выстроена данная категория. Их количество может меняться в зависимости от конкретного теоретического взгляда на всю проблематику. Но классическая теория все равно берет свое.

В соответствии с её положениями основными принципами организации и всей деятельности механизма государства являются25: субординация, гласность, законность, компетентность, профессионализм. Поэтому понятие механизма государства, структура механизма государства должны изучаться с учетом представленных особенностей.

Нами была рассмотрена структура механизма государства. Понятия его и элементы также были представлены ранее. В заключение нужно отметить, что теоретическое изучение данной категории все еще требуется, так как она имеет исключительную важность для деятельности Российской Федерации в целом.

Таким образом, механизм государства - это взятые в единстве и взаимодействии система государственных органов, учреждений и материальных средств, с помощью которых осуществляются задачи и функции государства. Принципы его организации и деятельности - это наиболее важные отправные начала, идеи и требования, лежащие в основе его построения и функционирования. Они раскрывают сущность, социальное содержание и назначение, основные цели и задачи государственного механизма.

2. Государственные учреждения: понятие, признаки, виды и значение (опыт Российской Федерации) Государственные учреждения: понятия, признаки

Государственный аппарат представляет собой систему органов государства, посредством которых осуществляется непосредственно государственная власть, достигаются цели и задачи, которые стоят перед государством на разных этапах его развития, выполняются основные функции. Государственный аппарат представляет важнейший составной элемент абсолютно любого государства. Оно помогает осуществлять управление государственными и отчасти общественными делами26. Важным звеном государственного аппарата являются государственные учреждения.

Государственное учреждение - это некоммерческая организация, которая создана собственником для осуществления социально-культурных, управленческих или других функций некоммерческого характера и финансируемая им частично или полностью. Единственный вид некоммерческих организаций, которые обладают имуществом на праве оперативного управления. Учреждение может быть создано как юридическим лицом, так и гражданином, либо Российской Федерацией, её муниципальным образованием или субъектом.

По своей сути, государственные учреждения не относятся к коммерческим организациям. Действуют они преимущественно в социально- культурной сфере, причем, как правило, на тех же основаниях, что и государственные предприятия, не отнесенные к числу казенных. Это означает, что они наделены, как и производственные предприятия, достаточной самостоятельностью; их оперативная деятельность координируется и контролируется соответствующими органами исполнительной власти.

Так, государственными могут быть общеобразовательные учреждения, вузы и т. п. В отдельных случаях руководители государственных учреждений квалифицируются в качестве представителя государства в данном учреждении (например, ректор вуза). При этом такой руководитель может быть как назначен соответствующим органом исполнительной власти, так и избран коллективом работников учреждения. В последнем случае требуется последующее официальное утверждение итогов голосования (часто конкурсного).

Для государственных учреждений в целом характерна более жесткая роль государственного регулирования их деятельности.

Государственное (муниципальное) учреждение может являться казённым, автономным или бюджетным:

1. Частное (созданное юридическим лицом или гражданином) и казённое учреждение отвечает по своим обязательствам денежными средствами, которые находятся в его распоряжении. При этом субсидиарную с ним ответственность несёт собственник имущества, которое находится в распоряжении данной организации, поскольку сами эти организации частично или полностью финансируются своими собственниками.

2. Особым отличием обладают автономные учреждения, которые отвечают по обязательствам всем закрепленным за ними имуществом кроме недвижимости. В этом случае собственник имущества такой организации не несёт ответственность по её обязательствам.

В зависимости от собственника выделяют:

- государственные учреждения - учредителями выступают разные государственные органы;

- частные учреждения - учредителями выступают юридические или физические лица;

- муниципальные учреждения - учредителями выступают разные муниципальные образования.

Как правило, большая часть учреждений является муниципальными или государственными, то есть их учредителями выступают разные муниципальные образования и государственные органы.

Создавать учреждения может не только государство в лице своих органов, но и другие участники гражданского оборота, в том числе и коммерческие организации. Учреждениями есть организации образования и культуры, спорта и здравоохранения, правоохранительные органы, органы социальной защиты и многие другие.

Так как круг учреждений достаточно широк, то их правовой статус определяется множеством законов и другими правовыми актами. Законодательство не устанавливает и единых требований к учредительным документам учреждений. Некоторые учреждения действуют на основании устава, иные - на основании типового положения о данном виде организаций, а некоторые действуют в соответствии с положениями, которые утверждаются учредителем (собственником).

Учреждения, в отличие от остальных видов некоммерческих организаций, не являются собственником своего имущества. Собственником имущества учреждения является его учредитель. Учреждения обладают ограниченным правом на переданное им имущество - правом оперативного управления. Учреждения, которые имеют имущество на праве оперативного управления, владеют, распоряжаются и пользуются им в пределах, которые установлены законом, в соответствии с целями своей деятельности и заданиями собственника, а также согласно назначению имущества.

8 ноября 2006 года был опубликован в Российской Газете ФЗ Российской Федерации № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях». В п. 2 ст.

2 данного закона было дано определение автономному учреждению:

«Автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации

полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта. «

Можно отметить выделяемую рядом исследователей избыточность аппарата публичной власти, особенно местного самоуправления, которая присутствует на данный момент. Данное мнение нельзя назвать доминирующим, тем не менее, определенная степень непонимания значимости отдельных составляющих государственного аппарата в том числе среди ученых-исследователей, увязываемая с такими долгосрочными последствиями, как усиление коррупции в государственном аппарате и падение морально-этического уровня должностных лиц свидетельствуют о необходимости проведения комплексного анализа основных структур государственного аппарата как абсолютно необходимой предпосылки осуществления государством своей деятельности27.

Одним из главнейших предназначений Конституции РФ является организация системы органов государственной власти, через которую происходит осуществление государством своих функций. В данную систему входят не только органы государственной власти, при помощи которых осуществляются властные полномочия и наличие которых определено Конституцией, но также и достаточно большое количество других органов и учреждений, которые построены по вертикали и горизонтали и отражают разный уровень соподчиненности. Комплекс этих органов и учреждений является государственным механизмом, который должен осуществлять свою деятельность как единая и эффективная система властвования, что и является, по своей сути, государственным аппаратом28.

В заключение хотелось бы отметить, что вопросы качества и эффективности работы государственных (муниципальных) учреждений в целом являются весьма проблемной стороной деятельности государства. Принятый ФЗ от 8 мая 2010 г. призван решить комплекс вопросов связанных с деятельностью публичных учреждений. Однако для начала его работы необходимо принятие порядка 80 правовых документов федерального и регионального уровней. Так, органам государственной власти субъектов Российской Федерации необходимо разработать нормативные документы: об утверждении условий и порядка формирования государственного задания и порядок финансового обеспечения выполнения этого задания бюджетными учреждениями субъектов Федерации (в том числе муниципальными) ; о порядке определения видов особо ценного движимого имущества, в отношении бюджетных учреждений субъектов РФ; о порядке принятия решения о создании бюджетного и казенного учреждения субъекта РФ в результате его учреждения; о порядке утверждения устава бюджетного и казенного учреждения субъекта РФ и о порядке внесения изменений в него; о порядке принятия решения о реорганизации и ликвидации (и порядке ее проведения) бюджетных и казенных учреждений; о порядке изменения типа бюджетного учреждения субъекта РФ в целях создания казенного учреждения, а также изменения типа казенного учреждения субъекта РФ в целях создания бюджетного учреждения и т. д. Только после утверждения всех указанных документов возможно будет дать оценку эффективности принятого закона, его возможности решить назревшие проблемы в области работы государственных учреждений в Российской Федерации.

В результате проведенного анализа, можно сделать вывод, что несмотря на отсутствие властных полномочий, государственные учреждения являются важной, неотъемлемой частью государственного аппарата, и следует их отличать от органов государства, но нельзя противопоставлять друг другу, поскольку все они являются государственными организациями, которые действуют в единстве и взаимосвязи: государственный аппарат обеспечивает

реализацию функций государства благодаря деятельности учреждений, которыми руководит.

Виды государственных учреждений

В соответствии с принятым Федеральным законом от 08. 05. 2010 N 83- ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений все бюджетные учреждения должны принять статус казенных, бюджетных или автономных.

Федеральный закон от 8 мая 2010 г. оставил в российском праве термин

«бюджетное учреждение», наполнив его совершенно иным содержанием. Согласно закону бюджетным учреждением с 1 января 2011 г. признается некоммерческая организация, созданная публичным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

Бюджетное учреждение по новому правовому регулированию отвечает по своим обязательствам всем имуществом (а не только денежными средствами, как ранее), за исключением особо ценного движимого имущества, закрепленного за бюджетным учреждением собственником этого имущества или приобретенного бюджетным учреждением за счет выделенных таким собственником средств, а также недвижимого имущества.

Бюджетное учреждение вправе осуществлять приносящую доходы деятельность в соответствии со своими учредительными документами. Доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение бюджетного учреждения. При этом крупная сделка может быть осуществлена бюджетным учреждением только с согласия органа публичного образования, осуществляющего полномочия учредителя бюджетного учреждения.

Финансовое обеспечение деятельности бюджетного учреждения по новому законодательству осуществляется:

- за счет субсидий из соответствующего бюджета публичного образования на выполнение государственного задания, включая субсидии на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием бюджетным учреждением услуг (выполнением работ) физическим и (или) юридическим лицам;

- за счет доходов от деятельности бюджетного учреждения, не связанной с выполнением государственного задания, и иных не запрещенных федеральным законодательством источников;

- в порядке, устанавливаемом уполномоченным органом публичного образования при осуществлении полномочий публичного образования по исполнению публичных обязательств перед физическим лицом, подлежащих исполнению в денежной форме.

Новый закон предусмотрел для бюджетных учреждений обязанность обеспечить доступность и открытость следующих документов: устава (в том числе внесенные в него изменения), свидетельства о государственной регистрации, решения учредителя о создании и назначении руководителя бюджетного учреждения, положений о филиалах (представительствах) учреждения, годовой бухгалтерской отчетности бюджетного учреждения, сведений о проведенных в отношении бюджетного учреждения контрольных мероприятиях и их результатах, государственного (муниципального) задания на оказание услуг (выполнение) работ.

Важной особенностью бюджетного учреждения по ФЗ от 8 мая 2010 г. является его изъятие из бюджетного процесса. При этом возникают вопросы к самому термину указанного учреждения. Бросается в глаза нелогичность названия: не участвующее в бюджетном процессе лицо названо законодателем бюджетным.

При этом бюджетные учреждения в новом типе будут являться субъектами законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.

8 мая 2010 г. Президентом РФ подписан Федеральный закон № 83-Ф3

«О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», реформирующий систему и функционирование указанного вида некоммерческих организаций.

Как следует из пояснительной записки к проекту закона, он направлен на повышение эффективности предоставления государственных и муниципальных услуг, при условии сохранения (либо снижения темпов роста) расходов бюджетов на их предоставление, путем создания условий и стимулов для сокращения внутренних издержек учреждений и привлечения ими внебюджетных источников финансового обеспечения, а также создание условий и стимулов для федеральных органов исполнительной власти для оптимизации подведомственной сети.

Федеральный закон от 8 мая 2010 г. изменил правовое положение существующих бюджетных учреждений, уточнил правовое положение автономных учреждений, а также создал новый тип учреждений - казенных.

В форме учреждений в гражданский оборот вступают некоммерческие организации для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера (в том числе в сфере здравоохранения).

Согласно п. 2 ст. 2 Федерального закона «О некоммерческих организациях» учреждения создаются для достижения благотворительных, социальных, образовательных, культурных, научных и управленческих целей, в целях развития физической культуры и спорта, охраны здоровья граждан, удовлетворения духовных потребностей, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи.

В бюджетном кодексе РФ также можно найти определение бюджетного учреждения. Согласно ст. 161 БК РФ бюджетным учреждение - это учреждение, созданное органами государственной власти или органами местного самоуправления для осуществления управленческих, социально- культурных, научно-технических или иных функций некоммерческого характера, его деятельность финансируется или из соответствующего бюджета, или бюджета государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов. Можно сказать, что эти определения практически повторяют друг друга, однако в БК РФ оно несколько конкретизировано.

Таким образом, бюджетным учреждением является учреждение:

- созданное органами государственной власти или местного самоуправления;

занимающееся социально-культурными, управленческими, научно- техническими и прочими функциями, но перед собой не ставит цель получение прибыли;

- ведущее учёт на основе сметы доходов и расходов;

- финансируемое за счет средств определённого бюджета или внебюджетного фонда.

Данные признаки бюджетного учреждения можно рассматривать только в совокупности, если отсутствует хотя бы один признак, признать учреждение бюджетным будет неправомерно.

В зависимости от целей деятельности различаются:

- государственные органы и органы местного самоуправления; образовательные учреждения;

- благотворительные учреждения;

- учреждения культуры (в зависимости от вида осуществляемой деятельности они могут подразделяться на музеи, библиотеки) ;

- медицинские учреждения;

- социальные учреждения и другие.

Как видно из перечня, эти учреждения и не должны быть коммерческими организациями. Особенности правового положения отдельных видов государственных и иных учреждений определяются законом и иными правовыми актами.

Бюджетные учреждения наделяются правами, обеспечивающими выполнение взятых на себя государством или соответствующим муниципальным образованием обязательств:

- правом на своевременное получение и использование бюджетных средств в соответствии с утвержденным бюджетной росписью размером (с учетом сокращения) ;

- правом на своевременное доведение уведомления о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств.

Как и до введения в действие Бюджетного кодекса РФ, бюджетные учреждения обязаны:

- своевременно подавать бюджетные заявки или иные документы, подтверждающие право на получение средств;

- эффективно использовать бюджетные средства в соответствии с их целевым назначением;

- своевременно представлять отчёт и иные сведения об использовании бюджетных средств.

Как было сказано выше, отдельно выделяются автономные учреждения. Для решения основных проблем развития бюджетной сети Российской Федерации государством был предпринят ряд действий, среди которых следует отметить принятие Федерального закона от 3 ноября 2006 г. № 174- ФЗ «Об автономных учреждениях» и утверждение Правительством Российской Федерации в 2007- 2009 гг. постановлений, необходимых для реализации данного закона. Однако на практике более чем за два года, прошедших с момента вступления в силу Федерального закона «Об автономных учреждениях», на федеральном уровне было создано только четыре автономных учреждения.

Ускорению процесса создания и функционирования автономных учреждений, в том числе на федеральном уровне, препятствовал ряд факторов, в том числе неоправданно сложная процедура создания автономных учреждений (требуется принятие Правительством Российской Федерации индивидуальных решений по каждому учреждению) и опасения руководителей большинства бюджетных учреждений по поводу организационных и иных трудностей, связанных с переходом в автономное учреждение. Соответственно закрепленные в Законе об автономных учреждениях правовые механизмы не были реализованы на практике, что не позволило решить проблемы оптимизации бюджетной сети.

Целями создания автономного учреждения, учредителем которого может быть только публичное образование, в соответствии с Законом об автономных учреждениях является выполнение работ, оказание услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта.

Автономные учреждения не являются участниками отношений в сфере размещения государственных (муниципальных) заказов.