Правовое положение и роль государственных учреждений в механизме государства

В соответствии с ч. 1 ст. 2 Федерального закона РФ от 03. 11. 2006 № 174- ФЗ «Об автономных учреждениях» (далее - Закон № 174-ФЗ) автономными учреждениями считаются некоммерческие организации, созданные Российской Федерацией (далее - РФ), субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти, местного самоуправления в сфере науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, спорта и физической культуры, а также в иных сферах. То есть автономные учреждения в основном осуществляют свою деятельность в некоммерческих» сферах. А согласно ч. 4 ст. 4 Закона № 174-ФЗ основной деятельностью автономного учреждения является деятельность, непосредственно направленная на достижение целей, ради которых данное автономное учреждение создано.

С 1 января 2011 г. российское гражданское законодательство пополнилось новым типом государственных (муниципальных) учреждений. ФЗ от 8 мая 2010 г. вводит положения о казенных учреждениях, наравне с бюджетными и автономными образующими три типа публичных учреждений.

В пояснительной записке к проекту федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи совершенствованием правого регулирования положения государственных (муниципальных) учреждений» указано на совпадение статуса создаваемых казенных учреждений со статусом, закрепленным в действующем законодательстве для бюджетного учреждения с дополнительным ограничением в виде зачисления всех доходов, полученных от приносящей доходы деятельности, в соответствующий бюджет. Федеральный закон от 8 мая 2010 г. прямо назвал учреждения, призванные стать казенными: учреждения системы МВД России, Минобороны России, ФСИН России, МСЧ России, других силовых министерств и ведомств, специализированные учреждения для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, психиатрические больницы (стационары) специализированного типа с интенсивным наблюдением, лепрозории и противочумные учреждения.

Казенное учреждение может осуществлять приносящую доходы деятельность в соответствии со своими учредительными документами. Доходы, полученные от указанной деятельности, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации. Казенное учреждение осуществляет операции с бюджетными средствами через лицевые счета, открытые ему в соответствии с Бюджетным кодексом РФ.

Финансовое обеспечение деятельности казенного учреждения осуществляется за счет средств соответствующего бюджета Российской Федерации и на основании бюджетной сметы. Формой финансового обеспечения деятельности казенного учреждения являются бюджетные ассигнования на обеспечение выполнения функций казенных учреждений в виде лимитов бюджетных обязательств, доводимых до получателя бюджетных средств.

Согласно п. 1 ст. 31 Федерального закона N 83-ФЗ изменить правовой статус федеральных государственных учреждений на федеральные казенные учреждения должны:

а) управления объединений, управления соединений и воинские части Вооруженных Сил РФ, военные комиссариаты, органы управления внутренними войсками, органы управления войсками гражданской обороны, соединения и воинские части внутренних войск, а также других войск и воинских формирований;

б) учреждения, исполняющие наказания, следственные изоляторы уголовно-исполнительной системы, учреждения, специально созданные для обеспечения деятельности уголовно-исполнительной системы, выполняющие специальные функции и функции управления;

в) специализированные учреждения для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации;

г) учреждения МВД, Главного управления специальных программ Президента РФ, ФМС, ФТС, ФСБ, Службы внешней разведки, Федеральной службы охраны, специальные, воинские, территориальные, объектовые подразделения федеральной противопожарной службы МЧС, аварийно- спасательные формирования федеральных органов исполнительной власти;

д) психиатрические больницы (стационары) специализированного типа с интенсивным наблюдением, лепрозории и противочумные учреждения.

В соответствии с п. 2 ст. 17. 1 Федерального закона от 12. 01. 1996 N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» изменение типа бюджетного учреждения в целях создания казенного учреждения осуществляется в порядке, устанавливаемом:

- Правительством РФ - в отношении федеральных казенных учреждений;

- высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ - в - отношении казенных учреждений субъекта РФ;

- местной администрацией муниципального образования - в отношении муниципальных казенных учреждений.

Основными особенностями правового статуса казенных учреждений являются:

- финансовое обеспечение деятельности казенного учреждения осуществляется за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы РФ и на основании бюджетной сметы (п. 2 ст. 161, ст. 6 БК РФ) ;

- операции по исполнению бюджета казенными учреждениями осуществляются на открытых им лицевых счетах в Федеральном казначействе или финансовом органе субъекта РФ (муниципальном образовании) (п. 4 ст. 161, ст. 220. 1 БК РФ) ;

- казенное учреждение самостоятельно выступает в суде в качестве истца и ответчика (п. 8 ст. 161 БК РФ) ;

- казенное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами (п. 5, 7 ст. 161 БК РФ). При недостаточности указанных средств субсидиарную ответственность по обязательствам такого учреждения несет собственник имущества;

- казенное учреждение не вправе предоставлять и получать кредиты (займы), приобретать ценные бумаги. Субсидии и бюджетные кредиты казенному учреждению не предоставляются (п. 10 ст. 161 БК РФ) ;

- казенное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом без согласия собственника имущества (п. 4 ст. 298 ГК РФ) ;

- казенное учреждение может осуществлять приносящую доходы деятельность только если такое право предусмотрено в его учредительном документе. Доходы, полученные от указанной деятельности, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы РФ (п. 3 ст. 161 БК РФ) ;

- размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг осуществляется казенным учреждением в соответствии с Федеральным законом от 21. 07. 2005 N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров,

муниципальных нужд»;

- имущество казенного учреждения закрепляется за ним на праве оперативного управления.

Федеральными законами №83-ФЗ и №174-ФЗ были определены статусы государственных учреждений. Все три типа учреждений создаются в целях обеспечения реализации полномочий органов государственной власти или местного самоуправления. Если соответствующего полномочия у органа государственной власти или местного самоуправления нет, создание учреждения невозможно.

В итоге, хотелось бы подчеркнуть, что разнообразие задач предполагает существование различных государственных учреждений. Во-первых, это могут быть государственное учреждение, непосредственно осуществляющие те или иные оперативные культурные, социальные и иные функции (государственные поликлиники, больницы, школы, университеты, библиотеки, дома культуры, театры и др.). Во-вторых, в широком смысле слова государственное учреждение являются органы исполнительной и судебной власти, осуществляющие соответственно управление и разрешение дел по своей сфере ведения (любые министерства, комитеты, суды, прокуратуры и т. д.) В-третьих, к государственным учреждениям можно отнести штатные аппараты, обслуживающие органы законодательной власти РФ и субъектов РФ и обеспечивающие их функционирование, документооборот, рассмотрение обращений граждан и организаций.

Государственные учреждения в Российской Федерации

Государственные предприятия представляют собой самостоятельные уставные организации, которые основаны на государственной властности, имеют статус юридического лица и осуществляют свою производственную деятельность базируясь на началах хозрасчета и самоокупаемости с целью создать материальные ценности и получить соответствующий доход. В сновном, это казенные предприятия, которые основаны на общегосударственной собственности и осуществляют владение ее долей на правах полного хозяйственного ведения29.

Государственные предприятия, как юридические лица, имеют самостоятельный баланс, а также несут самостоятельную имущественную ответственность.

Государственные учреждения представляют с собой организации, которые осуществляют научную, социально-культурную, учебно- воспитательную и какие-либо другие виды непроизводственной деятельности с целью создать определенные духовные ценностей и финансируются частично или полностью за счет государственного бюджета. Эти организации не приносят прибыли. К ним относятся: детские дошкольные учреждения, школы, высшие учебные заведения, училища, техникумы, научно- исследовательские институты, музеи, театры, больницы, санатории и т. д..

Надо отметить, что государственные предприятия и государственные учреждения от государственных органов отличаются тем, что:

1) не являются носителями государственной власти, то есть не имеют государственно-властных полномочий;

2) непосредственным образом создают материальные или же духовные блага;

3) обладают специфической организационной структурой: это организованные государством трудовые коллективы рабочих и служащих во главе с ответственным руководителем, который действует на основе единоначалия;

4) обладают строго определенным кругом полномочий: управленческие функции осуществляются администрацией предприятий и учреждений

исключительно в области своей деятельности, не выходя за границы предприятия или учреждения;

5) в своей деятельности руководствуются собственным уставом, который составляется в соответствии с законодательством;

6) удерживаются в основном за счет финансирования из государственного бюджета;

7) правовой статус работников этих организаций составляют не только права и обязанности, но также и определенные гарантии занятости и социальной защиты.

Таким образом, государственные предприятия и государственные учреждения необходимо отличать от органов государства, но в то же время, их нельзя противопоставлять друг другу, так как все они являются государственными организациями, которые осуществляют свою деятельность в единстве и взаимосвязи: государственный аппарат обеспечивает реализацию функций государства при помощи определенной деятельности предприятий и учреждений, которыми он руководит30.

Деятельность государственных органов, предприятий, учреждений опирается на ресурсы организационного характера (политические, социальные, экономические, культурные и др.), которые представлены соответствующими государственными институтами.

Принципами организации и деятельности государственного аппарата являются общепринятые отправные нормы-идеи высочайшего авторитета, что служат императивными принципами, на основании которых происходит создание и функционирование государственных органов, осуществляется синхронность выполнения функций и задач государства.

К основным принципам организации и деятельности государственного аппарата относятся:

2) правовая законность, под которой понимается деятельность в пределах и в порядке, которая установлена законодательством; предоставление гражданам права обжаловать в суде решения государственных органов, требовать возмещения вреда, причиненного их незаконными действиями;

1) связанность государственного аппарата правами и свободами граждан, что основываются на достаточно сложном диалектическом сочетании интересов государства и человека, их балансе, гармонизации, согласовании, где уважение к человеку является приоритетной;

2) разделение государственной власти на исполнительную, законодательную и судебную, что имеет целью не допущения концентрации власти в руках какого-либо одного органа, класса или лица, предотвращения установления недемократического режима. При этом, каждая ветвь власти является достаточно самостоятельной и не зависит от других ветвей, придерживается правовых границ собственной компетенции и определенным образом защищена от неправомерного вмешательства в решение тех вопросов

, которые отнесены к ее компетенции, со стороны любых органов, предприятий, учреждений, должностных лиц, объединений граждан;

3) сочетание выборности высших органов государственной власти (главы государства, парламента) и назначаемости (назначение председателя областной или районной государственной администрации) ;

4) иерархическая соподчиненность органов и должностных лиц, что находит отражение в обязательности решений центральных органов исполнительной власти на всех уровнях сверху вниз;

5) сочетание коллегиальности и единоначалия, то есть коллегиальное обсуждение проектов решений и единоначалие руководителя органа в принятии решений и его персональная ответственность за них;

6) прозрачность, гласность. Данный принцип означает открытость и своевременную информированность общественности о своей деятельности,

кроме случаев принятия тайных решений, которые определены законом в связи с требованиями национальной безопасности страны;

7) научность. Данный принцип означает концептуальное обоснование государственной политики, осуществляемой центральными органами исполнительной власти, использования новейших достижений науки и техники, организационно-технических средств и информационных технологий;

8) учет общественного мнения, то есть сличение деятельности государственного аппарата с оценкой общественности в лице органов местного самоуправления и самоорганизации населения, предприятий, учреждений, отдельных граждан и их объединений;

9) профессиональная компетентность должностных лиц, которая означает способность осуществлять установленный конституцией, каким- либо другими законами и нормативными актами объем властных полномочий (прав и обязанностей) по выполнению функций и задач государства и нести ответственность за качество своей работы;

10) подконтрольность и ответственность, то есть отчетность за проведенную работу, ее контроль со стороны уполномоченных лиц и умение отвечать за ее частичное невыполнение, несвоевременность ее выполнения и т. д. ;

11) равный доступ к государственной службе, который закреплен в законе как незыблемое право гражданина, и стабильность кадров.

Государственному аппарату требуются специально подготовленные кадры чиновников-руководителей, которые имеют необходимую квалификацию и профессионализм. Прослойку людей, которые заняты на работе в аппарате государства, определяют как бюрократию (бюрократ - от греч. столоначальник) 31.

разделение задач между чиновниками, формально установленных правил и процедур. Бюрократия представляет собой иерархическую структуру со строгой дисциплиной, где власть не персонифицирована, а ее источником являются правила, которые определяют работу всего бюрократического аппарата.

В государственном учреждении существует штатный персонал сотрудников, которые являются государственными служащими; внутренняя структура и субординация; смета расходов, которая включается в соответствующий бюджет, дисциплина и правила внутреннего распорядка; наличие прав юридического лица; вхождение в соответствующую отраслевую систему с подчинением ее вышестоящему звену.

Надо отметить, что разнообразие задач предполагает следовательно, и существование различных государственных учреждений. Это могут быть государственные учреждения, которые непосредственно осуществляют те или иные оперативные, социальные, культурные и другие функции (например: государственные больницы, поликлиники, школы, университеты, дома культуры, библиотеки, театры, дома для престарелых и др.).

Поскольку круг этих учреждений достаточно широк, то надо отметить, что их правовой статус определяется многими законами и другими нормативно-правовыми актами. К учредительным документам учреждений законодательство не устанавливает единых требований. Какие-то учреждения действуют на основании устава, какие-то - на основании типового положения о данном виде организаций, а какие-то - в соответствии с положениями, утвержденными собственником (учредителем).

Следует сказать, что в отличие от остальных видов некоммерческих организаций учреждения не являются собственником своего имущества. Собственником имущества учреждения является его учредитель. Учреждения обладают ограниченным правом на переданное им имущество - правом оперативного управления. Учреждения, которые имеют имущество на праве оперативного управления, владеют, пользуются и распоряжаются им в пределах, который установлен законом, согласно целям своей деятельности и заданиям собственника, а также согласно назначению имущества.

В зависимости от организационно-правовой формы все существующие государственные учреждения подразделяются на типы. Здесь надо заметить, что в 2010 году был подписан Федеральный закон от 08. 05. 2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», который внес существенные изменения, которые были направленные на то, чтобы оптимизировать сети государственных и муниципальных учреждений. С 1 января 2011 года (вступление в действие закона) выделяют следующие типы государственных учреждений: автономные, бюджетные и казенные. Далее целесообразно рассмотреть основные характеристики правового статуса каждой из этих организационных форм.

Особенности правового положения бюджетных учреждений закреплены в статье 9. 2 Федерального закона от 12. 01. 1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях». Бюджетное учреждение представляет собой некоммерческую организацию, которая создана РФ, субъектом РФ или же муниципальным образованием для выполнения каких-либо работ или оказания каких-либо услуг с целью обеспечить реализацию предусмотренных законодательством РФ полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в области образования, науки, здравоохранения, культуры, занятости населения, социальной защиты, физической культуры и спорта, а также в каких-либо других сферах.

Бюджетное учреждение осуществляет деятельность, которая связана с выполнением каких-либо работ, оказанием каких-либо услуг, которые относятся непосредственно к его основным видам деятельности (в обязательном порядке указанным в учредительных документах) в ответствии с государственным (муниципальным) заданием, от выполнения которого оно не имеет права отказаться. Финансовое обеспечение выполнения этого задания осуществляется в виде субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы РФ.

Сверх установленного государственного задания, а также в случаях, определенных федеральными законами, в пределах установленного государственного задания бюджетное учреждение имеет право выполнять каких-либо работы, оказывать каких-либо услуги, которые относятся непосредственно к его основным видам деятельности и предусмотрены его учредительным документом, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании одних и тех же услуг условиях.

Бюджетное учреждение имеет право также осуществлять каких-либо другие виды деятельности, которые не являются основными видами деятельности, лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствующие указанным целям, при условии, что такая деятельность прописана в его учредительных документах.

Несомненно, положительным моментом рассматриваемых изменений является получение бюджетным учреждением права самостоятельного распоряжения средствами от деятельности, которая приносит доход и приобретении за счет этих доходов какого-либо имущества (п. 3 ст. 298 ГК РФ).

В соответствии с Гражданским кодексом РФ имущество бюджетного учреждения закрепляется за ним на праве оперативного управления. Бюджетное учреждение не имеет права без согласия собственника распоряжаться особо ценным движимым, а также недвижимым имуществом. В новой редакции ст. 120 Гражданского кодекса РФ установлено, что по обязательствам бюджетного учреждения собственник имущества бюджетного учреждения не несет ответственности.

Также было введено понятие крупной сделки по отношению к денежным средствам и иному имуществу, которым бюджетное учреждение

имеет право распоряжаться самостоятельно (в соответствии с законодательством). При этом крупная сделка может быть совершена бюджетным учреждением только с предварительного согласия учредителя бюджетного учреждения32.

Параметры крупной сделки определены в п. 13 ст. 9. 2 Закона о НКО, в соответствии с которым крупной сделкой признается сделка или несколько взаимосвязанных сделок, которая связана с распоряжением денежными средствами, отчуждением какого-либо иного имущества, а также с передачей такого имущества в пользование или в залог при условии, что цена такой сделки либо стоимость отчуждаемого или передаваемого имущества больше 10% балансовой стоимости активов бюджетного учреждения, определяемой по данным его бухгалтерской отчетности на последнюю отчетную дату, если уставом бюджетного учреждения не предусмотрена меньшая величина крупной сделки.

Надо отметить, что крупная сделка, которая совершена с нарушением указанных требований данного пункта, может быть признана недействительной по иску бюджетного учреждения или его учредителя, если будет доказано, что другая сторона в сделке знала или должна была знать об отсутствии предварительного согласия учредителя бюджетного учреждения.

Одновременно с этим, бюджетные учреждения не имеют права совершать сделки с ценными бумагами и размещать денежные средства на депозитах в кредитных организациях

Бюджетные учреждения осуществляет операции с поступающими средствами через лицевые счета, которые открываются в Федеральном казначействе или финансовом органе субъекта РФ. В то же время при расходовании средств бюджетным учреждением не предусмотрена смета доходов и расходов, что должно обеспечить большую мобильность финансово

-хозяйственной деятельности учреждения за счет устранения процедуры передвижки средств со статьи на статью и в пределах финансового года. В обязанность бюджетных учреждений входит обязанность вести реестры закупок, которые осуществляются без заключения договоров (контрактов), в порядке, который установлен бюджетным законодательством РФ для получателей бюджетных средств33.

В обязанность бюджетных учреждений (как и в обязанность государственных учреждений других типов) входит обязанность публиковать отчеты о своей деятельности и использовании закрепленного за ним имущества. Перечень сведений, которые должны содержаться в таких отчетах, устанавливается Правительством РФ или органом государственной власти субъекта РФ, или органом местного самоуправления.

Согласно п. 4 ст. 24 Закона о НКО, в интересах достижения целей, которые предусмотрены уставом, бюджетное учреждение может создавать какие-либо другие некоммерческие организации и вступать в ассоциации и союзы.

Необходимо отметить также то, что Законом № 83-ФЗ (ст. 16, п. 5) отменена статья 321. 1 Налогового кодекса РФ. Это, во-первых, дало возможность избежать достаточно распространенного в системе приносящей доход деятельности бюджетных учреждений налогового правонарушения, которое связано с распределением расходов по оплате коммунальных услуг, транспортных расходов, услуг связи, расходов по обслуживанию административно-управленческого персонала, расходов по всем видам ремонта основных средств между сметой бюджетных ассигнований и сметой средств от приносящей доход деятельности. Во-вторых, налогообложение бюджетных учреждений стало проводиться по единым правилам НК РФ, которые установлены для некоммерческих организаций.

ри этом несмотря на отмеченные ограничения, бюджетные учреждения в предполагаемом статусе выходят на более высокий уровень финансово-экономической самостоятельности и активности. В этих условиях квалификация и профессиональная компетентность их финансового менеджмента должна многократно повыситься.

Надо отметить, что у проводимой реформы несомненно, благая цель, а именно: улучшить обслуживание населения, повысить качество услуг в образовании и в других социально значимых сферах. У бюджетных учреждений в существовавшем правовом статусе наблюдалось отсутствие стимулов к оптимизации и росту эффективности, что, в первую очередь, было вызвано сметным финансированием от фактически сложившихся расходов34. Чтобы эти стимулы появились, в частности, трансформируются механизмы финансового обеспечения бюджетных учреждений с более широким объёмом прав - они будут переведены со сметного финансирования на субсидии в границах выполнения государственного задания. Им предоставляется право заниматься какой-либо деятельностью, приносящей доходы с поступлением этих доходов в самостоятельное распоряжение. А их права по распоряжению любым закреплённым за учреждением движимым имуществом, за исключением особо ценного, расширяются.

Таким образом, устраняется субсидиарная ответственность государства по обязательствам бюджетных учреждений с более широким объёмом прав.

Однако, именно этот аспект может стать значительной проблемой в деятельности бюджетных учреждений, поскольку государство или муниципалитеты, задерживая финансирование по каким-либо госзаказам, могут привести эти учреждения к банкротству.

С 1 января 2011 года для ряда государственных и муниципальных учреждений была введена новая организационно-правовая форма - казенное учреждение, которое представляет собой государственное (муниципальное)

учреждение, которое осуществляет оказание каких-либо государственных (муниципальных) услуг, выполнение каких-либо работ и (или) исполнение каких-либо государственных (муниципальных) функций с целью обеспечить реализацию предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение которого происходит за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы.

В обновленной редакцией статьи 161 Бюджетного кодекса РФ установлены особенности правового положения казенных учреждений. Надо отметить, что нормы статьи 161 «Особенности правового положения казенных учреждений» законопроекта распространяются на органы государственной власти, органы местного самоуправления и органы управления государственными внебюджетными фондами35.

В частности, часть 1 ст. 31 Закона № 83-ФЗ предусматривает создание федеральных казенных учреждений при помощи изменения типа таких федеральных государственных учреждений, как органы управления внутренними войсками, военные комиссариаты, органы управления войсками гражданской обороны, соединения и воинские части внутренних войск, а также других войск и воинских формирований; учреждения, исполняющие наказания, следственные изоляторы уголовно-исполнительной системы, учреждения, специально созданные для обеспечения деятельности уголовно- исполнительной системы, выполняющие специальные функции и функции управления; специализированные учреждения для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации; учреждения МВД РФ, Главного управления специальных программ Президента РФ, Федеральной миграционной службы, Федеральной таможенной службы, Федеральной службы безопасности РФ, Службы внешней разведки РФ, Федеральной службы охраны РФ, специальные, воинские, территориальные, объектовые подразделения федеральной противопожарной службы МЧС России, аварийно-спасательные формирования федеральных органов исполнительной власти; психиатрические больницы (стационары) специализированного типа с интенсивным наблюдением, лепрозории и противочумные учреждения.

Надо отметить, что финансовое обеспечение деятельности казенного учреждения происходит за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы РФ и на основании бюджетной сметы.

Казенное учреждение может осуществлять деятельность, приносящую доходы лишь в том случае, если такое право предусмотрено в его учредительном документе. При этом доходы, которые получены от указанной деятельности, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы РФ (п. 4 ст. 298 ГК РФ). Также, казенное учреждение не имеет права отчуждать или каким-либо другим способом распоряжаться имуществом без согласия собственника этого имущества, а операции с бюджетными средствами казенное учреждение обязано осуществлять через лицевые счета, которые открыты в соответствии с Бюджетным кодексом РФ. Казенное учреждение не вправе предоставлять и получать кредиты (займы), приобретать ценные бумаги, а также ему не предоставляются субсидии и бюджетные кредиты.

Автономное учреждение представляет собой некоммерческую организацию, которая создана Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения каких-либо работ, оказания каких-либо услуг с целью осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в областях науки, образования, культуры, здравоохранения, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в каких

-либо других сферах.

Федеральный закон от 03. 11. 2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» определяет правовое положение автономных учреждений. При

этом на автономные учреждения действие Закона о некоммерческих организациях не распространяется.

Автономное учреждение является юридическим лицом и от своего имени может приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде, открывать счета в кредитных организациях36.

Автономное учреждение. как и бюджетное учреждение, отвечает по своим обязательствам имуществом, которое находится у него на праве оперативного управления, кроме недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, которое закреплено за ним учредителем или приобретенных автономным учреждением за счет средств, которые выделены ему учредителем на приобретение этого имущества.

Однако, автономные учреждения, в отличие от бюджетных и казённых учреждений, имеют больший объём прав по распоряжению имуществом и бюджетными средствами, больший объем прав и возможностей по привлечению и использованию внебюджетных источников.

Виды деятельности автономного учреждения можно классифицировать на основной и иные.

К основному виду деятельности относится выполнение каких-либо работ или оказание каких-либо услуг с целью осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления в сферах образования, здравоохранения, культуры, науки, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в каких-либо других сферах (ст. 2 п. 1 Закона об автономных учреждениях).

Иные виды деятельности в Законе «Об автономных учреждениях» не конкретизируются, но к ним предъявляются два основных требования. Во-

первых, такие виды деятельности, указываются в уставе в обязательном порядке, а во-вторых, осуществляются постольку, поскольку это служит средством для достижения целей, ради которых автономное учреждение непосредственно создано.

Государственное задание для автономного учреждения создается и утверждается учредителем в соответствии с видами деятельности, которые устав относит к основной деятельности. Финансовое обеспечение основной деятельности осуществляется в виде субсидий из соответствующего бюджета и других источников, которые не запрещены федеральными законами.

Следует отметить, что автономное учреждение без согласия учредителя не имеет права распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, закрепленными за ним учредителем или приобретенными автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества37.

Остальным имуществом, включая недвижимое имущество, автономное учреждение имеет право распоряжаться самостоятельно. Автономное учреждение имеет право вносить денежные средства, а также другое имущество в уставный (складочный) капитал других юридических лиц или каким-либо другим образом передавать это имущество другим юридическим лицам.

Согласно статье 3 Закона об автономных учреждениях, земельный участок, который требуется для выполнения автономным учреждением своих уставных задач, предоставляется ему на праве постоянного (бессрочного) пользования.

Доходы автономного учреждения поступают в его самостоятельное распоряжение и используются им для достижения целей, ради которых оно создано, если другое не предусматривает Закон об автономных учреждениях. Собственник имущества автономного учреждения не вправе получать доходы от осуществления автономным учреждением деятельности и использовать имущество, закрепленное за автономным учреждением (ст. 2 п. 8, 9 Закона об автономных учреждениях).

В целом установленные условия деятельности приближают к автономным бюджетные учреждения. Однако, у автономных учреждений остается более высокий уровень финансово-хозяйственной самостоятельности, которая достигается путем открытия расчетного (а не лицевого) счета, а также возможности прямого приобретения имущества и, при определенных условиях, перехода на упрощенную систему налогообложения38.

Требуется также упомянуть об изменениях типа учреждений, которые, несомненно, будут происходить в процессе реформы финансирования государственных учреждений.

Изменение типа государственного или муниципального учреждения не является его реорганизацией. При изменении типа государственного или муниципального учреждения в его учредительные документы вносятся соответствующие изменения (п. 1 ст. 17 Закона о НКО).

С 12 мая 2010 года до 1 октября 2010 года решения о создании федеральных казенных учреждений посредством изменения типа федеральных бюджетных учреждений, а также об изменении типа федеральных казенных учреждений в целях создания федеральных бюджетных учреждений принимаются Правительством РФ (ч. 3 ст. 31 Закона № 83-ФЗ).

Изменение типа бюджетных учреждений с целью создания казенных учреждений, а также изменение типа казенных учреждений с целью создания

38 Диаконов В. В. Теория государства и права. Учебное пособие, 2014 [Электронный ресурс]

// Режим доступа: URL: http: //www. allpravo. ru/library/doc108p/instrum151/item2762. html. (дата обращения: 26. 02. 2017)

бюджетных учреждений после 1 октября 2010 года осуществляется в порядке, который предусмотрен ст. 17. 1 Закона о НКО (ч. 4 ст. 31 Закона № 83-ФЗ).

Изменение типа существующего бюджетного или казенного учреждения с целью создания автономного учреждения, а также изменение типа существующего автономного учреждения с целью создания бюджетного или казенного учреждения осуществляются в порядке, который установлен Законом об автономных учреждениях39.

Надо отметить, что реформа финансирования не оставила в стороне и вопросы налогообложения. Так, с 1 января 2011 года вступил в силу ряд корректировок, которые были внесены в часть вторую НК РФ и устанавливали особенности налогообложения государственных (муниципальных) учреждений. Так например, применительно к налогу на добавленную стоимость было внесено дополнение в п. 3 ст. 161 НК РФ, которое предусматривало, что при предоставлении на территории РФ казенными учреждениями в аренду федерального имущества налоговая база рассчитывается как сумма арендной платы с учетом НДС. В таком случае налоговыми агентами являются арендаторы указанного имущества, которые определяют налоговую базу по каждому арендованному объекту отдельно, рассчитывают и уплачивают в бюджет соответствующую величину налога, которую в будущем можно будет принять к вычету (п. 3 ст. 171 НК РФ).

К средствам целевого финансирования, которые не включаются в налоговую базу по налогу на прибыль, относятся доходы в виде лимитов бюджетных обязательств (бюджетных ассигнований), которые в установленном порядке доводятся до казенных учреждений, а также в виде субсидий, которые предоставляются бюджетным учреждениям и автономным учреждениям (пп. 14 п. 1 ст. 251 НК РФ).

Включению в налоговую базу также не подлежат доходы в виде средств, которые получены от оказания казенными учреждениями государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ), а также от исполнения ими иных государственных (муниципальных) функций (пп. 33. 1 п. 1 ст. 251 НК РФ). К расходам, которые не учитываются в целях налогообложения, отнесятся расходы казенных учреждений в связи с исполнением государственных (муниципальных) функций, в том числе с оказанием государственных (муниципальных) услуг (выполнением работ) (п. 48. 1 ст. 270 НК РФ).

С 01. 01. 2011 года автономные учреждения, так же как и бюджетные учреждения, имеют право уплачивать только квартальные авансовые платежи по налогу на прибыль (п. 3 ст. 286 НК РФ). Статья 321. 1 НК РФ, которая регулирует особенности ведения налогового учета бюджетными учреждениями, утратила силу. Казенные учреждения освобождаются от уплаты государственной пошлины, установленной главой 25. 3 НК РФ (пп. 1 п. 1 ст. 333. 35 НК РФ).

Изменения коснулись также и права применения специальных налоговых режимов. В настоящий момент казенные, автономные и бюджетные учреждения не имеют права применять систему налогообложения в виде единого сельхозналога (ЕСХН) (пп. 4 п. 6 ст. 346. 2 НК РФ). Казенные и бюджетные учреждения не имеют права применять упрощенную систему налогообложения (пп. 17 п. 3 ст. 346. 12 НК РФ). При этом для автономных учреждений такая возможность сохраняется.

Как показывает практика, бюрократии бывают весьма несовершенны, их деятельность сопровождается формализмом, карьеризмом, волокитой, стремлением к личной выгоде, протекционизмом, коррумпированностью, что дало основание для того, чтобы использовать этот термин в негативном смысле40.

Среди норм права отсутствует определение государственного учреждения, отражающего особенности его участия в публичных отношениях, не находят законодательного закрепления основы взаимоотношений между государственными учреждениями и органами исполнительной власти, в ведении которых они находятся.

Можно сделать вывод, что общий правовой статус государственных учреждений составляет совокупность его элементов, предусмотренных и урегулированных различными отраслями права. Особое место в структуре правового положения государственных учреждений отводится административно-правовому статусу последних.

Нормы, регламентирующие административно-правовой статус государственного учреждения, также многообразны и складываются из различных отраслей права.

Несмотря на достаточно полную регламентацию правового статуса государственных учреждений нормами гражданского и бюджетного законодательства, они являются недостаточными и непрофильными для определения административно-правового статуса учреждений, т. е. их правового положения в административных правоотношениях.

Стоит отметить, что административно-правовой статус государственных учреждений в настоящее время не имеет законодательного урегулирования.

Между тем большинство федеральных государственных учреждений и государственных учреждений субъектов РФ образуются соответствующими органами исполнительной власти, находятся в их ведении и являются активными и во многих случаях властвующими субъектами административных правоотношений.

Данное обстоятельство требует четкого определения места и роли государственных учреждений в административных правоотношениях, нормативного разграничения гражданско-правового и административно- правового статуса государственных учреждений как в науке административного права, так и в федеральном административном законодательстве.

Создание государственного учреждения регламентируется нормами гражданского и административного законодательства. Согласно ст. 123. 21 ГК РФ государственное учреждение может быть создано Российской Федерацией либо субъектом РФ. Создание государственного учреждения как вида некоммерческой организации также регулируется нормами Закона о некоммерческих организациях.

Процедура создания, реорганизации и ликвидации федеральных государственных учреждений закрепляется Постановлением Правительства РФ от 26 июля 2010 г. N 539 «Об утверждении Порядка создания, реорганизации, изменения типа и ликвидации федеральных государственных учреждений, а также утверждения уставов федеральных государственных учреждений и внесения в них изменений».

В соответствии с данным Постановлением федеральное учреждение может быть создано путем его учреждения или путем изменения типа существующего федерального учреждения. Согласно ст. 14 ПП РФ N 539, изменение типа федерального учреждения не является его реорганизацией. Решение об учреждении ФГУ, а также об изменении типа федерального учреждения в целях создания федерального казенного учреждения принимается Правительством РФ в форме распоряжения.

Таким образом, налицо несоответствие норм Закона о некоммерческих организациях (предусматривающих создание НКО в форме учреждения или реорганизации) нормам названного подзаконного акта (где создание ФГУ возможно путем его учреждения или путем изменения типа существующего федерального учреждения). В связи с этим предлагается внести соответствующие изменения в названные нормативные акты с целью обеспечения единого подхода в вопросах создания государственных учреждений. Правовой статус государственных учреждений регламентируется несколькими нормативными правовыми актами, причем некоторые акты распространяют действие своих норм на государственные учреждения лишь в части.

Так, например, после тщательного изучения Закона о НКО становится понятно, что положения о государственной регистрации НКО не распространяются ни на бюджетные, ни на казенные государственные учреждения. Об этом говорится в ч. 4. 1 и 4. 2 ст. 1 Закона о НКО. А к автономным учреждениям он вообще не применяется (ч. 5 ст. 1 Закона о НКО). И это в то время, когда этот же Закон устанавливает типологию государственных учреждений и содержит некоторые иные положения об их общем правовом статусе. Закон о государственной регистрации юридических лиц также не содержит прямого указания на виды организаций, государственная регистрация которых осуществляется в соответствии с его нормами.

Для того, чтобы преодолеть негативные проявления в работе государственной гражданской службы надо использовать демократические методы и стиль работы, систему специально разработанных реально действующих мер и механизмов, которые предназначены сдержать, обуздать бюрократизацию. К достаточно эффективным относятся следующие меры:

1) замещение должностей по конкурсу;

2) сокращение управленческого аппарата;

3) перевод управленческого аппарата на работу по контракту;

4) повышение патриотизма и профессионального уровня работников аппарата;

5) обеспечение гласности и контроля снизу;

6) лишение государственных служащих права принимать участие в коммерческой деятельности, с одновременным установлением для них высокого уровня заработной платы, что даст возможность заинтересованность их в честной службе (так называемая социально-правовая защищенность работников управленческого аппарата).

Государственный аппарат должен представлять инструмент органов власти, избранных и контролируемых народом.

Для того, чтобы повысить эффективность и качество функционирования государственного аппарата требуется, чтобы в основе его организации и деятельности была система принципов, которая соответствует международным (европейским) стандартам.

Таким образом, исследование действующего законодательства показало, что некоторые аспекты правового статуса государственных учреждений до сих пор остаются законодательно неурегулированными, а также проблемной стороной являются вопросы качества и эффективности работы государственных учреждений. Правовой статус государственных учреждений регламентируется несколькими нормативными правовыми актами, причем некоторые акты распространяют действие своих норм на государственные учреждения лишь в части.

Заключение

В заключении, в результате решения поставленных во введении задач можно отметить следующее.

Данная выпускная квалификационная работа посвящена исследованию понятия механизма государства, его структуры, принципов его эффективного функционирования и, в частности, значению и роли государственных учреждений. В работе представлена характеристика государственных органов, а также затронуты вопросы, которые связаны с их местом в составе механизма (аппарата) государства, их ролью и важностью в системе управления государством.

Механизм государства представляет собой систему специальных органов и учреждений, при помощи которых происходит процесс государственного управления обществом и защита его главных интересов. Механизм государства является той реальной организационной и материальной силой, располагая которой, государство осуществляет власть.

В результате проведенного анализа можно сделать вывод, что механизм государства является целостным, строго иерархичным, обладает специфическим субъектным составом, а также характеризуется специфичным материально-техническим обеспечением, предоставляемым государством.

Следует отметить, принципы государственного механизма обусловливают его специфику и, что самое главное, помогают выделить основные направления его работы. Это наиболее важные отправные начала, идеи и требования, лежащие в основе его построения и функционирования. Они раскрывают сущность, социальное содержание и назначение, основные цели и задачи государственного механизма.

На сегодняшний день выделяют пять основополагающих положений, на основе которых выстроена данная категория. Их количество может меняться в зависимости от конкретного теоретического взгляда на всю проблематику. Но классическая теория все равно берет свое.

В соответствии с её положениями основными принципами организации и всей деятельности механизма государства являются: субординация, гласность, законность, компетентность, профессионализм. Поэтому понятие механизма государства, структура механизма государства должны изучаться с учетом представленных особенностей.

Механизм современного Российского государства - это пронизанная едиными, законодательно закрепленными принципами, основанная на разделении властей, располагающая необходимыми материальными придатками система органов, посредством которой осуществляются задачи и функции государства.

Важной составляющей механизма государства являются государственные учреждения, статусы которых были определены федеральными законами №83-ФЗ и №174-ФЗ. Несмотря на отсутствие властных полномочий, государственные учреждения являются важной, неотъемлемой частью государственного аппарата, и следует их отличать от органов государства, но нельзя противопоставлять друг другу, поскольку все они являются государственными организациями, которые действуют в единстве и взаимосвязи. Все три типа учреждений создаются в целях обеспечения реализации полномочий органов государственной власти или местного самоуправления. Если соответствующего полномочия у органа государственной власти или местного самоуправления нет, создание учреждения невозможно.

Разнообразие задач предполагает существование различных государственных учреждений. Во-первых, это могут быть государственное учреждение, непосредственно осуществляющие те или иные оперативные культурные, социальные и иные функции (государственные поликлиники, больницы, школы, университеты, библиотеки, дома культуры, театры и др.). Во-вторых, в широком смысле слова государственное учреждение являются органы исполнительной и судебной власти, осуществляющие соответственно управление и разрешение дел по своей сфере ведения (любые министерства, комитеты, суды, прокуратуры и т. д.) В-третьих, к государственным учреждениям можно отнести штатные аппараты, обслуживающие органы законодательной власти РФ и субъектов РФ и обеспечивающие их функционирование, документооборот, рассмотрение обращений граждан и организаций.

Исследование действующего законодательства показало, что некоторые аспекты правового статуса государственных учреждений до сих пор остаются законодательно неурегулированными, а также проблемной стороной являются вопросы качества и эффективности работы государственных учреждений.

Правовой статус государственных учреждений регламентируется несколькими нормативными правовыми актами, причем некоторые акты распространяют действие своих норм на государственные учреждения лишь в части.

С целью устранения данных проблем, необходимо принять Федеральный закон «О государственных (муниципальных) учреждениях», в котором необходимо закрепить понятие государственного учреждения, отражающее его специфику как участника различных правоотношений; определить виды государственных учреждений, их задачи, функции, принципы деятельности, права и обязанности в различных сферах, порядок создания, реорганизации, изменения типа, государственной регистрации и ликвидации, правовые основы взаимодействия с органами государственной власти, а также ответственность. Принятие такого Закона обеспечит единообразие правового регулирования деятельности государственных учреждений, а также упростит поиск нормативного материала, регулирующего основные элементы правового статуса государственных учреждений.

Принятый федеральный закон от 8 мая 2010 г. №83-ФЗ призван решить комплекс вопросов связанных с деятельностью государственных учреждений. Однако для начала его работы необходимо принятие порядка 80 правовых документов федерального и регионального уровней. Так, органам государственной власти субъектов Российской Федерации необходимо разработать нормативные документы: об утверждении условий и порядка формирования государственного задания и порядок финансового обеспечения выполнения этого задания бюджетными учреждениями субъектов Федерации (в том числе муниципальными) ; о порядке определения видов особо ценного движимого имущества, в отношении бюджетных учреждений субъектов РФ; о порядке принятия решения о создании бюджетного и казенного учреждения субъекта РФ в результате его учреждения; о порядке утверждения устава бюджетного и казенного учреждения субъекта РФ и о порядке внесения изменений в него; о порядке принятия решения о реорганизации и ликвидации (и порядке ее проведения) бюджетных и казенных учреждений; о порядке изменения типа бюджетного учреждения субъекта РФ в целях создания казенного учреждения, а также изменения типа казенного учреждения субъекта РФ в целях создания бюджетного учреждения и т. д. Только после утверждения всех указанных документов возможно будет дать оценку эффективности принятого закона, его возможности решить назревшие проблемы в области работы государственных учреждений в Российской Федерации.

Вместе с тем остаётся большое поле деятельности в сфере совершенствования и реформирования механизма государства и государственных учреждений в частности.