Організаційно-економічний механізм державного регулювання розвитку загальної середньої освіти в Україні

Размещено на http: //www. allbest. ru/

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ ДЕРЖАВНИЙ АГРАРНО-ЕКОНОМІЧНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата наук з державного управління

25.00.02 - механізми державного управління

Організаційно-економічний механізм державного регулювання розвитку загальної середньої освіти в Україні

Карпеко Надія Миколаївна

Дніпро 2017

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Національному університеті цивільного захисту України.

Науковий керівник: кандидат наук з державного управління ПОМАЗА-ПОНОМАРЕНКО Аліна Леонідівна, Національний університет цивільного захисту України, провідний науковий співробітник наукового відділу з проблем управління у сфері цивільного захисту навчально-науково-виробничого центру.

Офіційні опоненти: доктор наук з державного управління, доцент СИЧЕНКО Віктор Володимирович,

Дніпропетровський державний аграрно-економічний університет, завідувач кафедри менеджменту організацій,

Заслужений працівник освіти України;

кандидат наук з державного управління, доцент ПОСТУПНА Олена Вікторівна, Харківський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України,

доцент кафедри соціальної і гуманітарної політики.

Захист відбудеться «03» березня 2017 р. о 10.00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 08.804.04 Дніпропетровського державного аграрно-економічного університету за адресою: 49600, м. Дніпро, вул. С. Єфремова, 25.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Дніпропетровського державного аграрно-економічного університету за адресою: м. Дніпро, вул. С. Єфремова, 25.

Автореферат розісланий « 27 » січня 2017 р.

Учений секретар спеціалізованої вченої ради Л. С. Безугла

1. ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. До сфери освіти сьогодні звернена увага багатьох науковців теоретиків і практиків державного управління. Тільки держави, що мають у розпорядженні високоефективну систему освіти, яка відповідає сучасним вимогам, можуть увійти до числа розвинених країн сучасного світу. Практично в усіх країнах, що демонструють високі темпи економічного зростання, пріоритетним напрямом є розвиток освіти.

Для того, щоб правильно сприймати, аналізувати й оцінювати інформацію, людина повинна мати достатній інтелект і необхідний комплекс знань. Основи для цього закладаються саме на рівні загальної середньої освіти, що висуває все більш високі вимоги до загальноосвітніх установ.

Дослідження організаційно-економічного механізму державного регулювання в загальній середній освіті набуває особливої актуальності в наші дні, коли не припиняються дискусії з приводу реформи (чи модернізації) системи освіти. Вони ведуться як серед управлінців-практиків (не лише системи освіти), так і в академічних кругах. При цьому багато пропозицій з приводу реформування галузі вимагають ретельного критичного аналізу.

Основні розбіжності торкаються таких напрямів реформування організаційно-економічного механізму в загальній середній освіті, як зміна статусу освітніх установ, перехід до нових нормативів і стандартів фінансування. При цьому основне обґрунтування зазначених проблем знаходиться в площині впровадження нових економічних європейських відносин у систему освіти.

Саме тому особливо актуальним стає дослідження всіх складових системи загальної середньої освіти - планування, оцінювання, прогнозування - як на національному, так і на регіональному рівнях.

Пошук ефективних механізмів державного регулювання загальної середньої освіти, оптимального розподілу повноважень між різними рівнями управління є предметом постійної уваги теоретиків і практиків державного управління. Серед зарубіжних учених, які досліджували проблемні питання розвитку освіти, можна назвати Ф. Альтбаха, Г. Беккера, Е. Денісона, Дж. Кендріка, Дж. Тулі, Л. Кроксфорд, Я. Мінсера, Д. Олдермена, П. Скотта, Ф. Ван Вагта, Дж. Вайса, Б. Кларка, К. Моррісона та інших.

Важливі аспекти діяльності навчальних закладів, у тому числі проблеми розвитку механізмів державного управління освітою в Україні та їх функціонування в ринкових умовах, аналізують такі науковці, як В. Андрущенко, О. Васильєва, О. Дацій, С. Домбровська, М. Згуровський, А. Кобець, І. Лопушинський, В. Луговий, П. Надолішний, В. Огаренко, Л. Полякова, І. Приходько, В. Сиченко, М. Степко, Т. Фініков, С. Шевченко та інші.

Теоретичному осмисленню проблем функціонування освітньої системи в умовах становлення економічних європейських відносин в Україні та державно-управлінських механізмів присвячені наукові напрацювання В. Авер'янова, Л. Антошкіної, Г. Атаманчука, В. Бакуменка, О. Волкова, Л. Гриневич, Д. Дзвінчука, Н. Нижника, В. Тертички, В. Ткаченка, В. Токовенко та інших.

Незважаючи на досить широкий спектр досліджень з окресленої теми, досі відсутні наукові праці, у яких би комплексно розглядалися науково-теоретичні засади розробки та функціонування механізмів державного регулювання загальної середньої освіти. Категорії, закономірності, принципи, методи, системи, класифікація у сфері підготовки молоді практично не розроблені. Дослідники зосереджують увагу переважно на окремих проблемах. Саме тому потребує наукового вивчення з позицій державного регулювання організаційно-економічний механізм загальної середньої освіти.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертацію виконано в межах науково-дослідної роботи «Розробка наукових основ державного управління у сфері безпеки ринку соціально-економічних послуг України з точки зору цивільного захисту» (державний реєстраційний номер 0112U002587), що розробляється навчально-науково-виробничим центром Національного університету цивільного захисту України. Конкретно дисертантом досліджено організаційно-економічний механізм державного регулювання у сфері загальної середньої освіти й проаналізовано напрями його вдосконалення.

Мета й завдання дослідження. Метою дослідження є розробка теоретичних засад і практичних рекомендацій щодо вдосконалення організаційно-економічного механізму державного регулювання розвитку загальної середньої освіти в Україні.

Для досягнення зазначеної мети поставлено такі завдання:

– систематизувати теоретичні засади організаційно-економічного механізму в системі загальної середньої освіти;

– на основі системного й концептуально-порівняльного підходів оцінити стан і проблеми державного регулювання загальної середньої освіти України;

– проаналізувати міжнародний досвід економічного розвитку механізмів у загальній середній освіті;

– визначити регламентацію організаційно-економічного механізму в загальній середній освіті України;

– розкрити особливості організаційно-економічного механізму в загальній середній освіті в сільській місцевості;

– окреслити структурно-функціональні аспекти державного регулювання у сфері вивчення вітчизняного досвіду реформування організаційно-економічного механізму в загальній середній освіті;

– сформувати стратегічні напрями удосконалення організаційно-економічного механізму в загальній середній освіті.

Об'єкт дослідження - державна загальна середня освіта України.

Предмет дослідження - організаційно-економічний механізм державного регулювання розвитку загальної середньої освіти в Україні.

Методи дослідження. Для реалізації мети й завдань дослідження використовувалася сучасна наукова методологія, заснована на принципах: переходу від абстрактного до конкретного, єдності початку дослідження й початку розвитку об'єкта, збігові логічного й історичного, збіжності законів розвитку об'єкта й законів його пізнання тощо. В основу методології дослідження було покладено системний підхід, методологічна специфіка якого відзначається тим, що він дозволив визначити об'єкт державного регулювання у сфері загальної середньої освіти з позиції його цілісності та розкрити сутність механізмів, що її забезпечують, а також типологізувати зв'язки, притаманні цьому складному об'єктові, і поєднати їх у єдину теоретичну картину. Автором використано низку наукових методів, а саме:

- соціологічний метод, що застосовувався для більш точного виміру й оцінювання процесів формування та взаємного впливу систем реформування освітніх кластерів;

- гіпотетико-дедуктивний метод, який став необхідним при формуванні методології дисертаційного дослідження і дав змогу сформувати гіпотезу дослідження, побудувати евристичні моделі державного регулювання економічного механізму загальної середньої освіти України. Дедуктивний доказ висунутої гіпотези дослідження не тільки підтвердив правильність формування його методології, справедливість висновків, а й дав можливість також верифікувати практичні рекомендації з удосконалення функціонування та розвитку об'єкта, що досліджувався;

- структурно-функціональний аналіз, сутність якого полягає у виділенні елементів системи розвитку та подальшого удосконалення загальної середньої освіти України;

- діалектичний підхід і системний метод, на основі яких у загальному механізмі державного управління обґрунтовано та розкрито сутнісні особливості, які впливають на процес модернізації державного регулювання організаційно-економічного механізму загальної середньої освіти України;

- низка порівняльних методів, що дали можливість здійснити аналіз інструментів і механізмів державного управління розвитком загальної середньої освіти в Україні;

- статистичний метод, що дозволив оцінити сучасний стан функціонування об'єкта, що досліджувався;

- прогностичний метод, за допомогою якого визначено більш віддалені перспективи розвитку об'єкта, що досліджувався.

Інформаційно-фактологічною базою дослідження є: закони України, укази Президента України, нормативні акти Кабінету Міністрів України; аналітичні матеріали Міністерства освіти і науки України, статистична інформація Державної служби статистики України тощо.

Наукова новизна одержаних результатів полягає у вирішенні наукового завдання розвитку теоретичних засад й обґрунтування науково-прикладних рекомендацій щодо розробки та впровадження дієвих форм і методів державного регулювання організаційно-економічного механізму загальної середньої освіти України.

Найбільш вагомими науковими результатами дисертаційного дослідження є такі:

уперше:

- визначено й обґрунтовано стратегічні напрями удосконалення організаційно-економічного механізму державного регулювання у сфері загальної середньої освіти, що спрямовані на удосконалення роботи регіональних департаментів (управлінь, відділів тощо) освіти й науки, фінансового, матеріально-технічного та іншого забезпечення розвитку такої сфери й раціоналізацію використання необхідних для цього ресурсів шляхом впровадження принципів субсидіарності, ефективності й інституційності, а також підтримки надання високоякісних загальноосвітніх послуг населенню для формування в нього інтелектуальних, соціальних, ціннісних і ситуативних компетентностей;

удосконалено:

- визначення регламентації організаційно-економічного механізму в загальній середній освіті України, що полягає у встановленні державою нормативів фінансування загальноосвітніх установ за умови забезпечення їх регіонального наповнення, які мають ураховувати специфіку цих установ, підвищувати якість освітніх послуг, що ними надаються, і становити підґрунтя для розробки та реалізації цільових програм у зазначеній сфері;

- методику оцінювання стану організаційно-економічного механізму державного регулювання загальної середньої освіти України, що передбачає використання системного й концептуально-порівняльного підходів, згідно з якими доцільно застосовувати абсолютні, відносні показники та показники доданої вартості, а також модель оцінювання та фінансування цієї сфери за результатами;

- структурно-функціональне забезпечення державного регулювання у сфері загальної середньої освіти в контексті реформування його організаційно-економічного механізму, концепт якого становить розмежування основних управлінських функцій різних рівнів такого регулювання, ключовим серед яких визнано місцевий. На цьому рівні мають активно реалізовуватися перспективні форми територіального співробітництва щодо забезпечення розвитку такої сфери на основі спільних інтересів і цілей (делегування одній територіальній громаді виконання завдань від іншої громади у цій сфері з передаванням певних ресурсів, реалізація спільних проектів, спільне утримання й фінансування відповідних установ комунальної власності тощо);

дістали подальшого розвитку:

- систематизація теоретичних засад організаційно-економічного механізму державного регулювання в системі загальної середньої освіти, що дозволило визначити можливі синергетичні ефекти, які відбивають інтегральну характеристику економічних, соціальних, педагогічних та інших кінцевих результатів при відтворенні знань, що передбачає надання такою системою освіти соціально значущого блага, насамперед, на безоплатній основі, яке відзначається дифузійним й узагальненим характером і повинно відповідати вимогам часу та потребам суспільства;

- узагальнення закордонного досвіду розвитку організаційно-економічного механізму в загальній середній освіті й обґрунтування напрямів його адаптації в Україні з використанням засадничих міжнародних принципів освіти при формуванні вітчизняної державної освітньої політики: навчання соціальному співіснуванню; отриманню знань; функціональним компетентностям та інноваційному мисленню; навчання, зокрема в межах освітніх програм стартапу; повноцінному та ефективному використанню набутих знань з метою підвищення власного добробуту й економічного розвитку держави; навчання збереженню традицій, цінностей вітчизняної історії і культури; забезпечення повсюдності впровадження е-освіти на базовому рівні та державно-громадського управління системою освіти такого рівня;

- сутність і особливості організаційно-економічного механізму в загальній середній освіті в сільській місцевості, що вказують на необхідність розробки й реалізації проектів щодо підтримки функціонування та розвитку системи такої освіти на засадах публічно-приватного партнерства, зокрема встановлення, правове визнання та легітимізація взаємозв'язків між усіма зацікавленими учасниками цієї системи, забезпечення розподілу функцій, ризиків і відповідальності між ними, залучення державними й місцевими органами влади інвестицій в об'єкти освітньо-гуманітарної інфраструктури, створення соціокультурних центрів на базі шкіл тощо.

Практичне значення одержаних результатів. Основні ідеї та висновки дослідження доведено до конкретних положень, методик і рекомендацій. Вони можуть бути використані в практичній діяльності органами державного управління на загальнонаціональному та регіональному рівнях, зокрема під час планування роботи установ загальної середньої освіти України.

Матеріали дисертації можуть також використовуватися в навчальному процесі при підготовці фахівців освітньо-кваліфікаційного рівня «магістр», у системі перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування, при підготовці методичних матеріалів, лекцій та практичних занять з публічного управління та адміністрування. Запропоновані в дисертації положення, висновки і рекомендації мають практичне значення, що підкреслюється:

Актом впровадження результатів у Національному університеті цивільного захисту України, в якому зазначається, що пропозиції автора використовуються при викладанні дисциплін «Державна політика: аналіз та механізми впровадження» та «Управління соціальним і гуманітарним розвитком» за програмою підготовки магістрів державного управління у Національному університеті цивільного захисту України (акт №3 від 17.05.16), довідкою про впровадження Харківської міської ради (довідка про впровадження №23/07 від 29.04.16); та довідкою про впровадження у роботу Департаменту науки і освіти Харківської обласної державної адміністрації, в якій зазначено, що результати дослідження можуть бути використані в роботі Відділу дошкільної, загальної середньої, колекційної та позашкільної освіти (довідка про впровадження №67 від 25.04.16).

Особистий внесок здобувача. Дисертаційне дослідження є самостійною науковою працею. Висновки та результати, у тому числі й ті, що характеризують наукову новизну, сформульовані й отримані здобувачем особисто. У роботі не використані ідеї А. Л. Помази-Пономаренко, у співавторстві з якою підготовлені дві наукові праці.

Публікації. Основні положення дисертації викладено автором у наукових публікаціях, 7 статей (з них 6 у фахових наукових виданнях), 5 тез доповідей у матеріалах науково-практичних конференцій. Загальний обсяг публікацій становить 3.75 д.а

Структура дисертації. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел (197 найменування). Загальний обсяг роботи - 216 сторінок, з них 195 сторінок - основний текст.

Апробація результатів дисертації. Основні положення дисертації пройшли апробацію на Міжнародних та Всеукраїнських наукових і науково-практичних конференціях, а саме: V Міжнародній науково-практичній конференції «Інформаційний простір. Українські реалії: досвід трансформацій» (м. Хелм, Польща, 28.11.2015 р.), І Міжнародній науково-практичній конференції «Забезпечення промислової та цивільної безпеки в Україні та світі» (м. Луцьк, 19-21.05.2016 р.), Всеукраїнській науково-практичній конференції «Правові, управлінські та економічні аспекти трансформації сучасного громадянського суспільства» (м. Київ, 25.03.2016 р.), Всеукраїнській науково-практичній конференції «Державне управління у сфері цивільного захисту: наука, освіта, практика» (м. Харків, 28-29.04.2016 р.), Всеукраїнській науково-практичній конференції «Проблеми техногенно-екологічної безпеки: освіта, наука, практика» (м. Харків, 24.11.2016 р.), ІІ Всеукраїнській науково-практичній конференції з міжнародною участю «Дистанційне навчання- старт із сьогодення в майбутнє»(м. Харків, 19.05.2016 р.).

2. ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження, визначено стан її наукової розробки, з'ясовано зв'язок з науковими програмами, планами, темами, визначено мету, завдання, об'єкт, предмет і методи дослідження, розкрито наукову новизну та практичне значення одержаних результатів, наведено відомості про їх апробацію та оприлюднення.

У першому розділі «Теоретичні засади організаційно-економічного механізму в системі загальної середньої освіти» визначено соціально-економічну природу системи освіти, окреслено за допомогою системного аналізу розвиток системи загальної середньої освіти України, проаналізовано міжнародний досвід розвитку організаційно-економічного механізму в загальній середній освіті.

Як показав зроблений аналіз системи загальної середньої освіти, що існує, ця система перебуває в стані, який не задовольняє вимог, що постають перед нею в умовах укріплення української державності, культурного та духовного відродження народу. Це проявляється перш за все у невідповідності загальної середньої освіти запитам особистості та суспільним потребам на рівні сучасних світових досягнень людства; у падінні соціального престижу освіченості та інтелектуальної діяльності; бюрократизації всіх ланок освітньої системи.

Не випадково Міністерство освіти і науки України стратегічними завданнями реформування загальної середньої освіти вбачає такі кроки:

· необхідність відродження національної системи загальної середньої освіти як важливішої ланки виховання освіченої й творчої особистості, становлення її морального й фізичного здоров'я, забезпечення пріоритетності розвитку особистості дитини, відтворення й трансляції культури й духовності в усій різноманітності вітчизняних і світових зразків;

· виведення державної системи загальної середньої освіти на рівень освіти розвинених країн світу шляхом якісного реформування її концептуальних, структурних й організаційних засад; децентралізації в освітній сфері; глибокої демократизації традиційних навчально-виховних закладів; формування багатоваріативної інвестиційної політики в галузі освіти, зокрема публічно-приватної.

У дослідженні наголошується на тому, що удосконалення системи загальної середньої освіти є тією категорією державного управління, яка інтегрує інші види розвитку в суспільстві - соціально-економічний розвиток держави, розвиток людини, інституційний розвиток. Оптимальне функціонування та своєчасне виважене удосконалення системи освіти базового рівня можна визначити як «стимул» для її розвитку в цілому (тобто й інших рівнів). Для забезпечення реформування сучасної системи загальної середньої освіти основними зовнішніми проблемами є удосконалення підготовки та перепідготовки педагогічного персоналу, наявна інфраструктура навчальних закладів тощо. На розв'язанні цих проблем має зосереджувати увагу як державне управління, так і публічне адміністрування освітою. Крім того, глибинним фактором удосконалення системи загальної середньої освіти є синтез культури соціуму й організаційно-економічного механізму освіти.

Результати теоретичного та емпіричного дослідження системи загальної середньої освіти свідчать, що вона набуває все більшого значення в міру становлення постіндустріального та інформаційного суспільства, виконуючи важливу економічну функцію підвищення освітнього потенціалу країни в цілому та населення зокрема. При цьому необхідно привести зміст освітнього процесу відповідно до нових вимог сучасності; підвищити рівень базових знань, умінь і навичок, забезпечивши функціональну компетентність молодого населення, яка відповідає умовам глобалізації та посилює свій вплив; створити необхідні умови для розвитку людського капіталу відповідно до вимог нової економіки знань.

Історія багатьох країн показує, що, незважаючи на важкі економічні потрясіння, інститут освіти залишається відносно найбільш стійким. Право на освіту є одним з найважливіших прав людини, що створює передумови для розвитку особистості. У той же час з розвитком окремих осіб розвивається і суспільство в цілому. У розвинених країнах нині вважається загальновизнаною необхідність вкладання державних коштів в систему загальної середньої освіти. При цьому приватні канали фінансування вітаються, але не розглядаються як основні. В усіх розвинених країнах суспільство вважає уряд відповідальним за фінансування системи загальної середньої освіти.

Проаналізувавши досвід розвинених країн, констатуємо, що держава зобов'язана оплачувати повністю освітні послуги, фінансуючи освітні установи, проте перспективним є впровадження форм державно-приватного партнерства. Основні тенденції розвитку загальної середньої освіти проявляються в окремих країнах по-різному, при цьому загальною є відповідальність держави за їх функціонування і безкоштовність для учнів. Необхідно розвивати державний ринок освітніх послуг з урахуванням загальносвітових тенденцій підвищення значення бюджетного фінансування освітніх установ. Слід враховувати, що бюджетне фінансування є найважливішим джерелом фінансування системи загальної середньої освіти.

У другому розділі «Регламентація організаційно-економічного механізму в загальній середній освіті України» розглянуто особливості організаційно-економічного механізму в загальній середній освіті в сільській місцевості, визначено основні напрями забезпечення фінансово-господарської самостійності загальноосвітніх установ, систематизовано на основі структурно-функціонального аналізу вітчизняний досвід реформування організаційно-економічного механізму в загальній середній освіті.

Зроблений у другому розділі дисертаційного дослідження аналіз показав, що будь-яка сільська школа є об'єктом дії соціально-економічних, природних і культурних умов регіонів, поділ яких згідно з останніми законодавчими нововведеннями відбувається на макро- і мікро-. Її стан багато в чому визначається регіональною освітньою, соціальною, економічною, молодіжною, інвестиційною та податковою політикою. Якщо в містах роль містобудівного чинника відіграють підприємства, що забезпечують зайнятість основної частини працездатного населення, то в сільській місцевості, населення якої багато в чому перейшло на самозабезпечення, роль утворюючого чинника відіграє школа. У селі саме в школі відбуваються процеси осмислення нових цінностей суспільства, збереження та відтворення історико-культурних традицій, оскільки сьогодні гостро стоїть питання про його виживання та забезпечення безпечного й гідного рівня життя. З огляду на це встановлено, що вкрай важливим є формування в сільській місцевості соціокультурних центрів на базі шкіл.

Стратегічний розвиток сільської школи ми бачимо як керовану еволюцію мережі сільських освітніх установ. При цьому ми вважаємо, що школа повинна стати ключовим, інтегруючим елементом у створенні сільських соціокультурних центрів, сполучною ланкою, що об'єднує інші галузі (спорт, культуру, охорону здоров'я).

На нашу думку, сьогодні реструктуризацію мережі загальноосвітніх установ у сільській місцевості слід проводити за двома напрямами, а саме:

· зовнішні структурні зміни - об'єднання шкіл, філіалізація, зміна рівня деяких шкіл, використання шкільних автобусів (у певних межах);

· внутрішні структурні зміни - зміна ролі сільської школи, зокрема створення на її базі соціокультурного центру, що містить і клуб, і бібліотеку, і спортивний зал тощо.

Стратегічний розвиток сільської школи за вказаними напрямами вимагає вирішення проблем нормативно-правового та фінансового характеру. Необхідно не лише розробити відповідні типові положення, але й здолати відомчу роз'єднаність. Необхідно враховувати особливості сільської школи при розробці нормативно-правових актів щодо ліцензування, атестації й акредитації освітніх установ, податковому обліку, взаємодії з позабюджетними фондами тощо.

Ми вважаємо також за необхідне розробити мінімальний норматив матеріально-технічного оснащення сільської школи й забезпечити його фінансове наповнення спеціальною регіональною програмою, а також за рахунок додаткових зовнішніх (меценатських) вкладень. Це зможе підтримати матеріальну базу сільської школи.

Виходячи з соціально-економічних особливостей регіону, нами виявлено декілька моделей сільської школи, інтегрованої з об'єктами сільського соціуму і культурно-освітньої роботи, що є центром на селі. Узагальнюючою ознакою таких моделей є робота загальноосвітньої школи як соціокультурного центру села й навіть мікрорайону. Усі моделі припускають інтеграцію діяльності освітніх установ з установами соціальної сфери, культури, додатковою освітою, господарствами, розташованими в мікросоціумі, проте дещо відрізняються організацією такої взаємодії і акцентами, що розставляються.

Перша з таких моделей - «Школа - соціокультурний центр села» - передбачає перетворення школи на базову, єднальну ланку структурних підрозділів різних відомств, що функціонують у цьому населеному пункті. Така модель може мати різне організаційно-правове оформлення і служить підвищенню якості й доступності різних форм освіти, створюючи при цьому позитивний екстернальний ефект на сільське середовище.

Модель «Школа - соціокультурний центр села» має різні варіанти свого правового оформлення. Школа при цьому отримує новий структурний підрозділ, який організовує таку взаємодію і забезпечує роботу не лише з дітьми, але й у цілому з сільським соціумом. Соціокультурні центри окрім установ освіти можуть включати музичні школи, спортивні клуби, установи додаткової освіти, кабінети системи охорони здоров'я (наприклад, кабінети логопедів тощо). При реалізації цієї моделі найбільш складними є проблеми міжвідомчої взаємодії.

Результатом діяльності сільської школи як соціокультурного центру села в різних формах стає підвищення ефективності використання бюджетних коштів, що виділяються на функціонування соціальної сфери району, унаслідок підвищення якості освіти й задоволення освітніх і культурних потреб населення сільської місцевості.

Функціонування сільської школи як соціокультурного центру села, природно, змінює зміст, структуру й організацію її діяльності. Метою діяльності школи як соціокультурного центру села є повноцінне задоволення освітніх і культурних потреб жителів села, що, насамперед, вчаться, на основі ефективного використання матеріально-технічної бази всіх культурних, соціальних, господарських і громадських організацій соціуму.

Зміна структури діяльності сільської школи досягається шляхом співпраці з різними установами соціально-культурної сфери, організаціями та підприємствами. Обов'язковою умовою успішної діяльності школи в новій якості є широке залучення громадськості до управління нею. Таким чином, основою організації діяльності сільської школи як соціокультурного центру села є принципи державно-громадського управління освітою. Ця модель дозволяє інтегрувати зусилля різних відомств на базі установи освіти й відбиває тенденції розвитку сільських шкіл, що природно складаються, наявні ресурси підвищення ефективності освіти в сільській школі.

Друга модель - кооперація ресурсів територіальних громад, сільських загальноосвітніх установ - дозволяє не лише інтегрувати зусилля безпосередньо цих громад і установ, але й залучати до спільної діяльності інші громади й установи соціально-культурної сфери та освітні організації. Відсутність у мікрорайоні великої школи, здатної стати потужним соціокультурним центром села, дає можливість зайняти такі позиції об'єднанню невеликих шкіл, забезпечуючи достатній контингент для ефективного освітнього процесу в спільній діяльності.

Цю модель можна розглядати і як асоціацію самостійних юридичних осіб, орієнтованих на горизонтальне партнерство, на територіальне співробітництво на основі спільних інтересів і цілей. У цій моделі створюється як координуюча структура установ, що кооперуються, структурний підрозділ при одній з шкіл, проте відсутнє яке-небудь ієрархічне адміністративне підпорядкування. Стосунки будуються на договірній основі, при цьому розділені функції між різними освітніми установами. Єдиний освітній простір створює можливості для координації і спільного удосконалення освітніх програм для учнів і педагогів, об'єднання ресурсів (економічних, педагогічних, методичних, соціальних). Також створюється можливість для індивідуалізації освітніх програм. Перспективним є, на наш погляд, впровадження положень Закону України «Про співробітництво територіальних громад» (2014 р.). Оскільки в ньому закріплені такі форми співпраці територіальних громад сіл, селищ, міст, як координація діяльності суб'єктів співробітництва (виконання спільних проектів, заходів), спільне утримання й фінансування відповідних установ і закладів комунальної форми власності тощо. Разом із тим, можемо зазначити, що поки що зазначені законодавчі норми ще «не запрацювали» на практиці, більше того, мають декларативний характер. Проте ситуація в цьому плані може змінитися на краще, коли відбудеться остаточне добровільне об'єднання громад в Україні, запроваджене 2015 року відповідним Законом України «Про добровільне об'єднання територіальних громад».

Ця модель відбиває сучасні уявлення про мережеве партнерство й є найбільш актуальною в умовах близько розташованих невеликих громад та середніх і основних загальноосвітніх установ. Це мережева горизонтальна модель, мета якої горизонтальна співпраця, об'єднання інтелектуальних, методичних, економічних та інших ресурсів.

Кооперація ресурсів досягається і за допомогою добровільного перетворення початкових шкіл у філії великої середньої загальноосвітньої установи - реалізації моделі філіалізації шкіл. Спільна діяльність таких установ не лише підвищує якість освітнього процесу в малих установах, але й позитивно впливає на соціокультурне середовище сіл, у яких вони розташовані. Відзначимо, що реалізація такої моделі доцільна для початкових малокомплектних шкіл, що мають невеликий (менше 10 педагогів) кадровий склад.

Таблиця 1 Еволюція механізмів планування і фінансування

У макроекономічному плані тенденція ліквідації податкових пільг загальноосвітнім установам зумовлює зменшення кількості інвестицій у сферу освіти і ще більше падіння частки ВВП, у тому числі регіонального, що направляється власне на освітній процес. Відтак, імовірне збільшення загального обсягу засобів, спрямованих суспільством (насамперед, приватними сектором) у сферу освіти, може буде фактично «з'їдено» податками і додатковими витратами на ведення бухгалтерського і податкового обліку.

На нашу думку, необхідне відновлення регулюючої ролі податків і забезпечення податкового стимулювання розвитку системи загальної середньої освіти країни. Таке стимулювання повинне здійснюватися як у формі надання податкових пільг фізичним і юридичним особам, що інвестують кошти в освіту, так і у формі збереження податкових пільг освітнім установам. Необхідним є закріплення чітких податкових пільг освітнім установам, що реінвестують отримані прибутки в освітній процес і на потреби освітньої установи.

Ринкові відносини в діяльності освітніх установ мають певні межі; при цьому й державне втручання в соціально-економічні процеси, що відбуваються в системі освіти, також має свої об'єктивно встановлені межі. Дієва система економічних відносин системи загальної середньої освіти повинна забезпечувати збалансованість й інтегрованість елементів державного регулювання та ринкових механізмів. При цьому ринкові відносини не повинні підмінятися платністю освіти. За оцінками Світового банку, 1970 року в Радянському Союзі фінансування системи освіти здійснювалося в об'ємі приблизно 7% ВВП, що є високим показником на фоні 5-6% від ВВП витрат на освіту розвинених країн на сьогодні. Наразі обсяг засобів, що виділяються на потреби освіти в Україні, знизився в 2 рази, але якщо зважати, що рівень ВВП знизився, за даними Всесвітнього банку, не менше ніж у 2 рази, а також наслідки фінансової кризи 2008 року, то виходить, що витрати на систему загальної середньої освіти в Україні у фактичному вираженні скоротилися не менше ніж у 8 разів.

В Україні менше 10% ВВП витрачається на соціальні потреби, тоді як в розвинених європейських країнах аналогічні витрати складають близько 30% ВВП, а їх величина на душу населення складає від 2,4 тис. доларів у Іспанії до 7,9 тис. доларів у Франції. При цьому низка країн третього світу, у яких величина ВВП на душу населення менша, ніж в Україні (наприклад, Ботсвана, Коста-Ріка) обігнали нашу країну за рівнем сукупних соціальних витрат на душу населення. Очевидна значна різниця в долі витрат на освіту у відсотках від ВВП в Україні і, наприклад, у Канаді - 4,1 % і 7,0 %; у долі витрат на освіту у відсотках від загальних державних витрат в Україні і США - 3,6 % (Україна) і 14,4 % (США). За цими показниками ми посідаємо 36 і 40 місця відповідно. Крім того, 2014 року в Україні витрати на освіту складали всього 3,8 % і поліпшення ситуації лише планується. При цьому необхідно враховувати й те, що сам об'єм ВВП в Україні у багато разів нижчий за об'єми ВВП розвинених країн.

У третьому розділі «Удосконалення організаційно-економічного механізму в загальній середній освіті України» зроблено детальний аналіз регіональної специфіки організаційно-економічного механізму в загальній середній освіті, визначено основні етапи розвитку та реалізації нових напрямів організаційно-економічного механізму в загальній середній освіті, окреслено стратегічні напрями удосконалення організаційно-економічного механізму в загальній середній освіті.

Отримані в процесі дослідження результати регіональної специфіки організаційно-економічного механізму в загальній середній освіті дають можливість зробити такі висновки: необхідний більший розмір надтарифного фонду тільки на заохочувальні виплати нерідко оскаржується навіть органами управління освітою і фінансовими органами, завданням яких часто є економія будь-якими засобами на соціальній сфері. У регіонах України й досі не запроваджено стійкий підхід до визначення нормативів фінансування. При використанні різних варіацій нормативного фінансування в регіонах можуть застосовуватися коефіцієнти, що враховують такі чинники:

1) місце розташування (міська або сільська місцевість);

2) розміри загальноосвітньої установи;

3) вид загальноосвітньої установи;

4) проведення програм поглибленого вивчення за окремими предметами;

5) наявність спеціальних (корегуючих) програм навчання або забезпечення домашнім навчанням дітей з обмеженими можливостями;

6) наявність цільових програм щодо забезпечення розвитку сфери освіти, у т. ч. загальної середньої.

Зростання рівня освіти висуває підвищені вимоги до рівня кваліфікації педагогічних працівників. Це, у свою чергу, викликає зростання не лише витрат на оплату праці, але й на підвищення кваліфікації. У таких освітніх установах в основному проводяться науково-практичні конференції, семінари, олімпіади тощо. Ліцеї, гімназії, школи з поглибленим вивченням окремих предметів і профільні школи частіше використовують досягнення науково-технічного прогресу в освітньому процесі. Тому витрати на зв'язок і Інтернет у таких установах у 2-4 рази вищі, ніж у масовій школі, збільшені на заправку й ремонт принтерів, ксероксів, автотранспорт.

Отже, доцільне удосконалення механізму фінансування освітніх установ, що полягає в здійсненні планування на основі деталізованих нормативів фінансування, що враховують показники якості роботи освітніх установ, а фінансування виробляється єдиною сумою з наданням керівникові освітньої установи права самостійно розподіляти фінансові ресурси за статтями витрат. Впровадження такого удосконалення механізму дасть можливість освітнім установам і суспільству контролювати відповідність обсягу засобів, що виділяються ним, реальному рівневі потреби в них, а можливість оперативного маневрування фінансовими ресурсами підвищить ефективність їх використання.

Необхідність реалізації ефективної державної освітньої політики, спрямованої на досягнення нової, сучасної якості освіти, вимагає вирішення проблеми субординації рівнів управління системою освіти на місцях. Вона досягається подвійним підпорядкуванням завідувачів районними управліннями освіти: відомчою підлеглістю директорові департаменту освіти та територіальною підлеглістю голові районної адміністрації. Така субординація вимагає належного нормативно-правового забезпечення, оформлення відповідними нормативними актами, оскільки чинним законодавством передбачено розмежування повноважень лише між державними і місцевого самоврядування рівнями управління освіти. При цьому взаємодія рівнів залишилися поза межами уваги законодавця. Тому була визначена система повноважень і відповідальності кожного з рівнів управління з подальшим оформленням відповідними нормативними актами, а також Законами України «Про освіту» і «Про загальну середню освіту».

Права й обов'язки рівнів управління системою освіти місцевого самоврядування в цілому регламентовані вже законодавством про освіту, проте вимагають деталізації. Особливо це стосується прав і відповідальності місцевих освітніх установ та регламентації їх взаємин з органами управління освітою. Така регламентація може набувати вигляду договору про взаємини між засновником і місцевою освітньою установою. Саме держава виконує функції замовника на ринку освітніх послуг. При цьому воно повинне виступати також як посередник, що відображає інтереси й запити суспільства. Необхідно враховувати, що бюджетне фінансування було й залишається найважливішим джерелом фінансування системи загальної середньої освіти. Разом із тим, держава в багатьох випадках повинна замінити ринок, здійснюючи субсидування системи загальної середньої освіти, впроваджуючи квазіринкові механізми та принципи субсидіарності, ефективності й інституційності.

На основі аналізу чинного бюджетного законодавства можна зробити висновок про відсутність нерозв'язаності протиріч між бюджетним кодексом і положеннями Закону України «Про освіту». При цьому пропонуються заходи, спрямовані на удосконалення процесу фінансування освітніх установ в умовах дії казначейської системи виконання бюджетів.

Таблиця 2 Порівняльна таблиця можливого розмежування компетенції органів управління загальноосвітньої установи

Контроль за економічною діяльністю освітніх установ з боку їх власників і державних органів управління повинен, на наш погляд, здійснюватися за принципом «нетто», коли перевіряються тільки кінцеві результати, а не усі проміжні операції. Останнє є сферою аудиту (ревізії), що проводиться територіальними підрозділами Державної аудиторської служби України при виявленні відхилень у діяльності освітньої установи від чинного цивільного законодавства й у встановленому порядку використання бюджетних асигнувань. При такому підході забезпечується дотримання прав освітніх установ на ведення самостійної господарської діяльності та природні права власників цих установ, які, безумовно, зацікавлені в ефективному використанні їх засобів при вирішенні поставлених освітніх завдань.

Отже, на основі детального аналізу структурно-функціонального забезпечення державного регулювання у сфері загальної середньої освіти в контексті реформування його організаційно-економічного механізму, концепт якого становить розмежування основних управлінських функцій різних рівнів такого регулювання, ключовим серед яких визнано місцевий, встановлено, що на цьому рівні мають активно реалізовуватися перспективні форми територіального співробітництва щодо забезпечення розвитку такої сфери на основі спільних інтересів і цілей з передачею певних ресурсів, реалізацією спільних проектів, спільним утриманням і фінансуванням відповідних установ комунальної власності. Таким чином, було досягнуто одне з завдань нашого дослідження, а саме чітко окреслені стратегічні напрями удосконалення організаційно-економічного механізму в загальній середній освіті.

ВИСНОВКИ

У дослідженні запропоновано розв'язання актуальної для науки державного управління проблеми щодо обґрунтування теоретичних засад удосконалення організаційно-економічного механізму державного управління в загальній середній освіті України, а також розробки науково-прикладних технологій практичного використання одержаних результатів. Отримані у процесі дослідження результати підтверджують загальну методологію, покладену в його основу, а реалізована мета й завдання дослідження дають можливість зробити в дисертації такі висновки:

1. Систематизовано теоретичні засади організаційно-економічного механізму в системі загальної середньої освіти та доведено, що загальна середня освіта повинна розвиватися у відповідь на сучасні виклики зовнішнього та внутрішнього середовища, але управління розвитком системи повинно являти собою вивірені впливи без ініціації біфуркаційних стратегій розвитку, здійснюючи постійний процес структурогенезу.

2. На основі проведеного структурно-функціонального аналізу визначено й обґрунтовано стратегічні напрями удосконалення організаційно-економічного механізму державного регулювання у сфері загальної середньої освіти, що спрямовані на удосконалення роботи регіональних департаментів (управлінь, відділів тощо) освіти й науки, фінансового, матеріально-технічного та іншого забезпечення розвитку такої сфери й раціоналізацію використання необхідних для цього ресурсів шляхом впровадження принципів субсидіарності, ефективності й інституційності, а також підтримки надання високоякісних загальноосвітніх послуг населенню для формування в нього інтелектуальних, соціальних, ціннісних і ситуативних компетентностей.

3. Схарактеризовано системний підхід до державного регулювання у сфері загальної середньої освіти. Доведено, що основними цілями держави щодо удосконалення організаційно-економічного механізму у загальній середній освіті слід вважати: реформування суспільних відносин; формування ефективної системи забезпечення безпеки життєдіяльності та створення необхідних економічних та організаційно-правових умов для її розвитку; структурну перебудову сфери з урахуванням стратегічних прогнозів; вихід на європейські та світові рівні прийнятного ризику; вироблення стратегії й тактики реформування системи освіти та механізму освоєння науково-технічного прогресу практикою.

4. Обґрунтовано структурно-функціональне забезпечення державного регулювання у сфері загальної середньої освіти в контексті реформування його організаційно-економічного механізму, концепт якого становить розмежування основних управлінських функцій різних рівнів такого регулювання, ключовим серед яких визнано місцевий. На цьому рівні мають активно реалізовуватися перспективні форми територіального співробітництва щодо забезпечення розвитку такої сфери на основі спільних інтересів і цілей (делегування одній територіальній громаді виконання завдань від іншої громади в цій сфері з передаванням певних ресурсів, реалізація спільних проектів, спільне утримання й фінансування відповідних установ комунальної власності тощо).

5. На основі діалектичного підходу та системного методу, обґрунтовано та розкрито сутнісні особливості й систематизація теоретичних засад організаційно-економічного механізму державного регулювання в системі загальної середньої освіти, що дозволило визначити можливі синергетичні ефекти, які відбивають інтегральну характеристику економічних, соціальних, педагогічних та інших кінцевих результатів при відтворенні знань, що передбачає надання такою системою освіти соціально значущого блага, насамперед, на безоплатній основі, яке відзначається дифузійним й узагальненим характером і повинно відповідати вимогам часу та потребам суспільства.

6. Проаналізовано міжнародний досвід розвитку організаційно-економічного механізму в загальній середній освіті. На основі аналізу світового досвіду й вітчизняної практики економічних стосунків, пов'язаних з виробництвом і споживанням освітніх послуг, у дисертації робиться висновок про необхідність збереження ролі держави в управлінні вітчизняною системою освіти і дублювання механізмів ринкової взаємодії, що не завжди працюють в освіті, саморегулювання системи відповідними адміністративними механізмами. Тому напрями міжнародного співробітництва внаслідок реформування освіти України мають сприяти вирішенню завдань щодо виведення її на певний рівень міжнародних стандартів соціально-сервісної дії та поглиблення процесів європейської інтеграції України.

7. У дисертаційному дослідженні розкрито сутність і особливості організаційно-економічного механізму в загальній середній освіті в сільській місцевості, що вказують на необхідність розробки й реалізації проектів щодо підтримки функціонування та розвитку системи такої освіти на засадах публічно-приватного партнерства, зокрема встановлення, правове визнання та легітимізація взаємозв'язків між усіма зацікавленими учасниками цієї системи, забезпечення розподілу функцій, ризиків і відповідальності між ними, залучення державними й місцевими органами влади інвестицій в об'єкти освітньо-гуманітарної інфраструктури, створення соціокультурних центрів на базі шкіл тощо.