Актуальные проблемы реализации права на жилище государственными гражданскими служащими

Размещено на Аllbest.ru

Актуальные проблемы реализации права на жилище государственными гражданскими служащими

Аннотация

государственный служащий право жилище

Предметом исследования являются правовые нормы, определяющие жилищно-правовой статус государственных гражданских служащих, и правоприменительная практика по теме. Объектом исследования выступают общественные отношения, связанные с реализацией государственными гражданскими служащими конституционного права на жилище. Автор подробно рассматривает также особенности основных механизмов обеспечения и способов защиты жилищных прав гражданских служащих. Особое внимание уделяется судебной практике, имеющей важное значение для выявления наиболее актуальных проблем, понимания направлений разрешения конкретных споров, выработки предложений по совершенствованию законодательства. Исследование проведено путем применения системного анализа и обобщения нормативных, теоретических и практических материалов, метода сравнительного правоведения. Научная новизна исследования состоит в познании проблемы обеспечения жилищных прав гражданских служащих (как федеральных, так и субъектов РФ) как особой профессиональной группы, что может быть использовано в российском законодательстве в ходе дальнейшего совершенствования государственной гражданской службы. Обобщены материалы судебной практики по вопросам реализации жилищных прав с участием гражданских служащих как федеральной службы, так и службы субъектов РФ. Выработано определение гарантий жилищных прав государственных служащих как правовых обязательств государства по предоставлению определенного социального блага (жилища, денежных средств на приобретение жилища) в целях обеспечения социальной защищенности государственных служащих, повышения стабильности кадрового состава государственной службы, а также компенсации установленных для государственных служащих законом ограничений. Также сформулированы выводы об особенностях основных механизмов обеспечения и способов защиты жилищных прав гражданских служащих, проблемах их реализации. Ключевые слова: право на жилище, государственная политика, жилищное законодательство, государственная служба, гражданские служащие, гарантии жилищных прав, улучшение жилищных условий, жилищные субсидии, жилищные споры, судебная защита

Keywords: right to housing, state policy, housing legislation, public service, civil servants, guarantees of housing rights, improvement of housing conditions, housing subsidies, housing disputes, judicial protection

В целях осуществления гражданами конституционного права на жилище одним из важных направлений государственной политики в области жилищных отношений является совершенствование правового регулирования.

Одной из особенностей метода жилищного права является сочетание единства и дифференциации правового регулирования. Под дифференциацией правового регулирования понимается введение особенностей регулирования жилищных отношений для отдельных категорий физических лиц в целях установления предпочтений, исключений или иных различий, обусловленных решением государством различных задач. Например, обеспечения заботы о лицах, нуждающихся в повышенной правовой и социальной защите, учета особенностей отдельных видов профессиональной деятельности, решения задач внутренней и внешней политики, в частности, обеспечения национальной безопасности, содействия закреплению граждан на определенных территориях.

Дифференциация как особый правовой механизм, сопутствуя единству правового регулирования, одновременно помогает учесть отдельные аспекты общественных отношений, включая специфику их субъектов и конкретные условия. При этом в ходе установления государством таких различий в правовом положении субъектов жилищных правоотношений должен соблюдаться принцип запрета дискриминации - дифференциации жилищных прав граждан, заключающейся в установлении различий, предпочтений и ограничений, влекущих за собой нарушение основных прав и свобод человека.

На современном этапе реализация конституционного права каждого на жилище (ст. 40 Конституции РФ) обеспечивается посредством:

- поощрения органами государственной власти и органами местного самоуправления жилищного строительства, создания указанными органами условий для осуществления права на жилище (ч. 2) ;

- предоставления малоимущим и иным, указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, жилья бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами (ч. 3).

Дифференциация жилищных прав, закрепленная в ч. 3 ст. 40 Конституции РФ, имеет свое дальнейшее развитие в нормах жилищного законодательства: Жилищного кодекса РФ, других федеральных законов, указах Президента РФ, законов субъектов РФ.

При этом Жилищный кодекс РФ не посвящает каких-либо самостоятельных разделов (глав, статей) особенностям регулирования жилищных отношений с участием государственных гражданских служащих. ЖК РФ дает лишь отсылочные положения об определении иных категорий граждан для различных целей, например, предоставления им жилых помещений по различным основаниям (например, по договору социального найма жилого помещения), компенсации расходов на оплату жилья и коммунальных услуг.

Исходя из положений п. 5 и 6 ст. 12, п. 4 и 5 ст. 13 ЖК РФ, к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области жилищных отношений относится определение иных категорий граждан (на основе федеральных законов, указов Президента РФ) в целях предоставления таким гражданам жилых помещений жилищного фонда РФ, а также порядка предоставления указанных жилых помещений.

Особенности обеспечения жилищных прав гражданских служащих определены другими федеральными законами, ведущее место среди которых занимает Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее - Закон о ГГС) [1], устанавливающий базовые основы правового статуса гражданских служащих.

Исходя из конституционных положений о нахождении жилищного законодательства в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (п. к) ч. 1 ст. 72 Конституции РФ) задача совершенствования правового регулирования жилищных отношений решается, в том числе, путем перераспределения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. Субъекты РФ наделены значительным объемом полномочий, закрепленных в ст. 13 ЖК РФ, что усиливает роль субъектов РФ в реализации государственной политики в области реализации жилищных прав граждан, включая их отдельные категории по субъектным и объектным основаниям.

К полномочиям органов государственной власти субъекта РФ в области жилищных отношений отнесено определение иных категорий граждан в целях предоставления им жилых помещений жилищного фонда субъекта РФ, а также порядка предоставления по договорам социального найма установленным соответствующим региональным законом категориям граждан жилых помещений жилищного фонда субъекта РФ. Данный порядок определяется с учетом Методических рекомендаций, утвержденных приказом Минрегиона РФ от 25 февраля 2005 г. № 18 [2], которые вместе с тем нацелены на обеспечение жилищных прав малоимущих слоев населения.

Институт гражданской службы после своего забвения в советский период получил свое дальнейшее развитие в реформенный период 1990-е гг. Согласно данным Росстата на 1 октября 2016 г. число лиц, занимавших государственные должности и должности федеральной гражданской службы, составило 541 452 чел., а государственные должности и должности гражданской службы субъектов РФ - 217 323 чел. [3].

Как обоснованно указывает Г. А. Малышева, нормативно закрепленные средства, способы и условия правовой и социальной защищенности, обеспечивающие реализацию прав гражданских служащих и эффективное исполнение ими своих должностных обязанностей, призванные укреплять стабильность профессионального состава кадров гражданской службы и компенсировать ограничения, установленные действующим законодательством, являются одной из важнейших государственных гарантий гражданских служащих [4, с. 46].

Государство в целях обеспечения правовой и социальной защищенности гражданских служащих, повышения мотивации эффективного исполнения ими своих должностных обязанностей, укрепления стабильности профессионального состава кадров гражданской службы и в порядке компенсации установленных законом ограничений гражданским служащим предусматривает следующие гарантии жилищных прав ГГС.

Во-первых, обеспечение служебным жилым помещением, а при отсутствии по новому месту службы служебного жилого помещения - возмещение гражданскому служащему расходов на наем (поднаем) жилого помещения - при назначении в порядке ротации на должность гражданской службы в государственный орган, расположенный в другой местности в пределах Российской Федерации (ст. 52 Закона о ГГС).

Порядок и условия обеспечения федеральных гражданских служащих (ФГГС) служебными жилыми помещениями, а также порядок и размеры возмещения ФГГС расходов на наем (поднаем) жилого помещения устанавливаются Правительством РФ. Такой порядок в настоящее время установлен Постановлением Правительства РФ от 27 октября 2012 г. № 1103 [5].

Порядок и условия обеспечения гражданских служащих субъектов РФ служебными жилыми помещениями, а также порядок и размеры возмещения гражданским служащим субъектов РФ расходов на наем (поднаем) жилья должны определяться нормативными правовыми актами субъектов РФ.

Для гражданских служащих, которые являются нанимателем жилого помещения по договору социального найма по прежнему месту прохождения гражданской службы, также предусмотрена сопутствующая гарантия - невозможности расторжения такого договора по требованию наймодателя в течение всего срока действия срочного служебного контракта о замещении должности гражданской службы в порядке ротации.

Во-вторых, в качестве дополнительной гарантии для гражданских служащих предусматривается возможность предоставления при определенных условиях, установленных Законом о ГГС или иными нормативными правовыми актами РФ, законами или иными нормативными правовыми актами субъекта РФ, права на единовременную субсидию на приобретение жилого помещения один раз за весь период гражданской службы в порядке и на условиях, устанавливаемых соответственно постановлением Правительства РФ и нормативным правовым актом субъекта РФ.

Реализация указанных законоположений в отношении федеральных государственных гражданских служащих (ФГГС) в настоящее время осуществляется на основании Постановления Правительства РФ от 27 января 2009 г. № 63 «О предоставлении федеральным государственным гражданским служащим единовременной субсидии на приобретение жилого помещения» [6], которое конкретизировано одноименными Методическими рекомендациями, утвержденными Минтрудом России [7]. Данным постановлением предусматривается создание в федеральных государственных органах для рассмотрения вопросов предоставления ФГГС такой субсидии специальных комиссий, деятельность которых в настоящее время урегулирована приказом Министерства труда и социальной защиты РФ от 17 марта 2017 г. № 282н [8]. В целях реализации акта Минтруда России, устанавливающего общий порядок формирования и работы таких комиссий, в федеральных государственных органах должны быть приняты соответствующие нормативные правовые акты [9-11], что и осуществляется на практике, хотя частично.

Что касается гражданских служащих субъектов РФ, то решение вопроса предоставления единовременной субсидии на приобретение жилья решается в соответствии с порядками, устанавливаемыми субъектами РФ самостоятельно.

Так, в Ленинградской области указанный порядок определен Областным законом от 13 октября 2006 г. № 120-оз «О единовременных субсидиях государственным гражданским служащим Ленинградской области на приобретение жилых помещений», в Самарской области - Законом Самарской области от 14 апреля 2006 г. № 30-ГД «О предоставлении гражданским служащим Самарской области социальных выплат на строительство или приобретение жилого помещения», в Нижегородской области - постановлением Правительства Нижегородской области от 11 ноября 2009 г. № 822 «О предоставлении государственным гражданским служащим Нижегородской области единовременной субсидии на приобретение жилого помещения»; в Республике Башкортостан - Постановлением Правительства РБ от 11 сентября 2013 г. № 411 «О предоставлении государственным гражданским служащим Республики Башкортостан единовременной субсидии на приобретение жилого помещения» [12-15]. При решении указанных вопросов, исходя из положений п. 8 Постановления Правительства РФ от 27 января 2009 г. № 63, субъектам РФ рекомендовано руководствоваться положениями данного федерального акта.

В-третьих, в рамках реализации положений ЖК РФ (ст. 2, ч. 2 ст. 111) об обеспечении условий для осуществления права на жилище Федеральным законом от 24 июля 2008 г. № 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства» [16] (статьи 4, 16. 5) гражданские служащие отнесены к категории граждан, которым предоставляется преимущественное право принятия в жилищно-строительные кооперативы, предусмотренные указанным законом.

Вместе с тем реализация вышеуказанных предписаний в области обеспечения жилищных прав гражданских служащих как особой категории граждан нередко на практике приводит к возникновению спорных ситуаций, разрешение которых, исходя из положений ст. 11 ЖК РФ, осуществляется приоритетно в судебном порядке. Защита жилищных прав в административном порядке допускается только в случаях, установленных ЖК РФ или другим федеральным законом.

Попытки решения некоторых вопросов обеспечения жилищных прав гражданских служащих уже имели свое отражение в юридической литературе [17-19]. Вместе с тем требуется проведение комплексного исследования особенностей жилищно-правового статуса гражданских служащих на современном этапе. В указанных условиях анализ судебной практики имеет важное практическое значение в целях выявления наиболее актуальных проблем по теме, понимания направлений разрешения конкретных споров, а также выработки предложений по совершенствованию законодательства.

При этом важное значение имеет определение правовой природы жилищных споров с участием гражданских служащих. Какой характер они носят: трудовой (служебный), гражданско-правовой или иной? Так, жилищные отношения с участием работников, работающих по трудовому договору, включающих условия об обеспечении работодателем жилищных условий работника (предоставлении жилищной субсидии, предоставлении служебного помещения и др.), не входят в трудовые правоотношения, что подтверждается правовой позицией, изложенной в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 17 марта 2004 г. № 2 (п. 1) [20]. Пленум ВС РФ определяет такие отношения как носящие гражданско-правовой характер. Жилищные споры работника с работодателем не составляют предмет индивидуальных трудовых споров.

С учетом того, что в соответствии со ст. 11 ТК РФ на государственных служащих действие трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового прав распространяется с особенностями, предусмотренными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ о государственной службе, а также фактического поддержания Конституционным Судом РФ позиции об отнесении гражданской службы к сфере наемного труда [21, с. 192], жилищные споры с участием гражданских служащих, касающиеся предоставления жилого помещения или денежной выплаты на приобретение (строительство) жилища, также не являются спорами, которые вытекают из служебного правоотношения (индивидуальными служебными спорами), а носят иной правовой характер, хотя и сопутствующий служебным правоотношениям.

Гарантии жилищных прав государственных служащих - это правовые обязательства государства (субъекта РФ) по предоставлению определенного социального блага (жилища, денежных средств на приобретение жилища) в целях обеспечения социальной защищенности гражданских служащих, повышения их профессиональной мотивации и повышения стабильности кадрового состава гражданской службы, а также компенсации установленных для государственных служащих законом ограничений. Эти гарантии основаны на нормах закона и не вытекают из условий служебного контракта. Характер указанных отношений позволяет определить их как предшествующие отношениям по пользованию жилым помещением. Исходя из положений ст. 4 ЖК РФ, такие отношения в части возникновения, изменения и прекращения права владения, пользования и распоряжения жилыми помещениями государственного жилищного фонда (при предоставлении гражданскому служащему жилого помещения по договору социального найма или договору найма специализированного помещения) относятся к жилищным отношениям, а в части предоставления жилищных субсидий - к гражданско-правовым отношениям.

Правоотношениями по обеспечению жилищных прав государственных служащих являются урегулированные правовыми нормами отношения между уполномоченным государством органом и государственным служащим (в некоторых случаях - бывшим государственным служащим) в отношении обеспечения его и членов его семьи жилищных прав в различной форме (натуральной в виде жилища, предоставляемого по различным основаниям (по договору социального найма, договора найма специализированного помещения и др.) ; денежной в виде субсидии на приобретение либо строительство жилья; предоставления льгот при вступлении в жилищные кооперативы).

При соблюдении предусмотренных законом условий у государственного служащего возникает субъективное право на получение жилого помещения по одному из вышеуказанных оснований, либо жилищной субсидии, либо право на льготное вступление в жилищный кооператив, а уполномоченный государством орган обязан предоставить указанные блага. В этой части содержание жилищных правоотношений с участием государственных служащих сходны с содержанием социально-обеспечительных правоотношений, сутью которых также является взаимосвязь субъективного права гражданина при возникновении социального риска на предоставление ему определенного социального блага и обязанности уполномоченного государством лица предоставить такое благо на безвозмездной или льготной основе. Различие состоит в объекте указанных правоотношений. Жилище (субсидия на приобретение жилища) не рассматривается юридической наукой как вид социального обеспечения и как следствие не составляет объект социально-обеспечительных правоотношений, а является объектом иных правоотношений - жилищных или гражданских соответственно.

Непризнание жилищных споров с участием гражданских служащих как вытекающих из служебного правоотношения подтверждается и судебной практикой. Так, судебной коллегией Пермского краевого суда был отклонен довод апелляционной жалобы о том, что истцом был нарушен досудебный порядок разрешения индивидуального служебного спора при рассмотрении дела о постановке на учет гражданского служащего для получения единовременной субсидии на приобретение жилого помещения, поскольку судом апелляционной инстанции был сделан вывод, что указанный довод основан на ошибочном толковании норм Закона о ГГС, в частности, п. 1 ст. 3 и ст. 60 об индивидуальном служебном споре. По мнению суда, смысл данных норм позволяет прийти к выводу, что вопросы предоставления единовременной субсидии на приобретение жилого помещения не могут разрешаться в порядке разрешения индивидуального служебного спора (Апелляционное определение Пермского краевого суда от 19 ноября 2012 г. по делу № 33-10257 [22]).

Разрешение жилищных споров, относящихся к категории гражданских дел, в соответствии со ст. 22 ГПК РФ, отнесено к компетенции судов общей юрисдикции. Наиболее важное значение при этом имеют акты Верховного Суда РФ при разрешении конкретных дел, а также постановления его Пленума, которые обязательны для исполнения всеми правоприменительными органами и субъектами жилищных правоотношений. Кроме того, при разрешении жилищных споров особое место занимают и деятельность Конституционного Суда РФ, постановлениями которого могут быть признаны недействительными и не подлежащими применению нормативные акты, не соответствующие Конституции РФ, что также следует учитывать при правоприменении.

Анализ судебной практики свидетельствует, что защита жилищных прав гражданских служащих в судебных органах может осуществляться следующими различными способами:

1) путем проверки Конституционным Судом РФ по жалобам граждан и запросам судов конституционности закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле (в соответствии с ч. 4 ст. 125 Конституции РФ).

Например, предметом судебного разбирательства этой категории дел становились нормативные правовые акты, регулирующие вопросы:

а) предоставления федеральным гражданским служащим единовременной субсидии на приобретение жилого помещения.

Предметом судебного разбирательства становились п. 4 ст. 31, п. 6 ч. 1 ст. 33, статьи 37 и 53 Закона о ГГС, а также подп. «б» пункта 2, пункт 3, подп. «а», «б», «е» пункты 6, 19 и 27 Правил предоставления федеральным государственным гражданским служащим единовременной субсидии на приобретение жилого помещения [23-26];

б) определения общей площади жилого помещения, предоставляемого по договору социального найма гражданину, имеющего в собственности жилье. Предметом спора являлись положения ч. 7 ст. 57 Жилищного кодекса РФ [27].

Так, Конституционным Судом РФ в своем Определении от 28 мая 2013 г. № 745-О [27], которым было отказано в принятии к рассмотрению жалобы гражданина гр. А. Н. Павлова о признании противоречащим Конституции РФ ч. 7 ст. 57 ЖК РФ в той мере, в какой в системе действующего правового регулирования ими в целях предоставления жилищной субсидии федеральному ГГС допускается учет права собственности на жилое помещение, расположенное в Республике Украина, была высказана следующая правовая позиция. Право федеральных ГГС на жилищную субсидию реализуется в порядке и на условиях, устанавливаемых утвержденными Постановлением Правительства РФ от 27 января 2009 г. № 63 Правилами [6]. Указанными Правилами предусмотрен ряд условий, направленных на предотвращение злоупотребления гражданским служащим своими правами при обращении за получением за счет бюджетных ассигнований соответствующего федерального государственного органа единовременной субсидии на приобретение жилого помещения. При таких обстоятельствах нормы ч. 7 ст. 57 ЖК РФ, согласно которым при определении общей площади жилого помещения, предоставляемого по договору социального найма гражданину, имеющему в собственности жилое помещение, учитывается площадь жилого помещения, находящегося у него в собственности, направлены на достижение конституционного принципа обеспечения социальной справедливости и не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права заявителя;

2) посредством рассмотрения административных дел об оспаривании нормативных правовых актов и признании их недействующими (с 15 сентября 2015 г. - по правилам КАС РФ). Примерами данной категории дел являются в основном дела о признании нормативного правового акта субъекта РФ не действующим полностью или в части, регулирующего вопросы, связанные с:

- реализацией положений региональных нормативных правовых актов, принятых в развитие положений ст. 53 Закона о ГГС, о предоставлении гражданским служащим единовременной субсидии на приобретение жилища (оспаривались акты Приморского, Забайкальского края, Рязанской области) [28-30];

- определением порядка постановки гражданского служащего на учет по улучшению жилищных условий и предоставления ему жилых помещений (г. Москва) [31].

Показательно для данной группы дел судебное разбирательство, рассмотренное Верховным Судом РФ по заявлению Н. В. Харитоновой [28]. Верховным Судом РФ было признано недействующим постановление исполняющего обязанности Губернатора Приморского края от 7 апреля 2015 г. № 30-пг «О приостановлении действия постановления Губернатора Приморского края от 29 апреля 2010 г. № 42-пг «О предоставлении государственным гражданским служащим Приморского края единовременной субсидии на приобретение жилого помещения»«. В ходе судебного разбирательства было выявлено, что в Приморском крае государственные гарантии, предусмотренные федеральным и краевым законодательством для государственных служащих, не реализовываются в связи с отсутствием у субъекта РФ финансовых средств. Вместе с тем, как указал Верховный Суд РФ, дефицит бюджета в данном случае не может служить основанием для утраты названными гражданами права на предоставление им государственных гарантий, поскольку регулирование бюджетных отношений должно осуществляться с учетом конституционных принципов и критериев, в частности, требований о том, что в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина (часть 2 статьи 55), а ограничение прав и свобод человека и гражданина федеральным законом допускается лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (часть 3 статьи 55) ;

3) разрешением конкретных ситуаций, связанных с реализацией гарантий жилищных прав гражданских служащих, в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 22 ГПК РФ в рамках гражданского процессуального производства.

Самую большую группу таких спорных отношений составляют споры, связанные с предоставлением гражданским служащим единовременной субсидии (социальной выплаты) на приобретение жилого помещения. Выводы основаны на изучении практики судов общей юрисдикции преимущественно апелляционной инстанции, доступной в открытом доступе (СПС «Консультант Плюс») на 15 февраля 2019 г. В основном это споры в отношении постановки на учет для получения субсидии и снятии с учета. По предмету такие спорные отношения можно классифицировать на споры: о включении периодов работы в стаж, дающий право на постановку на учет или расчета размера субсидии; признании лица членом семьи гражданского служащего; доказывании намеренного ухудшения ГГС своих жилищных условий в целях получения субсидии; порядке постановки на учет и иные споры о признании права на постановку на учет для получения жилищной субсидии.

Дадим общую характеристику некоторым из указанных категорий споров. Исходя из положений п. 4 ст. 53 Закона о ГГС единовременная субсидия на приобретение жилого помещения предоставляется в порядке и на условиях, устанавливаемых соответственно постановлением Правительства РФ и нормативным правовым актом субъекта РФ. Таким образом, в отношении гражданских служащих порядок и условия предоставления такой субсидии зависит от вида гражданской службы (федеральная или субъектов РФ), а в отношении ГГС субъектов РФ также и от службы в конкретном субъекте РФ.

Для федеральных ГГС в соответствии с Правилами предоставления федеральным государственным гражданским служащим единовременной субсидии на приобретение жилого помещения, утв. Постановлением Правительства РФ от 27 января 2009 г. № 63 (далее - Правила) [6], установлены следующие основания и условия, необходимые для постановки на учет для предоставления такой субсидии. Первое - это требование о замещении ГС должностей гражданской службы в течение определенного срока. С 1 января 2017 г. этот срок был увеличен с одного года до трех лет. Второе - нуждаемость в улучшении жилищных условий, основания которой перечислены в пункте 2 данного акта. Такими основаниями нуждаемости признаются, например, обеспеченность граждан жилым помещением менее установленного размера на одного человека (менее 15 кв. м.), проживание в помещении, не отвечающем установленным для жилых помещений требованиям, независимо от его размеров, проживание в общежитии или служебном помещении. Одновременно предусмотрено, что для отдельных категорий федеральных ГГС условие о нуждаемости в жилье может не применяться, - это допускается по решению руководителя федерального государственного органа для гражданских служащих, замещающих должности категорий «руководители» и «помощники (советники) « высшей группы должностей. Третье условие - неполучение гражданским служащим жилищной субсидии или иной выплаты в соответствии с иными федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, уставами муниципальных образований. Такие выплаты на приобретение (строительство) жилья, в частности, предусмотрены федеральными законами «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации …» (ст. 4), «О социальных гарантиях сотрудникам некоторых федеральных органов исполнительной власти …» (ст. 4), «О статусе военнослужащих» (ст. 15).

Кроме того, определены категории граждан, которым, в изъятие общего правила, предоставлено преимущественное право на получение выплаты - принятый на учет гражданский служащий, воспитывающий зарегистрированных по месту жительства совместно с ним 3 и более его детей и (или) детей его супруга (супруги). Такими детьми считаются: лица до 18 лет, а также старше 18 лет, ставшие инвалидами до 18 лет; дети в возрасте до 23 лет, обучающиеся в образовательных организациях по очной форме обучения.

При наличии указанных оснований и условий федеральные ГГС вправе обращаться в уполномоченный федеральный орган для их постановки на учет в целях предоставления единовременной выплаты. Постановка на учет осуществляется на основании заявления с приложением документов, обосновывающих право заявителя на получение такой выплаты, например, подтверждающих стаж службы, нуждаемость в улучшении жилищных условий.

Представленные заявление и документы подлежат рассмотрению создаваемой в установленном порядке комиссией, которая по результатам рассмотрения принимает решение о постановке на учет или об отказе в этом.

Правилами также определен перечень действий, повлекших ухудшение жилищных условий, что влечет за собой отсрочку постановки на учет для получения субсидии на пять лет. К таким действиям отнесены: обмен жилыми помещениями или выделение доли собственниками жилых помещений, что повлекло возникновение права на получение выплаты или увеличение ее размера; невыполнение условий договора о пользовании жилым помещением, повлекшее выселение в судебном порядке; вселение в жилое помещение иных лиц (за исключением вселения супруга (супруги), несовершеннолетних детей и временных жильцов) ; отчуждение жилого помещения или его частей, имеющихся в собственности гражданского служащего и (или) членов его семьи. Этот перечень является исчерпывающим.

Кроме того, определен перечень оснований, по которым федеральный ГС снимается с учета для получения единовременной выплаты. Это осуществляется, например, в случаях: увольнения с гражданской службы; изменений (улучшений) жилищных условий, в результате которых утрачены основания получения выплаты; выявления сведений, не соответствующих сведениям, указанным в заявлении и представленных документах (если данные сведения свидетельствуют об отсутствии права на постановку на такой учет).

Для расчета размера субсидии имеют значение два критерия: норматив общей площади жилого помещения на одного человека и стаж ГГС.

Норматив общей площади жилого помещения составляет 33 кв. м. общей площади жилья - на 1 человека; 42 кв. м. - на семью из 2 человек; 18 кв. м. - на семью из 3 и более человек. К членам семьи федерального ГГС, учитываемым при расчете субсидии, отнесены: проживающие совместно с ним супруг (супруга), а также его дети и родители. Другие родственники и нетрудоспособные иждивенцы признаются членами семьи федерального ГГС, если они вселены в качестве членов его семьи и ведут с ним общее хозяйство.

Кроме того, при определении норматива общей площади жилого помещения, используемого для расчета размера субсидии, учитывается право на дополнительную общую площадь жилого помещения, предоставляемую в случаях и размерах, которые установлены законодательством РФ. Так, такое право на дополнительную жилую площадь предоставлено инвалидам, страдающим определенными заболеваниями, на основании ст. 17 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», Героям Советского Союза и Героям Российской Федерации на основании ст. 5 Закона РФ от 15 января 1993 г. № 4301-I [32, 33].

Стаж гражданской службы (в полных годах) влияет на установление поправочного коэффициента, используемого для расчета размера субсидии.

Периоды службы (работы), которые включаются в стаж гражданской службы для расчета единовременной субсидии, определены Приложением 4 к Правилам [6]. В данном случае следует различать стаж, который дает право на постановку на учет для получения субсидии, и стаж гражданской службы для расчета единовременной субсидии. В первый вид стажа входят только периоды замещения гражданским служащим должностей гражданской службы. Второй вид стажа, необходимый для расчета субсидии, включает в себя и иные виды стажа - помимо периодов замещения федеральным ГГС должностей гражданской службы также и иные периоды службы (работы), в частности, в воинских должностях, а на основании Постановления Правительства РФ от 24 ноября 2016 г. № 1235 [34] - также и в муниципальных должностях и должностях муниципальной службы.

Для ГГС субъектов РФ региональный законодатель, как правило, предусматривает аналогичный перечень условий для получения денежных выплат, которые могут иметь различные наименования (единовременная выплата, социальная выплата, единовременная субсидия), на строительство (приобретение) жилья. Однако продолжительность требуемого стажа ГГС, а также основания, по которым ГГС признаются нуждающимися в улучшении жилищных условий, в разных регионах могут значительно отличаться.

Так, в Ленинградской области гражданский служащий имеет право на получение субсидии при стаже ГГС не менее 10 лет, при этом стаж ГГС в государственных органах Ленинградской области, предусмотренных Уставом субъекта РФ, - не менее пяти лет. В Республике Башкортостан, в Нижегородской и Самарской области - замещение должностей ГГС региона - не менее трех лет. При этом судебная практика свидетельствует, что в целях расчета жилищной субсидии не во всех субъектах РФ включаются в стаж гражданской службы периоды работы в должностях муниципальной службы в органах местного самоуправления субъектов РФ (Апелляционное определение Верховного суда Чувашской Республики от 01. 10. 2014 г. по делу № 33-3695/2014 [35]).

Перечни оснований нуждаемости в жилом помещении, определяемые регионами в целях постановки на учет гражданского служащего для получения жилищной субсидии, как правило, повторяют перечень оснований, определенных для федеральных ГГС пунктом 2 Правил, утв. Постановлением Правительства РФ от 27 января 2009 г. № 63 [6]. При этом встречаются и дополнительные основания, которое, по нашему мнению, следует учесть и федеральному законодателю, и другим регионам. Так, в Ленинградской области вполне обоснованно предусмотрено такое дополнительное основание нуждаемости как наличие в собственности жилого помещения (за исключением жилья в аварийном фонде и менее учетной нормы), приобретенное с использованием кредитных или заемных средств в целях улучшения жилищных условий после признания гражданского служащего нуждающимся.

При этом, как правило, общим основанием признания нуждаемости в улучшении жилищных условий в субъектах РФ, как и для федеральных ГГС, признается обеспеченность ГГС субъекта РФ жилым помещением менее установленного размера на одного члена семьи. Каждый регион самостоятельно определяет норму учета для данных целей. Так, в Республике Башкортостан эта норма учета составляет менее 12 кв. м., в Самарской области - менее 15 кв. м. В Ленинградской и Нижегородской областях данная норма учета привязана к учетной норме, определяемой по правилам ст. 50 и 51 ЖК РФ, и составляет, например, в Ленинградской области - от 9 до 12 кв. м.

Одну из больших групп споров в отношении жилищных субсидий составляют споры о признании лица членом семьи ГГС. В соответствии с п. 4 Правил [6] к членам семьи федерального ГГС, учитываемым при расчете единовременной выплаты, отнесены проживающие совместно с ним супруг (супруга), его дети и родители. При том допускается признавать в качестве членов семьи гражданского служащего и других родственников и нетрудоспособных иждивенцев, если они вселены в качестве членов его семьи и ведут с ним общее хозяйство. Правоприменительная практика свидетельствует о казуальном толковании данной нормы в зависимости от конкретной ситуации. Так, в одном случае в качестве члена семьи федерального ГГС был признан сын супруги истца от первого брака, не являющийся их совместным ребенком и не имеющий своего отца (Апелляционное определение Верховного суда Чувашской Республики от 16. 07. 2012 г. по делу № 33-2263-12 [36]). В другой ситуации была признана членом семьи федерального ГГС его тетя, не имеющая детей, нуждающаяся в силу возраста в уходе, получающая маленькую пенсию и проживающая с ним, однако в удовлетворении требований о возложении на уполномоченный орган обязанности учесть тетю при расчете размера единовременной выплаты на приобретение жилья было отказано (Апелляционное определение Иркутского областного суда от 02. 08. 2018 г. по делу № 33-5508/2018 [37]). В третьей - ФГГС было отказано в признании в качестве членов семьи снохи и нетрудоспособных внуков, поскольку судом было установлено, что сноха и несовершеннолетние внуки находятся на содержании и иждивении сына истца, а истец оказывает лишь материальную помощь. Факт совместного проживания истца с указанными лицами не были признаны доказательством их нахождения на его иждивении (Апелляционное определение Свердловского областного суда от 06. 03. 2018 г. по делу № 33-4164/2018 [38]).

Другую крупную группу споров данной категории образуют споры о доказывании намеренного ухудшения ГГС своих жилищных условий в целях получения субсидии. Несмотря на то, что перечень действий, повлекших ухудшение жилищных условий гражданского служащего, определен п. 12 Правил [6], и является ограничительным, судебная практика иллюстрирует значительное число обжалований решений уполномоченных органов об отказе в постановке на учет или снятии с учета в целях получения жилищной субсидии по данному основанию. Большая часть таких исков гражданских служащих (по результатам рассмотрения 17 дел данной категории судами апелляционной инстанции) удовлетворяется судами. Так, судами не было расценено как намеренное ухудшение гражданским служащим жилищных условий:

- вселение в занимаемое жилое помещение члена семьи, а также вселение и регистрация лица в жилое помещение, где зарегистрированы и проживают члены его семьи (Апелляционное определение С. -Петербургского городского суда от 20. 01. 2015 г. № 33-419/2015 по делу № 2-2207/2014, Определение С. -Петербургского городского суда от 30. 09. 2013 г. по делу № 2-7140/13, Определение Красноярского краевого суда от 12. 03. 2012 г. по делу № 33-1940; Апелляционное определение Свердловского областного суда от 23. 07. 2014 г. № по делу № 33-9352/2014 [39-42]) ;

- вселение племянников в жилое помещение, поскольку до вселения указанных лиц, так и после их вселения, обеспеченность истца жилой площадью оставляла менее установленной законом учетной нормы (Апелляционное определение Верховного суда Республики Саха (Якутия) от 16. 11. 2015 г. по делу № 33-4297/2015 [43]) ;

- регистрация истицы с несовершеннолетним ребенком по месту фактического проживания в жилом помещении, принадлежащем на праве общей долевой собственности, в том числе и ее супругу, поскольку как по месту регистрации, так и по месту фактического проживания на истицу приходилось менее учетной нормы жилой площади (Апелляционное определение Ульяновского областного суда от 23. 12. 2014 г. по делу № 33-5169/2014 г. [44]).

- отчуждение гражданским служащим жилого помещения до поступления на гражданскую службу (Апелляционное определение Верховного суда Республики Башкортостан от 24. 10. 2016 г. по делу № 33-21378/2016 [45]) ;

- отчуждение третьим лицом квартиры, в которой истец имел регистрацию, поскольку утрата права пользования жилым помещением носила вынужденный характер (Апелляционное определение Санкт-Петербургского городского суда от 02. 02. 2015 г. № 33-936/2015 по делу № 2-1679/2014 [46]) ;

- вынужденное отчуждение квартиры, обусловленное необходимостью погашения задолженности по кредиту (Апелляционное определение Омского областного суда от 29. 10. 2014 г. по делу № 33-7140/2014 [47]) ;

- изменение регистрации по месту жительства в связи с переездом для обучения по очной форме и работы в другом населенном пункте в течение длительного времени (более 5 лет) (Апелляционное определение Свердловского областного суда от 26. 07. 2016 г. по делу № 33-12805/2016 [48]) ;

- отказ гражданского служащего от участии в приватизации жилого помещения, занимаемого по договору социального найма, так как это основание не предусмотрено соответствующим перечнем (Апелляционное определение Московского городского суда от 16. 09. 2014 г. по делу № 33-21369 [49]).

Отдельную группу составляют споры, связанные с порядком постановки на учет для получения единовременной жилищной субсидии. В эту категорию споров входят:

- дела об отказе в постановке на учет для получения выплаты в связи с непредставлением гражданским служащим необходимых документов, перечень которых устанавливается соответствующими нормативными правовыми актами. Юридическим фактом, порождающим правоотношения по постановке на учет для предоставления жилищной субсидии, является обращение (заявление) гражданского служащего о принятии на такой учет. При этом на гражданского служащего одновременно возлагается обязанность по предъявлению доказательств наступления необходимых юридических фактов.

Уполномоченный орган осуществляет их проверку и выносит решение об удовлетворении заявления и постановке ГГС на учет или об отказе. Так, в одном судебном разбирательстве в удовлетворении требований истца было отказано, поскольку было доказано, что истец с заявлением о предоставлении такой субсидии не обращался (Апелляционное определение Верховного суда Республики Башкортостан от 12. 01. 2016 г. по делу № 33-23471/2015 [50]). В другом деле также было отказано в обязании поставить на учет, поскольку истцом не были представлены документы, подтверждающие факт его нуждаемости в улучшении жилищных условий - его проживание в однокомнатной квартире в составе двух семей и более (Апелляционное определение Верховного суда Республики Башкортостан от 23. 07. 2013 г. по делу № 33-8992/2013 [51]).

В третьем - судебные органы пришли к выводу, что непредставление гражданским служащим документов об отсутствии у него и членов его семьи в собственности жилых помещений не является основанием для отказа в постановке на учет для получения субсидии (Апелляционное определение Кировского областного суда от 03. 05. 2012 г. по делу № 33-1163 [52]). С учетом этого Постановлением Правительства РФ от 24 ноября 2016 г. № 1235 [53] в Правила [6] были внесены изменения с дополнением перечня документов, предъявляемых федеральным ГГС для получения единовременной выплаты. В перечень были включены документы (выписки из них), содержащие сведения, предоставляемые органами и организациями, осуществляющими государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, учет объектов недвижимого имущества, о существующих и прекращенных правах гражданского служащего и членов его семьи на объекты недвижимого имущества.

Иные споры, связанные с постановкой на учет для получения единовременной жилищной субсидии. В эту группу входят, в частности, дела:

- об оспаривании решения уполномоченного органа об отказе в постановке на учет в связи с отсутствием постоянной регистрации по месту жительства (определение Приморского краевого суда от 03. 10. 2012 г. по делу № 33-8780, Апелляционное определение Санкт-Петербургского городского суда от 13. 10. 2014 г. № 33-13871/2014 по делу № 2-1046/2014 [54, 55]). Судами однозначно признаются незаконными решения уполномоченных органов об отказе в постановке на учет для получения субсидии на приобретение жилья по данному основанию;

- о признании нуждающимися в улучшении жилищных условий по различным основаниям, например, в связи с тем, что на каждого члена семьи истца приходится менее установленной законодательством нормы площади жилого помещения (Апелляционное определение Пермского краевого суда от 19. 11. 2012 г. по делу № 33-10257 [56]). При проживании семьи гражданского служащего у своих родителей, являющихся собственниками жилого помещения, при обеспечении установленной нормой общей площади жилого помещения на каждого человека права на постановку на учет в целях получения субсидии ввиду несоблюдения критерия нуждаемости в улучшении жилищных условий не возникает (Апелляционное определение Московского городского суда от 24. 07. 2015 г. № 33-25905/2015 [57]).

При этом перечень оснований нуждаемости в улучшении жилищных условий для предоставления гражданскому служащему жилищной субсидии, как правило, более широкий по сравнению с перечнем оснований нуждаемости в улучшении жилищных условий в целях предоставления жилья по договору социального найма. Так, для федеральных ГГС пунктом 2 Правил [6] предусмотрены такие дополнительные основания нуждаемости как проживание в общежитии или служебном жилом помещении, проживание в однокомнатной квартире в составе 2 семей и более независимо от размеров занимаемого жилого помещения. Одновременно в отношении федеральных ГГС, к сожалению, не предусматривается в качестве условия постановки на учет в целях получения жилищной субсидии проживание в жилом помещении по договору найма жилых помещений жилищного фонда социального использования (в наемных домах), как это установлено в отношении признания нуждаемости в целях предоставления жилья по договору социального найма.

Если после постановки гражданского служащего на учет в целях получения субсидии уполномоченный орган выявит сведения, которые свидетельствуют об отсутствии у гражданского служащего права на постановку на такой учет, то данное обстоятельство является основанием для его снятия с учета на получение жилищной субсидии. В доказательство сказанному может быть приведен следующий пример из судебной практики. Апелляционным определением Московского городского суда от 04. 06. 2014 г. № 33-17448 [58] было оставлено в силе решение Хорошевского районного суда г. Москвы от 10 декабря 2013 г. об отказе в удовлетворении требования о признании незаконным решения об отказе в постановке на учет для получения единовременной субсидии на приобретение жилья. Из материалов дела следовало, что истец (федеральный ГГС) не исполнял своих обязанностей, вытекающих из договора социального найма жилого помещения, в связи с чем и был признан судом не приобретшим право пользования жилым помещением и снят с регистрационного учета, поскольку фактически ухудшил свои жилищные условия.

Как свидетельствует судебная практика, увольнение федерального гражданского служащего со службы вне зависимости от основания увольнения (включая, по собственному желанию, в связи с сокращением должностей) однозначно, исходя из положений п. 19 Правил [6], ведет к утрате таким лицом права на получение единовременной выплаты в силу закона (Апелляционное определение Верховного Суда Республики Крым от 18. 05. 2017 г. № 33-3912/2017; Апелляционные определения Московского городского суда от 24. 03. 2017 г. по делу № 33-10444/2017, от 10. 12. 2015 г. по делу № 33-47731/2015 [59-61]).

Споры, связанные с расчетом размера жилищной субсидии. При определении размера жилищной субсидии учитываются несколько факторов. Так, в отношении федеральных ГГС в соответствии с разделом III Правил [6] расчеты осуществляются исходя из:

- норматива общей площади жилого помещения (33 кв. м. общей площади жилья - на 1 человека, 42 кв. м. - на семью из двух человек, 18 кв. м. общей площади жилого помещения на каждого члена семьи - на семью из 3 и более человек) с учетом права на дополнительную общую площадь жилого помещения;

- поправочного коэффициента, учитывающего стаж ГГС. При этом перечень должностей, служба в которых учитывается при расчете размера жилищной субсидии, может отличаться от перечня должностей, служба в которых дает право на постановку на учет в целях получения субсидии.

Если федеральный ГГС имеет жилые помещения, принадлежащие ему и (или) членами его семьи на праве собственности и (или) занимаемые по договору социального найма, размер общей площади жилого помещения для расчета жилищной субсидии определяется (за некоторым исключениями) как разница между общей площадью указанных жилых помещений и установленными нормативами общей площади жилого помещения.

Показательным примером данной группы споров будет Апелляционное определение Московского городского суда от 26. 02. 2016 г. по делу № 33-6362/2016 [62] по жалобе Министерства юстиции РФ. Судом апелляционной инстанции было оставлено без изменения решение Замоскворецкого районного суда г. Москвы от 31 августа 2015 года, поскольку было признано, что при расчете размера субсидии уполномоченный орган необоснованно учел жилое помещение, занимаемое федеральным ГГС и членами его семьи на основании договора найма специализированного жилого помещения и предоставленного супруге истца на период трудовых отношений, то есть для временного проживания.

Решение проблемы жилищных прав гражданских служащих осуществляется государством в рамках проведения общей государственной политики по обеспечению жильем, которое должно отвечать современным требованиям к его качеству, в отношении всех категорий граждан.

Самостоятельную группу споров по вопросам жилищных субсидий образуют споры, связанные с проблемами регионального нормотворчества в указанной сфере. В эту группу входят:

- дела о взыскании субсидии на приобретение жилого помещения в условиях отсутствия соответствующего нормативного правового акта субъекта РФ, определяющего порядок и условия предоставления такой субсидии. Показательным примером данной категории дел является практика реализации права гражданских служащих на предоставлении единовременной субсидии на приобретение жилого помещения в Республике Калмыкии. Постановлением Президиума Верховного Суда Республики Калмыкии от 20. 04. 2011 г. № 44Г-06/2011 [63] было отказано в удовлетворении требования о взыскании субсидии на приобретение жилого помещения в связи с отсутствием в данном регионе соответствующего нормативного правового акта. В дальнейшем в соответствии со ст. 19 Закона Республики Калмыкия от 7 февраля 2005 г. № 181-III-З «О государственной гражданской службе Республики Калмыкия» [64] было принято Постановление Правительства Республики Калмыкия от 17 августа 2009 г. № 290 «О Порядке предоставления государственным гражданским служащим Республики Калмыкия единовременной субсидии на строительство или приобретение жилья» [65]. Однако данный акт просуществовал недолго и был отменен Постановлением Правительства Республики Калмыкия от 30 августа 2010 г. № 281 [66]. Иных нормативных правовых актов в Республики Калмыкия впоследствии по указанном вопросу в данном регионе не принималось.