Правовые аспекты полномочий органов местного самоуправления в сфере жилищно-коммунального хозяйства и особенности их реализации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Северо-Кавказский Федеральный университет 355037, Россия, г. Ставрополь, ул. R, 1

Правовые аспекты полномочий органов местного самоуправления в сфере жилищно-коммунального хозяйства и особенности их реализации

Стукалов Алексей Вячеславович

кандидат юридических наук

доцент, кафедра Административного и финансового права,



Аннотация

правовой самоуправление коммунальный федеральный

В статье рассматриваются правовые аспекты полномочий органов местного самоуправления в сфере жилищно-коммунального хозяйства. Автор рассуждает о необходимости принятия федерального закона «О деятельности органов местного самоуправления в области жилищно-коммунального хозяйства». Правовая модернизация законодательства в сфере ЖКХ неразрывно связана со становлением социального государства в России.

Ключевые слова: муниципальное хозяйство, жилищно-коммунальное хозяйство, предметы ведения, приватизация, органы власти, полномочия, унитарные предприятия, социальное государство, конституционные права, правовые проблемы



Abstract

The article is devoted to the legal aspects of authorities of local governments in the sphere of housing and public utilities. The author talks about the need to adopt a federal law "Conerning activity of local governments in the field of housing and public utilities". Legal modernization of the legislation in the sphere of housing and public utilities is inseparably linked with formation of the social welfare state in Russia.

Keywords: unitary enterprises, authorities, government agencies, privatization, authority matters, housing and public utilities, municipal services, social welfare state, constitutional rights, legal issues



Правовое положение жилищно-коммунального хозяйства в решении вопросов местного значения

Модернизация жилищно-коммунального хозяйства (далее - ЖКХ) и рациональное разграничение полномочий между органами публичной власти неразрывно связаны со становлением социального государства в Российской Федерации, повышением качества жизни отдельного гражданина.

Президентом РФ В.В. Путиным на заседании Государственного совета 17.07.2012 был сделан акцент на бездействии органов местного самоуправления в решении острых вопросов в ЖКХ (неэффективность управляющих компаний, завышение тарифов, низкое качество оказываемых услуг, хищение бюджетных средств).^[1]

Также в 2011 году Д.А. Медведев отмечал, что «износ объектов жилищно-коммунального хозяйства в России составляет более 60 процентов… Если ничего не делать, то через пять-семь лет наступит катастрофа».^[2]

В настоящее время ЖКХ представляет собой сложную, комплексную отрасль народного хозяйства, которая обеспечивает функционирование инженерной инфраструктуры, различных зданий населенных пунктов, создающих удобства и комфорт для проживания и нахождения в них граждан путем предоставления им широкого спектра жилищно-коммунальных услуг. Данная отрасль, безусловно, напрямую связана с качеством жизни каждого отдельного гражданина и требует формирования эффективного правового механизма взаимодействия и научно-производственной организаций с органами местного самоуправления, населением с целью реформирования жилищно-коммунального комплекса для его перевода на качественно новую материально-техническую базу.

В условиях становления в России рыночной экономики в последние годы наряду государственными и муниципальными предприятиями важную роль стали занимать частные организации, что привело к значительному пересмотру роли органов местного самоуправления в области ЖКХ.

Рассматривая вопрос о месте и роли жилищно-коммунального хозяйства в решении вопросов местного значения, следует, прежде всего, остановиться на сущности категории «вопросы местного значения», выступающей, по мнению О.В. Новиченко первичной по отношению к «полномочиям органов местного самоуправления».^[3]

Местное самоуправление представляет собой уровень публичного управления, самостоятельное политико-территориальное образование, поэтому при определении его компетенции следует исходить из общегосударственной компетенции. Поскольку последняя определяется с учетом границ территорий РФ и ее субъектов, то компетенция самоуправления реализуется через компетенцию муниципального образования.^[4]

По своей сути вопросы местного значения установлены законодателем таким образом, что непосредственно касаются и вопросов ведения федеральных органов государственной власти, так и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В связи с чем нагрузка на органы местного остается довольно высокой, а в некоторых регионах страны еще и увеличивается.

По нашему мнению вопросы организации и управления жилищно-коммунальным хозяйством непосредственно затрагивают все уровни публичной власти и требуют законодательного реформирования в разграничении таких полномочий, определении ответственности должностных лиц и иных субъектов.

Так, А.Н. Королев, О.В. Плешакова отмечают, что «в связи с тем, что большая часть муниципального имущества относится к имуществу предприятий ЖКХ и инженерной инфраструктуры по обеспечению их деятельности, важно установить четкий порядок разграничения муниципального имущества, включая имущество жилищно-коммунального комплекса между поселениями, муниципальными районами, городскими округами».^[5]

Кроме того, в юридической науке авторами зачастую не разграничиваются такие дефиниции как «компетенция», «полномочия», «предметы ведения», вопросы местного значения» органов местного самоуправления.

Указанные понятия, безусловно, имеют как общие, так и отличные признаки друг от друга. Однако по нашему мнению при решении вопросов жизнеобеспечения населения юридический формализм излишен, в связи с чем предлагаем рассматривать названные дефиниции как часть и целое термина «компетенция», аккумулирующего все правовые признаки остальных.

Предметы ведения, установленные для того или иного органа публичной власти, имеют тесную связь с компетенцией этого органа, но выступают как самостоятельные правовые категории, хотя и взаимосвязанные между собой.

Так можно отметить, что между «предметами ведения» и «компетенцией» существует взаимосвязь.

Компетенция органов местного самоуправления определяется из предметов их ведения. Отдельные авторы справедливо определяют предметы ведения как элемент компетенции органов местного самоуправления.^[6]

Под предметами ведения органа местного самоуправления О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев^[7] понимают сферы местной жизни, в которых действует данный, юридически компетентный в них орган.

Схожие понятия дают И.А. Азовкин^[8], К.Ф. Шеремет^[9], Н.А. Тарасьян.^[10]

По нашему мнению, предметы ведения местного самоуправления, обозначенные в законодательстве по своей сути, являются общими, совместными и для государственных органов (федеральных и региональных), и для органов местного самоуправления.

При таких обстоятельствах сохраняется возможность для необоснованного возложения на органы местного самоуправления функций, несвойственных им, и, напротив, возникает право органа местного самоуправления отказаться от выполнения конкретных мероприятий в рамках вопроса местного значения, что недопустимо.

Российское законодательство не содержит четкого разграничения вопросов местного значения между различными уровнями местного самоуправления и государственной власти, что препятствует эффективной управленческой деятельности на уровне муниципальных районов и поселений.

Компетенция местного самоуправления, являясь ключевой характеристикой публично-властных отношений, предполагает наличие сложной субъект-объектной структуры. В научной литературе нет ясности в понимании субъекта компетентности.

Б.М. Лазарев под субъектами понимает либо органы публичной власти, либо отдельные должностные лица.^[11]

Местное самоуправление, выступая формой народовластия, осуществляется в пределах определенной территории, а население является одновременно и носителем этой власти.

На муниципальном уровне реализуется идея индивидуализации властеотношений, когда последние выступают своеобразным суммарным выражением экономической и политической власти населения, осуществления индивидуальных и коллективных прав и свобод граждан по месту их жительства, что является обобщенным показателем достигнутого уровня муниципальной демократии.^[12]

Согласно законодательству Российской Федерации органами местного самоуправления признаются избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Можно говорить об особой институализации муниципальной власти: аппарат, реализующий муниципально-властные полномочия, обособлен и опирается на специальное законодательство о местном самоуправлении. Качественным отличием местного самоуправления от государственного властвования является также и то, что местное самоуправление не обладает собственным аппаратом принуждения. Этот аппарат в необходимых случаях заимствуется у государства.^[13]

Как известно правовое исследование определенной сферы общественных отношений всегда начинается, как мы уже говорили выше, с определения основных категорий, понятий, поэтому, мы бы хотели установить, как понимается термин «жилищно-коммунальное хозяйство» в российском праве.

Вместе с тем необходимо прежде определиться с тем как понимается термин «хозяйство»^[14] в российском праве.

Так, государственное хозяйство любой современной страны очерчено ее границами, а сами права государства при осуществлении хозяйственной деятельности напрямую зависят от формы собственности хозяйствующих на его территории субъектов.

С этой точки зрения государство имеет ряд особенностей при осуществлении хозяйственной деятельности, поскольку оно, с одной стороны, выступает как равноправный субъект хозяйственных отношений (собственник), с другой стороны - как субъект, выполняющий в силу своего особого Статуса функцию регулирования хозяйственных отношений на своей территории.

Местное самоуправление несет на себе как признаки государства, так и признаки хозяйствующего субъекта.

В этой юридической двойственности природы местного самоуправления и находится фундамент продолжительных дискуссий по вопросу определения понятия муниципального хозяйства.

Первая группа исследователей данного вопросарассматривает муниципальное хозяйство лишь как совокупность предприятий и учреждений, относящихся к муниципальной собственности (коммунальное хозяйство), и подходит к решению вопроса с позиции, кому принадлежит данная собственность. Подобный подход снимает с органов местного самоуправления заботу о создании условий для развития территории муниципального образования и значительно снижает их интерес в создании условий для инвестиционной и иной деятельности, направленной на создание благоприятных условий для хозяйствования на данной территории.^[15]

Вторая группа исследователейотносит к муниципальному хозяйству всю совокупность хозяйств, расположенных на территории муниципального образования, поскольку властные полномочия органов местного самоуправления распространяются на все хозяйствующие на его территории субъекты.^[16]

Названный подход ставит местное самоуправление над другими хозяйствующими субъектами и предполагает известные монопольные права органов местного самоуправления, дает им некоторые преимущества перед частным бизнесом в границах территории муниципального образования.

По мнению А.Г. Воронина, при подобном походе происходит размывание понятия власти и подрыв ее авторитета, так как происходит подмена ориентиров, что в свою очередь приводит к недобросовестному исполнению местным самоуправлением той части общественных дел, исполнение которых возложено на нее законом.^[17]

Проведенный нами анализ законодательства и судебной практики показал, что с мнением вышеуказанного автора и его сторонников нельзя согласиться ввиду следующего.

В соответствии с пунктом 2 Постановления Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 объекты государственной собственности, в частности объекты инженерной инфраструктуры городов (за исключением входящих в состав имущества предприятий), независимо от того, на чьем балансе они находятся, передаются в муниципальную собственность городов и районов.^[18]

Передаче в муниципальную собственность подлежат объекты социально-культурного и коммунально-бытового назначения федеральной собственности, находящиеся в ведении предприятий, не включенные в состав приватизируемого имущества предприятий (пункт 2 Положения «О порядке передачи объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения федеральной собственности в государственную собственность субъектов РФ и муниципальную собственность» (утратило силу)).^[19]

Также в данном Положении было установлено, что органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления, в собственность которых передаются вышеуказанные объекты, совместно с администрациями предприятий в месячный срок с момента принятия соответствующего решения оформляют необходимую техническую документацию и акты приема-передачи по утверждаемой Министерством строительства РФ и Министерством финансов РФ форме.

При таких обстоятельствах объекты жилищно-коммунального хозяйства, не включенные в состав приватизированного имущества, подлежат передаче в муниципальную собственность, при этом на администрацию возложена обязанность по их принятию, которая не обусловлена какими-либо дополнительными обстоятельствами, в том числе фактической заинтересованностью в получении объектов коммунально-бытового назначения в муниципальную собственность, а также возможностью решения вопросов местного значения за счет переданного имущества.

В Определении Конституционного Суда РФ от 4 декабря 2007 г. № 828-О-П ^[20] по вопросу положений ч. 11 ст. 154Закона № 122-ФЗ, устанавливающей порядок безвозмездной передачи в муниципальную собственность находящегося в федеральной собственности имущества в связи с разграничением полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

Однако указанным актом правовые отношения по передаче муниципальному образованию от предприятия-балансодержателя имущества, не вошедшего в состав приватизируемого имущества, не регулируются, и правовая оценка им Конституционным Судом РФ в названном Определении не дана.

Таким образом, распространение позиции Конституционного Суда РФ о необходимости учета волеизъявления органа местного самоуправления и объективной необходимости такой передачи для осуществления местным самоуправлением своих полномочий на отношения по передаче имущества от частного собственника публично-правовому образованию необоснованно, поскольку в противном случае на приватизируемое предприятие неправомерно возлагается дополнительное финансовое бремя содержания имущества, собственником которого оно не является.

По нашему мнению, названная проблема лежит в плоскости приватизации муниципальной собственности и вопросов ее эффективного функционирования.

Как известно, вопросами бесперебойного снабжения питьевой водой населения, промышленных, коммунально-бытовых предприятий, отводом сточных вод занимаются соответствующие ресурсоснабжающие организации (ГУП, МУП, ОАО, ООО и т.п).

В Российской Федерации планомерно происходит преобразование предприятий ЖКХ в хозяйствующие субъекты с более высокой степенью независимости и ответственности, в равноправных партнеров договорных отношений.

По мнению законодателя, данные меры позволят повысить энергоэффективность ресурсоснабжающих организаций, экономность предоставляемых ими услуг.

Однако в настоящее время по-прежнему остро стоит проблема доступности реализуемого товара (услуг) ЖКХ для потребителей и неэффективного функционирования предприятий в коммунальной отрасли.

На практике встречаются случаи, когда частные организации предпринимает попытки по отчуждению объектов ЖКХ из муниципальной собственности.

Общество обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным отказа муниципального образования в реализации преимущественного права организации на выкуп арендуемого нежилого помещения и обязании органа местного самоуправления направить обществу проект договора купли-продажи арендуемого имущества в десятидневный срок с даты принятия решения об условиях приватизации арендуемого имущества.

Решением суда первой инстанции, оставленным без изменений постановлениями судов апелляционной и кассационной инстанции, в удовлетворении заявленных требований было отказано.^[21]

Так, в частности, суды указали следующее.

Отношения, связанные с приватизацией государственного и муниципального имущества, регулируются Федеральным законом от 21.12.2001 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества».

В силу статьи 30 указанного Закона объекты и коммунально-бытового назначения могут быть приватизированы в составе имущественного комплекса унитарного предприятия, за исключением используемых по назначению объектов жилищного фонда и объектов его инфраструктуры, объектов транспорта и энергетики, предназначенных для обслуживания жителей соответствующего поселения.

В соответствии с пунктом 5 статьи 3 названного Закона особенности участия в приватизации арендуемого государственного или муниципального недвижимого имущества могут быть установлены федеральным законом.

Такие особенности установлены Федеральным законом от 22.07.2008 № 159-ФЗ «Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».^[22]

Согласно статье 3 указанного Закона субъекты предпринимательства при возмездном отчуждении арендуемого имущества из муниципальной собственности пользуются преимущественным правом на приобретение такого имущества по цене, равной его рыночной стоимости и определенной независимым оценщиком в порядке, установленном Федеральным законом от 29.07.1998 № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации».^[23]

Вместе с тем суды, отказывая в удовлетворении исковых требований, исходили прежде всего из того, что в муниципальной собственности, в силу ее конституционного предназначения, заключающегося в обеспечении интересов местного сообщества в целом, должно находиться то имущество, которое требуется для решения возложенных на местное самоуправление задач.

При этом положения Закона от 22.07.2008 № 159-ФЗ не предполагают возможности принудительного отчуждения из муниципальной собственности объектов, хотя и предоставленных в аренду субъектам малого и среднего предпринимательства, но необходимых муниципальным образованиям для решения вопросов местного значения и соответствующих требованиям законодательства о составе объектов муниципальной собственности. Гарантии прав местного самоуправления не допускают такого порядка предоставления субъектам малого и среднего предпринимательства преференций, при котором местное самоуправление лишалось бы объектов публичной собственности, необходимых для выполнения муниципальных функций и полномочий.

Указанный вывод согласуется с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, высказанной в постановлении от 20.12.2010 № 22-П.^[24]

Конституционный Суд РФ указал, что участие муниципальных образований в гражданском обороте, как и состав объектов муниципальной собственности, могут быть связаны только с осуществлением властных функций и решением задач, возложенных на местное самоуправление.

Исходя из этого применительно к публичной собственности допустима возможность законодательного установления условий приватизации предприятий и средств производства, непосредственно не связанных с решением задач местного самоуправления, - при соблюдении требований статей 8 и 35 Конституции Российской Федерации на основе принципа юридического равенства и с учетом необходимости обеспечения баланса различных конституционно защищаемых прав и законных интересов.

Деятельность муниципальных унитарных предприятий в сфере ЖКХ напрямую связана с решением задач местного самоуправления, в частности обеспечением жизнедеятельности населения конкретного муниципального образования.

В соответствии с абзацем 2 статьи 3 Федерального закона от 17.08.1995 № 147-ФЗ «О естественных монополиях» естественная монополия - это состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства), а товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем спрос на данном товарном рынке на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров.^[25]

Жилищно-коммунальная сфера отвечает вышеуказанным признакам. В связи с чем коммунальные предприятия и организации являются хозяйствующими субъектами, занятыми производством (реализацией) товаров и услуг в условиях естественной монополии.

Такой подход является типичным и для зарубежных стран.

Для достижения положительного результата в реформировании отрасли ЖКХ в России необходимо не только изучить опыт зарубежных стран, но и разделить полномочия органов местного самоуправления на общие и специальные.

Органы местного самоуправления как и федеральные органы исполнительной власти, представляют собой сложную иерархическую, разветвленную, многоотраслевую функциональную систему, объединяющую в себе как коллегиальные, так и единоличные органы.

ЖКХ также представляет собой сложную многоотраслевую функциональную систему.

Общие полномочия органов местного самоуправления в рассматриваемой области связаны с осуществлением общего руководства жилищно-коммунальным хозяйством на определенной территории.

Специальные полномочия связаны обеспечением исполнения отдельных направлений деятельности в жилищно-коммунальной отрасли, которые представляют особую важность для интересов населения и иных потребителей на территории муниципального образования.

Аналогичное разделение существует и в зарубежных странах, что обусловлено самой природой ЖКХ.

В ряде западных стран ЖКХ является прибыльным бизнесом, а в России обратная картина.

Во многом это обусловлено отличной от российской системы управления жильем. Так, в европейских странах жилищная сфера характеризуется разнообразием форм собственности. Жилищные кооперативы, где проживают собственники и арендаторы, частные многоквартирные дома, в которых квартиры сдаются в аренду, муниципальные дома для социально незащищенных слоев населения, многоквартирные дома-кондоминиумы, в которых проживают собственники квартир, объединенные в соответствии с законом как Ассоциации собственников жилья, - это еще не полный перечень всех форм.^[26]

На пути реформ ЖКХ во всех странах встречаются трудности и противоречия экономического и правового характера.

Реформирование отраслей муниципального хозяйства, в которых существуют коммунальные предприятия, в зарубежных странах проходило в рамках общих программ приватизации публичной собственности. За последние годы правительства Франции, Финляндии, Венгрии, Словакии и Польши в рамках социально-экономических программ реформирования государственного сектора экономики проводили политику приватизации, считая при этом, что государственные предприятия - это чаще национальные обязательства, чем национальное имущество. Поэтому гораздо лучше, если эти предприятия будут переданы в частный сектор, приносящий доход на основе конкуренции.

Под приватизацией во Франции, Финляндии, Венгрии, Словакии и Польше понимают передачу частным лицам не только собственность, но и контроль над государственными и муниципальными предприятиями и активами, то есть приватизацию без передачи имущественных прав. В этом случае к основным методам приватизации (продажа акций, частные инвестиции в госпредприятия, разукрупнение предприятий, выкуп предприятий их менеджерами или работниками) добавляются аренда и подряд, а также передача государственных и муниципальных предприятий в управление частным менеджерам. Таким образом, происходит приватизация управления и результатов деятельности. Именно в таком широком толковании и используется здесь термин «приватизация».^[27]

Существенной частью политики приватизации муниципальной собственности является приватизация предприятий жилищно-коммунальной сферы. Правительства Франции, Финляндии, Венгрии, Словакии и Польши сейчас ведут поиск путей перевода коммунальных служб из государственного сектора в частный, стремясь задействовать рыночные механизмы в целях улучшения показателя «затраты - эффективность». Приватизация в жилищно-коммунальном секторе отличается сложностью и многообразием форм, что обусловлено особенностями самой отрасли.

Практика показывает, что наиболее благоприятными направлениями развития частного бизнеса в системе муниципального хозяйства являются:

- организации эксплуатации жилищного фонда;

- бытовые, в том числе ремонтные услуги населению, благоустройство дворовых территорий, сбор, удаление и переработка бытовых отходов;

- выполнение уборочных работ, озеленение;

- ремонт и содержание дорог.^[28]

В каждой стране имеются свои отличительные особенности приватизации муниципальных предприятий. Так, во Франции приватизация охватила в первую очередь конкурентоспособные отрасли, которые передавались предпринимателям по сравнительно завышенным ценам. В области коммунальных услуг, которые относятся к естественным монополиям, она проводилась по «остаточному» принципу. В целом во Франции государственная политика была направлена на сокращение вмешательства в сферу экономики.^[29] Были приватизированы системы водоснабжения (3/4 городского водоснабжения переданы в частные руки), службы по уборке мусора, улиц. В частный сектор переданы коммунальные услуги, отдельные автобусные маршруты.^[30]

По мнению А.А. Оводова, следует учитывать, что в области ЖКХ объективно сосуществуют два сегмента: сферы естественной монополии и конкурентный рынок (услуги управляющих компаний, ДЕЗов и т.п.).

Прежде всего, необходимо упорядочить сферы естественной монополии. Режим естественной монополии установлен законом в следующих основных сферах, связанных с ЖКХ: в отношении услуг по передаче электрической, тепловой энергии, оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике. В «третьем антимонопольном пакете» предлагается запретить совмещать деятельность по передаче электрической энергии и (или) оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике с деятельностью по производству и (или) купле-продаже электрической энергии.

Так, в настоящее время Федеральным законом от 11.07.2011 № 190-ФЗ^[31] в статью 4 Федерального закона от 17.08.1995 № 147-ФЗ «О естественных монополиях» введен режим естественных монополий в таких сферах, как водоснабжение и водоотведение с использованием системы (систем) коммунальной инфраструктуры; установлено государственное регулирование цен (тарифов) на товары (работы, услуги) субъектов естественных монополий в указанных сферах.^[32]

Ранее к сферам деятельности субъектов естественных монополий были отнесены услуги по передаче электрической, тепловой энергии.

При таких обстоятельствах, по нашему мнению, из программы Развития конкуренции в Российской Федерации^[33]следует исключить пункт «упрощение и удешевление процедуры присоединения к объектам энергетической инфраструктуры и организациям коммунального комплекса».

Пункт «обеспечение доступности объектов недвижимости, находящихся в государственной и муниципальной собственности, для малого и среднего предпринимательства, в том числе реализация преимущественного права выкупа арендуемых помещений», после слов «выкупа арендуемых помещений» следует дополнить следующим: «за исключением коммунальных предприятий, действующих в сферах электро-, тепло-, газо- и водоснабжении».

К вышесказанному стоит также добавить, что значительная часть объектов муниципальной собственности или объектов, предназначавшихся для передачи в муниципальную собственность (предприятия розничной торговли, сферы услуг и т.п.), была отчуждена еще в начале 90-х годов, когда механизмы приватизации не были надлежащим образом отработаны, не сформировался круг покупателей, которые могли заплатить достаточные суммы за указанные объекты, не существовало условий для оценки их реальной рыночной стоимости. Более того, большинство из указанных объектов были проданы, так и не поступив в собственность муниципалитетов, поскольку приватизация началась до разграничения государственной собственности.^[34]

Об этом свидетельствуют и данные о поступлении денежных средств от приватизации в бюджеты различных уровней. Так, в 1993 г. из 353 млрд. руб. (в ценах до деноминации 1998 года), перечисленных покупателями государственного (муниципального) имущества в бюджетную систему РФ, местные бюджеты получили 130 млрд., тогда как бюджеты субъектов РФ только 96 млрд., а федеральный бюджет 71 млрд. В 1995 году соответствующие показатели составили следующие величины: из 3570 млрд. на федеральный бюджет пришлось 1140 млрд., муниципальные - 961 млрд., субъектов РФ - 524 млрд. В 2000 году доходы распределились уже следующим образом: из 41 216 млрд. (в ценах после деноминации 1998 года) на федеральный бюджет пришлось 31 324 млрд., 5274 млрд. - на бюджеты субъектов РФ и 1408 млрд. - на местные бюджеты. В 2004 году соответствующие показатели составили: из 88 832 млрд. в федеральный бюджет поступило 65 569 млрд., в бюджеты субъектов РФ - 12 401 млрд., в местные бюджеты - 7729 млрд. ^[35]

В связи с чем если в начале 90-х местные бюджеты получали основную часть средств, вырученных от приватизации, то с конца 90-х они заняли последнее место, значительно уступив и Российской Федерации, и регионам.

Так, например, в г. Невинномысске Ставропольского края распоряжением комитета по управлению муниципальным имуществом (далее - КУМИ) от 23.07.2010г. № 1236 «О преобразовании муниципального унитарного предприятия «Водоканал» г. Невинномысска» муниципальное унитарное предприятие преобразовано в открытое акционерное общество «Водоканал».^[36]

В последующем в состав директоров вошли: глава города - председатель совета директоров, члены совета директоров - заместители главы города.

Таким образом, видно, что вопросами управления коммерческой организацией занимается исполнительно-распорядительный орган муниципального образования.

Далее на муниципальном аукционе акции предприятия были проданы частному бизнесу.^[37]

По мнению главы муниципалитета, от проведения этих преобразований город получит много пользы. Во-первых, приватизация муниципальных унитарных предприятий снимет с городского бюджета тяжкое бремя содержания всей жилищно-коммунальной инфраструктуры. Во-вторых, бюджет дополнительно пополнится денежными средствами от продажи акций и аренды новым собственником городских коммуникаций. Также город получит эффективного собственника и частные инвестиции в сферу ЖКХ.^[38]

По нашему мнению, подобные действия недопустимы ввиду следующего.

В соответствии со статьями 25, 33 Устава г. Невинномысска глава города- глава муниципального образования является одновременно главой администрации города, администрация города - исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления, заместители главы администрации города, руководители структурных подразделений администрации города с правами юридического лица назначаются на должность и освобождаются от нее главой города.^[39]

Согласно абзацу 2 части 8 статьи 33 вышеназванного Устава глава города не вправе также заниматься предпринимательской и иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности.^[40]

При таких обстоятельствах замещение главой муниципального образования должности председателя совета директоров в коммерческой организации нелегитимно, поскольку в данном случае такое замещение исходит не из интересов муниципального образования, а из интересов физического лица, замещающего соответствующую должность в системе муниципального управления, что уже может порождать коррупционные риски.

Кроме того, подобные нарушения, на наш взгляд, нарушают пункт 2 статьи 7 Закона о конкуренции, согласно которому запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления с функциями хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного надзора, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами Российской Федерации.

Изложенные нами обстоятельства характерны не только для отдельного муниципального образования (г. Невинномысска), но также для ряда муниципальных образований России.

Хотелось бы отметить, что подобная ситуация сложилась в отраслях теплоснабжения, газоснабжения, электроснабжения и др.

Таким образом, орган местного самоуправления не вправе совмещать функции управления с функциями хозяйствующего субъекта.

В связи с чем подобный запрет должен сопровождаться неблагоприятными последствиями для лиц, нарушающих его, в плоть до уголовной ответственности.

В дополнение к сказанному обратимся к труду Л.А. Велихов, который указывал на особенность муниципального хозяйства, которая лежит, прежде всего, в его целях - это «деятельность города в лице его городских публичных органов, направленная к удовлетворению известных коллективных потребностей городского населения».^[41]

Следовательно, понятие «хозяйство» включает в себя различные виды общественных отношений, связанных между собой и рассматриваемых как целостное образование, регулируемое нормативными правовыми актами.

По нашему мнению хозяйство представляет собой комплекс социально-экономических отношений, складывающихся в сфере коммунального хозяйства, организации мероприятий по охране окружающей среды и т.п., в результате целенаправленной управленческой деятельности муниципальных органов власти.

Таким образом, жилищно-коммунальное хозяйство - это комплекс имущественных, земельных, административных, трудовых, финансовых и иных общественных отношений, складывающихся в сфере ЖКХ.

Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (часть 1 статьи 7 Конституции Российской Федерации).

Стратегическая цель социального государства в соответствии со статьей 25 Всеобщей декларации прав человека^[42] и статьей 11 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах^[43] - обеспечение права каждого человека на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилье, медицинский уход и социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, и права на обеспечение в случае безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости и в ином случае утраты средств к существованию по независящим от него обстоятельствам.

Защита социальных прав граждан имеет свою специфику; для обеспечения данной категории прав недостаточно юридических механизмов и процедур предотвращения нарушений этих прав. Необходима разносторонняя созидательная деятельность государства, направленная на осуществление социальной политики на основе развития экономики, повышение материального уровня жизни населения. Поэтому обеспечение защиты социально-экономических прав населения - длительный и постепенный процесс преобразований, направленный на достижение социально-экономического прогресса, формирование нового типа взаимоотношений между отдельными индивидами и государством, отношений социального партнерства и социальной интеграции.

Однако постепенность этого процесса не умаляет насущной необходимости создания комплексного механизма защиты социальных прав населения, сочетающего в себе экономические, политические, юридические, административные средства и позволяющего минимизировать случаи нарушения прав человека в данной области.

Приоритетными направлениями формирования и эффективного функционирования такого комплекса являются повышение эффективности социальной политики государства, предоставление действенных гарантий конституционных прав граждан в области труда, занятости, социального обеспечения, образования, охраны здоровья, обеспечения жильем, улучшение материального положения и условий жизни людей и т.д.^[44]

В этой связи также следует отметить, что, несмотря на большое количество принятых законов, направленных на решение правовых проблем в сфере жилищно-коммунального хозяйства, систематизированного законодательства в России до настоящего времени так и не сложилось.

Таким образом, яркая особенность ЖКХ заключается, прежде всего, в отсутствии кодифицированного законодательства, а также в особенности продукта, производимого предприятиями жилищно-коммунальной отрасли, а именно социально значимых благ, гарантированных Конституцией РФ.

Конституцией РФ впервые были определены место и роль местного самоуправления в системе государственно-политического устройства общества, соответственно было определено и место части этого общества - коммунальной отрасли.

По мнению М.Н. Кондратьевой с тепень развития и объем деятельности коммунального хозяйства непосредственно влияют на уровень благосостояния населения, бытовые условия его жизни, санитарно-гигиенические условия и чистоту водного и воздушного бассейнов, а также на уровень производительности труда.^[45]

К организации жилищно-коммунального хозяйства относят: предприятия, учреждения и организации вне зависимости от организационно-правовой формы, формы собственности и ведомственной подчиненности, оказывающие жилищно-коммунальные услуги соответствующим категориям потребителей.^[46]

ЖКХ обуславливает своеобразие и спецификуего деятельности, которая чрезвычайно многогранна - это эксплуатация жилищ, теплоэнергетика, газовое и гостиничное хозяйство, городское освещение, транспорт, банно-прачечное, гражданское и оздоровительное обслуживание, комплексное благоустройство и санитарная очистка поселений, озеленение, промышленное производство цветов, монтаж, капитальный ремонт и эксплуатация лифтового хозяйства, техническая инвентаризация основных фондов, ремонтно-строительное производство, промышленность, капитальное строительство, проектные, конструкторско-технологические и научно-исследовательские работы, подготовка и переподготовка кадров, производственно-технологическая комплектация, аварийная (инженерного оборудования), справочно-информационная, инспекционная и другие службы.

В свою очередь указанные виды деятельности не только имеют сугубо технический (производственный) характер, но и правовой, поскольку строго регламентированы нормативными правовыми актами.

Поскольку отличительной особенностью местного самоуправления является его социальная направленность, то его основными целями становятся обеспечение эффективного управления в местах совместного проживания людей, создание условий, необходимых для жизнедеятельности населения муниципального образования.

Общепризнано, что становление самоуправления в качестве самостоятельного субъекта публично-властных отношений предполагает решение отдельных задач, таких как обеспечение демократичности процесса организации управленческой деятельности, качества осуществления собственной компетенции, участия местного самоуправления в решении общегосударственных вопросов либо путем наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Вместе с тем не только при условии решения поставленных задач возможно формирование системы взаимодействия и сотрудничества всех институтов публичной власти, но при организации решения вопросов быта населения, которое в настоящее время ставит эту задачу на разрешение перед государством как первоочередную.

Так к числу к числу дублирующихся вопросов относятся как организацию деятельность отрасли ЖКХ, так и создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания; создание условий для организации досуга и обеспечения услугами организаций культуры; создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в поселении и т.п.

Правовые основы реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере жилищно-коммунального хозяйства

В сложившихся условиях очевидно отсутствие четкого разграничения предметов ведения между отдельными муниципальными образованиями, а также органами государственной власти по вопросам ЖКХ. Ограниченность общих вопросов, находящихся в относительно самостоятельном ведении поселений и более широкий перечень вопросов, которыми автономно занимаются городские округа, приводит к неравному статусу различных муниципальных образований и порождает структурные конфликты внутри системы самоуправления в целом.

Для полной правореализации полномочий органов местного самоуправления в области ЖКХ в законах субъектов РФ необходимо предусмотреть критерии оценки эффективности деятельности муниципальных образований в рассматриваемой области, устанавливаемых в трех направлениях: устойчивость (стабильность), качество, эффективность.

I. Устойчивость.

1. Критерий аварийности позволяет определить в процентном соотношении долю ветхого жилья, степень изношенности инфраструктуры ЖКХ.

2. Критерий конфликтности позволяет установить удовлетворенность населения жилищно-коммунальными услугами (жалобы населения муниципального образования по вопросам ЖКХ). Данный критерий определяется как отношение количества обоснованных жалоб по вопросам ЖКХ к общему количеству таких жалоб, поступивших в исполнительные органы публичной власти различного уровня за отчетный период.

3. Критерий доступности стоимости жилищно-коммунальных услуг для населения муниципального образования позволяет определить уровень возмещения населением затрат на предоставление жилищно-коммунальных услуг по установленным для населения тарифам, эффективность системы тарифного регулирования.

II. Качество.

1. Критерий качества оказываемых услуг в сфере ЖКХ позволяет определить уровень благоустройства жилищно-коммунальной отрасли, обеспеченность муниципального образования всеми видами коммунальных услуг, надежность и эффективность поставки этих услуг).

2. Критерий прозрачности, открытости отрасли ЖК позволяет определить использование единых муниципальных баз информационных ресурсов населением муниципального образования, регламентацию взаимоотношений между участниками отрасли ЖКХ.

III. Эффективность.

1. Экономический критерий устанавливает обоснованность расходов муниципального бюджета на модернизацию ЖКХ, долю потерь в газо-, водо-, теплоснабжении, иных подотраслях ЖКХ в процентном соотношении от суммарного объема оказываемых услуг.

2. Нормотворческий критерий отражает наличие (отсутствие) в муниципальном образовании адресных программ по реформированию ЖКХ, планов развития и модернизации систем коммунальной инфраструктуры, степень правовой регламентации отрасли в целом (соглашения, договоры, положения).

3. Кадровый критерий определяет наличие квалифицированного персонала, обеспечивающего эффективное выполнение муниципальными служащими (иными работниками), возложенных на них основных функций в сфере ЖКХ.

Вместе с тем подавляющее большинство вопросов, определяющих жизнедеятельность местного сообщества, решается под непосредственным контролем и надзором или совместно с вышестоящим уровнем публично-властной системы. Отсутствие необходимой социально-экономической составляющей в процессе реализации вопросов местного значения приводит в условиях продолжающейся централизации власти к лишению самоуправления самостоятельного (автономного) статуса, ставит его в неравное положение по отношению к иным уровням публичной власти.^[47]

М.Н. Кондратьева подразделяет ЖКХ на две подсистемы:

1) жилой фонд и 2) коммунальная инфраструктура (водоканал, тепло-, энергосети, подстанции и т. д.), при этом первая является главной, основной, вторая - обслуживающей. В области коммунальной инфраструктуры ситуация достаточно ясная: все объекты были до революции, в советское время, и сейчас являются государственной (муниципальной) собственностью (как и во всех развитых странах).^[48]

По нашему мнения, с учетом комплексного подхода и конституционного правового исследования проблемы, ЖКХ следует рассматривать исходя следующих элементов, которые можно также подразделить на:

1. Инфраструктурную группу - это жилищно-коммунальное хозяйство как имущественный комплекс (жилой фонд, коммунальные предприятия и т.п.).

2. Регулятивную группу, под которой следует понимать общественные отношения по разработке и принятию федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления нормативных актов и контролю за их исполнением, обеспечивающих надежную и устойчивую деятельность исполнителя коммунальных услуг.

Особенности ЖКХ как объекта исследования заключаются в следующем: жилищно-коммунальные услуги имеют социально значимый, дифференцируемый характер; региональные особенности (климатические, национальные, демографические и др.); коммунальной сфере в малой степени присущ конкурентный характер; ЖКХ является элементом инфраструктуры муниципального образования, поэтому за оказанием жилищно-коммунальных услуг надлежащий муниципальный контроль, обеспеченный государственным принуждением за их ненадлежащее качество.

В.В. Авдеев,^[49] А.И. Безлюдов,^[50] Д.В. Луценко, М.В. Привезенцев, М.В. Темников, М.Ю. Швец, Н.Л. Карданская и другие ученые^[51] рассматривают первую группу с точки зрению экономических правоотношений, однако правовой анализ ими не проводился.

Правовое регулирование общественных отношений в данной сфере в настоящее время можно охарактеризовать как недостаточное и фрагментарное.

В настоящее время основными законами, регламентирующими деятельность организаций водопроводно-канализационного хозяйства, являются Гражданский кодекс Российской Федерации, Водный кодекс Российской Федерации, ФЗ «О регулировании тарифов организаций коммунального комплекса»,^[52] ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Отдельные нормы, регулирующие деятельность организаций водопроводно-канализационного хозяйства, содержатся в других нормативных правовых актах, большинство из которых являются подзаконными. В 2011 году в Государственной Думе Российской Федерации рассматривался законопроект «О водоснабжении и канализовании», предлагающий создание правовой основы для эффективного функционирования и устойчивого развития отрасли водоснабжения и канализования в Российской Федерации и в целом отрасли ЖКХ.

В настоящее время указанный федеральный закон принят Государственной Думой Российской Федерации и вступает в законную силу с 1 января 2013 года.^[53]

По нашему мнению, данный Закон позволит решить ряд проблем, связанных с колоссальной изношенностью водопроводных и канализационных сетей, приводящих к загрязнению источников питьевого водоснабжения; позволит повысить культуру потребления питьевой воды, восполнит пробел отсутствия системы государственного управления отраслью водоснабжения и канализования, упорядочит правовое регулирование отрасли.

Таким образом, можно выделить следующие особенности ЖКХ: отсутствие государственной программы кодификации НПА в отрасли; высокий уровень бюрократизации контрольных и регистрационных функций государственных органов субъектов Российской Федерации; сложный, дифференцированный характер жилищно-коммунальных услуг, имеющих социальную значимость; региональные особенности (климатические, национальные, демографические и др.); коммунальной сфере в малой степени присущ конкурентный характер; ЖКХ является элементом инфраструктуры муниципального образования, поэтому все жилищно-коммунальные услуги нуждаются в надлежащем контроле, обеспеченным государственным принуждением за их ненадлежащее качество.

По мнению ряда авторов, в регулировании, прежде всего, со стороны местных властей, отсутствует правовая определенность в разграничении полномочий между органами публичной власти в отрасли» ^[54].

Высокая подвижность законодательства в рассматриваемой сфере вызвана несистемным подходом, бездействием должностных лиц, ответственных за реформирование ЖКХ, стремлением государства возложить на население самостоятельно и под свою ответственность решать непосредственно и (или) через органы местного самоуправления указанные вопросы.

Нарушены принципы организации публичных органов власти, установленные Конституцией РФ и иными федеральными законами, а именно ЖКХ, являющаяся отраслью народного хозяйства, в частности, подсистемой муниципального хозяйства, регулируется одновременно федеральными, региональными и местными органами власти, а ответственность за функционирование ЖКХ возложена на муниципалитеты.

Процессы демократизации, модернизации государственности - по мнению Бондаря С.Н. - это, прежде всего, поиск баланса централизации и децентрализации. Эффективность названных процессов непосредственно связана с действенностью публичной власти, оптимальностью ее конструкции, средств, способов, методов и форм осуществления на различных «этажах» публичной власти, с оптимальностью распределения полномочий и, соответственно, материально-финансовых возможностей между федеральной, региональной и муниципальной властью.^[55]