Административный договор: понятие, сущность, перспективы развития

Размещено на http://www. allbest. ru/

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПЕНЗЕНСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

Кафедра «Государственно-правовые дисциплины»

Курсовая работа

по дисциплине «Административное право»

на тему «Административный договор: понятие, сущность, перспективы развития»

Направление подготовки -40. 05. 02 Правоохранительная деятельность

Профиль подготовки -Административная деятельность

Выполнил студент: Конакова А.О.

Группа: 16юп4

Руководитель:

ассистент Рыжова А. А.

Пенза 2017



Содержание

Введение

Глава 1. Понятие и классификация административного договора

1.1 Понятие и признаки административного договора

1.2 Виды административного договора

Глава 2. Содержание и порядок заключения административного договора

2.1 Субъект административного договора

2.1 Порядок заключения административного договора

Заключение

Список использованных источников



Введение

В Российской Федерации административный договор стал приобретать особую актуальность лишь в последние годы.

Перемены, произошедшие в российском обществе в связи с принятием и вступлением в действие Конституции Российской Федерации 1993 г. , повлекли за собой заметное изменение роли административного права Российской Федерации в правовой системе Российской Федерации и его влияния на систему организации государственного и муниципального управления в целом.

Реформирование системы государственного управления в России, появление новых форм и методов государственного управления, расширение сферы использования административного договора в политической, экономической, социальной сферах общественных отношений, позволяют выявить проблемы в сфере правовой регламентации административных отношений, обозначить место и роль административного договора в системе регулирования общественных отношений, предложить пути решения проблем, возникающих при заключении, изменении, исполнении и прекращении административных договоров в правоприменительной практике.

Несмотря на распространенность термина "административный договор", в административно-правовой науке отсутствует единый подход к пониманию сущности административно договора, определению его понятия и присущих ему признаков.

Исследование проблем, связанных с определением понятия, признаков, форм административного договора на современном этапе в Российской Федерации осуществляется только на теоретическом (научном) уровне и не имеет своего законодательного регулирования. В России до настоящего времени не принят закон об административных договорах либо административно-процессуальный кодекс, в котором регламентировался бы административно-договорный процесс.

Отсутствие законодательного определения понятия "административный договор" обусловливается тем, что понятие "договор" является традиционным средством регулирования отношений между субъектами в отраслях частного права, в том числе в гражданском праве, которое, в свою очередь, предоставляет субъектам договорных отношений равные права при заключении договоров.

На такую проблему как административный договор стоит смотреть не только с позиции материальных административно-правовых норм, которые устанавливают статутные положения, но и с позиций административно-процессуального права, так как административно-договорный процесс входит в структуру административного процесса. Нужно отметить, что административный договор представляет собой административно-процессуальное производство, которое, в первую очередь, имеет свою материальную часть.

Объектом исследования выступают правоотношения, возникающие в процессе осуществления управленческой деятельности органами исполнительной власти с помощью одной из форм -- административного договора. административный договор управленческий правоотношение

Предметом исследования можно считать правовая природа института административного договора, его материальные и процессуальные аспекты; формирование теоретических основ административного договора, научный анализ нормативно-правовой базы административного договора.

Целью курсовой работы является исследование возможностей договора быть формой управленческой деятельности исполнительных органов государственной власти, создание теоретических основ административного договора как института административного права.

Для достижения поставленной цели необходимо выполнить ряд поставленных задач:

Рассмотреть понятие и признаки административного договора

Выявить виды административного договора

Изучить субъект административного договора

Исследовать порядок заключения административного договора

В курсовой работе использовались общетеоретические методы исследования: аналогия, классификация, анализ, дедукция. Также, были использованы практические методы исследования: сравнение, сопоставление.



Глава 1. Понятие и классификация административного договора

1.1 Понятие и признаки административного договора

Бахрах Д. Н. Пискотин М. И. , Юсупов В. А. , Демин А. В. , Коренев А. П. и Абдурахманов А. А. , Василенков П. Т.

Д. Н. Бахрах определяет административный договор как «основанный на административно-правовых нормах и выработанный в публичных интересах в результате добровольного согласования воли двух (либо более) субъектов административного права, одним из которых всегда выступает субъект административной власти, многосторонний акт, устанавливающий (прекращающий, изменяющий) взаимные права и обязанности его участников.

М. И. Пискотин называет административные договоры средством реализации управленческих задач и функций.

В своих суждениях, данный автор исходит из того, что административный договор выступает особым средством государственного управления в определенной области общественной жизни. Заключая административный договор, государственные органы действуют на основе норм административного права, реализуют публичные цели и функции, в ряде случаев обладают полномочиями прерогативного характера. Самоловов Д. А Соглашение о государственно-частном партнерстве: вопросы правовой квалификации // Актуальные проблемы российского права, № 4 - 2015 г. - С. 40

Поскольку заключение договора всегда предполагает равноправное, сознательно-волевое согласование субъектами права своего поведения, то административные договоры опосредуют горизонтальные (координационные) управленческие правоотношения. Поэтому В. А. Юсупов характеризует административный договор как "особую форму правового опосредствования регулятивных отношений, используемую в тех случаях, когда субъекты управления какими-то отдельными сторонами своей деятельности оказываются юридически равными и возникает необходимость целенаправленной координации их работы ".

А. В. Демин дает следующие определения административного договора: отталкиваясь от понятия публично-правового договора, он утверждает, что «под административным договором понимаются все публично-правовые договоры, заключаемые органами государственной власти и местного самоуправления, за исключением международных и процессуальных…», при этом под публично-правовым договором он понимает «волевое соглашение не менее двух субъектов публичного права, заключенное на основании норм публичного права в общественных (общегосударственных) интересах, правовой режим которого содержит элементы, выходящие за рамки частного (гражданского) права. Иными словами, согласно его определению, «административный договор есть управленческое соглашение не менее двух субъектов административного права, заключенное на основе норм административного права в публичных целях, опосредующее горизонтальные (координационные) управленческие отношения, правовой режим которого содержит административно-правовые элементы, выходящие за рамки частного права.

Коренев А. П. и Абдурахманов А. А. определяют административный договор как «основанное на нормах административного права соглашение, понимаемое как взаимное и согласное проявление воли сторон относительно единой цели между двумя или более формально равными субъектами, имеющее своим предметом совершение управленческих либо организационных действий, в котором хотя бы одна из сторон является органом государственного управления либо его законным представителем». Василенков П. Т. к административным договорам относит лишь «договоры органов внутренних дел с организациями и гражданами об охране имущества, закупке управленческими структурами инвентаря, оборудования, канцелярских товаров для собственных нужд»

Следовательно, по его мнению, административные договоры могут заключаться как между самими государственными властными субъектами между собой, и тогда они называются «внутриаппаратными», «внутриорганизационными», так и между государственно-властными субъектами, с одной стороны, и гражданами, организациями - с другой, тогда они называются «внешними».

Не смотря на разность точек зрения перечисленных авторов, из их определений выводится следующее: орган управления сохраняет властные полномочия административного характера, несмотря на то, что он несет определенные обязательства перед своим контрагентом; для административного договора характерно тесное соединение двух начал: во-первых, властность одной из сторон по отношению к другой и, во-вторых, обязательное наличие согласия обеих сторон на заключение соответствующего договора и осуществления действий, им предусмотренных Завьялова И. С. Махина С. Н Административный договор в системе организации государственно-управленческой деятельности Российской Федерации // Территория науки, -- № 1 - 2014 г. -- С. 141. .

В теории административного права вопрос о признаках административного договора является дискуссионным. Это вполне объяснимо, т. к. в России пока не создано глубоких и всесторонних правовых основ административного договора, да и само это понятие нигде в законодательстве не встречается.

Например, А. П. Коренев и А. А Абдурахманов выделяют следующие его признаки: участие в административном договоре органа государственного управления; содержание административного договора имеет организационно-управленческий характер; правовой базой административного договора являются нормы административного права; наступление юридической ответственности за неисполнение или не надлежащее исполнение административных договоров Административное право: учебник // Россинский Б. В. , Старилов Ю. Н - 5-е издание: Издательство ИФРА-М, 2017 г. - 327-328 с. .

По мнению Ю. А. Тихомирова, для административного договора, как договора публично-правового характерны следующие специфические признаки:

Субъектом договора всегда является участник публично-правовых отношений, и прежде всего обладающий властными полномочиями: государство, его органы, должностные лица, органы местного самоуправления, официальные представители партий и иных общественных организаций, международные организации;

Противоположная сторона в публично-правовом договоре может обладать иным статусом, но в публично-правовой сфере является носителем некоторых властно-регулирующих функций (государственные корпорации и т. п. ) или выразителем общественных интересов (территориальное, профессиональное и иное самоуправление);

Публично-правовой договор имеет особый предмет: вопросы властвования, управления или саморегуляции;

Стороны публично-правовых договоров приобретают своеобразные обязательства, которые обеспечиваются специфическими способами: используются меры организационного, правового, экономического, платежно-расчетного характера, могут быть изменены режимы исполнения, установлены особые приоритеты;

В своей совместной работе Розенфельд, В. Г. , Старилов, Ю. Н. «Проблемы современной теории административного договора» указывают на следующие особенности:

Во-первых, административный договор представляет собой институт административного права, и поэтому его нормативную базу составляют, прежде всего, нормы административного права.

Во-вторых, в административном договоре, в отличии от публично-правового, противоположной стороной по отношению к постоянному участнику таких договоров органов, обладающих властными полномочиями, могут являться и субъекты, которые не являются в публично-правовой сфере носителями властно-регулирующих функций, например, негосударственные частные предприятия и организации, граждане.

В-третьих, административные договоры должны включать в качестве обязательных следующие условия их заключения:

удовлетворение общественного (публичного) либо государственного интереса;

определение административного (публичного) режима реализации определенных задач и функций;

осуществление контроля за его реализацией со стороны органов управления;

возможность прекращения административного договора в одностороннем порядке органами (должностными лицами) исполнительной власти при неисполнении или ненадлежащем исполнении принятых обязательств другой стороной;

установление возможности разрешения возникающих споров в органах административной юстиции (которые до сего времени так и не созданы в Российской Федерации) и в судебных органах Розенфельд В. Г. , Старилов Ю. Н. Проблемы современной теории административного договора // Правоведение, № 4 -1996г - С. 12 .

Весьма детально исследует проблему применения административных договоров в России в условиях развивающихся рыночных отношений Д. Н. Бахрах. Высказывая соображения о признаках, характеризующих административные договоры, он обращает внимание на следующее:

административные договоры имеют, как правило, организационное содержание. Как и предыдущие авторы, он утверждает, что их целью является достижение общественно значимых результатов;

административный договор всегда выступает как правовая форма деятельности субъектов, которые обладают определенной степенью самостоятельности в решении соответствующих вопросов, хотя права и обязанности сторон, даже если они не находятся в отношении «власть - подчинение», не равны, поскольку речь идет об управленческих, а не имущественных отношениях. Одной из сторон отношений является участник административного управления, а заключаются они между субъектами административного права;

административный договор в России не обеспечен судебной защитой, и невыполнение одной из сторон или обеими сторонами взятых на себя обязательств не влечет применения имущественных санкций;

административный договор не является совершенно самостоятельной формой управления, а непосредственно связан с административным актом, с осуществлением административным органом своих обязанностей;

так же он говорит, что нормативная база административно-договорной практики нормы административного права. При этом общие правила еще не разработаны, а частные нормы содержатся как в законах, так и в подзаконных актах;

административный договор может во многих случаях заменить административный акт;

за нарушение договора возможно применение мер различных видов ответственности: общественной, дисциплинарной, политической, материальной, финансовой. Не исключено применение и других видов принуждения. Административное право: учебник // Д. Н. Бахрах, Б. В Россинский, Ю. Н. Стариллов - 3-е издание: Издательство Норма, 2008 г. - 141 с.

Из вышеуказанных признаков следует, что даже при горизонтальных связях участники административных договоров находятся в неравном положении.

Неравенство субъектов административно-договорных отношений заключается в том, что обязательные (особые, специальные, отличительные) и не подлежащие обсуждению административные (управленческие) условия в административном договоре устанавливаются органами исполнительной власти (органами государственного управления, местного самоуправления), т. е. порядок заключения и выполнения административных договоров пронизывает административный режим, характеризующийся специфическими правовыми средствами и методами. Поэтому другая сторона в договоре вправе либо принять данные условия, либо отказаться от них и не заключать административный договор.

Другие выводы Бахраха говорят о несправедливости природы административного договора

Выделим признаки административного договора, существующие на данный момент:

одной из сторон выступает орган исполнительной власти (государственный или муниципальный ) или уполномоченный им субъект;

цель договора -реализация общегосударственных, общественных интересов;

предмет договора-управленческие отношения;

основывается на нормах административного законодательства;

могут иметь оговорки об исключительных полномочиях публичной администрации ( изменить некоторые положения договора в одностороннем порядке, делать новые дополнительные указания по исполнению договора и т. п. );

нередко заключение договора не только право, но и обязанность соответствующих субъектов права;

заключение и исполнение соглашений контролируется вышестоящими органами;

в результате заключения административного договора производится установление, прекращение, изменение взаимных прав и обязанностей его сторон;

обеспечивается при помощи комплекса правовых средств;

осуществление контроля выполнения условий договора со стороны органов управления;

результате его заключения возникают административные отношения;

содержание такого договора составляют юридические права и обязанности сторон;

может быть заключен между двумя и более субъектами

Еще один признак административные договоры, как правило, заключаются в письменной форме. Как исключение допускаются и устные соглашения.

Таким образом, на основе всего выше сказанного, можно сделать вывод о понятии административного договора. Административный договор -это основанный на административно-правовых нормах и выработанный в результате согласования воли двух либо более субъектов административного права, одним из которых всегда выступает субъект публичной власти, многосторонний акт, устанавливающий ( прекращающий или изменяющий ) взаимные права и обязанности его участников и иных лиц.

1.2 Виды административного договора

Вопросы теории административного договора получают достаточно полное освещение в юридической литературе. В работах современных ученых достаточно аргументов, которые позволяют признать административный договор самостоятельной административно-правовой формой. Многочисленные виды административных договоров, их предмет и цели определяют различные способы их заключения, специфику реального воплощения в жизнь. В этой связи возникает необходимость классификации договоров административного характера, что позволяет наглядно представить существующее их многообразие, познать особенности реализации, упорядочить их множество.

Классификация административного договора формируется на основе разделения признаков. Деление возможно на основе общих, так и с учетом специальных критериев.

И так, рассмотрим деление административного договора.

По степени сложности можно выделить:

- ординарные;

- сложные -договор, в составе которого имеются элементы различных договоров;

- уникальные

По юридическим свойствам административные договоры принято подразделять на:

- правоустановительные; (договоры нормативного характера; договор об обмене информацией);

- правоприменительные (договоры как юридические факты: например, договор о поступлении гражданина на государственную службу)

К правоустановительным, или договорам нормативного характера относят договоры, которые заключаются между органами государственной власти, обладающими нормотворческими полномочиями. Такого рода договоры всегда устанавливают административно-правовые нормы и порождают вертикальные управленческие отношения для органов, находящихся в подчинении у сторон договора. Последние, заключив административный договор нормативного характера, издают односторонний административный акт, в котором подведомственным учреждениям предписывается совершение действий, предусмотренных указанным договором. Причем чем более высокое место в государственной иерархии занимает государственный контрагент, тем выше юридическая сила нормативного договора.

В настоящее время в теории административного права нормативные договоры административного характера признаются источниками административного права. К их числу относят: договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; договоры о передаче полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; договоры о финансировании между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; договоры об обмене информацией между федеральными органами государственной власти; договоры о дружбе и сотрудничестве между органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

К правоприменительным административным договорам, или договоры индивидуального характера (договоры как юридические факты) относят договоры, которые заключаются на основе норм административного права и конкретизируют эти нормы применительно к реальным управленческим отношениям. Такие договоры направлены на установление, изменение либо прекращение конкретных правоотношений, а следовательно, и на реализацию целевой функции административно-правовой нормы. Правоприменительным договорам присущ широкий круг субъектов - они могут заключаться как между двумя или более органами государственного управления, так и между органом государственного управления и частной организацией или отдельным гражданином Климкин Н. С. Административный договор в системе договорных отношений Российской Федерации // Известия высших учебных заведений. Поволжский регион. Общественные науки, № 2 - 2014 г. - С. 49-50.

Можно выделить точку зрения М. Е. Труфанова, согласно которой административные договоры по юридическим свойствам подразделяются на регламентирующие и охранительные. Первые, необходимость заключения которых определена низкой эффективностью прямого управленческого воздействия компетентного субъекта, обладают нормативным содержанием и выступают в качестве источника права, заключаются для качественного урегулирования тех или иных отношений, когда требуется единое волеизъявление двух или нескольких органов, каждый из которых способен быть субъектом нормотворческой деятельности (например, административные договоры по оказанию государственных услуг, предоставлению государственных гарантий, государственных льгот и т. д. ). Вторые заключаются на основе норм административного права и конкретизируют их в реальных правоотношениях, имеющих место в сфере государственного управления. Такой вид договоров призван охранять и защищать блага и ценности, составляющие законные интересы личности, общества, государства от социальных или природных факторов, способных причинить вред Труфанов М. Е. Административное право России. Общая часть: Учебник // Под ред. С. А. Старостина. М. : Издательство ИНФРА-М, 2010 г. -. 206 с. .

В зависимости от оснований заключения административные договоры подразделяются на три группы:

-соглашения, вытекающие из норм административного права на основе свободного волеизъявления субъектов административных отношений;

- плановые договоры (принимаются на основе акта применения нормы административного права);

-договоры между субъектами административных отношений, предшествующие акту применения права.

В зависимости от круга субъектов выделяют три группы договоров административного характера:

- договоры между государственными организациями;

- договоры между государственными организациями и негосударственными субъектами обобществленного хозяйства;

- договоры между государственными организациям и гражданами.

Некоторые авторы рассматривают административные договоры между:

- двумя или более органами государственного управления;

-органом государственного управления и государственной или частной организацией или общественным объединением;

- органом государственного управления и гражданами;

- негосударственными организациями, если хотя бы одной из них делегированы соответствующие государственно-властные полномочия.

Д. Н. Бахрах указывает на административные договоры:

- внутриаппаратные, заключенные между субъектами управленческой деятельности;

-внутриорганизационные, заключенные между субъектами, наделенными государственно-властными полномочиями;

- внешние, заключенные уполномоченными субъектами государственной власти с гражданами, организациями (например, договор о поступлении гражданина на государственную службу; на представительство государственных интересов в акционерных обществах и др. )

В зависимости от типа правоотношений, в которых состоят стороны вне сферы действия договора, различают:

- координационные административные договоры;

- субординационные административные договоры.

Координационные административные договоры заключаются между субъектами, не обладающими властными полномочиями по отношению друг к другу, и затрагивают те правоотношения, которые не могут быть урегулированы с помощью административного акта. В то время как субординационные административные договоры обычно заключаются между соподчиненными сторонами в целях обеспечения согласованности действий. Другие авторы указывают на административные договоры вертикального (внутриаппаратные) и горизонтального (внеаппаратные) типа. При этом для первого типа договоров характерно главенство координирующего субъекта по отношению к координируемым объектам с некоторыми преимуществами или прерогативами, а для второго типа - несоподчиненность субъектов договора.

По характеру взаимоотношений субъектов подразделяют административные договоры на две группы:

- административные соглашения между формально равноправными субъектами;

- публичные соглашения между неравноправными субъектами.

На классификацию административного договора в зависимости от предмета выделяют несколько точек зрения.

В зависимости от предмета административного договора выделяют:

- договоры о компетенции (разграничение полномочий и предметов ведения);

Примером, договора о компетенции может послужить например, договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти города федерального значения Москвы от 16 июня 1998 г., соглашение между Правительством Российской Федерации и Администрацией Ростовской области о разграничении предметов ведения и полномочий в сфере владения, пользования и распоряжения недрами на территории Ростовской области от 29 мая 1996 г. № 7

- договоры о сотрудничестве (о совместной управленческой деятельности, об обмене информацией, об организации совместных мероприятий);

Приведем пример договора от сотрудничестве: 1) например, Договор от 1 июля 2007 г. "О дружбе и сотрудничестве между городом Москвой и Республикой Башкортостан"; договор от 14 октября 1996 г. между Администрацией Санкт-Петербурга и Администрацией Псковской области "О сотрудничестве в экономической, научно-технической, культурной и социальных областях". 2) договоры об обмене информацией между федеральными органами государственной власти (например, соглашение от 5 декабря 2007 г. "О порядке обмена информацией и взаимодействии между Федеральной службой судебных приставов и Федеральной миграционной службой, их территориальными органами и структурными подразделениями", соглашение от 3 сентября 2008 г. "О взаимодействии и взаимном обмене информацией Федерального агентства кадастра объектов недвижимости и Федеральное агентство лесного хозяйства");

- договоры о поступлении граждан на государственную службу (служебный контракт).

Д. Н. Бахрах по предметному критерию указывает:

- договоры о компетенции (разграничение или делегирование полномочий и предметов ведения);

- договоры в сфере управления государственной собственностью;

- договоры, обеспечивающие государственные нужды (именуемые в законодательстве государственными контрактами);

- контракты с военнослужащими, студентами, агентами спецслужб;

- финансовые и налоговые соглашения;

- договоры о взаимодействии, сотрудничестве;

- различного рода концессии и инвестиционные соглашения.

Он указывает и на такие виды административных договоров, как:

- соглашения органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, с осведомителями;

- договоры казачьих обществ с исполнительными органами государственной власти (о правоохранительной деятельности, об участии в охране государственной границы, предупреждении и ликвидации последствий стихийных бедствий, природоохранных мероприятий и иной деятельности);

- договоры государственных и муниципальных учебных заведений с гражданами об оказании платных образовательных услуг;

- договоры об административных услугах (о проведении экспертиз, санитарных, противопожарных и иных обследований, составлении заключений, необходимых для лицензирования деятельности, сертификации продукции и решения административных дел);

- постделиктные соглашения Мелехова А. Ю. Виды административных договоров // Административное право и процесс, № 1 - 2012 г. - С. 72-73

В зависимости от целевой направленности выделяют договоры:

- административно-санкционирующие и административно-юрисдикционные;

- административные договоры по обеспечению безопасности.

К первым относят административные договоры, заключаемые органами административно-публичного обеспечения безопасности в целях предупреждения, выявления и нейтрализации вредоносных природных и техногенных факторов окружающей среды, связанных с правомерной деятельностью физических и юридических лиц (например, соглашение о проведении государственной экологической экспертизы). Ко вторым - административные договоры, которые заключаются органами административно-публичного обеспечения безопасности в целях предупреждения, выявления и нейтрализации административных правонарушений, связанных с невыполнением или ненадлежащим выполнением общеобязательных условий и требований безопасности (например, соглашение о проведении мероприятий по контролю (надзору) за выполнением общеобязательных условий и требований безопасности индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами) Калинина Е. С, Сощенко Д. Д // Публичные и частноправовые начала в административном договоре. Серия: « Право», № 2- 2016 г. - С. 115.

Таким образом, анализируя различные точки зрения по вопросу классификации административных договоров можно сделать следующие выводы. Рассматриваемые договоры имеют сложную правовую природу. Учитывая, что предложенная классификация последних не является исчерпывающей, а основания для классификации достаточно условны, полагаю, что разделение административных договоров на виды имеет важное теоретическое и практическое значение.

Нужно отметить, что при совершенствовании форм и методов государственного управления появятся новые разновидности административных договоров и новые критерии их классификации, что позволит более эффективно применять договорные конструкции в управленческой деятельности.



Глава 2. Содержание и порядок заключения административного договора

2.1 Субъект административного договора

Под субъектом административного договора следует понимать лицо (орган), определенное административно-правовыми нормами, обладающее административно-правовым статусом (совокупностью нормативно закрепленных юридических прав и обязанностей) и административной правосубъектностью (возможностью (способностью) выступать в качестве субъекта прав и обязанностей). Один из субъектов административного договора наделен государственно-властный полномочиями.

Одной из сторон административного договора выступает субъект публичной власти (государственный орган, местный, региональный) и не выполняющие властных или регулирующих функций: граждане, частные организации, профессиональное самоуправление и т. д.

Состав участников административного договора обусловлен его юридической природой: одна из сторон договора всегда государственно-властный субъект (государственный орган, должностное лицо или субъект с делегированными полномочиями). Другой стороной может быть любое частное лицо (физическое или юридическое) либо иной орган публичной власти. Для отдельных договоров могут быть характерны конкретные установленные законом участники. В ряде случаев закон может устанавливать ограничения (запреты) на участие в договоре лиц с определенным статусом (например, иностранцев).

Всех субъектов управленческого процесса можно поделить на три группы в соответствии с критерием объема и содержания их прав и обязанностей. Первая группа, куда входят субъекты, наделенные исключительно властными полномочиями (Правительство РФ, органы исполнительной власти РФ и т. д.) - это управляющая сторона. Вторая группа включает субъекты, на которых распространяется властное воздействие (физические, юридические лица, не наделенные властными полномочиями в сфере управления, общественные организации, т. е. граждане, частные организации, профессиональное самоуправление и т. д), - управляемая сторона. Третью группу составляют субъекты, чей административно-правовой статус позволяет выступать в одних административно-правовых отношениях в качестве управляющей, а в других - в качестве управляемой стороны (должностные лица, государственные и муниципальные служащие, структурные подразделения органов исполнительной власти) Хахалева Е. В К вопросу об административных договорах // Пробелы в российском законодательстве, № 2 - 2011 г. - С. 277.

В теории административного права в зависимости от сферы общественных отношений и их правового регулирования различают две категории субъектов административного договора: коллективные и индивидуальные.

К коллективным субъектам административно - договорных правоотношений относят организованные, обособленные, самоуправляемые группы людей, которые наделены правами вступать в отношения с другими субъектами в качестве единого, целого публично-правового образования. К индивидуальным субъектам относят граждан Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства. Налицо особый субъектный состав административно-договорных правоотношений, административно-правовой статус которых включает в себя: наличие у сторон рассматриваемого договора административной правосубъектности - возможности быть участником административно-правовых отношений; допустимость возникновения административно-договорных правоотношений.

Под правосубъектностью, в общей теории права, традиционно понимается способность иметь и осуществлять непосредственно или через представителя права и юридические обязанности. Она включает в себя правоспособность, дееспособность и деликтоспособность. Указанные правовые категории, применяемые в различных отраслях права, имеют свое содержание, зависящее от особенностей правового регулирования.

Под административной же правоспособностью понимается вид общей правоспособности субъекта права, который представляет собой потенциальную возможность субъекта воспользоваться установленными для него административно - правовыми нормами права, свободами, а также исполнить обязанности, осуществить компетенцию и полномочия. Административная дееспособность представляет собой практическую способность реализации административной правоспособности в рамках конкретных административно-правовых отношений. Административная деликтоспособность - это возможность субъекта административного права принять на себя установленные законом меры административной или дисциплинарной ответственности, т. е. способность претерпевать отрицательные последствия совершенного правонарушения.

Выделяется статус сторон административного договора.

Статус стороны соглашения, наделенной властными полномочиями, в административном договоре определяется его компетенцией, а в гражданском - его правоспособностью. В первом случае список возможных прав и обязанностей, обозначаемых в договоре, должен быть напрямую урегулирован соответствующей отраслью законодательства (например, передача части полномочий Правительством РФ органам исполнительной власти в рамках соответствующего соглашения. Во втором случае можно руководствоваться общедозволительным принципом (т. е. разрешено всё, что напрямую не запрещено законом).

Относительность добровольного вступления в отношения, урегулированные административным договором. Субъект публичного права обычно ограничен нормами и предписаниями в части обязательности заключения некоторых видов соглашений. В некоторых случаях госорганам вообще запрещено заключать отдельные виды административных соглашений. При заключении соглашений в рамках гражданского законодательства таких ограничений нет.

Участвуя в административном договоре, государственный орган выступает в качестве субъекта публичного права, его статус определяется компетенцией. А если он становится участником гражданско-правовой сделки в качестве обычного юридического лица, его правовой статус определяется его гражданской правоспособностью.

В первом случае государственный орган подчиняется запретительному типу правового регулирования (запрещено все, что прямо не разрешено законом), во втором - общедозволительному (разрешено все, что прямо не запрещено законом). Право на заключение административного договора (о делегировании полномочий, о выдаче финансовой ссуды и т. д.) должно быть предусмотрено в нормах о компетенции государственного (муниципального) органа.

Полагается, что за неисполнение или ненадлежащее исполнение условий административного договора должна последовать ответственности.

А также: - при неисполнении или ненадлежащем исполнении обязательств по административному договору одним из участников договорных отношений орган исполнительной власти (местная администрация) вправе расторгнуть его в одностороннем порядке и применить к виновной стороне предусмотренные договором экономические и другие санкции;

- орган исполнительной власти (местная администрация), заключающий административный договор, правомочен контролировать его исполнение, знакомиться со всеми документами, проверять деятельность администрации и трудового коллектива предприятия либо учреждения, вступившего в договорные отношения. Способы осуществления контрольных функций должны быть установлены в договоре;

- при внезапном (непредусмотренном) возникновении соответствующих условий возможно одностороннее изменение договора органом управления (администрацией) в случае, если это не нарушает финансовых и других существенных условий договора. Все споры по этому вопросу должны разрешаться в суде Колокольцев А. Н. Стороны как признаки, определяющие понятие административного договора // Вестник Тюменского государственного университета. Социально-экономические и правовые исследования, № 3 - 2008 г. - С. 6.

В административные договоры могут вноситься так называемые оговорки об исключительных полномочиях государственной администрации. Они подразумевают для государственно-властного субъекта возможность уже после заключения договора без согласия другой стороны изменить некоторые положения договора в одностороннем порядке; непосредственно, без вмешательства суда, наложить новые обременения или санкции на другую сторону; давать новые, дополнительные указания по исполнению договора; контролировать выполнение обязательств другой стороной; в любой момент отказаться от продолжения договора, если это соответствует общему благу.

При этом другая сторона имеет право на возмещение со стороны государства прямых убытков, но не вправе требовать от него исполнения договора в натуре. Например, при закупках сельскохозяйственной продукции для государственных нужд государственный заказчик вправе отказаться полностью или частично от продолжения договора, если необходимость в продукции данного вида отпала, при условии полного возмещения товаропроизводителю (поставщику) причиненных убытков.

Свобода усмотрения участников при заключении административных договоров самостоятельно выбрать тот или иной вариант поведения намного ниже, чем при заключении гражданских. Договорная деятельность в административном праве более детально регламентирована, что отражает стремление законодателя подробно урегулировать соответствующие правоотношения Бодгаев Д. Б. Элементы административного договора в сфере предпринимательской деятельности // Инновационная наука, № 9 - 2016 г. -С. 235.

Условия договора административного характера определяют состав подлежащих совершению сторонами действий, требований к порядку и срокам их выполнения. Принято выделять четыре группы условий. Во-первых, условия, присущие административному договору (так называемые прерогативные полномочия государственно-властного контрагента: возможность осуществлять контроль за деятельностью другой стороны по договору, в одностороннем порядке вносить изменения в договор или отказаться от него, налагать санкции на контрагента за нарушения или неисполнение договорных обязательств). Во-вторых, условия, формулируемые органом публичной власти, которые другая сторона либо принимает, либо отказывается от участия в договоре. В -третьих, условия, предполагающие необходимость достижения согласия в соответствии с нормами специальных законов. В - четвертых, условия, которые обе стороны считают необходимыми для включения в договор.

Нужно отметить, что очень важно различать примерные условия административного договора и примерные административные договоры от обязательных условий договора, поскольку последние обязательны для сторон и не подлежат изменению. Если примерный административный договор служит для сторон лишь ориентиром, имеет рекомендательный характер, то типовой договор и изложенные в нем условия стороны изменить не вправе, а должны составить договор с их учетом или полностью воспроизвести текст этого типового договора. Примерные условия договора могут быть не только разработаны в виде примерных административных договоров, но и перечислены в пунктах того или иного нормативного акта. Мелехова А. Ю. О некоторых аспектах содержания административного договора // Административное право и процесс, № 4 - 2011 г. - С. 54-544

Можно, сказать, что неравенство субъектов административно-договорных отношений заключается в том, что обязательные (особые, специальные, отличительные) и не подлежащие обсуждению административные (управленческие) условия в административном договоре устанавливаются органами исполнительной власти (органами государственного управления, местного самоуправления), т. е. порядок заключения и выполнения административных договоров пронизывает административный режим, характеризующийся специфическими правовыми средствами и методами. Поэтому другая сторона в договоре вправе либо принять данные условия, либо отказаться от них и не заключать административный договор.

Соотношение интересов сторон в договоре может быть различным. Интересы могут иметь и общую направленность, если обе стороны преследуют публичные цели. Например, при заключении соглашения государственных органов исполнительной власти о передаче полномочий сторонами договора являются публично-властные субъекты. Их интересы направлены на решение вопросов государственного управления и взаимодействия.

2.2 Порядок заключения административного договора

Таким образом, выявлено четыре способа заключения административного договора: на основе обязательного заключения; на основе административных актов, устанавливающих процедуру подготовки и заключения административных договоров; на основе выбора контрагента; на основе переговоров.

Инициатором заключения административного договора является госорган при реализации предписанных законодательством властных полномочий. Можно выделить следующие стадии составления, заключения и реализации названого договора:

анализ инициатором заключения соглашения актуальной управленческой ситуации;

выбор соответствующих норм законодательства для обоснования содержания договора;

определение конкретного вида будущего административного соглашения (в зависимости от субъектов договора и регулируемой сферы правоотношений);

выбор контрагентов, партнеров по соглашению;

предварительное согласование условий и содержания соглашения;

подписание соглашения всеми его участниками.

Более подробно регламент выполнения процедуры рассматривается отраслевыми нормативными актами в зависимости от сферы деятельности (например, постановление Правительства РФ «О типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» от 28. 07. 2005 № 452 и т. д. )

. В качестве одного из субъектов таких соглашений обязательно выступает властная структура

Порядок заключения административных договоров строится по общей конструкции, установленной в гражданском законодательстве, - на основании предложения заключить административный договор (оферты) и принятия данного предложения (акцепта).

На уровне федеральных административно-правовых законов термины "оферта" и "акцепт" не упоминаются, но широко используются в подзаконных и индивидуальных правовых актах. Это является оправданным, так как оферта и акцепт составляют основу для любого как частноправового, так и публично-правового договора. Благодаря общедоговорному значению и разработанности терминов "оферта" и "акцепт" представляется целесообразным их использование и в отношении административного договора.

В оферте отражаются все существенные условия административного договора. Оферта может быть простой, направленной конкретному адресату или нескольким определенным лицам, либо публичной, т. е. направленной неопределенному кругу лиц. Другая сторона акцептирует предложение, после чего происходит подписание договора сторонами.

Особенность административного договора заключается в том, что процедура выдвижения оферты и ее акцептирование строго формализованы и закрепляются законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации и иными правовыми актами. Такая формализация процедуры заключения административного договора устанавливается для целей защиты как публичных, так и частных интересов субъектов договора. Соблюдение процедурной формы обязательно для сторон - за рамки установленной процедуры не могут выходить ни публично-властный, ни частный субъект.

Наиболее жесткий способ заключения административного договора предполагает обязательность его заключения для частного субъекта.

В случаях, связанных с защитой особо важных публичных интересов, гарантом которых выступает государство, режимные требования обязательного заключения административного договора являются необходимыми.

Законодателем прямо устанавливается круг субъектов, не имеющих права отказать обязательному субъекту в заключении административного договора. Так, Федеральный закон от 19 июля 1995 г. "О естественных монополиях" устанавливает общую норму, в соответствии с которой субъекты естественных монополий, т. е. юридические лица, занятые производством, реализацией товара в условиях естественной монополии, не вправе отказаться от заключения договора с определенными потребителями. В роли такого потребителя выступает государственный заказчик. Так, в соответствии со ст. 9 Федерального закона "О государственном материальном резерве" "поставщики, занимающие доминирующее положение на товарном рынке, а также предприятия, в объеме производства которых государственный оборонный заказ превышает 70 процентов, не вправе отказаться от заключения государственных контрактов (договоров) на поставку материальных ценностей в государственный резерв".

В целях защиты публичного интереса оборонный заказ становится обязательным для принятия государственными унитарными предприятиями, а также иными организациями, занимающими доминирующее положение на товарном рынке или обладающими монополией на производство продукции (работ, услуг) по оборонному заказу.

Однако требования обязательного заключения административного договора не должны ущемлять интересы частных субъектов. .

Административные договоры могут заключаться на основании процедуры, установленной административным правовым актом. В роли такого правового акта обычно выступает Постановление Правительства Российской Федерации либо иной подзаконный или индивидуальный правовой акт, в котором указываются все существенные условия, не подлежащие изменению со стороны частного субъекта.

Предложение к заключению такого административного договора осуществляется путем публичной оферты - официального опубликования существенных условий, типового соглашения и дополнительной информации, касающейся организационных моментов. Например, Министерством финансов Российской Федерации был издан Приказ от 9 апреля 2008 г. N 42н, которым была установлена типовая форма генерального соглашения Федерального казначейства с кредитной организацией о размещении средств федерального бюджета на банковские депозиты Очевидно, что контрагентом в данном соглашении может быть только кредитная организация.

Административные договоры могут основываться не только на индивидуальном административном, но и на плановом акте. .

Таким образом, процедуру утверждения типовой формы административного договора можно представить следующим образом: вначале принимается плановый акт (бюджет, программа), за которым следует принятие правового акта (постановления Правительства), на основании постановления издается приказ, выступающий в роли оферты.

Процедура и форма акцептирования предложенного соглашения также устанавливаются административным правовым актом.

На основании проведенных мероприятий по проверке следует подписание административного договора в порядке, установленном административным правовым актом.

Другой способ заключения административного договора предусматривает выбор контрагента административного договора, осуществляемый путем проведения аукциона или конкурса.

Особенность заключения административного договора этим способом состоит в том, что ему предшествует публичная процедура проведения ряда мероприятий, урегулированных исключительно законодательством Российской Федерации и ее субъектов. Проведение же этих мероприятий основывается на приказе руководителя государственного органа исполнительной власти либо иного уполномоченного субъекта Ходаковский К. В. Подготовка и заключение административного договора // Арбитражный и гражданский процесс, ; № 5- 2010 г. - С. 5.

Во многих случаях индивидуальный акт о проведении мероприятий по выбору контрагента административного договора основывается на плановом документе. Как правило, это касается административных договоров финансового или имущественного характера и связано с публичным статусом выделяемых финансовых средств на государственные закупки, работы или услуги.

Публично-властный субъект административного договора обладает привилегированным статусом по отношению к контрагенту, и за ним закреплено право выбора партнера. В связи с этим обязанность составления проекта административного договора возлагается на государственный орган исполнительной власти, инициирующий заключение государственного контракта. Сам проект административного договора должен соответствовать принципам законности, разумности и справедливости.