Правовые средства контроля в сфере закупок

2. В письме от 21.09.2015 № Д28и-2829 Департамент развития контрактной системы сообщает, что в случае неисполнения обязательств по контракту заказчик возвращает обеспечение исполнения контракта, уменьшенное на размер неустойки. Если же исполнитель контракта добровольно выплатил неустойку, заказчик возвращает обеспечение исполнения контракта в полном объеме. Аналогичная позиция сформулирована также в письме от 14.10.2015 № Д28и- 3055.

Нетрудно заметить, что данная позиция полностью отрицает подход, который был изложен в первой группе писем Минэкономразвития России, рассмотренных выше. Примечательно, что законодательство о контрактной системе в сфере закупок в период направления всех приведенных разъяснений не претерпевало каких-либо изменений в части норм, регламентирующих предоставление обеспечения исполнения контракта. Следует предположить, что подобная нестабильность подходов к разрешению одной и той же правовой проблемы приводит к отсутствию предсказуемых "правил игры" для участников контрактной системы, что не лучшим образом способствует ее развитию.

Вместе с тем позиция, сформулированная регулятором контрактной системы в письмах от 21.09.2015 № Д28и-2829, от 14.10.2015 № Д28и-3055, в большей степени соответствует положениям гражданского законодательства и Закона о контрактной системе. Из указанных положений нигде не следует, что неисполнение или ненадлежащее исполнение исполнителем обязательств по контракту является безусловным основанием для полного удержания заказчиком денежных средств, внесенных в качестве обеспечения исполнения контракта. Закон о контрактной системе не содержит норм, позволяющих отнести такое обеспечения исполнения контракта к мерам гражданско-правовой ответственности, а значит, размер удержания обеспечения в пользу заказчика напрямую зависит от размера имеющихся у него конкретных требований к исполнителю контракта.

Правильнее всего будет признать денежные средства, вносимые в качестве обеспечения исполнения контракта на указанный заказчиком счет, обеспечительным платежом. Обеспечительный платеж - новый способ обеспечения исполнения обязательств, введенный в ГК РФ с 1 июля 2015 г.

Как следует из п. 1 ст. 381.1 ГК РФ, денежное обязательство (в т.ч. обязанность возместить убытки или уплатить неустойку в случае нарушения договора) может быть обеспечено внесением одной из сторон в пользу другой стороны определенной денежной суммы, которая и представляет собой обеспечительный платеж. Такой платеж может обеспечивать в т.ч. обязательство, которое возникнет в будущем. При наступлении обстоятельств, предусмотренных договором, сумма обеспечительного платежа засчитывается в счет исполнения соответствующего обязательства. Обеспечительный платеж подлежит возврату, если обеспеченное обязательство прекратилось, а также если в предусмотренный договором срок не возникли обстоятельства, при наступлении которых держатель обеспечительного платежа получает право на удовлетворение за счет него своих требований (п. 2 ст. 381.1 ГК РФ).

Из сказанного можно сделать несколько важных выводов.

1. Обеспечительный платеж обеспечивает только денежное обязательство. Таким образом, сумма обеспечительного платежа не может быть удержана по факту неисполнения (ненадлежащего исполнения) основного обязательства, если такое обязательство не является денежным.

2. Обеспечительный платеж может обеспечивать обязанность возместить убытки или уплатить неустойку. Следовательно, удовлетворение за счет обеспечительного платежа требований о взыскании неустойки, убытков, возврате аванса и т.д. является абсолютно правомерным.

3. На случай предоставления обеспечения исполнения контракта в форме обеспечительного платежа заказчику необходимо заблаговременно, еще при формировании документации о закупке, определить в проекте контракта обстоятельства, при наступлении которых он получит право на удовлетворение своих требований за счет обеспечительного платежа на правах его держателя. Иными словами, необходимо расшифровывать, какие именно обстоятельства будут признаваться заказчиком ненадлежащим исполнением обязательств.

Таким образом, в настоящее время заказчик наделен достаточной свободой сформулировать условия контракта, в силу которых обеспечение исполнения контракта, внесенное путем депонирования денежных средств на указанном заказчиком счете, лишится своей чисто обеспечительной функции и превратится в меру ответственности исполнителя контракта за неисполнение (ненадлежащее исполнение) его условий. Вместе с тем, не исключено что в этом случае может произойти искажение смысла такого обеспечения исполнения контракта, что может быть расценено как злоупотребление правом: ведь в силу самой своей природы обеспечения исполнения контракта призвано обеспечивать исполнение контракта, а не служить средством обогащения заказчика. И хотя сейчас еще нельзя зафиксировать соответствующую судебную практику, не исключено ее появление уже в самом ближайшем будущем. Поэтому более правильно (и безопасно!) придавать денежным средствам, внесенным в качестве обеспечения исполнения контракта на указанный заказчиком счет, функцию обеспечительного платежа.

3.2 Рекомендации по совершенствованию правовых средств контроля в законодательстве о контрактной системе Российской Федерации в сфере закупок

В Законе о контрактной системе отсутствуют понятия «государственные и муниципальные нужды», «государственные и муниципальные закупки». Отсутствие общей трактовки данных понятий может привести к неправильному пониманию заказчиками целей осуществления закупок и основного принципа контрактной системы в сфере закупок, как ответственность за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективность осуществления закупок.

Многие эксперты в сфере закупок также считают, что единой проблемой как для заказчиков, так и для поставщиков стала сложность в понимании нормативно- правовой базы.

Процедура подготовки контракта также вызывает ряд сложностей у муниципальных заказчиков. Пунктом 11 статьи 34 Закона о контрактной системе и постановлением Правительства России от 02.07.2014 № 606 «О порядке разработки типовых контрактов, типовых условий контрактов, а также о случаях и условиях их применения» утверждены Правила разработки типовых контрактов, типовых условий контрактов. Для унификации и стандартизации закупочных процедур согласно Закону о контрактной системе федеральные ведомства разрабатывают шаблоны контрактов, которые обязаны применять все заказчики при формировании документации о закупке. Это означает, что если заказчик закупает товар, работу или услугу, на которые уже создан типовой контракт, он должен применять именно этот документ в качестве шаблона. Федеральные органы исполнительной власти утверждают типовые контракты по принципу подведомственности предмета контракта. Типовые контракты утверждаются для всех трех уровней финансирования (федеральный, субъекты, муниципальный). Кроме того, по состоянию на октябрь 2017 года разработано и утверждено лишь 9 типовых контрактов, что не позволяет муниципальным заказчикам в полной мере решить проблему квалифицированной подготовки документов и осуществления закупок. Соответствующее поручение Президента Российской Федерации или Правительства России о подготовке федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими нормативно-правовое регулирование в соответствующей сфере деятельности типовых контрактов, типовых условий контрактов наполнит библиотеку типовых контрактов, типовых условий контрактов в ЕИС.

Несмотря на практическую значимость законодательного регулирования отношений, возникающих между заказчиком и поставщиком на этапе приемки продукции, в Законе о контрактной системе нормы, посвященные приемке, изложены несколько фрагментарно. В отсутствие норм, регулирующих отношения по приемке на уровне закона, заказчикам и поставщикам приходится руководствоваться нормативными правовыми актами советского периода, действие которых распространяется на отношения по исполнению обязательств по контрактам только в случае, если стороны контракта согласовали применение указанных актов. Отсутствие унифицированного подхода в части приемки продукции способствует возникновению таких проблем, как нарушение сроков поставки, поставка продукции в нерабочее время и пр. Создание «трафаретов» приемки продукции позволит повысить качество приемки, детально прописать условия и порядок действий заказчика, при осуществлении им контроля, на этапе исполнения контракта и действий поставщика на этапе исполнения контракта.

Методика подготовки и утверждения «трафаретов» пошаговых действий заказчиков при ее апробации на муниципальных закупках может стать существенным шагом на пути к более высокому уровню зрелости институциональной среды контрактной системы в сфере закупок. Наличие типовых инструкций будет способствовать решению проблем повышения качества планирования и подготовки проектов контрактов при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд; уменьшит риск ошибочных действий заказчика при описании объекта закупок, заключении, исполнении, изменении и расторжении контракта; позволит обеспечить полноту и достоверность информации всех участников контрактной системы, будет способствовать предотвращению возможных негативных последствий и уменьшит вред, причиняемый заказчикам недобросовестными действиями поставщиков (подрядчиков, исполнителей) при приемке продукции. Внедрение предложенного комплекса «трафаретов» действий муниципальных заказчиков в перспективе имеет существенный потенциал для снижения масштабов нарушений и положительным образом отразится на повышении эффективности контрактной системы.

Также, для достижения результативности расходования бюджетных средств необходимо определить меру ответственности за неэффективное расходование средств и законодательно закрепить ее.

Еще одним проблемным вопросом является отсутствие ответственности за проведение закупок, размещаемых с 1 января 2016 года, без учета требований нормирования к закупаемым товарам (работам, услугам). А сложившаяся практика показывает, что только наличие юридической ответственности может подвигнуть главного распорядителя бюджетных средств (далее - ГРБС) к оперативным действиям -- многие из них отложат принятие необходимых нормативных правовых актов в долгий ящик и будут закупать товары по старинке. Необходимо установить ответственность за проведение торгов при отсутствии требований нормирования либо ответственность ГРБС за неустановление таких требований в срок, предусмотренный Законом о контрактной системе.

Одним из инструментов контроля в сфере закупок, которым заказчик может воспользоваться как в случае уклонения победителя от заключения контракта, так и в случае расторжения контракта с поставщиком по решению суда или в случае одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта в связи с существенным нарушением им условий контрактов, является реестр недобросовестных поставщиков.

Согласно положениям Закона о контрактной системе ведение реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) осуществляется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля в сфере закупок.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 26.08.2013 № 728 «Об определении полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» таким федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, Правительство Российской Федерации определило Федеральную антимонопольную службу.

Также, полномочия Федеральной антимонопольной службы по ведению реестра недобросовестных поставщиков определены в постановлении Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 331 «Об утверждении Положения о Федеральной антимонопольной службе» (пункт 5.3.4.) и в Правилах ведения реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей), утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 25.11.2013 № 1062 «О порядке ведения реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей)» (пункт 4).

В соответствии с положениями Закона о контрактной системе в реестр недобросовестных поставщиков включается информация об участниках закупок, уклонившихся от заключения контрактов, а также о поставщиках (подрядчиках, исполнителях), с которыми контракты расторгнуты по решению суда или в случае одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта в связи с существенным нарушением ими условий контрактов.

Кроме того, согласно части 13 статьи 44 Закона о контрактной системе возврат денежных средств, внесенных в качестве обеспечения заявок, не осуществляется, а в случае проведения электронного аукциона денежные средства, внесенные в качестве обеспечения заявок, перечисляются на счет заказчика, в случае уклонения или отказа участника закупки заключить контракт.

Однако, частью 4 статьи 104 Закона о контрактной системе установлено, что в случае, если контракт заключен с участником закупки, с которым в соответствии с Законом о контрактной системе заключается контракт при уклонении победителя определения поставщика (подрядчика, исполнителя) от заключения контракта и заявке или предложению которого присвоен второй номер, заказчик в течение трех рабочих дней с даты заключения контракта с указанным участником направляет в контрольный орган в сфере закупок информацию, предусмотренную пунктами 1 - 3 части 3 настоящей статьи, и иные свидетельствующие об отказе победителя определения поставщика (подрядчика, исполнителя) от заключения контракта документы.

Аналогичные положения содержатся в Правилах ведения реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 25.11.2013 № 1062 «О порядке ведения реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей)» (далее -- Правила ведения реестра недобросовестных поставщиков).

Таким образом, из анализа указанной нормы Закона о контрактной системе и положений Правил ведения реестра недобросовестных поставщиков следует, что для надлежащего исполнения заказчиком требований части 4 статьи 104 Закона о контрактной системе (а именно, для направления в контрольный орган в сфере закупок информации, предусмотренной пунктами 1 - 3 части 3 статьи 104 Закона о контрактной системе об участнике закупки, уклонившемся от заключения контракта) необходимо соблюдение условия о заключении заказчиком контракта с участником закупки, заявке или предложению которого присвоен второй номер.

Как отмечалось ранее, при уклонении победителя, определенного по результатам определения поставщика от заключения контракта заказчик вправе обратиться в суд с иском о возмещении убытков, причиненных уклонением от заключения контракта в части, не покрытой суммой обеспечения заявки на участие в закупке, и заключить контракт с участником закупки, заявке на участие в закупке которого присвоен второй номер, в случае его согласия.

Следовательно, для заключения контракта с участником закупки, заявке или предложению которого присвоен второй номер, необходимо согласие этого участника закупки на заключение контракта с заказчиком.

Из вышеизложенного следует, что положениями Закона о контрактной системе и Правилами ведения реестра недобросовестных поставщиков не установлен алгоритм действий заказчика по направлению в контрольный орган в сфере закупок информации, предусмотренной пунктами 1 - 3 части 3 статьи 104 Закона о контрактной системе в случае, когда победитель определения поставщика (подрядчика, исполнителя) уклонился от заключения контракта, и контракт не заключен с участником закупки, заявке или предложению которого присвоен второй номер.

Отсутствие вышеуказанного алгоритма в положениях Закона о контрактной системе и Правилах ведения реестра недобросовестных поставщиков на практике приводит к ситуации, в которой закупка будет признана несостоявшейся и заказчик будет вынужден проводить повторную закупку, а победитель определения поставщика (подрядчика, исполнителя), уклонившийся от заключения контракта, не будет привлечен к ответственности за уклонение от заключения контракта в виде включения информации о данном победителе в реестр недобросовестных поставщиков (поскольку заказчик не направит информацию об отказе победителя определения поставщика от заключения контракта), а лишь потеряет денежные средства, внесенные в качестве обеспечения заявки.

Кроме того, недобросовестные участники закупок могут злоупотреблять данным пробелом в законодательстве о контрактной системе, не давая заказчику реализовывать цели, определенные статьей 13 Закона о контрактной системе.

На сегодняшний день уже сформировалась положительная судебная практика по данному вопросу (например: дело № А40-123037/2014), когда заказчики направляют информацию об отказе победителя определения поставщика от заключения контракта и при этом контракт не заключен с участником закупки, заявке или предложению которого присвоен второй номер), а контролирующий орган включает сведения о таком победителе в реестр недобросовестных поставщиков.

Представляется целесообразным внести изменения в Закон о контрактной системе и Правила ведения реестра недобросовестных поставщиков в целях устранения данного пробела в законодательстве о контрактной системе, дополнив их положениями о необходимости направления заказчиком сведений в отношении победителя определения поставщика, который уклонился от заключения контракта, когда контракт с участником закупки, заявке или предложению которого присвоен второй номер не заключен.

Коррупция в сфере государственных закупок -- проблема, актуальная не только на территории России, но и во многих других странах мира. Предлагается рассмотреть, какие коррупционные схемы могут быть использованы недобросовестными участниками системы государственных закупок и какие меры предпринимает государство для того, чтобы пресечь такие действия.

Значение термина «коррупция» раскрывается в ст. 1 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее - Закон о коррупции). Таким образом, разновидностями коррупционных действий являются:

• злоупотребление служебным положением;

• дача взятки;

• получение взятки;

• злоупотребление полномочиями;

• коммерческий подкуп;

• иные виды незаконного использования гражданином своего должностного положения.

При этом названные действия производятся вопреки интересам страны и одновременно направлены на извлечение личной выгоды соответствующим должностным лицом.

Получается, что действия, которые могут быть квалифицированы как коррупционные в сфере государственных закупок (с учетом положений Закона о коррупции и Конвенции ООН против коррупции, принятой в г. Нью-Йорке 31.10.2003), отличаются от иных действий, определяемых как нарушения в данной области, тем, что первые:

• совершаются специальными субъектами (т. е. госслужащими и, как правило, наделенными широкими полномочиями);

• совершаются благодаря служебному положению и полномочиям соответствующего должностного лица;

• непременно направлены на получение личной выгоды должностным лицом;

• нарушают законные интересы государства;

• выполняются должностным лицом умышленно;

• выполняются в интересах лица, предлагающего должностному лицу предоставление той или иной формы вознаграждения (например, взятки и т. д.).

Надо отметить, что коррупция -- это скорее собирательный термин, охватывающий ряд должностных преступлений. Так, нет и специальной санкции «за коррупционные действия». В этой ситуации в зависимости от состава преступления (получение взятки, коммерческий подкуп и т. д.) правонарушение квалифицируется по соответствующей норме УК РФ.

Коррупция и конфликт интересов в сфере закупок.

Эксперты отмечают, что конфликт интересов (ст. 10 Закона о коррупции) -- благотворная почва для развития коррупции в любых сферах, включая государственные закупки.

Так, названные понятия объединяет возможность получения личной выгоды должностным лицом в результате исполнения (неисполнения) им своих должностных обязанностей.

Вместе с тем конфликт интересов -- это возможная ситуация, на исключение которой соответствующим должностным лицам необходимо направить свои действия (ст. 11 Закона о коррупции).

Например, необходимо учесть следующие разъяснения правоприменителя:

• комиссия по осуществлению закупок обязана отстранить участника закупки от участия в определении поставщика, а заказчик -- отказаться от подписания контракта с победителем конкурса (победителем запроса котировок) с момента выявления между участником закупки и заказчиком конфликта интересов (п. 7 Обзора судебной практики, утв. Президиумом Верховного Суда Российской Федерации от 28.09.2016 (далее - Обзор судебной практики);

• контракт, заключенный победителем торгов и заказчиком при наличии между ними конфликта интересов, считается ничтожным (п. 9 Обзора судебной практики).

Коррупция в государственных (муниципальных) закупках: распространенные схемы.

К числу самых распространенных коррупционных схем можно отнести:

• направление участвующим в сговоре потенциальным поставщиком заявки на сумму заведомо ниже, чем у прочих участников закупок;

• установление со стороны заказчика чрезвычайно коротких сроков для реализации заказа или выполнения работ, при которых исполнение заказа возможно только заранее подготовленным поставщиком -- участником мошеннической схемы;

• установление заведомо неконкурентной цены за исполнение контракта в обозначенном объеме, что будет неинтересно другим потенциальным поставщикам;

• установление непривлекательной схемы оплаты исполнения контракта (например, с большой отсрочкой и т. д.);

• некорректное внесение данных в ЕИС (например, смешение кириллицы и латиницы при написании наименования заявки и т. д.);

• толкование критериев оценки поставщиков в пользу заинтересованных лиц и т. д.

Данный перечень схем, разумеется, не является исчерпывающим. Суть каждой из них состоит в том, что участвующий в сговоре недобросовестный поставщик всегда извещен, каковы параметры закупки на самом деле.

Смена законодательной базы, а именно признание утратившим силу Закона о размещении заказов и принятие вместо него новых -- Закона о контрактной системе и Закона о закупках, прежде всего, направлена на минимизацию возможности использования коррупционных схем в сфере закупок.

Поскольку детальный обзор всего спектра мер, направленных на профилактику коррупционных действий в сфере закупок, в рамках одной магистерской работы невозможен, ниже приведен список основной нормативной документации, содержащей описание таких мероприятий (помимо упомянутых выше законов о контрактной системе и закупках):

• Национальный план противодействия коррупции на 2016-2017 годы, утв. Указом Президента Российской Федерации от 01.04.2016 № 147.

• Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».

• Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (см. ст. 17).

• Ведомственные, отраслевые и территориальные программы по противодействию коррупции. Практически все федеральные ведомства в настоящий момент имеют собственные регламенты, содержащие перечни мер по противодействию коррупции (например, письма Минэкономразвития России от 15.06.2016 № Д28и-1501, от 23.03.2016 № ОГ-Д28-3680, от 07.07.2015 № Д28и-2018 и т. д.). Кроме того, субъекты Российской Федерации также разрабатывают свои программы, цель которых -- предупреждение действий коррупционной направленности в сфере закупок (например, постановление Правительства Челябинской области от 22.10.2013 № 359-П и т. д.).

Также существует ряд методических рекомендаций, направленных на профилактику коррупционных действий со стороны госслужащих, например:

«Реализация профилактических мероприятий подразделениями кадровых служб федеральных госорганов», «Организация антикоррупционного обучения»,

«Обеспечение соблюдения федеральными госслужащими ограничений и запретов» (одобрены президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции, протокол от 25.09.2012 № 34).

Ответственность за злоупотребление в сфере закупок.

Если речь идет именно о нарушениях в сфере закупок, квалифицируемых как коррупционные действия, то применяются нормы УК РФ:

• Ст. 204 -- коммерческий подкуп.

• Ст. 285 -- злоупотребление должностными полномочиями (например, приговор Черемховского гарнизонного военного суда от 02.06.2015 по делу № 1- 22/2015, г. Иркутск).

• Ст. 285.1 -- нецелевое расходование бюджетных средств.

• Ст. 285.2 -- нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов.

• Ст. 286 -- превышение должностных полномочий (например,

приговор Южно-Сахалинского гарнизонного военного суда от 29.05.2013 по делу

№ 1-4/2013).

• Ст. 289 -- незаконное участие в предпринимательской деятельности.

• Ст. 290 -- получение взятки (например, приговор Липецкого облсуда от 04.09.2012 по делу № 2-16/12). Необходимо учесть, что получение должностным лицом вознаграждения за использование исключительно личных, не связанных с его должностным положением отношений не может квалифицироваться по данной статье (п. 4 постановления Пленума ВС РФ от 09.07.2013 № 24).

• Ст. 291 -- дача взятки.

• Ст. 291.1 -- посредничество во взяточничестве.

• Ст. 292 -- служебный подлог (например, приговор Черемховского гарнизонного военного суда от 07.10.2011 № 1-32/2011, г. Петропавловск- Камчатский).

• Ст. 304 -- провокация взятки или коммерческого подкупа.

Этот перечень не является исчерпывающим.

Итак, коррупционные действия -- отдельная группа правонарушений в сфере закупок, отличительной чертой которых является нацеленность должностного лица на получение личной выгоды за противоправные умышленные действия/бездействие с использованием своего служебного положения в интересах лица, обещающего соответствующее вознаграждение.



Заключение

Проведение закупок регламентируется достаточно большим пластом нормативно-правовых актов. Действующее гражданское законодательство Российской Федерации, в отличие от предыдущего, не содержит определения понятия государственных и муниципальных нужд. В действующем законодательстве о контрактной системе в сфере закупок также отсутствует определение понятия государственных и муниципальных нужд. В связи с чем, предлагается внести в Гражданский кодекс Российской Федерации (далее - ГК РФ) определение понятия государственных нужд следующего содержания:

«Государственные нужды - это обеспечиваемые за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников финансирования потребности Российской Федерации и ее субъектов в товарах, работах и услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий Российской Федерации и ее субъектов, а также для обеспечения исполнения международных обязательств Российской Федерации и ее субъектов».

Понятие термина «закупка товара, работы, услуги для обеспечения государственных или муниципальных нужд» (далее - закупка) раскрывается лишь в Федеральном законе № 44-ФЗ. При этом, Федеральный закон от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее -- Федеральный закон № 223-ФЗ, Закон о закупках) не раскрывает понятия «закупка», и каких-либо официальных разъяснений по данному вопросу на настоящий момент также нет. Предлагается внести в Федеральный закон № 223-ФЗ определение понятия «закупка» следующего содержания:

«Под закупкой следует понимать совокупность действий, осуществляемых в установленном Законом о закупках и положением о закупке порядке заказчиком и направленных на обеспечение товарами, работами, услугами».

В соответствии с ч.1 ст. 527 ГК РФ государственный или муниципальный контракт заключается на основе заказа на поставку товара, который размещается в порядке, предусмотренном законодательством о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, которое согласно ст. 113 Федерального закона № 44-ФЗ признано утратившим силу.

Поскольку общая норма ГК РФ ссылается на не имеющий юридической силы Федеральный закон № 94-ФЗ, отмененный Федеральным законом № 44-ФЗ предлагается внести поправки в ч. 1 ст. 527 ГК РФ следующего содержания:

«Государственный или муниципальный контракт заключается на основе заказа на поставку товаров для государственных или муниципальных нужд, размещаемого в порядке, предусмотренном законодательством о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

Самым информативным в части контроля в сфере закупок является Закон о контрактной системе. Этот правовой источник раскрывает всю схему контрольных органов в сфере закупок, их функции, полномочия, а также обозначает контролируемых субъектов и другие моменты данной проблемы.

Система контроля является трехуровневой и предусматривает его осуществление на федеральном, региональном (на уровне субъектов Российской Федерации) и муниципальном уровнях.

1. На федеральном уровне контроль осуществляют:

o Федеральная антимонопольная служба. При этом в ее компетенцию также входит контроль в сфере государственного оборонного заказа;

o Федеральное казначейство как орган бюджетной системы Российской Федерации и орган внутреннего государственного финансового контроля (п. 3 ст. 154, ст. 166.1, п. 3 ст. 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации);

o органы управления государственными внебюджетными фондами: Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации и Фонд обязательного медицинского страхования Российской Федерации (п. 2 ч. 1 ст. 99 Закона о контрактной системе, ст. 144 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

2. На уровне субъектов Российской Федерации контроль за закупками для региональных нужд каждого осуществляют органы, которые определяет законодательство конкретного региона.

3. Кто является контрольным органом в сфере закупок для муниципальных потребностей, определяется на муниципальном уровне местными правовыми актами.

Классифицируя по контролируемым субъектам, Закон о контрактной системе разделяет все виды контроля на 3 группы:

1. Ведомственный.

2. Осуществляемый заказчиком.

3. Общественный.

Ведомственный контроль заключается в наблюдении государственными органами и корпорациями за деятельностью подведомственных им заказчиков.

Контроль в сфере закупок, осуществляемый заказчиком или как его ещё называют - внутренний контроль в сфере закупок осуществляется за исполнением контракта поставщиком. Формы такого контроля законодательно не определены, поэтому заказчик вправе самостоятельно определить формы и методы такого контроля.

Внутренний контроль в сфере закупок, должен осуществляться заказчиком в отношении:

- своевременности применения мер ответственности и совершения иных действий в случае нарушения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) условий контракта;

- соответствия поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги условиям контракта;

- своевременности, полноты и достоверности отражения в документах учета поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги в соответствии с условиями контракта;

- соответствия документов, передаваемых поставщиком (подрядчиком, исполнителем) заказчику для подтверждения соответствия качества поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги в соответствии с условиями контракта;

- изменений условий контракта в случаях, предусмотренных ст. ст. 34 и 95 Закона о контрактной системе;

- своевременности направления требований об уплате неустоек (штрафов, пеней) в случае просрочки исполнения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательств (в том числе гарантийного обязательства), предусмотренных контрактом, а также в иных случаях ненадлежащего исполнения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательств, предусмотренных условиями контракта;

- соблюдения условий о привлечении к исполнению контрактов субподрядчиков, соисполнителей из числа субъектов малого предпринимательства, социально ориентированных некоммерческих организаций;

- своевременности применения мер гражданско-правовой ответственности поставщиков (подрядчиков, исполнителей) за неисполнение условий и привлечения к исполнению контрактов субподрядчиков, соисполнителей из числа субъектов малого предпринимательства, социально ориентированных некоммерческих организаций включенного в контракт.

Законодательство о контрактной системе в сфере закупок не конкретизирует, на каком именно уровне заказчиком может осуществляться контроль в сфере закупок. Не дает законодатель и конкретных ориентиров в отношении порядка проведения заказчиком контроля в сфере закупок, равно как и пределов полномочий данного «контрольного органа». Такое положение представляется не совсем верным, поэтому в целях пресечения коллизий, а возможно, и злоупотреблений со стороны заказчика при осуществлении им контроля в сфере закупок необходимо утвердить типовой акт, регламентирующий на федеральном уровне основные положения контроля, осуществляемого заказчиком. На основе этого акта уполномоченные органы субъектов Российской Федерации и местного самоуправления смогут разрабатывать собственные правила осуществления заказчиком контроля в сфере закупок на соответствующем уровне.

При просрочке поставщиком сроков поставки товара и предоставления обеспечения исполнения контракта путем внесения денежных средств на счет, указанный заказчиком, такие денежные средства могут быть признаны обеспечительным платежом, которые обеспечивают:

1. Только денежное обязательство. Таким образом, сумма обеспечительного платежа не может быть удержана по факту неисполнения (ненадлежащего исполнения) основного обязательства, если такое обязательство не является денежным.

2. Обязанность возместить убытки или уплатить неустойку. Следовательно, удовлетворение за счет обеспечительного платежа требований о взыскании неустойки, убытков, возврате аванса и т.д. является абсолютно правомерным.

Последний способ контроля проводится:

• общественными объединениями;

• гражданами без какого-либо статуса;

• объединениями юридических лиц.

Все эти звенья обладают достаточно большими полномочиями, которые осуществляют от своего имени. Например, они могут:

• делать запросы у заказчика о проведении закупки;

• подавать жалобы в контролирующие и правоохранительные органы с целью применения соответствующих мер воздействия к нарушителям;

• подавать заявления в суд.

Проблемы закупок о осуществления их контроля сегодня находятся под пристальным вниманием государства, СМИ, общественности. Многие отмечают сложность и запутанность законодательства, акцент на цену при выборе победителя, отсутствие целостной системы контроля за всеми стадиями закупок, имеющиеся коррупционные риски, а также факты недобросовестных действий со стороны заказчиков и исполнителей.

Система закупок продолжает совершенствоваться, существующие проблемы постепенно устраняются путем мониторинга действующего законодательства и его применения. В настоящий момент в Государственной Думе рассматривается еще ряд поправок к Закон о контрактной системе и Закон о закупках, которые призваны сделать закупки государственных корпораций и контрактную систему еще более открытыми.

Также, для достижения результативности расходования бюджетных средств необходимо определить меру ответственности (административную) за неэффективное расходование средств и законодательно закрепить ее.

Также необходимо предусмотреть административную ответственность за проведение закупок, без учета требований нормирования к закупаемым товарам (работам, услугам).



Список литературы

1. Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (по сост. на 31.12.2014) // Российская газета. - 12.04.2013. - №6056

2. Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (по сост. на 21.07.2013) - // Российская газета. - 28.07.2005. - №3832

3. Федеральный закон от 29.12.2012 № 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе» (по сост. на 28.12.2013) // Российская газета. - 31.04.2012. - №5976

4. Федеральный закон от 13.12.1994 № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» (по сост. на 20.04.2014) // Собрание законодательства РФ № 34 1994г.

5. Федеральный закон от 29.12.1994 № 79-ФЗ «О государственном материальном резерве» (по сост. на 28.12.2013) // Российская газета. - 17.01.1995 -№№ 11-12

6. Федеральный закон от 02.12.1994 № 53-ФЗ «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд:» (по сост. на 19.07.2011) // Российская газета. - 15.12.1994. - № 243

7. Федеральный закон от 31.12.2014 № 498-ФЗ «О внесении изменений в федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // Российская газета. - 12.01.2015. - №6572

8. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 №145-ФЗ (по сост. на 26.12.2014) // Российская газета. - 12.08.1998 - №№153-154

9. Гражданский кодекс РФ от 26.01.1996 №24-ФЗ, часть 2 (по сост. на 31.12.2014) - Собрание законодательства Российской Федерации от 29 января 1996 г. N 5 ст. 410

10. Постановление Правительства России от 26.08.2013 №78 «Об определении полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» Собрание законодательства Российской Федерации, 02.09.2013, №35, ст. 4516.

11. Постановление Правительства России от 10.02.2014 №89 «Об утверждении Правил осуществления ведомственного контроля в сфере закупок для обеспечения федеральных нужд» // http://www.pravo.gov.ru., 13.02.2014.

12. Абдулвагапова Р.Р. Правовое положение публично-правовых образований в гражданско-правовых обязательствах: автореф. дис. …канд. юрид. наук. - Казань, 2008.

13. Андреева Л.В. Закупки товаров для федеральных государственных нужд: правовое регулирование. - М.: Волтерс Клувер, 2009.

14. Белицын В. Н. О проекте Федерального закона «О федеральной контрактной системе» / В. Н. Белицын // Вестник Северного (Арктического) федерального университета. Серия «Гуманитарные и социальные науки». - 2012. - № 2. - С. 103-108. - То же [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://elibrary.ru для доступа к информ. ресурсам требуется авторизация.

15. Бочкова С. С. Правовые требования к государственному контракту в сфере изменений законодательства о государственных закупках / С. С. Бочкова // Вестник Московского государственного университета приборостроения и информатики. Серия «Социально-экономические науки». - 2014. - № 52. - С. 120-- То же [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://elibrary.ru для доступа к информ. ресурсам требуется авторизация.

16. Большой толковый словарь русского языка. Сост. и гл. ред. Кузнецов С. А., - СПб.: Норинт, 2000.

17. Васильев М. О контрактной системе в сфере закупок для обеспечения госнужд // Налоговый вестник. -- 2013. -- № 6.

18. Верхов М. Заказчики станут ближе к субъектам малого и среднего предпринимательства / М. Верхов // Экономика и жизнь. - 2013. - № 46. - С. 8.

19. Витрянский В.В. Договор купли-продажи и его отдельные виды. М., 1999.

20. Гатин А.М. Гражданское право. /Учебное пособие/ Изд. Дашков и К

21. Гладков В.С. Государственный заказ в сфере государственного управления экономикой: дис. …канд. юрид. наук. - Ростов-н/Д, 2008.

22. Голышева В. Г. От закона к закону или некоторые замечания, касающиеся развития российского законодательства о закупках для государственных нужд (от XIX века до наших дней) / В. Г. Голышева // Вестник МГОУ. Серия «Юриспруденция». - 2013. - № 2. - С. 5-11.

23. Гук Д. В. Проблемные аспекты борьбы со взяточничеством в сфере госзакупок / Д. В. Гук // Юридическая наука. - 2013. - № 1. - С. 46-50. - То же [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://elibrary.ru для доступа к информ. ресурсам требуется авторизация.

24. Гражданское право: Учебник. Том II (под ред. доктора юридических наук, профессора Садикова О.Н.) - «Контакт», ИНФРА-М, 2007.

25. Гришаев С.П. Гражданское право в вопросах и ответах. - ООО «Новая правовая культура», 2007.

26. Грудцына Л.Ю.,. Спектор А.А Гражданское право России: Учебник для вузов. -- М.: ЗАО Юстицинформ, 2008.

27. Договорное право: учеб. пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция» /Беспалов Ю.Ф., Егорова О.А., Якушев П.А.; под ред. Беспалова Ю.Ф. -- М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2009.

28. Доронин С. Н. Госзакупки: законодательная основа, механизмы реализации, риск-ориентированная технология управления / С. Н. Доронин, Н. А. Рыхтикова, А. О. Васильев. - Москва: Инфра-М, 2013.

29. Заботина Н.Н. Правовая природа правоотношений, возникающих в связи с заключением контрактов на поставку товаров для государственных нужд: автореф. дис. … канд. юрид. наук. - Волгоград, 2006.

30. Звонова Е. А. Финансирование государственных закупок / Е. А. Звонова. - Москва: Инфра-М, 2009.

31. Карпишин А. В. Повышение эффективности государственных закупок на основе внедрения информационной системы контроля и мониторинга / А. В. Карпишин // Экономика и предпринимательство. - 2014. - № 1. - С. 548-550.

32. Комментарий к Гражданскому кодексу РФ: В 3 т. Т. 2. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части второй. Постатейный. 3-е издание, переработанное и дополненное. Под ред. Т.Е.Абовой, А.Ю.Кабалкина. Юрайт-Издат, 2006.

33. Кичик К.В. «Государственный муниципальный заказ России: правовые проблемы формирования, размещения и исполнения» /Изд-во «Юстицинформ» 2012.

34. Кузнецов В.И. Правовое регулирование института государственного заказа: дис. … канд. юрид. наук. - М., 2005.

35. Мироненко А. С. Анализ современной системы государственных закупок / А. С. Мироненко, А. Н. Древаль // Вестник науки Сибири. - 2013. - № 1. - С. 184-188.

36. Многоликая коррупция: выявление уязвимых мест на уровне секторов экономики и государственного управления / Под ред. Э. Кампоса, С. Прадхана. - Москва: Альпина Паблишерз, 2010. - 550 с.

37. Настольная книга госзаказчика / А. А. Храмкин и др. - Москва: Юриспруденция, 2010. - 742 с.

38. Порошин С. А. Коррупция в системе государственных закупок: проблемы и пути выхода / С. А. Порошин // Вопросы управления. - 2013. - № 2. - С. 51-57.

39. Сухова И. А. Актуальные вопросы закупки профессиональных услуг / И. А. Сухова // Аудиторские ведомости. - 2014. - № 2. - С. 79-93.

40. Титов Д. Как чиновники «затачивают» госзакупки под своих подрядчиков / Д. Титов // Экономика и жизнь. - 2013. - № 43. - С. 1, 2.

41. Тарабаев П.С. Гражданско-правовое регулирование поставки товаров для федеральных государственных нужд:автореф. дис. … канд. юрид. наук. - Екатеринбург, 2009.

42. Тихомиров Ю.А. Юридические приоритеты и коллизии в федеральном законодательстве // Журнал российского права. 2008. № 11.

43. Храмкин А. А. Противодействие коррупции в госзакупках / А. А. Храмкин. - Москва: Юриспруденция, 2011. - 149 с.

44. Официальный Интернет-ресурс Министерства экономического развития Российской Федерации http://www.economy.gov.ru

45. Быстрова Ю. В. Профилактические меры борьбы с коммерческим подкупом при проведении государственных закупок / Ю. В. Быстрова // Ученые записки Орловского государственного университета. Серия «Гуманитарные и социальные науки». - 2011. - № 6. С. - 326-329. - То же [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://elibrary.ru для доступа к информ. ресурсам требуется авторизация.

46. Иванова О. В. Государственные закупки: развитие понятийного аппарата / О. В. Иванова // Известия высших учебных заведений. Социология. Экономика. Политика. - 2010. - № 3. - С. 40-43. - То же [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://elibrary.ru для доступа к информ. ресурсам требуется авторизация.

47. Калинин С. В. Исторические предпосылки и современное состояние правового регулирования института государственных и муниципальных закупок в России / С. В. Калинин // Вестник Нижегородской академии МВД России. - 2011. - № 1. - С. 349-353. - То же [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://elibrary.ru для доступа к информ. ресурсам требуется авторизация.

48. Калинин С. В. Особенности злоупотреблений со стороны заказчика и участников заказа в сфере государственных и муниципальных закупок / С. В. Калинин // Вестник Нижегородской академии МВД России. - 2011. - № 3. - С. 275-

49. - То же [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://elibrary.ru для доступа к информ. ресурсам требуется авторизация.

50. Калинин С. В. Правовые основы системы государственных и муниципальных закупок в современной России / С. В. Калинин // Вестник Нижегородской академии МВД России. - 2012. - № 19. - С. 116-120. - То же [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://elibrary.ru для доступа к информ. ресурсам требуется авторизация.

51. Канунникова К. А. Концепция размещения государственного заказа в России: исторические вехи и современная действительность / К. А. Канунникова // Вестник Новосибирского гуманитарного университета. Серия «Право». - 2012. - Т. 8, вып. 1. - С. 84-92. - То же [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://elibrary.ru для доступа к информ. ресурсам требуется авторизация.

52. Каранатова Л. Г. Формирование эффективного механизма управления государственными заказами: вопросы теории и практики / Л. Г. Каранатова. - Санкт-Петербург: Изд-во СЗАГС, 2010. - 214 с. - То же [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://elibrary.ru для доступа к информ. ресурсам требуется авторизация.

53. Ковалева Е. А. Анализ эффективности государственных закупок на электронных торговых площадках / Е. А. Ковалева // Вестник Челябинского государственного университета. 2012. - № 10. - С. 53-60. - То же [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://elibrary.ru для доступа к информ. ресурсам требуется авторизация.

54. Колышева И. Б. Нормативно-правовое и информационное обеспечение государственных закупок: российские реалии и зарубежный опыт / И. Б. Колышева // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. - 2013. - № 1-2. - С. 104-108. - То же [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://elibrary.ru для доступа к информ. ресурсам требуется авторизация.

55. Котельников В. Ю. Коррупция в сфере размещения бюджетного заказа как угроза экономической безопасности государства / В. Ю. Котельников // Управление экономическими системами. - 2012. - № 37. - С. 42-51. - То же [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://elibrary.ru для доступа к информ. ресурсам требуется авторизация.

56. Котельников В. Ю., Гасанова Е. М. От Федерального закона № 94-ФЗ к Федеральной контрактной системе / В. Ю. Котельников, Е. М. Гасанова // Вопросы регулирования экономики. - 2012. - Т. 3, № 1. - С. 5-14. - То же [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://elibrary.ru для доступа к информ. ресурсам требуется авторизация.

57. Котов И. А. Проблемы реформирования системы государственных закупок в России / И. А. Котов // Вестник Университета (Государственный университет управления). -2012. - Т. 1, № 1-9. - С. 22-25. -

58. То же [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://elibrary.ru для доступа к информ. ресурсам требуется авторизация.

59. Мартынюк Ж. С. Сравнение проекта Федерального закона «О федеральной контрактной системе» и действующего Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» / Ж. С. Мартынюк // Вестник Российского экономического университета имени Г. В. Плеханова. - 2013. - № 1. - С. 60-68.

60. То же [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://elibrary.ru для доступа к информ. ресурсам требуется авторизация.

61. Слюсарева Н. А. Принципы административно-правового регулирования государственного регулирования в Российской федерации / Н. А. Слюсарева // Наука и образование: хозяйство и экономика, предпринимательство, право и управление. - 2014. - № 1. - С. 69-75.

62. То же [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://elibrary.ru для доступа к информ. ресурсам требуется авторизация.

63. Смотрицкая И. Государственная контрактная система: стратегические цели и приоритеты развития / И. Смотрицкая // Вестник института экономики Российской академии наук. - 2012. - № 5. С. - 21-31. - То же [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://elibrary.ru для доступа к информ. ресурсам требуется авторизация.

64. Стурза К. И. Историко-правовой анализ развития института государственного заказа в России // История государства и права. - 2013. - № 4. - С. 20-24. - То же [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://elibrary.ru для доступа к информ. ресурсам требуется авторизация.

65. Цветаев С. С. Вопросы совершенствования уголовно-правовых мер противодействия коррупции / С. С. Цветаев // Вестник ТГУ. - 2011. - № 7. - С. 223- 227.

66. То же [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://elibrary.ru для доступа к информ. ресурсам требуется авторизация.

67. Яковлев А. А. Система госзакупок в России: на пороге третьей реформы / А. А. Яковлев // Общественные науки и современность. - 2012. - № 5. - С. 54-70.

68. То же [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://elibrary.ru для доступа к информ. ресурсам требуется авторизация.

Размещено на Allbest.ru