Правовые средства контроля в сфере закупок

Как показывает практика, исполнение контракта включает в себя определенный комплекс мер, которые реализуются заказчиком после заключения контракта и направленны на достижение в первую очередь целей осуществления самой закупки. Комплекс мер реализуется путем взаимодействия заказчика с поставщиком. Такое взаимодействие основано на гражданском законодательстве и Законе о контрактной системе, включающее в том числе следующие моменты:

1) приемка поставленного товара, а также отдельных этапов поставки товара, предусмотренных контрактом, включая проведение в соответствии с Законом о контрактной системе экспертизы поставленного товара, а также отдельных этапов исполнения контракта;

2) оплату заказчиком поставленного товара, а также отдельных этапов исполнения контракта;

3) взаимодействие заказчика с поставщиком при изменении, расторжении контракта, применении мер ответственности и совершении иных действий в случае нарушения поставщиком или заказчиком условий контракта.

Остановимся на каждом моменте поподробнее.

Поставщик в соответствии с условиями своего контракта обязан своевременно предоставлять достоверную информацию о ходе исполнения своих обязательств, в том числе о сложностях, которые у него могут возникнуть при исполнении контракта. Поставщик к установленному контрактом сроку, также обязан предоставить заказчику результаты поставки товара, при этом последний обязан обеспечить приемку поставленного товара.

Для проверки поставленного товара всегда проводится экспертиза.

Заказчик может провести экспертизу либо своими силами, либо с привлечением сторонних экспертов, экспертных организаций (далее - сторонние эксперты).

Однако при закупке товаров (работ, услуг) у единственного поставщика по ряду оснований заказчик должен привлечь сторонних экспертов. Такие основания предусмотрены положениями Закона о контрактной системе. За несоблюдение требования о привлечении в перечисленных случаях сторонних экспертов предусмотрена административная ответственность. Сторонние эксперты выбираются в общем порядке, предусмотренном Законом о контрактной системе. Такие эксперты должны соответствовать ряду требований.

Если приемка прошла положительно, заказчик обязан оформить соответствующий документ. Его форма законом не установлена. На практике можно использовать акт приема-передачи товаров (работ, услуг). Указанный акт подписывается заказчиком, а в случае создания приемочной комиссии подписывается всеми ее членами и утверждается заказчиком.

В акте приема-передачи приводится информация, позволяющая определить соответствие поставленного товара (работы, услуги) требованиям контракта.

Если при приемке выявлены недостатки товара (работ, услуг) оформляется отказ. Форма отказа законом также не определена, поэтому заказчик разрабатывает ее самостоятельно. Отказ от приемки должен быть мотивирован. Например, его причиной может быть поставка товара в количестве меньшем, чем предусмотрено контрактом (п. 1 ст. 466 ГК РФ).

Если выявленное несоответствие товара (работы, услуги) не препятствует приемке и устранено поставщиком (подрядчиком, исполнителем), то заказчик вправе не отказываться от нее.

Отказ должен быть составлен и направлен в течение срока, установленного контрактом для приемки. За не направление мотивированного отказа, предусмотрена административная ответственность.

Срок оплаты заказчиком поставленного товара, а также отдельных этапов исполнения контракта по общему правилу не может быть более 30 календарных дней с даты подписания заказчиком документа о приемке, за исключением случаев с СМП или СОНКО.

Очень часто, в практике поднимается вопрос, оплата товара, работ, услуг в течение 15 рабочих дней после их приемки заказчиком - любой ли малый бизнес имеет на это право?

Бывают ситуации, когда СМП считают, что при заключении с ними контракта заказчики обязаны произвести оплату ТРУ после их приемки в течение 15 рабочих дней. Однако согласно позиции ВС РФ, такая обязанность возникает у заказчиков только в том случае, если закупка изначально была целевой - то есть если в ней изначально могли участвовать только субъекты СМП и СОНКО. Если же закупка проводилась на общих основаниях, и по ее результатам победителем стал субъект СМП, то требование закона об обязательной оплате заказчиком ТРУ в течение 15 рабочих дней после их приемки применению не подлежит.

В приведенном Обзоре есть пример, где речь идет о ситуации, в которой и арбитражный суд первой инстанции, и суды апелляционной и кассационной инстанций удовлетворили иск субъекта СМП, требовавшего от заказчика оплаты ТРУ в «льготный» срок, хотя формулировки в законе являются вполне четкими и однозначными. Данные судебные акты были отменены Судебной коллегией по экономическим спорам ВС РФ, что безусловно, говорит о том, что качество работы нашей судебной системы не всегда оказывается на высоте.

В ряде случаев условия контракта могут быть изменены по соглашению сторон, если это было предусмотрено документацией о закупке и контрактом, а при закупке у единственного поставщика - контрактом.

К таким случаям относятся:

- снижение цены контракта без изменения количества товара (объема работ, услуг);

- изменение количества товара (объема работ, услуг) не более чем на 10%

Возникла потребность заказчика в дополнительных ТРУ - можно ли увеличить цену заключенного контракта более, чем на 10 %?

В соответствии с Законом о контрактной системе изменение существенных условий контракта (в частности, увеличение его цены) допускается только при одновременном соблюдении следующих условий: 1) такая возможность предусмотрена в документации о закупке и контракте; 2) если по предложению заказчика увеличиваются предусмотренное контрактом количество ТРУ с последующим пропорциональным увеличением цены, но не более чем на 10% от цены контракта. Поэтому если заказчик и поставщик (подрядчик, исполнитель) заключили дополнительное соглашение об увеличении цены контракта в размере, превышающем 10% (в приведенном в Обзоре примере речь идет об увеличении на

20 %), то данное условие является ничтожным. В таком случае требования поставщика (подрядчика, исполнителя) к заказчику о дополнительной оплате за поставленные дополнительные товары (выполненные работы, оказанные услуги) могут быть удовлетворены судом только в части «разрешенных» 10 % от цены контракта.

Вместе с тем, согласно позиции ВС РФ, строительные работы при определенных условиях являются исключением из данного правила. Здесь следует учитывать специфику отношений, складывающихся в сфере строительства, которая уже в силу своего существа создает возможность выявления в ходе исполнения контрактных обязательств дополнительных работ и в связи с этим обуславливает приоритетность применения уже норм гражданского законодательства. Согласно этим нормам подрядчик, обнаруживший в ходе строительства не учтенные в технической документации работы и связанную с этим необходимость проведения дополнительных работ и увеличения сметной стоимости строительства, обязан сообщить об этом заказчику и обосновать необходимость немедленных действий в интересах заказчика, а при согласии заказчика на проведение и оплату дополнительных работ обязан выполнить эти работы (кроме случаев, когда они не входят в сферу профессиональной деятельности подрядчика либо не могут быть выполнены подрядчиком по не зависящим от него причинам).

Но при этом в соответствии с судебным решением, поддержанным ВС РФ, увеличение объема работ по контракту, в том числе когда такое увеличение превышает 10 % от цены или объема, предусмотренных контрактом, допустимо исключительно в случае, если их невыполнение грозит годности и прочности результата выполняемой работы. К дополнительным работам, подлежащим оплате заказчиком, также могут быть отнесены исключительно те работы, которые, исходя из имеющейся информации на момент подготовки документации и заключения контракта объективно не могли быть учтены в технической документации, но должны быть произведены, поскольку без их выполнения подрядчик не может приступать к другим работам или продолжать уже начатые, либо ввести объект в эксплуатацию и достичь предусмотренного контрактом результата. Таким образом, при принятии решения об увеличении объема работ и цены контракта заказчик должен быть уверен, что может это все обосновать.

Временная объективная невозможность исполнения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) контрактных обязательств - можно ли продлить срок заключенного контракта?

В ходе исполнения контрактов могут иметь место ситуации, когда у поставщиков (подрядчиков, исполнителей) возникают объективные препятствия для выполнения своих контрактных обязательств в установленный срок. В приведенном в Обзоре примере такая ситуация возникла в отношении завершения строительства многоквартирного жилого дома. Из-за нее заказчик и подрядчик заключили дополнительное соглашение к контракту, в котором перенесли срок ввода дома в эксплуатацию на 9 месяцев. Однако органы прокуратуры оспорили действительность этого соглашения в суде. Примечательно, что суд первой инстанции и суд апелляционной инстанции отказали в удовлетворении прокурорского требования на основании того, что обстоятельства, препятствовавшие исполнению обязательств в согласованный в контракте срок, носили объективный характер.

Тем не менее, арбитражный суд округа вынес другое решение, которое было поддержано и позицией ВС РФ. Согласно этому решению изменение условий контракта не допускается, за исключением случаев, предусмотренных в самом Законе о контрактной системе, а временная невозможность исполнения обязательств исполнителем не предусмотрена в Законе о контрактной системе в числе случаев, в которых возможно изменение существенных условий контракта. Поэтому заключенное дополнительное соглашение к контракту, продлившее срок исполнения подрядчиком своих контрактных обязательств, было признано ничтожным.

При этом суд указал, что заключенное соглашение помимо всего прочего носило признаки искусственного ограничения конкуренции при проведении торгов (установка жесткого срока выполнения работ) и последующего создания для их победителя более выгодных условий исполнения контракта (продление срока выполнения работ) - собственно во избежание этого в Законе о контрактной системе и установлены только определенные случаи, когда допускается изменение существенных условий контракта.

Односторонний отказ от исполнения контракта заказчиком.

В соответствии с Законом о контрактной системе заказчик вправе принять решение об одностороннем отказе от исполнения контракта по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством для одностороннего отказа от исполнения отдельных видов обязательств, при условии, что это было предусмотрено контрактом. Согласно позиции ВС РФ, для одностороннего отказа от исполнения контракта заказчиком в контракте должна быть закреплена сама такая возможность без указания каких-либо конкретных существенных нарушениях обязательств поставщиком (подрядчиком, исполнителем), которые могут является основаниями для отказа. Если, например, подрядчик обращается в суд с иском о признании отказа заказчика от исполнения контракта недействительным на основании того, что в контракте не содержалось конкретного основания для такого отказа (например, просрочка начала выполнения работ), то суд совершенно обоснованно не удовлетворяет такой иск.

Вместе с тем, другая позиция ВС РФ заключается в том, что стороны контракта могут конкретизировать в нем признаки существенного нарушения обязательства, совершение которого является надлежащим основанием для одностороннего отказа от исполнения контракта. Например, если в контракте основанием для одностороннего отказа от его исполнения заказчиком указана просрочка выполнения подрядчиком обязательств на срок более, чем 30 дней, то у заказчика нет права отказываться от исполнения контракта в одностороннем порядке ранее наступления этого срока.

Государственный (муниципальный) финансовый контроль выступает ключевым звеном системы управления общественными финансами, обеспечивает эффективное государственное управление механизмом образования, распределения и использования денежных фондов государства и муниципальных образований. В настоящее время роль и значение финансового контроля в финансовой системе лишь усиливается.

Контроль при финансировании публичных нужд должен обеспечивать эффективное расходование бюджетных средств, создание условий для повышения эффективности финансового управления в публично-правовых образованиях для выполнения государственных (муниципальных) функций, обеспечения потребностей граждан и общества в государственных (муниципальных) услугах, увеличения их доступности и качества. Конечный результат финансового обеспечения системы государственных и муниципальных закупок возможен только при законном и эффективном использовании денежных средств соответствующих бюджетов.

В настоящее время одной из задач бюджетной политики нашей страны является переход к режиму жесткой экономии, который предполагает достижение максимально возможного мультипликативного экономического и социального эффекта от использования бюджетных средств и управления государственной и муниципальной собственностью. При принятии решений о финансировании тех или иных государственных или муниципальных нужд, должны быть определены ожидаемые результаты и установлены индикаторы, позволяющие отслеживать их достижение. Иными словами, речь идет о контроле за целевым и эффективным использованием бюджетных средств с применением аудита эффективности, который позволяет определить, насколько экономно, производительно и результативно органы исполнительной власти и получатели бюджетных средств используют последние при решении поставленных задач.

Концепция регулирования публичных закупок в России базируется на идее о необходимости максимально полной регламентации процедуры размещения заказов и создания многоуровневой системы административного контроля действий государственных и муниципальных заказчиков, уполномоченных органов, конкурсных, аукционных и котировочных комиссий и иных организаций, «обслуживающих» данный процесс.

Закон о контрактной системе призван существенно повысить качество обеспечения государственных (муниципальных) нужд за счет реализации системного подхода к формированию, размещению и исполнению государственных (муниципальных) контрактов. При этом Закон о контрактной системе должен обеспечить прозрачность всего цикла закупок от планирования до приемки и анализа контрактных результатов, предотвратить коррупцию и другие злоупотребления. Им регулируются отношения, связанные с прогнозированием и планированием обеспечения государственных и муниципальных нужд в товарах, работах, услугах, осуществлением закупок товаров, работ, услуг для заказчиков, мониторингом, контролем, аудитом за соблюдением требований законодательства.

Следует отметить, что в настоящее время для эффективной реализации правовых норм, регулирующих сферу государственного (муниципального) финансового контроля государственных и муниципальных заказов, закупок, контрактов, препятствует ряд проблем. Так, по оценкам Счетной палаты Российской Федерации эффективность системы государственных и муниципальных закупок крайне низкая, экономия на торгах по сравнению с 2013 годом в настоящее время снизилась на 2 %. В качестве одной из причин, возникающих проблем при реализации нововведений можно назвать тот факт, что многие положения Закона о контрактной системе вступали в силу в полней мере постепенно.

Сложность и постоянное обновление законодательной базы в сфере государственных и муниципальных закупок приводят к дублированию функций контрольных органов и способствуют увеличению нарушений при расходовании бюджетных средств. Кроме того, не предусмотрены конкретные меры ответственности заказчика за конечный результат, что негативно влияет на эффективность проведения контрольных мероприятий.

Таким образом, современная контрактная система в сфере закупок товаров, работ, услуг по-прежнему нуждается в совершенствовании, причем речь идет не только о дальнейшем поэтапном вводе в действие отдельных положений Закона о контрактной системе, но и об устранении существующих пробелов законодательства в части осуществления контроля за расходованием бюджетных средств в рамках закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Необходимо устранить дублирование полномочий и обеспечить эффективное взаимодействие контрольных органов. Все методы и способы аудита, надзора и контроля в сфере государственных и муниципальных закупок должны осуществляться через призму эффективности, рациональности использования бюджетных средств, поскольку именно государственные и муниципальные закупки в системной связи с задачами, стоящими перед уполномоченными органами государственной власти, обеспечивают финансирование и реализацию публичных нужд.



Глава 2. Особенности правовых средств контроля и осуществления закупок на поставку товара

2.1 Осуществление закупки путем открытого конкурса на поставку товара для обеспечения государственных или муниципальных нужд

Любой заказчик, объявляющий какой-либо конкурс на поставку товаров, желает заключить договор с надежным поставщиком, который своевременно и качественно выполнит все свои обязательства, поставив товар надлежащего качества и в срок. Лишние проблемы никому не нужны. Любой покупатель хочет получить качественный товар именно тогда, когда он ему нужен - у кого-то от этого зависит непрерывность производства, в других - исполнение обязательств перед другим лицом. Проще говоря, любые проблемы с исполнением договора поставщиком приводят к тому, что заказчик рискует не выполнить уже свои обязательства перед кем-то еще. Поэтому, конкурсная документация является обязательным компонентом размещения закупок в форме открытого конкурса. Как правило, она доступна в электронном виде на официальной странице заказа в сети Интернет.

Конкурсная документация включает в себя несколько основных информационных блоков:

• наименование и описание объекта закупки и условий контракта;

• требования к содержанию, в том числе к описанию предложения участника открытого конкурса, к форме, составу заявки на участие в открытом конкурсе и инструкцию по ее заполнению;

• информация о возможности заказчика изменить условия контракта;

• информацию о возможности заказчика заключить контракты, с несколькими участниками открытого конкурса;

• порядок предоставления участникам открытого конкурса разъяснений положений конкурсной документации, даты начала и окончания срока такого предоставления;

• критерии оценки заявок на участие в открытом конкурсе, величины значимости этих критериев, порядок рассмотрения и оценки заявок на участие в открытом конкурсе;

• размер обеспечения заявки на участие в открытом конкурсе, а также условия банковской гарантии;

• размер и условия обеспечения исполнения контракта;

• информацию о возможности одностороннего отказа от исполнения контракта.

К конкурсной документации должен быть приложен проект контракта (договора), который является неотъемлемой частью конкурсной документации.

Для участия в открытом конкурсе необходимо подать заявку в письменной форме в запечатанном конверте, или в форме электронного документа (если такая форма подачи заявки допускается конкурсной документацией).

Содержательную часть заявки составляет предложение участника закупки в отношении объекта закупки, а в случае закупки товара также предлагаемая цена единицы товара, наименование страны происхождения товара, которое по своей сути является коммерческим предложением о том, какой товар предлагается поставить, в какие сроки и сколько это будет стоить.

Также обязательными являются документы, подтверждающие право участвовать в конкурсе:

• документы, подтверждающие внесение обеспечения заявки на участие закупке (платежное поручение, подтверждающее перечисление денежных средств в качестве обеспечения заявки на участие в открытом конкурсе, или копия этого платежного поручения либо банковская гарантия);

• документы, подтверждающие соответствие участника закупки требованиям, установленным заказчиком в конкурсной документации в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 31 Закона о контрактной системе (например: лицензия, свидетельство (выписка) о членстве в СРО и т.д.), или копии таких документов.

К заявке прилагается также декларация о том, что участник закупки соответствует требованиям, установленным в соответствии с пунктами 3 - 9 части 1 статьи 31 Закона о контрактной системе, а именно: о непроведении ликвидации, о неприостановлении деятельности, об отсутствии у участника закупки недоимки по налогам, сборам, задолженности по иным обязательным платежам в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации, отсутствие у участника закупки судимости за преступления в сфере экономики и (или) преступления и т.д.).

Отличительной особенностью конкурса является то, что потенциальный участник конкурса должен иметь опыт поставок аналогичного товара. В зависимости от конкурса требование может распространяться на определенный период. Например, необходим опыт подобных поставок в течение последнего года, в течение последних трех лет и т.д. Для подтверждения этой информации необходимо заполнить определенные формы заявки, предоставить официальные отзывы от покупателей, копии исполненных договоров.

Оценка заявки любого участника начинается с проверки соответствия претендента требованиям. Далее оценивается само коммерческое предложение и приложения к нему.

При рассмотрении заявок, главными критериями, как правило, являются: качество товаров, функциональные, потребительские свойства товара, цена контракта. После рассмотрения заявок конкурсной комиссией выноситься решение в виде оценочного рейтинга и победителем признается участник закупки, который предложил лучшие условия исполнения контракта в соответствии с критериями, указанными в документации о закупке.

Следует отметить, что при рассмотрении жалоб, в том числе при проведении плановых и внеплановых проверок результаты оценки заявок участников закупок по таким критериям, как качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки, квалификация участников закупки, в том числе наличие у них финансовых ресурсов, опыта работы и

деловой репутации не подлежат контролю, т.е. контрольный орган не проверяет каким образом присваивались баллы участникам закупки по данным критериям.

В практике контрольных органов, очень часто встречаются ситуации, когда участниками конкурса при подаче жалоб на действия конкурсных комиссий обжалуются как раз результаты оценки заявок по указанным критериям. Такие результаты могут быть обжалованы участниками закупок только в судебном порядке.

Контракт заключается на условиях, указанных в заявке на участие в конкурсе, не ранее чем через десять дней и не позднее чем через двадцать дней с даты размещения на Портале закупок протокола рассмотрения и оценки заявок на участие в конкурсе.

Победитель конкурса обязан подписать контракт и представить все экземпляры контракта заказчику в течение десяти дней с даты размещения протокола на Портале закупок. При этом победитель конкурса одновременно с контрактом обязан представить заказчику документы, подтверждающие предоставление обеспечения исполнения контракта в размере, который предусмотрен конкурсной документацией. В случае, если победителем конкурса не исполнены эти требования - он признается уклонившимся от заключения контракта.

2.2 Особенности осуществления закупок путем проведения аукциона в электронной форме на поставку товаров для обеспечения государственных или муниципальных нужд

Аукцион - это способ определения поставщика, при котором основным критерием оценки является цена. Тот участник, который предложил самую низкую цену и будет признан победителем аукциона. Аукцион надо проводить, если заказчик закупает товары, работы и услуги, включенные в перечень, утвержденный распоряжением Правительства России от 21.03.2016 № 471-р.

Особой чертой электронных аукционов является то, что они проводятся на специализированных электронных площадках.

Для участия в электронном аукционе требуется совершить ряд обязательных процедур, в которые входит получение электронной цифровой подписи и регистрация на электронной торговой площадке.

Электронная подпись предназначена для идентификации лица, подписавшего электронный документ, и является полноценной заменой (аналогом) собственноручной подписи в случаях, предусмотренных законом.

Оформить электронную цифровую подпись можно в специальной организации, стоимость изготовления зависит от вида подписи, которую заказываете. Электронная подпись представляет из себя цифровой код, который храниться на электронном носителе (флэш-накопителе).

Для участия в аукционе необходимо пройти процедуру аккредитации на электронной площадке.

Электронный аукцион проводится на электронной площадке в день, указанный в извещении. Время начала проведения открытого аукциона устанавливается оператором электронной площадки.

Подача заявок на участие в электронном аукционе осуществляется только лицами, получившими аккредитацию на электронной площадке.

Заявку на участие в электронном аукционе можно подать в любое время с момента размещения извещения о его проведении до предусмотренных документацией даты и времени окончания срока подачи заявок.

Заявка на участие в электронном аукционе направляется оператору электронной площадки в форме двух электронных документов, содержащих две части заявки. Первая часть заявки содержит формальное согласие участника такого аукциона на оказание услуги на условиях, предусмотренных документацией. Вторая часть также содержит формальные сведения об участнике, в том числе, в случае, если аукцион проводится среди СМП и СОНКО, участник аукциона включает в состав второй части заявки декларацию о принадлежности к социально ориентированным некоммерческим организациям.

Электронный аукцион проводится в первый рабочий день после истечения двух дней со дня окончания срока рассмотрения первых частей заявок.

Аукцион проводится путем снижения начальной цены контракта, указанной в извещении. При проведении электронного аукциона участники подают предложения о цене контракта, предусматривающие снижение текущего минимального предложения о цене контракта на величину в пределах "шага аукциона". "Шаг аукциона" составляет от 0,5 процента до пяти процентов начальной цены контракта (цены лота).

Для принятия решения об очередном снижении цены отводится 10 минут. Если в течение 10 минут не поступило ни одного предложения о более низкой цене контракта, аукцион автоматически, при помощи программных и технических средств, обеспечивающих его проведение, завершается.

По окончании аукциона оператор обязан в течение часа разместить протокол о ходе и результатах торгов. Любой участник аукциона имеет право направить запрос о разъяснении результатов аукциона.

Вторым этапом аукциона является рассмотрение вторых частей заявок аукционной комиссией. По итогам рассмотрения комиссия принимает решение о соответствии или о несоответствии заявки установленным требованиям.

Участник электронного аукциона, который предложил наиболее низкую цену контракта, и заявка на участие в аукционе которого соответствует требованиям документации, признается победителем открытого аукциона в электронной форме.

По результатам электронного аукциона с победителем заключается контракт. В течение пяти дней с даты размещения в единой информационной системе протокола, заказчик размещает в единой информационной системе без своей подписи проект контракта, с указанием цены, предложенной победителем.

В течение пяти дней с даты размещения заказчиком в единой информационной системе проекта контракта, победитель электронного аукциона размещает в единой информационной системе проект контракта, подписанный лицом, имеющим право действовать от имени победителя такого аукциона, а также документ, подтверждающий предоставление обеспечения исполнения контракта и подписанный усиленной электронной подписью указанного лица.

Электронной площадкой сегодня можно назвать любой интернет-ресурс, посредством которого заключаются сделки купли-продажи между предприятиями- покупателями и продавцами. Заказчики получают возможность проводить электронные торги - аукционы, запросы цен и предложений, оптимизируя затраты, а поставщики - участвовать в проводимых закупках, размещать информацию о предлагаемой продукции и услугах. Иногда размещением торговых процедур занимаются специализированные компании, которые помимо размещения информации на торговой площадке обрабатывают полученный результат и даже, возможно, определяют победителя процедуры.

В России на сегодняшний день действует большое количество крупных ЭТП, но закупки в соответствии с Законом о контрактной системе проводятся на 6 (шести) электронных торговых площадках: Система торгов - Сбербанк-АСТ, Единая электронная торговая площадка, Общероссийская система электронной торговли, Электронная площадка России, Национальная электронная площадка, Всероссийская универсальная площадка.

На сайте торговой площадки представлен широкий спектр информации для участников торгов: инструкции, обучающие материалы, регламент работы ЭТП, реестры аукционов, участников и заказчиков и т.д.

Принимая во внимание, что контроль в сфере закупок может осуществляется как федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля в сфере закупок, так и органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченным на осуществление контроля в сфере закупок и органом местного самоуправления муниципального района или городского округа, уполномоченным на осуществление контроля в сфере закупок, то контроль в отношении операторов электронных площадок, а также при проведении электронного аукциона (с момента размещения в ЕИС извещения о проведении электронного аукциона до момента заключения контракта) в отношении иных субъектов контроля (заказчиков, контрактных служб, контрактных управляющих, комиссий по осуществлению закупок и их членов, уполномоченных органов, уполномоченных учреждений, специализированных организаций) осуществляется только федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля в сфере закупок, контрольным органом в сфере государственного оборонного заказа, т.е. ФАС России.

Из буквального толкования положений статьи 33 Закона о контрактной системе, заказчики, осуществляющие закупку по правилам данного закона, при описании объекта закупки должны таким образом определить требования к закупаемым товарам, работам, услугам (далее - ТРУ), чтобы, с одной стороны, повысить шансы на приобретение товара именно с теми характеристиками, которые им необходимы, соответствуют их потребностям, а с другой стороны, необоснованно не ограничить количество участников закупки.

В Обзоре приводится пример, когда медицинское учреждение указало в документации об электронном аукционе требование о поставке лекарственного препарата во флаконе, а не в ампуле, поскольку вскрытая ампула не позволяет сохранить препарат в герметичном состоянии в течение необходимого времени применения, поэтому закупка препарата в ампулах приведет к неоправданному расходу лекарственных средств, а флакон после вскрытия позволяет использовать и хранить лекарственное средство в течение необходимого периода времени. Именно используя аргументы, доказывающие критичность поставки лекарственного препарата во флаконе, заказчик смог оспорить в суде решение контрольного органа в сфере закупок о признании действий заказчика ограничивающими конкуренцию.

Согласно мнению ВС РФ, с учетом принципа контрактной системе в сфере закупок об обеспечении результативности закупок само по себе сужение круга участников закупки с одновременным повышением эффективности использования финансирования (обеспечением его экономии) не является нарушением законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок и иных нормативных правовых актов.

Однако уже вне рамок Обзора ВС РФ можно привести и другой пример, когда детализация описания ТРУ все-таки считается судами необоснованно ограничивающей конкуренцию. При проведении электронного аукциона на выполнение работ по текущему ремонту в рамках противопожарных мероприятий в зданиях заказчик установил в техническом задании многочисленные требования к используемым подрядчиком при выполнении покрасочных работ товарам (мел, олифа, краски и др.), в том числе к их химическому и физическому составу. В отличие от предыдущего примера в данном случае заказчик не смог обосновать в суде свою потребность в соответствующих характеристиках этих товаров и влияние этих характеристик на результаты работ по окрашиванию водоэмульсионными составами поверхностей стен. Таким образом, ключевое значение имеет то, насколько обоснованным является указание в документации об электронном аукционе особых характеристик ТРУ и их влияние на результативность и эффективность осуществления закупки.

Кроме того, согласно позиции ВС РФ, включение в документацию о закупке характеристик ТРУ, которые никак не влияют на результативность и эффективность закупки, но при этом свидетельствуют о единственном производителе (подрядчике, исполнителе), явно и необоснованно ограничивает конкуренцию. В приведенном в Обзоре примере говорится о случае, когда заказчик при закупке лекарственного средства включил в документацию об электронном аукционе сведения о форме таблетки, способе ее деления, лекарственной форме, фасовке, что не относилось к фармакологическим свойствам лекарственного препарата, не было никак связано с его терапевтической эффективностью и не было обусловлено спецификой назначения и применения закупаемого препарата. Однако при этом контрольный орган в сфере закупок, а впоследствии и судом было установлено, что данным требованиям соответствовала продукция только одного производителя.

контракт поставка товар закупка

2.3 Особенности правовых средств контроля и осуществления закупок путем проведения запросом котировок, у единственного поставщика, а также особенности осуществления закупок закрытыми способами определения поставщика

Под запросом котировок понимается способ закупки, при котором победителем в проведении запроса котировок признается участник размещения заказа, предложивший наиболее низкую цену контракта. Запрос котировок проводится на сумму до 500 тысяч рублей.

Запрос котировок является наиболее простым способом закупки как для Заказчика, так и для Поставщика (исполнителя). Для участия в запросе котировок требуется только предоставить котировочную заявку по месту, указанному в извещении.

Котировочная заявка должна содержать:

• Наименование, контакты и реквизиты участника запроса котировок.

• ИНН.

• Согласие участника закупки исполнить условия контракта, указанные в извещении о проведении запроса котировок, наименование и характеристики поставляемого товара в случае осуществления поставки товара.

• Предложение о цене контракта.

Любой участник закупки, вправе подать только одну заявку на участие в запросе котировок. Заявка на участие в запросе котировок подается заказчику в письменной форме в запечатанном конверте, не позволяющем просматривать содержание такой заявки до вскрытия конверта, или в форме электронного документа.

Победителем в проведении запроса котировок признается участник, подавший котировочную заявку, которая отвечает всем требованиям, установленным в извещении, и в которой указана наиболее низкая цена. При предложении наиболее низкой цены несколькими участниками запроса котировок, победителем в проведении признается участник, котировочная заявка которого поступила ранее котировочных заявок других участников.

Результаты рассмотрения и оценки котировочных заявок оформляются протоколом.

Протокол рассмотрения и оценки котировочных заявок подписывается всеми присутствующими на заседании членами котировочной комиссии и заказчиком, в день его подписания размещается на официальном сайте.

Заказчик в течение двух рабочих дней со дня подписания указанного протокола передает победителю запроса котировок один экземпляр протокола и проект контракта, который составляется путем включения в него условий исполнения контракта, предусмотренных извещением о проведении запроса котировок, и цены, предложенной победителем запроса котировок.

Контракт может быть заключен не ранее чем через семь дней со дня размещения на официальном сайте протокола рассмотрения и оценки котировочных заявок и не позднее чем через двадцать дней со дня подписания указанного протокола.

Закупка у единственного поставщика - один из способов закупки, который позволяет приобрести товары необходимого качества, определенной торговой марки у определенного продавца, без проведения торгов в максимально короткие сроки. Рассмотрим особенности проведения закупки у единственного поставщика. Закупка у единственного поставщика - это способ, при котором контракт заключается с конкретным юридическим или физическим лицом без проведения формальной процедуры выбора поставщика (ч. 1, 2 ст. 24 Закона о контрактной системе).

Следует обратить внимание, что закупка у единственного поставщика -- это право, а не обязанность заказчика.

Перечень случаев, когда заказчиком может быть осуществлена закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) указаны в части 1 статьи 93 Закона о контрактной системе.

Указанный перечень содержит более 50 различных оснований, среди которых есть наиболее популярные у заказчиков:

• осуществление закупки товара, работы или услуги, которые относятся к сфере деятельности субъектов естественных монополий в соответствии с Федеральным законом от 17.08.1995 № 147-ФЗ «О естественных монополиях», а также услуг центрального депозитария (п. 1 ч. 1 ст. 93 Закона о контрактной системе);

• осуществление закупки товара, работы или услуги на сумму, не превышающую 100 000 рублей (п. 4 ч. 1 ст. 93 Закона о контрактной системе);

• оказание услуг по водоснабжению, водоотведению, теплоснабжению, газоснабжению (за исключением услуг по реализации сжиженного газа), по подключению (присоединению) к сетям инженерно-технического обеспечения по регулируемым в соответствии с законодательством Российской Федерации ценам (тарифам), по хранению и ввозу (вывозу) наркотических средств и психотропных веществ (п. 8 ч. 1 ст. 93 Закона о контрактной системе);

• закупки определенных товаров, работ, услуг вследствие аварии, иных чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера, непреодолимой силы, в случае возникновения необходимости в оказании медицинской помощи в экстренной форме либо в оказании медицинской помощи в неотложной форме (п. 9 ч. 1 ст. 93 Закона о контрактной системе);

• признание несостоявшимися открытого конкурса, конкурса с ограниченным участием, двухэтапного конкурса, повторного конкурса, электронного аукциона, запроса котировок, запроса предложений (п. 25 ч. 1 ст. 93 Закона о контрактной системе).

Под закрытыми способами определения поставщиков понимаются закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс, закрытый аукцион, при которых информация о закупках сообщается заказчиком путем направления приглашений принять участие в такой закупке, документации о закупках ограниченному кругу лиц, которые соответствуют требованиям, предусмотренным Законом о контрактной системе, и способны осуществить поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг.

Закрытые способы определения поставщиков применяются только в случаях:

1) закупок товаров, работ, услуг, необходимых для обеспечения федеральных нужд, если сведения о таких нуждах составляют государственную тайну;

2) закупок товаров, работ, услуг, сведения о которых составляют государственную тайну, при условии, что такие сведения содержатся в документации о закупке или в проекте контракта;

3) заключения контрактов на оказание услуг по страхованию, транспортировке и охране ценностей Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации, на оказание услуг по страхованию, транспортировке, охране музейных предметов и музейных коллекций, редких и ценных изданий, рукописей, архивных документов (включая их копии), имеющих историческое, художественное или иное культурное значение и передаваемых заказчиками физическим лицам или юридическим лицам либо принимаемых заказчиками от физических лиц или юридических лиц во временное владение и пользование либо во временное пользование, в том числе в связи с проведением выставок на территории Российской Федерации и (или) территориях иностранных государств;

4) закупок услуг по уборке помещений, услуг водителей для обеспечения деятельности судей, судебных приставов.

Закрытые способы определения поставщиков применяются только по согласованию с ФАС России и в соответствии с порядком, утвержденном приказом Минэкономразвития России от 31.03.2015 № 189 «Об утверждении Порядка согласования применения закрытых способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) и Порядка согласования заключения контракта с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем)».



Глава 3. Совершенствование правовых средств контроля в сфере закупок

3.1 Проблемы, возникающие при осуществлении контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг

Законодательство о контрактной системе в сфере закупок не конкретизирует, на каком именно уровне заказчиком может осуществляться контроль в сфере закупок, что по мнению автора предполагает возможность его проведения как на федеральном, так и региональном, а также местном уровне.

Не дает законодатель и конкретных ориентиров в отношении порядка проведения заказчиком контроля в сфере закупок, равно как и пределов полномочий данного контролирующего органа. Такое положение представляется не совсем верным, поэтому в целях пресечения коллизий, а возможно, и злоупотреблений со стороны заказчика при осуществлении им контроля в сфере закупок необходимо утвердить типовой акт, регламентирующий на федеральном уровне основные положения контроля, осуществляемого заказчиком. На основе этого акта уполномоченные органы субъектов Российской Федерации и местного самоуправления смогут разрабатывать собственные правила осуществления заказчиком контроля в сфере закупок на соответствующем уровне.

На сегодняшний день, многие субъекты Российской Федерации разработали собственные порядки осуществления заказчиками контроля за исполнением поставщиком (подрядчиком, исполнителем) условий контракта.

Как правило, такой порядок должен содержать следующие положения, а именно, что при осуществлении контроля заказчики осуществляют контроль в отношении:

- своевременности применения мер ответственности и совершения иных действий в случае нарушения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) условий контракта;

- соответствия поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги условиям контракта;

- своевременности, полноты и достоверности отражения в документах учета поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги в соответствии с условиями контракта;

- соответствия документов, передаваемых поставщиком (подрядчиком, исполнителем) заказчику для подтверждения соответствия качества поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги в соответствии с условиями контракта;

- изменений условий контракта в случаях, предусмотренных ст. ст. 34 и 95 Закона о контрактной системе;

- своевременности направления требований об уплате неустоек (штрафов, пеней) в случае просрочки исполнения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательств (в том числе гарантийного обязательства), предусмотренных контрактом, а также в иных случаях ненадлежащего исполнения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательств, предусмотренных условиями контракта;

- соблюдения условий о привлечении к исполнению контрактов субподрядчиков, соисполнителей из числа субъектов малого предпринимательства, социально ориентированных некоммерческих организаций;

- своевременности применения мер гражданско-правовой ответственности поставщиков (подрядчиков, исполнителей) за неисполнение условий и привлечения к исполнению контрактов субподрядчиков, соисполнителей из числа субъектов малого предпринимательства, социально ориентированных некоммерческих организаций включенного в контракт.

Такой контроль осуществляется работниками контрактной службы, контрактным управляющим.

Предлагается подробнее разобрать проблемы, с которыми заказчики сталкиваются при применении мер ответственности и совершения иных действий в случае нарушения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) условий контракта.

За время действия Закона о контрактной системе и активного участия субъектов предпринимательской деятельности в сфере государственных (муниципальных) закупок возросло количество спорных ситуаций, возникающих в связи с неисполнением (ненадлежащим исполнением) сторонами условий государственного (муниципального) контракта, и в первую очередь со стороны поставщиков (подрядчиков, исполнителей).

Поставщик поставил товар или подрядчик выполнил работы с нарушением срока, установленного контрактом. Какие действия должен предпринять заказчик и с каким проблемы он сталкивается?

Как правило, победитель конкурса или аукциона, при заключении контракта в обязательном порядке предоставляет обеспечение исполнения контракта. Существуют две формы предоставления обеспечения исполнения контракта: банковская гарантия и внесение денежных средств на счет, указанный заказчиком. При этом победитель, с которым заключается контракт, самостоятельно определяет способ обеспечения.

Вместе с тем, законодательство о контрактной системе в сфере закупок зачастую не содержит четких указаний, какие именно обязательства должны обеспечиваться предоставленным обеспечением. Это может быть основное обязательство по контракту (т.е. непосредственно поставка товаров, выполнение работ, оказание услуг), а может быть и денежное обязательство - например, обязанность возместить убытки или уплатить неустойку в случае нарушения договора.

Соответственно, на практике оказывается совершенно неясно, каким образом заказчик вправе (и обязан) распорядиться поступившим в его распоряжение обеспечением, если его контрагент не исполнил принятые на себя по контракту обязательства либо исполнил их ненадлежащим образом. Поскольку Закон о контрактной системе не определил соотношение обеспечения исполнения контракта и неустойки, заказчики пытаются установить такое соотношение опытным путем, действуя на свой страх и риск. Технически возможны следующие сценарии:

- удержать всю сумму обеспечения, а сверх нее взыскать еще и сумму неустойки;

- удержать из суммы обеспечения только сумму неустойки либо вернуть сумму обеспечения исполнителю контракта в полном объеме, если последний добровольно уплатил начисленную ему неустойку.

Каков правовой статус денежных средств, внесенных в качестве обеспечения исполнения контракт?

Обратимся к системе способов обеспечения исполнения обязательств, предусмотренных гл. 23 ГК РФ, и попытаемся понять, к какому из них можно отнести предоставление обеспечения путем внесения денежных средств на счет, указанный заказчиком. Как следует из п. 1 ст. 329 ГК РФ, возможны следующие способы обеспечения исполнения обязательств:

1) неустойка; 2) залог; 3) удержание вещи должника; 4) поручительство;

5) независимая гарантия; 6) задаток; 7) обеспечительный платеж; 8) другие способы, предусмотренные законом или договором.

Несовершенство норм Закона о контрактной системе, регламентирующих обеспечение исполнения контракта, предоставляемое путем внесения денежных средств на указанный заказчиком счет, стало причиной появления множества несовместимых друг с другом трактовок его юридической природы, приводящих к совершенно различным правовым последствиям. На практике такое обеспечение расценивали как:

1) составную часть договорной неустойки (некий штраф, предоплаченный под отлагательным условием);

2) залог;

3) обеспечительный платеж;

4) иной способ обеспечения исполнения обязательств, установленный специальным законом (т.е. Законом о контрактной системе) или договором.

Атмосферу полной неразберихи хорошо иллюстрирует тот факт, что даже непосредственным разработчиком Закона о контрактной системе - Минэкономразвития России - в течение одного только 2015 г. были направлены разъяснительные письма, содержащие взаимоисключающие позиции по данному вопросу. Впрочем, обо всем по порядку.

1. В письме от 05.03.2015 № Д28и-544 Департамент развития контрактной системы сообщает, что в случае ненадлежащего исполнения обязательств по контракту денежные средства, депонированные на указанном заказчиком счете в качестве обеспечения, не возвращаются поставщику (подрядчику, исполнителю). В следующем письме от 15.07.2015 № Д28и-2157 аналогичная позиция сформулирована для случая неисполнения обязательств.

При этом Департамент развития контрактной системы указывает, что обеспечение исполнения контракта обеспечивает исполнение именно основного обязательства исполнителя контракта. Обязательства по уплате неустойки возникают вследствие неисполнения основного обязательства, а значит, не относятся к числу основных и не могут быть оплачены за счет средств обеспечения исполнения контракта. Соответственно, неустойка не может быть оплачена за счет средств обеспечения исполнения контракта, т.к. является неосновным обязательством по контракту, исполнение которого обеспечено денежными средствами, внесенными на указанный заказчиком счет. Следовательно, неустойка должна взыскиваться сверх суммы обеспечения исполнения контракта, независимо от удержания последней.

Данный подход позволяет интерпретировать обеспечение исполнения контракта, предоставленное денежными средствами, либо как составную часть договорной неустойки, либо как иной способ обеспечения исполнения обязательств, установленный специальным законом.

Следует отметить, что вышеприведенный подход противоречит требованиям ч. 8 ст. 34 Закона о контрактной системе, в соответствии с которой размер штрафа устанавливается контрактом в виде фиксированной суммы, порядок определения которой предусмотрен Правительства Российской Федерации. Установление иных штрафов (в частности, удержание суммы обеспечения исполнения контракта, предоставленного посредством внесения денежных средств на счет заказчика) Законом о контрактной системе не предусмотрено. Поэтому, если уж и придерживаться данной позиции, будет корректнее говорить об ином способе обеспечения исполнения обязательств, установленном специальным законом.

В судебной практике подобная позиция встречается крайне редко. К числу таких исключений можно отнести постановление Третьего ААС от 05.02.2016 по делу № А74-8796/2015: суд указал, что денежные средства, внесенные в качестве обеспечения исполнения контракта, обеспечивают исполнение поставщиком контракта в полном объеме и возвращаются ему лишь в случае исполнения им принятых на себя обязательств. Суд посчитал недопустимым частичный возврат обеспечительного платежа в отсутствие доказательств поставки товара в полном объеме (в данном случае товар действительно был недопоставлен), поскольку возможность такого частичного возврата обеспечения исполнения контракта не была предусмотрена контрактом.